區(qū)域合作新趨勢(shì)與政治戰(zhàn)略博弈

張?zhí)N嶺

區(qū)域合作是當(dāng)前國(guó)際關(guān)系發(fā)展中的一個(gè)重要潮流。區(qū)域合作有多種形式，包括建立區(qū)域組織、簽署合作協(xié)議、實(shí)施靈活的合作項(xiàng)目和倡議等。在全球多邊合作進(jìn)程遇阻的情況下，區(qū)域合作則呈現(xiàn)出加速發(fā)展的趨勢(shì)，成為各國(guó)對(duì)外關(guān)系的重點(diǎn)選擇。從各國(guó)的政策取向看，區(qū)域合作大體分為三類：一是雙邊選擇，主要基于雙方利益的認(rèn)同；二是近地緣選擇，這類安排最多；三是戰(zhàn)略利益選擇，這類安排不限于某一單一地緣區(qū)域。一個(gè)國(guó)家往往同時(shí)參與不同的區(qū)域合作安排。因此，從全球范圍看，區(qū)域合作機(jī)制有著復(fù)雜的相互交叉性，不同的安排和規(guī)則交互并存。區(qū)域合作不是對(duì)國(guó)際多邊合作的替代，二者相互支持、相輔相成，共同構(gòu)成全球合作的體系。

區(qū)域合作的新趨勢(shì)與新特點(diǎn)

現(xiàn)代意義上的區(qū)域合作，主要起源于二戰(zhàn)后，并從20世紀(jì)80年代至今加速發(fā)展。當(dāng)前，區(qū)域合作出現(xiàn)了許多新的趨勢(shì)和特點(diǎn)，深刻影響國(guó)際合作的未來(lái)發(fā)展方向和區(qū)域國(guó)家的政策選擇。

一是經(jīng)濟(jì)合作不斷向深度和廣度拓展。一方面，自貿(mào)區(qū)的構(gòu)建逐漸由“淺層協(xié)議”（Shallow Agreement）轉(zhuǎn)向“深層安排”（Deep Agreement）。前者著眼于市場(chǎng)準(zhǔn)入，主要包括降低關(guān)稅和降低交易成本；后者著眼于規(guī)則制定，涉及競(jìng)爭(zhēng)政策、政府采購(gòu)、勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等諸多所謂“邊界內(nèi)”（Behind Border）領(lǐng)域。比如，美國(guó)推動(dòng)的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），

不僅市場(chǎng)開(kāi)放度高，而且包含諸多嚴(yán)格的“邊界內(nèi)”準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。在美國(guó)退出后，日本領(lǐng)銜簽署的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP），保留了原協(xié)議中絕大部分內(nèi)容。東盟發(fā)起的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）雖然在市場(chǎng)開(kāi)放和規(guī)則制定方面的標(biāo)準(zhǔn)較低，但也在數(shù)字經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域制定了許多新規(guī)則。而在《美墨加貿(mào)易協(xié)定》中，甚至包含了有關(guān)在墨西哥生產(chǎn)產(chǎn)品數(shù)量的具體規(guī)定和工資標(biāo)準(zhǔn)等。另一方面，經(jīng)濟(jì)合作所涉及的領(lǐng)域越來(lái)越多，形式多樣，從綜合性合作到功能性合作都得到長(zhǎng)足發(fā)展。在功能性合作方面，現(xiàn)在的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作重點(diǎn)是推動(dòng)包括公路鐵路、通信、數(shù)字等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)；在綜合性合作方面，現(xiàn)在的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作更加注重綜合發(fā)展環(huán)境與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。例如，中國(guó)通過(guò)“一帶一路”倡議，以共商、共建、共享的建設(shè)方式推動(dòng)新型發(fā)展合作，旨在改善區(qū)域發(fā)展環(huán)境，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，從而實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。

（澎湃影像/IC photo圖片）

二是安全因素越來(lái)越受到重視。傳統(tǒng)上，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作更加看重開(kāi)放水平和效率。如今，受到發(fā)展不平衡、新冠肺炎疫情大流行以及世界經(jīng)濟(jì)下行等影響，區(qū)域合作中的安全因素增強(qiáng)。安全因素涉及很多方面，在微觀層面，包括個(gè)人就業(yè)、生活安全，公司經(jīng)營(yíng)安全，特別是供應(yīng)鏈安全等；在宏觀層面，包括國(guó)家總體安全、發(fā)展安全、社會(huì)安全等。在開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，一方面市場(chǎng)空間擴(kuò)大，促進(jìn)了貿(mào)易和投資，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面資本對(duì)社會(huì)控制力加強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)安全甚至國(guó)家安全可能受到威脅。在此情況下，無(wú)論是政府，還是社會(huì)、企業(yè)以及個(gè)人都強(qiáng)化了安全意識(shí)。在當(dāng)下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中，各方更加關(guān)注和強(qiáng)調(diào)安全問(wèn)題，并且體現(xiàn)在政府政策、公司經(jīng)營(yíng)策略和個(gè)人行為上。例如，政府在開(kāi)放安排上加入安全條款，在政策上加強(qiáng)對(duì)本國(guó)市場(chǎng)、企業(yè)和個(gè)人的保護(hù)。特別是在信息化、數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化飛速發(fā)展的情況下，網(wǎng)絡(luò)安全的重要性更為突出。值得關(guān)注的是，在強(qiáng)調(diào)安全的同時(shí)，需要避免“安全泛化”，即把許多不相關(guān)的問(wèn)題都與安全掛鉤，以安全為借口制定單邊規(guī)則，重拾單邊主義和貿(mào)易保護(hù)主義，對(duì)他者進(jìn)行限制甚至制裁，這將對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作造成不利影響。

2022年9月20日，第七屆中國(guó)—亞歐博覽會(huì)在烏魯木齊舉行。（新華社圖片）

三是“價(jià)值觀政治”嵌入合作議程?，F(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的一個(gè)突出特點(diǎn)是政治包容性，即把有不同價(jià)值觀、政治制度的成員納入共同參與的合作機(jī)制中，共同制定規(guī)則與合作議程，實(shí)現(xiàn)共同利益。以亞太經(jīng)合組織（APEC）為例，盡管美國(guó)與中國(guó)、東盟一些成員有著不同的價(jià)值觀和政治制度，各方還是走到了一起。為了規(guī)避政治敏感問(wèn)題，APEC把參與成員稱為“經(jīng)濟(jì)體”，把領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議稱之為“領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議”，以提高參與上的靈活性，共同的目標(biāo)是推動(dòng)形成區(qū)域開(kāi)放的大市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。但是，美國(guó)打破了“開(kāi)放的地區(qū)主義”的合作原則，先后推動(dòng)構(gòu)建了TPP、“印太經(jīng)濟(jì)框架”（IPEF）以及半導(dǎo)體和供應(yīng)鏈聯(lián)盟，旨在排斥與遏制中國(guó)。目前，出于不同考慮，部分亞太國(guó)家加入了這些機(jī)制，使得亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作陷入一種“結(jié)構(gòu)性分離”狀態(tài)，以APEC為主軸的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作制度安排面臨著失去聚合力的風(fēng)險(xiǎn)。

區(qū)域合作中的戰(zhàn)略博弈

區(qū)域合作都有著鮮明的政治驅(qū)動(dòng)，主要是出于區(qū)域整合的政治考慮，通過(guò)把區(qū)域成員吸納到區(qū)域合作平臺(tái)，建立區(qū)域合作機(jī)制、制定區(qū)域規(guī)則與合作議程，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的和平、穩(wěn)定與發(fā)展。同時(shí)，不同的區(qū)域合作也都有著清晰的戰(zhàn)略博弈考慮和設(shè)計(jì)，其動(dòng)因和目標(biāo)較為復(fù)雜。

美國(guó)在推動(dòng)區(qū)域合作上向來(lái)有著強(qiáng)烈的戰(zhàn)略博弈動(dòng)機(jī)和目標(biāo)設(shè)計(jì)。比如，面對(duì)歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)的構(gòu)建，美國(guó)曾推出兩大區(qū)域戰(zhàn)略，一是1993年推動(dòng)召開(kāi)APEC領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，提出構(gòu)建亞太共同體，通過(guò)與東亞地區(qū)建立緊密的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，構(gòu)建亞太大市場(chǎng)來(lái)確立美國(guó)在亞太地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位，對(duì)沖歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)的影響。彼時(shí)，美國(guó)歡迎中國(guó)加入APEC。但面對(duì)中國(guó)綜合競(jìng)爭(zhēng)力大幅提升的現(xiàn)實(shí)，美國(guó)減少了對(duì)APEC的投入，摒棄了“開(kāi)放的地區(qū)主義”原則，轉(zhuǎn)而推動(dòng)構(gòu)建排斥中國(guó)的TPP，后又推出旨在遏制中國(guó)的“印太戰(zhàn)略”。事實(shí)上，“印太戰(zhàn)略”不是著眼于區(qū)域合作構(gòu)建，而是著眼于對(duì)抗性的戰(zhàn)略博弈，通過(guò)強(qiáng)調(diào)價(jià)值觀和戰(zhàn)略認(rèn)同，與中國(guó)進(jìn)行全面戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)。二是1994年美國(guó)提議構(gòu)建美洲自貿(mào)區(qū)，旨在建立包括多數(shù)美洲國(guó)家的大市場(chǎng)，以此來(lái)平衡歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)的影響。美洲自貿(mào)區(qū)原設(shè)想在2005年建成，但由于分歧太大，在經(jīng)過(guò)幾輪談判后就夭折了，美國(guó)統(tǒng)合美洲的戰(zhàn)略企圖并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

歐洲的區(qū)域合作始于西歐，其政治驅(qū)動(dòng)是構(gòu)建區(qū)域合作組織，把包括德國(guó)在內(nèi)的成員吸納到一個(gè)區(qū)域框架中，制定共同遵守的規(guī)則，對(duì)區(qū)域重要事務(wù)進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)成員間的友好相處和地區(qū)的持久和平與發(fā)展。西歐國(guó)家開(kāi)展合作的戰(zhàn)略博弈有雙重設(shè)計(jì)，一是現(xiàn)實(shí)的考慮，主要是在冷戰(zhàn)期間以合作求自保；二是長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，主要是增強(qiáng)歐洲的自立，逐步擺脫美國(guó)對(duì)歐洲的控制，重塑歐洲在世界上的強(qiáng)勢(shì)地位。冷戰(zhàn)結(jié)束后，歐盟加快了吸收中東歐國(guó)家入盟的步伐，把大多數(shù)歐洲國(guó)家吸納到歐盟。盡管英國(guó)在2021年脫離歐盟，但歐盟的地區(qū)中心地位并沒(méi)有發(fā)生根本性改變。歐洲與美國(guó)的戰(zhàn)略博弈雖是以非對(duì)抗的思考與設(shè)計(jì)進(jìn)行的，主要是通過(guò)增強(qiáng)區(qū)域的內(nèi)在凝聚力和能力建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)，但美國(guó)對(duì)歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)、歐元的使用以及歐洲聯(lián)合軍事力量的構(gòu)建均懷有高度戰(zhàn)略警惕，并采取措施加以對(duì)沖。當(dāng)前，受俄烏沖突影響，在戰(zhàn)略和安全上歐盟對(duì)美國(guó)的依賴有所增強(qiáng)，但是歐盟減少對(duì)美依賴、改變美國(guó)主導(dǎo)的戰(zhàn)略努力并沒(méi)有改變。

東南亞國(guó)家推動(dòng)區(qū)域合作也有著鮮明的政治與戰(zhàn)略博弈考量。一方面，希望通過(guò)成立東盟把東南亞國(guó)家納入一個(gè)區(qū)域合作機(jī)制中，實(shí)現(xiàn)區(qū)域國(guó)家間的友好相處與合作發(fā)展，改變地區(qū)對(duì)抗、沖突的歷史。東盟在發(fā)展中逐步提升，由構(gòu)建自貿(mào)區(qū)到建設(shè)共同體，創(chuàng)建了包容、開(kāi)放與合作的“東盟模式”，成為亞洲區(qū)域合作的成功典范。另一方面，東盟的戰(zhàn)略考量主要體現(xiàn)在以區(qū)域整合為平臺(tái)，維護(hù)本地區(qū)的自主和主體性，從而在大國(guó)地緣戰(zhàn)略博弈中獲得主動(dòng)，維護(hù)其自主和中心地位。東盟的戰(zhàn)略博弈是非對(duì)抗性的，在堅(jiān)持“以東盟為中心”的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建廣泛對(duì)話合作網(wǎng)絡(luò)，不陷入大國(guó)沖突旋渦，拒阻他國(guó)在該地區(qū)策動(dòng)爭(zhēng)斗，特別是戰(zhàn)爭(zhēng)。東盟構(gòu)建了“東盟 +1”（合作伙伴國(guó)）、“東盟 +3”（中日韓）和東亞峰會(huì)、亞歐會(huì)議、東盟地區(qū)論壇等開(kāi)放性合作框架，引領(lǐng)構(gòu)建了RCEP，從而獲得戰(zhàn)略博弈上的主動(dòng)。東盟的非對(duì)抗性戰(zhàn)略博弈不僅維護(hù)了本地區(qū)的和平發(fā)展，也對(duì)緩沖東亞以及印太地區(qū)的戰(zhàn)略博弈起到積極作用。

2022年6月23日，歐盟峰會(huì)在比利時(shí)布魯塞爾召開(kāi)。（新華社圖片）

以推動(dòng)開(kāi)放合作為驅(qū)動(dòng)的政治戰(zhàn)略博弈與以對(duì)抗性競(jìng)爭(zhēng)為驅(qū)動(dòng)的政治戰(zhàn)略博弈不同，前者利己和利他并行，稱之為良性驅(qū)動(dòng)；后者只是為了利己，稱之為非良性驅(qū)動(dòng)。近年來(lái)，排他性的政治與戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)被嵌入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)程中，導(dǎo)致區(qū)域合作中的政治化、安全化。在這種導(dǎo)向下，一些區(qū)域性議程強(qiáng)調(diào)合作伙伴的意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀和戰(zhàn)略認(rèn)同，把認(rèn)定的對(duì)手排斥在外，并且制定歧視性規(guī)則，甚至不惜推動(dòng)所謂“脫鉤”。美國(guó)是區(qū)域合作戰(zhàn)略化、政治化的始作俑者，目前主要是基于對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的考量，是一種零和戰(zhàn)略博弈，與以包容、開(kāi)放和互利為主要特征的現(xiàn)代區(qū)域合作精神及實(shí)踐相背離。

中國(guó)的區(qū)域合作戰(zhàn)略定位

2022年10月27日，印尼雅加達(dá)，東盟各國(guó)外長(zhǎng)就緬甸問(wèn)題召開(kāi)特別會(huì)議。（GALIH PRADIPTA / HANDOUT/澎湃影像/IC photo圖片）

中國(guó)一向重視參與和推動(dòng)區(qū)域合作。作為一個(gè)區(qū)域大國(guó)，中國(guó)有著清晰的地緣區(qū)域定位、戰(zhàn)略與政策。中國(guó)把周邊作為對(duì)外關(guān)系的首要，積極推動(dòng)多方位的區(qū)域合作，參與和推動(dòng)構(gòu)建中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)、中國(guó)—韓國(guó)自貿(mào)區(qū)、中國(guó)—巴基斯坦自貿(mào)區(qū)和RCEP；引領(lǐng)成立上海合作組織；積極參與“東盟+1”“東盟+3”、東亞峰會(huì)、亞歐會(huì)議等對(duì)話合作機(jī)制，提出睦鄰、安鄰、富鄰，親誠(chéng)惠容和周邊命運(yùn)共同體等重要合作理念。中國(guó)推動(dòng)構(gòu)建的周邊區(qū)域合作機(jī)制不是排他性的，更不是對(duì)抗性的。以上海合作組織為例，上合組織的建立初衷是為了與俄羅斯和獨(dú)立后的中亞國(guó)家構(gòu)建新型合作關(guān)系，以共同安全、合作安全為導(dǎo)向，創(chuàng)建和平、穩(wěn)定、發(fā)展的區(qū)域。如今，上合組織已經(jīng)成為新型區(qū)域合作組織，各成員國(guó)通過(guò)協(xié)商與合作創(chuàng)建區(qū)域安全與發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

作為世界性大國(guó)，中國(guó)的區(qū)域合作定位具有世界視野。除了積極參與和推動(dòng)近地緣區(qū)域合作外，中國(guó)還積極參與和推動(dòng)同其他區(qū)域的合作，有些是通過(guò)雙邊渠道，有些是通過(guò)區(qū)域合作機(jī)制。例如，中國(guó)積極推動(dòng)與非洲、拉美等區(qū)域的合作關(guān)系，推動(dòng)構(gòu)建了中非合作論壇、中國(guó)—拉美和加勒比國(guó)家共同體論壇、中國(guó)—太平洋島國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作論壇等合作機(jī)制。中國(guó)參與和推動(dòng)區(qū)域合作的重點(diǎn)是發(fā)展領(lǐng)域，也有改善對(duì)外關(guān)系、發(fā)揮大國(guó)影響力、推動(dòng)構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系的政治與戰(zhàn)略考量。中國(guó)的區(qū)域合作戰(zhàn)略不針對(duì)第三方，也不搞選邊站，旨在聚焦共同設(shè)定的合作議程實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。

第十九屆中國(guó)—東盟博覽會(huì)在南寧開(kāi)幕。（新華社圖片）

針對(duì)區(qū)域合作的新趨勢(shì)和新特點(diǎn)，中國(guó)將堅(jiān)持開(kāi)放、包容的區(qū)域合作原則，堅(jiān)持合作發(fā)展、共同發(fā)展的方向。一方面主動(dòng)與現(xiàn)行的區(qū)域合作機(jī)制對(duì)接，比如中國(guó)提出申請(qǐng)加入CPTPP和《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA），就是著眼于與新規(guī)則對(duì)接；另一方面提出符合新時(shí)代需求的方案，比如中國(guó)在制定《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》《數(shù)據(jù)安全法》等自身數(shù)字安全規(guī)則和法律的同時(shí)，倡導(dǎo)共同保護(hù)數(shù)據(jù)安全與數(shù)字經(jīng)濟(jì)安全。針對(duì)各國(guó)對(duì)開(kāi)放中發(fā)展安全、社會(huì)安全的高度關(guān)注，中國(guó)應(yīng)更加重視區(qū)域合作中的共同發(fā)展、合作發(fā)展議程設(shè)計(jì)和落實(shí)，既重視硬件項(xiàng)目合作，也重視“軟件”合作。比如，構(gòu)建更加安全的資金鏈供應(yīng)鏈體系，構(gòu)建基于認(rèn)同的“友好圈”保障機(jī)制。

美國(guó)在對(duì)華開(kāi)展全面戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)下，通過(guò)推動(dòng)基于“價(jià)值觀認(rèn)同”的合作圈，排除中國(guó)的參與，在關(guān)鍵技術(shù)和重要供應(yīng)鏈方面與中國(guó)“脫鉤”，參與者既有美國(guó)的盟友，也有基于利益考慮的機(jī)會(huì)尋租者。但對(duì)多數(shù)國(guó)家來(lái)說(shuō)，考慮到與中國(guó)關(guān)系的重要性，并不會(huì)唯美國(guó)馬首是瞻，而是進(jìn)行多方選擇，堅(jiān)持“不選邊站”原則。針對(duì)這種情況，中國(guó)在參與和推進(jìn)區(qū)域合作中應(yīng)采取更為靈活的方式，把推動(dòng)項(xiàng)目合作和功能性規(guī)則制定作為重點(diǎn)。例如，考慮到供應(yīng)鏈的重要性，中國(guó)可積極推動(dòng)供應(yīng)鏈安全保障的構(gòu)建，制定在正常情況下和非正常情況下維護(hù)供應(yīng)鏈的相關(guān)規(guī)則。

當(dāng)前世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，不確定、不安定因素和沖突發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)增大。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展有賴于穩(wěn)定的供應(yīng)鏈體系，因此，要把維護(hù)和保證供應(yīng)鏈的安全平穩(wěn)運(yùn)行作為重中之重。供應(yīng)鏈有著很強(qiáng)的區(qū)域性集聚特征。在此背景下，需要制定有針對(duì)性的供應(yīng)鏈安全機(jī)制，可將中國(guó)—東盟以及中日韓三國(guó)的供應(yīng)鏈安全保障構(gòu)建作為重點(diǎn)。同時(shí)，針對(duì)供應(yīng)鏈的專業(yè)分工特征，選擇關(guān)鍵性的節(jié)點(diǎn)予以重點(diǎn)保障，比如積極推動(dòng)中德之間的汽車供應(yīng)鏈、中韓之間的半導(dǎo)體供應(yīng)鏈、中日之間精密部件供應(yīng)鏈構(gòu)建等。

總之，在全力支持多邊體系發(fā)揮效能的同時(shí)，面對(duì)區(qū)域化的新形勢(shì)和新特點(diǎn)，中國(guó)應(yīng)該把參與和推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作作為對(duì)外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的重點(diǎn)，根據(jù)不同地區(qū)的形勢(shì)、特點(diǎn)和利益，制定不同的規(guī)劃和行動(dòng)議程，積極應(yīng)對(duì)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化。