土地利用規(guī)劃中集體產(chǎn)權(quán)保護存在的問題及對策

沈志剛

（青州市自然資源和規(guī)劃局，山東 青州 262500）

0 引言

黨的十九屆五中全會提出：優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興。同時，黨的十九屆五中全會提出推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。對此，需健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，推動城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動；深化農(nóng)地制度和經(jīng)營方式改革，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；推進宅基地“三權(quán)”分置改革，促進鄉(xiāng)村現(xiàn)代化。因此，如何在農(nóng)村集體土地利用規(guī)劃中切實保護農(nóng)民的切身利益，維護農(nóng)民群體的集體產(chǎn)權(quán)權(quán)益，是需要重點思考的問題，更是此次研究中致力解決的問題。

1 土地利用規(guī)劃中集體產(chǎn)權(quán)及其保護方向

土地利用規(guī)劃中，集體產(chǎn)權(quán)是指集體經(jīng)濟組織共同所有的產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)則是表示經(jīng)濟所有制關(guān)系中的法律表現(xiàn)形式，可以細(xì)化分為所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、處置權(quán)、使用權(quán)與收益權(quán)。集體產(chǎn)權(quán)是產(chǎn)權(quán)制度視域下的產(chǎn)物，是以法權(quán)形式體現(xiàn)所有制關(guān)系的制度，其作用是鞏固、規(guī)范商品經(jīng)濟環(huán)境下各種財產(chǎn)關(guān)系及財產(chǎn)關(guān)系變更行為，約束商品經(jīng)濟環(huán)境中人的主體行為，進一步保障我國商品經(jīng)濟發(fā)展的有序性。集體產(chǎn)權(quán)強調(diào)集體成員的身份特征，如在農(nóng)村土地利用規(guī)劃中對目標(biāo)土地進行征收與利用，就需要對該土地所歸屬的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行交接，給予其一定保障，以此體現(xiàn)該集體經(jīng)濟組織及內(nèi)部成員的產(chǎn)權(quán)權(quán)益［1］。主要內(nèi)容，是指一種建立在共同體成員身份基礎(chǔ)上的共享管理。一個人必須擁有某集體成員身份，成為集體的正式成員之一，之后才涉及集體產(chǎn)權(quán)。

以農(nóng)村集體土地資源為例，對某土地進行規(guī)劃與利用，則需先了解其是否歸屬農(nóng)村某集體經(jīng)濟組織，如農(nóng)村經(jīng)濟合作社、某農(nóng)村村社等；之后對其集體產(chǎn)權(quán)、集體之下的成員產(chǎn)權(quán)進行維護。由于土地利用規(guī)劃后會對該土地進行相應(yīng)的開發(fā)與建設(shè)，土地的原本使用歸屬、所有歸屬、支配歸屬均發(fā)生變化。因此，在土地利用規(guī)劃中對集體產(chǎn)權(quán)的保護可以體現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)成員具有土地利用規(guī)劃的信息知情權(quán)、征收環(huán)節(jié)參與權(quán)、土地利用監(jiān)督權(quán)及獲得國家賠償權(quán)等。

2 土地利用規(guī)劃中集體產(chǎn)權(quán)保護存在的問題

在農(nóng)村土地的利用規(guī)劃中，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的保護仍然存在一些問題。這主要是由于土地利用規(guī)劃涉及土地歸屬權(quán)的變更及土地征收問題。從民事法律財產(chǎn)視域來看，變更的土地歸屬權(quán)包括被征收組織的土地、房屋、基礎(chǔ)設(shè)施及其他附屬設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，需對部分產(chǎn)權(quán)進行公平合理的補償，同時對被征收的組織內(nèi)部成員進行補償。在土地利用開發(fā)過程中，土地所屬的集體組織得到相應(yīng)的補償、國家賠償?shù)染栌泄_、合理、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。在土地利用規(guī)劃過程中，對土地所屬的集體組織及其成員主體的合法權(quán)益造成損壞、剝奪，因此必須涉及對被征收主體（組織、成員）的補償；為了保證集體組織的產(chǎn)權(quán)得到補償，需要根據(jù)“先補償擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人”的原則，切實維護集體利益［2］。在政府、國家補償過程中，需要始終遵循及時性原則、公平性原則；若有關(guān)部門無法達成協(xié)議作出利用規(guī)劃決定，需與沒有獲得補償?shù)募w組織進行協(xié)商，完成賠償工作，之后繼續(xù)推進土地利用規(guī)劃工作。但是實際上，土地規(guī)劃利用有關(guān)部門仍然與被征收集體組織之間存在利益分歧，主要體現(xiàn)為土地利用規(guī)劃對集體組織的賠償不規(guī)范，與集體組織無法達成一致，從而影響土地利用規(guī)劃方案的制訂與落實。這種情況不僅會嚴(yán)重影響土地利用規(guī)劃工作效率，影響集體組織的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，更會降低政府的公信力，影響土地利用規(guī)劃的社會效益［3］。

在土地利用規(guī)劃中，對集體產(chǎn)權(quán)的保護問題還體現(xiàn)在如下方面。一是缺乏針對集體土地規(guī)劃、開發(fā)與利用的專項立法。土地利用規(guī)劃工作較為煩瑣，若涉及集體土地，則難度更高，工作周期更長，更易引起較大的糾紛與爭議。這就需要一套具有針對性、操作性的法律法規(guī)，以明確、詳細(xì)的法律條例解決實際土地規(guī)劃利用中的集體組織所屬土地的集體產(chǎn)權(quán)問題，處理集體土地中的成員權(quán)問題。雖然《中華人民共和國土地管理法》中提出關(guān)于土地利用規(guī)劃的法律條文，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》中也提出了“落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置’辦法”等內(nèi)容，但是仍然沒有從法律層面提出具體的產(chǎn)權(quán)保護條例［4］。

二是對集體產(chǎn)權(quán)下的集體組織、具體成員的補償標(biāo)準(zhǔn)仍有待完善。在土地利用規(guī)劃過程中，難免會涉及部分地區(qū)的集體土地利用問題。例如，在農(nóng)村建設(shè)中，對部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所屬的土地的開發(fā)，需要給其集體經(jīng)濟組織、經(jīng)濟組織成員相應(yīng)的補償。這一補償行為需要遵循合理性原則。隨著城市范圍的擴張，一些城市近郊區(qū)的集體土地已逐漸被納入城市規(guī)劃范圍內(nèi)，這就引起了補償賠償計算與差異處理問題，出現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘，容易造成由于集體產(chǎn)權(quán)賠償引起的經(jīng)濟糾紛。

三是社會力量參與不足，缺乏有效的產(chǎn)權(quán)保護社會保障。現(xiàn)階段，土地利用規(guī)劃中的集體土地利用環(huán)節(jié)，需要在確定納入規(guī)劃與利用計劃之后，由征收部門組成征收主體，完成征收政策的宣講、簽訂征收協(xié)議等工作。在這一過程中，所產(chǎn)生的由于土地利用規(guī)劃問題引起的事實糾紛、經(jīng)濟糾紛等問題，主要由一些“中間組織”介入?yún)⑴c，如城市社區(qū)居民委員會、農(nóng)村村委會等。村委會與居委會缺乏這方面的專業(yè)組織、協(xié)調(diào)能力，且對相關(guān)法律、政策了解不夠深入，沒有受過專業(yè)的法律指導(dǎo)，這種介入效率不高且易引起多方糾紛問題。由此可見，缺乏專業(yè)的集體產(chǎn)權(quán)保護社會組織，是當(dāng)下土地利用規(guī)劃中集體產(chǎn)權(quán)保護存在的問題之一［5］。

3 土地利用規(guī)劃中集體產(chǎn)權(quán)保護對策

3.1 加強專項立法，為保護集體產(chǎn)權(quán)提供機制保障

要想在土地利用規(guī)劃中切實保護集體產(chǎn)權(quán)，建議加強關(guān)于土地利用規(guī)劃中“集體土地利用”“集體土地產(chǎn)權(quán)保護”的專項立法工作，根據(jù)及時性、公平性原則細(xì)化相關(guān)法律規(guī)范，形成具有針對性、能解決各種常見問題的法律條例，為保護集體產(chǎn)權(quán)提供保障。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的相關(guān)內(nèi)容，針對集體土地的利用規(guī)劃工作，更多的是一些強制制度、碎片化法律、應(yīng)急政策等，這就需要先明確集體土地利用規(guī)劃權(quán)力，加強對集體土地被征收成員的保護。建議結(jié)合現(xiàn)行的法律條例、實施條例內(nèi)容，根據(jù)各地區(qū)實際情況，歸納分析地方集體土地利用規(guī)劃中遇到的問題，形成征收補償程序。在征收補償程序中應(yīng)融入地方特色，如某地區(qū)的農(nóng)村集體土地較多，可以從保護農(nóng)民權(quán)益的角度入手；某地區(qū)由于歷史原因存在城鎮(zhèn)集體土地、企業(yè)集體土地等，需要從單位職工成員權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)的角度入手，分別提出土地利用規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與條件、集體土地的利用程度與方法、集體組織成員的分配標(biāo)準(zhǔn)等，從而形成具有地方特色與實效性的專項法律法規(guī)。

3.2 細(xì)化土地利用補償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范集體產(chǎn)權(quán)保護行為

要想在土地利用規(guī)劃中更切實地保護集體產(chǎn)權(quán)，建議進一步細(xì)化土地利用規(guī)劃中針對集體土地的補償標(biāo)準(zhǔn)，保證能嚴(yán)格按照各項標(biāo)準(zhǔn)給予集體組織、集體成員合理的補償，以此保護集體組織、集體成員對集體土地的占有權(quán)、支配權(quán)、所有權(quán)與使用權(quán)。在涉及集體土地的土地利用規(guī)劃中，征收補償標(biāo)準(zhǔn)是集體產(chǎn)權(quán)保護的重要內(nèi)容之一，涉及被征收土地的集體組織成員的切身利益，因此征收補償標(biāo)準(zhǔn)的合理性應(yīng)引起足夠的重視［6］?？紤]不同地區(qū)之間集體土地及其歷史的差異，需要在細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)時放大各地區(qū)的差異，從當(dāng)?shù)貙嶋H入手，回溯當(dāng)?shù)丶w土地的歷史發(fā)展及歷史遺留問題，綜合考慮地區(qū)政策、土地利用規(guī)劃需求，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的條例內(nèi)容，借鑒“征收與補償條例”相關(guān)的評估制度，進一步構(gòu)建當(dāng)?shù)丶w土地補償評估機制，細(xì)化各項評估指標(biāo)與條件，以此實現(xiàn)對土地利用規(guī)劃中集體產(chǎn)權(quán)的保護。

3.3 針對性完善集體產(chǎn)權(quán)保護制度，支持土地規(guī)劃利用順利開展

要想在土地利用規(guī)劃中更切實地保護集體產(chǎn)權(quán)，建議進一步完善針對集體產(chǎn)權(quán)的保護制度?？紤]到集體產(chǎn)權(quán)在土地利用規(guī)劃中的受保護問題，可以分別從行政復(fù)議、糾紛調(diào)解角度入手，制定復(fù)議制度與調(diào)解制度，為集體成員維護自己的集體產(chǎn)權(quán)權(quán)益提供一條通暢機制。良好的權(quán)利保護能有效解決關(guān)于集體土地的產(chǎn)權(quán)糾紛問題，從而有序開展土地利用規(guī)劃工作?？紤]土地利用規(guī)劃中集體土地集體產(chǎn)權(quán)的糾紛與責(zé)任缺失情況，結(jié)合集體組織成員缺乏規(guī)則意識和有效的維權(quán)方法的情況，可以設(shè)置行政復(fù)議審查機制，設(shè)立專業(yè)工種部門，由政府統(tǒng)一指導(dǎo)，集體組織成員可以提交行政復(fù)議申請，經(jīng)過部門認(rèn)定通過后進入正式的行政復(fù)議環(huán)節(jié)。這樣既能有效減輕行政負(fù)擔(dān)，也能規(guī)范集體成員的維權(quán)行為，更高效地開展集體產(chǎn)權(quán)保護工作［7］。

3.4 構(gòu)建健全的社會組織保護渠道，維護土地規(guī)劃利用重要地位

一方面，在現(xiàn)代社會市場經(jīng)濟快速發(fā)展過程中，社會力量的作用愈發(fā)顯著。公益性社會組織的參與能切實保護農(nóng)民利益，達到保護集體產(chǎn)權(quán)的目的。在新的發(fā)展階段，社會組織與社會治理面臨更多的挑戰(zhàn)，如何提升治理能力水平是需要重點思考的問題?？梢匝埳鐣M織成立土地利用規(guī)劃配合輔助工作室，及時介入土地利用規(guī)劃中所產(chǎn)生的集體土地的集體產(chǎn)權(quán)問題，及時調(diào)解，以此對多發(fā)性、易激化性、群體性的集體產(chǎn)權(quán)糾紛問題進行協(xié)調(diào)與控制［8］。相較于其他渠道，社會第三方組織的介入具有特殊優(yōu)勢，其能始終保持中立態(tài)度，客觀看待問題，客觀公平地對待土地利用規(guī)劃問題、土地集體產(chǎn)權(quán)保護與受侵犯問題，以其專業(yè)知識儲備與專業(yè)能力深入研究事件的利害關(guān)系，協(xié)調(diào)雙方利益，切實維護土地集體產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上給出合適的解決建議［9］。

另一方面，需要構(gòu)建長效的社會幫扶保障機制。在土地利用規(guī)劃中，對于土地的所屬單位、所屬集體組織發(fā)放補償款，僅僅是完成了土地利用規(guī)劃的一項任務(wù)。相較于補償款發(fā)放問題，需要更加關(guān)注被利用土地所屬集體組織、集體人員的后續(xù)發(fā)展之路，尤其是一些地區(qū)存在“空心化”問題，這就需要對其中的弱勢群體給予更多的社會保障?？梢詫⒓w土地被規(guī)劃利用的人員適當(dāng)納入社會保障體系中，逐步實現(xiàn)對被規(guī)劃利用土地的集體組織村民、城鎮(zhèn)職工的社會保險覆蓋，進一步實現(xiàn)老有所依、病有所醫(yī)，進一步加大土地的集體產(chǎn)權(quán)保護力度［10］。

實際上，構(gòu)建社會組織參與集體產(chǎn)權(quán)保護渠道，能保證第三方的中立地位，保證其具有專業(yè)素養(yǎng)與能力，能為集體成員的產(chǎn)權(quán)維護提供深層次分析與科學(xué)建議，以此增強集體產(chǎn)權(quán)保護效用。

4 結(jié)語

土地利用規(guī)劃是我國土地資源開發(fā)與利用的重要工作環(huán)節(jié)，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷深入推進的過程中，農(nóng)村土地利用規(guī)劃工作要求不斷增加，需要在進行土地利用規(guī)劃的同時切實維護集體產(chǎn)權(quán)權(quán)益，以在促進鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)上獲取更長遠(yuǎn)的社會效益。在土地利用開發(fā)過程中，建議不斷加強關(guān)于集體產(chǎn)權(quán)的專項立法工作，以專項法律體系、政策制度規(guī)范土地利用規(guī)劃過程，保證一切行為與問題均有據(jù)可依，有章可循，從而規(guī)范集體產(chǎn)權(quán)的保護行為。此外，要進一步細(xì)化土地利用補償標(biāo)準(zhǔn)，制定具有針對性的集體產(chǎn)權(quán)保護制度，拓展社會組織保護渠道，不斷提升土地利用規(guī)劃中的集體產(chǎn)權(quán)保護地位，為我國社會和諧穩(wěn)定發(fā)展提供保障。