鄒 琪，樊 麗

從“減負(fù)”到“雙減”：基于史密斯模型的政策執(zhí)行偏差分析

鄒 琪，樊 麗

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

基于史密斯政策執(zhí)行模型，分析我國(guó)的“雙減”政策面臨的若干問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)前期出臺(tái)的關(guān)于減輕中小學(xué)生過(guò)重的課業(yè)、心理負(fù)擔(dān)的“減負(fù)”政策與理想化仍有一定差距，存在“越減越負(fù)”“素質(zhì)”教育過(guò)度以及“想減不敢減”的問(wèn)題。因此，有必要回歸義務(wù)教育階段素質(zhì)教育的內(nèi)涵和目的以及政策制定、執(zhí)行、評(píng)價(jià)的具體過(guò)程，深入剖析前期素質(zhì)教育“減負(fù)”政策執(zhí)行偏差原因，如考核方式不當(dāng)、違背目標(biāo)群體成長(zhǎng)規(guī)律、背離義務(wù)教育公益屬性以及缺少統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，提出要重視“雙減”政策的過(guò)程考核、遵循目標(biāo)群體的成長(zhǎng)規(guī)律、營(yíng)造良好的“雙減”政策環(huán)境以及統(tǒng)一“雙減”政策的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

義務(wù)教育；“雙減”政策；政策偏差；減負(fù)

史密斯認(rèn)為理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、政策環(huán)境這四種因素在政策執(zhí)行過(guò)程中關(guān)聯(lián)互動(dòng)，其系統(tǒng)運(yùn)動(dòng)的方向決定了一項(xiàng)政策執(zhí)行的結(jié)果，且在政策實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，往往會(huì)因?yàn)槟撤矫?、多方面的原因共同作用?dǎo)致政策的偏差。義務(wù)教育階段“減負(fù)”問(wèn)題從個(gè)人困擾逐步成為公共教育議題，是近四十年來(lái)教育政策與教育民生領(lǐng)域的焦點(diǎn)問(wèn)題。[1]2020年9月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第十五次會(huì)議時(shí)提出，在新時(shí)代發(fā)展義務(wù)教育事業(yè)過(guò)程中，義務(wù)教育要回歸教育初心、致力于促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展、維護(hù)教育公平、優(yōu)化教育生態(tài)、緩解社會(huì)教育焦慮，由國(guó)家舉辦義務(wù)教育確保其公益屬性。2021年7月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》正是對(duì)該倡導(dǎo)的積極回應(yīng)。誠(chéng)然，自1955年第一個(gè)基礎(chǔ)教育“減負(fù)”文件《中華人民共和國(guó)教育部關(guān)于減輕中、小學(xué)學(xué)生過(guò)重負(fù)擔(dān)的指示》頒布以來(lái)，國(guó)家不斷出臺(tái)多項(xiàng)“減負(fù)”政策，力圖整改義務(wù)教育階段素質(zhì)教育偏離義務(wù)教育初心、缺乏義務(wù)教育公共屬性、以應(yīng)試方式代替過(guò)程考核、教育政策問(wèn)題認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、教育政策實(shí)施評(píng)價(jià)不完善等問(wèn)題。但義務(wù)教育階段學(xué)生負(fù)擔(dān)太重、短視化、功利性問(wèn)題仍然突出，至今沒(méi)有得到根本解決。[2]

以往關(guān)于義務(wù)教育階段“減負(fù)”政策執(zhí)行的研究更多關(guān)注政策的理想化程度的影響，即政策目標(biāo)、內(nèi)容是否切實(shí)可行，較少關(guān)注目標(biāo)群體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和環(huán)境因素的影響，史密斯模型可以將當(dāng)前“雙減”政策執(zhí)行情況的分析帶到一個(gè)更為廣闊的天地。隨著義務(wù)教育階段改革的不斷深化，我國(guó)“減負(fù)政策”的執(zhí)行機(jī)構(gòu)逐步演化為政府規(guī)范、學(xué)校教育和社會(huì)參與三方的統(tǒng)籌，[3]價(jià)值取向趨向優(yōu)質(zhì)公平和“過(guò)程教育”。[4]雖然國(guó)家不斷出臺(tái)“減負(fù)”政策，但當(dāng)前諸多政策實(shí)施乏力，實(shí)施效果與預(yù)期存在一定偏差。[5]在政策執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)出于教育優(yōu)勢(shì)資源占有、代際優(yōu)勢(shì)復(fù)制等目的，受政策理解程度、實(shí)施行動(dòng)策略以及社會(huì)制度觀念等因素的影響，“減負(fù)”政策在執(zhí)行過(guò)程中仍存在教育政策決策空間局限、執(zhí)行偏差、評(píng)價(jià)失效等問(wèn)題。[6]教育政策決策精準(zhǔn)、執(zhí)行效能良好需要來(lái)自目標(biāo)群體充分的意愿表達(dá)和良好的反饋回應(yīng)，才能更好地評(píng)價(jià)政策執(zhí)行效果，[7]尤其義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策在動(dòng)力機(jī)制、價(jià)值取向等方面有其獨(dú)特的演進(jìn)邏輯，[8]需要結(jié)合該階段的教育內(nèi)涵、教育目的、教育規(guī)律等制定實(shí)施政策。

因此，在“減負(fù)”政策受執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、政策環(huán)境交互影響后出現(xiàn)一定程度偏差的情況下，有必要針對(duì)政策實(shí)施主客體和政策環(huán)境，回歸到義務(wù)教育內(nèi)涵本身、[9]“減負(fù)”政策執(zhí)行的過(guò)程中（環(huán)境、主體）[10]以及教育產(chǎn)業(yè)化（制度）發(fā)展情境中，[11]在“雙減”政策初施之際，基于史密斯政策執(zhí)行模型，聚焦義務(wù)教育階段“減負(fù)”政策實(shí)施的現(xiàn)實(shí)困境，厘清“減負(fù)”政策執(zhí)行過(guò)程中的制約因素，剖析相關(guān)制約因素的作用機(jī)理，力求為“雙減”政策趨利避害，實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有之義，為青少年發(fā)展提供良好成長(zhǎng)環(huán)境。

一、義務(wù)教育“減負(fù)”政策執(zhí)行的偏差情況

隨著義務(wù)教育改革不斷深入，其前期出臺(tái)的關(guān)于義務(wù)教育階段的“減負(fù)”政策，在具體實(shí)施過(guò)程中取得諸多成效，但由于執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體間利益博弈導(dǎo)致該政策實(shí)施出現(xiàn)一定程度的偏差，[12]因此，實(shí)施理想化的“雙減”政策，理想化即合法、合理、合情，具有新時(shí)代情境下的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)

“減負(fù)”無(wú)下限，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了“越減越負(fù)”的奇怪現(xiàn)象。為了實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育階段家庭和學(xué)生“減負(fù)”，各級(jí)教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)發(fā)布形式多樣的政策文本，據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，自1955年教育部第一次提出“減負(fù)”政策以來(lái)，黨和國(guó)家針對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，先后共發(fā)布了50余項(xiàng)相關(guān)政策。雖然這些“減負(fù)”政策數(shù)量多、密度大，但波動(dòng)大、周期短，有頭無(wú)尾，事無(wú)巨細(xì)，缺乏監(jiān)督。[13]如，教育部關(guān)于政協(xié)十三屆全國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議第2884號(hào)（教育類271號(hào)）提案答復(fù)的函中明確指出中小學(xué)教師的“兩個(gè)不準(zhǔn)”：不允許小學(xué)老師使用手機(jī)或者是QQ布置家庭作業(yè)；不允許老師要求家長(zhǎng)批改學(xué)生的作業(yè)；如“五項(xiàng)管理”對(duì)學(xué)生手機(jī)、睡眠、讀物、作業(yè)、體質(zhì)等方面做了詳細(xì)的“減負(fù)”要求。

雖然這些政策規(guī)定從內(nèi)容來(lái)看一定程度上實(shí)現(xiàn)了減負(fù)，但從現(xiàn)實(shí)角度來(lái)看：一方面，忽略了基層學(xué)校的差異需求。不同地區(qū)、類型的學(xué)校，存在一定的發(fā)展需求差異，國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)“減負(fù)”政策應(yīng)發(fā)揮“提綱挈領(lǐng)”的作用，而非事無(wú)巨細(xì)“一刀切”；另一方面，忽略了學(xué)生家庭的矛盾需求。很多家長(zhǎng)希望孩子身心健康發(fā)展，因此認(rèn)可“減負(fù)”政策初衷，更擔(dān)心孩子掉隊(duì)、輸在起跑線上，這種矛盾的反復(fù)交替，催生了“老師減負(fù)、家長(zhǎng)增負(fù)”“校內(nèi)減負(fù)、校外增負(fù)”的現(xiàn)象，導(dǎo)致“減負(fù)”政策“治標(biāo)不治本”，催生課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)繁榮卻無(wú)序地發(fā)展。

（二）政策目標(biāo)群體

“素質(zhì)”教育過(guò)度，學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)加重。部分地區(qū)和學(xué)校作為“減負(fù)”政策的目標(biāo)群體，將素質(zhì)教育內(nèi)涵簡(jiǎn)單理解為音體美特長(zhǎng)的開(kāi)發(fā)，并采用考核方式衡量素質(zhì)教育實(shí)施成效。因此，學(xué)生除了應(yīng)試原本的文化課內(nèi)容，還需要應(yīng)試體育、美術(shù)、音樂(lè)等內(nèi)容。這導(dǎo)致以課外補(bǔ)習(xí)為代表的教育競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度現(xiàn)象愈演愈烈，如，中小學(xué)“跳繩輔導(dǎo)班”“仰臥起坐輔導(dǎo)班”層出不窮，家長(zhǎng)不惜花費(fèi)大價(jià)錢的課外專門補(bǔ)習(xí)體育，其結(jié)果不僅沒(méi)有減輕中小學(xué)生的課業(yè)壓力、豐富其課余生活，反而加重了學(xué)生及家長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)。

根據(jù)教育部發(fā)布的《2020中國(guó)青少年近視防控大數(shù)據(jù)報(bào)告》和《中國(guó)國(guó)民心理健康發(fā)展報(bào)告》顯示，身體健康方面：目前我國(guó)中小學(xué)生平均每日戶外有效暴露時(shí)長(zhǎng)僅為32.3分鐘，尚未達(dá)到推薦值的1/3；近視率增長(zhǎng)65.3%，95.5%的小學(xué)生和90.8%的初中生睡眠時(shí)長(zhǎng)未達(dá)標(biāo)。心理健康方面：小學(xué)階段抑郁檢出率約1成，其中重度抑郁檢出率約1.9%-3.3%；初中階段抑郁檢出率約3成，其中重度抑郁檢出率約7.6%-8.6%。由此可見(jiàn)，素質(zhì)教育和“減負(fù)”政策初衷偏離，實(shí)施成效不佳。

（三）政策實(shí)施環(huán)境

我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境導(dǎo)致“想減不敢減”的狀況。從經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)看，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，居民收入、財(cái)富分配拉開(kāi)了一定差距，擴(kuò)大了階層流動(dòng)變緩甚至固化的風(fēng)險(xiǎn)，雖然脫貧攻堅(jiān)一定程度上緩解了收入分配差距，但區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體間的差距仍然突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)收入基尼系數(shù)還未低于0.4的警戒線。

《2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，地區(qū)生產(chǎn)總值、人均可支配收入、財(cái)富均呈現(xiàn)東南中高于西北的區(qū)域分布特征，城鎮(zhèn)收入水平是農(nóng)村的2.5倍，且五等分群體中，前20%的人均可支配收入是后20%的10.3倍，中等收入群體的收入增速顯著落后于高低收入群體。區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體間存在較大收入差距，對(duì)于絕大部分家庭，縮小收入差距，實(shí)現(xiàn)階層跨越的主要方式是通過(guò)教育的正常篩選功能，爭(zhēng)取優(yōu)質(zhì)教育資源。這個(gè)過(guò)程難免催生過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、焦慮、內(nèi)卷，出現(xiàn)“劇場(chǎng)效應(yīng)”，導(dǎo)致“想減負(fù)卻不敢減”的現(xiàn)象。

文化環(huán)境是“減負(fù)”政策執(zhí)行偏差的深層次原因，我國(guó)自科舉制以來(lái)形成的苦讀氛圍，伴隨考試制度不斷延續(xù)鞏固，我國(guó)傳統(tǒng)家庭望子成才、光耀門楣的思想，“學(xué)而優(yōu)則仕”的讀書(shū)功利主義價(jià)值取向，加之新冠疫情的常態(tài)化，加劇了普通群眾生活的不確定性，通過(guò)各種考試進(jìn)入體制內(nèi)更加成為了首選，是學(xué)生“學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)”未能減輕的文化根源。

二、“減負(fù)”執(zhí)行偏差的原因

從減負(fù)對(duì)象以及實(shí)施力度來(lái)看，我國(guó)關(guān)于學(xué)生“減負(fù)”政策基本經(jīng)歷了從關(guān)注學(xué)生身體和心理健康、解決一味追求升學(xué)率、實(shí)施素質(zhì)教育到標(biāo)本兼治四個(gè)階段，體現(xiàn)對(duì)調(diào)整“減負(fù)”政策的靶向目標(biāo)，不斷深入對(duì)“減負(fù)”內(nèi)涵的理解。[14]由此可見(jiàn)，“減負(fù)”政策的剖析要直達(dá)根本，只有從“減負(fù)”政策實(shí)施的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、制度環(huán)境等維度，回歸到義務(wù)教育內(nèi)涵本身、[15]“減負(fù)”政策實(shí)施過(guò)程中[16]以及教育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進(jìn)程中[17]分析“減負(fù)”政策出現(xiàn)偏差的原因，才能做到對(duì)癥下藥、標(biāo)本兼治。

（一）考核方式不當(dāng)

史密斯認(rèn)為執(zhí)行者方式選擇對(duì)政策制定產(chǎn)生重要影響，結(jié)果考核代替過(guò)程考核導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差。義務(wù)教育階段，教育是自我認(rèn)知、自我發(fā)展、學(xué)會(huì)生活、終身學(xué)習(xí)的教育，[18]其終極目標(biāo)是促進(jìn)學(xué)生個(gè)體屬性與社會(huì)屬性全面、自由、和諧的發(fā)展，應(yīng)是學(xué)生主動(dòng)的自我發(fā)掘，而非被動(dòng)強(qiáng)加的活動(dòng)過(guò)程。素質(zhì)教育的目的與“減負(fù)”政策目標(biāo)并不沖突，兩者應(yīng)該是統(tǒng)一的。但對(duì)“減負(fù)”政策實(shí)施效果考評(píng)方式存在偏差，混淆了結(jié)果考核方式與過(guò)程考核方式，運(yùn)用結(jié)果考核方式衡量義務(wù)教育階段素質(zhì)教育實(shí)施效果，即素質(zhì)教育政策、“減負(fù)”政策在“唯分?jǐn)?shù)論”的結(jié)果考核導(dǎo)向下，偏離其政策制定初衷，兩者難以相輔相成，無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果?？己朔绞降某踔允恰耙栽u(píng)督學(xué)”，檢驗(yàn)素質(zhì)教育、“減負(fù)”政策的實(shí)施效果，是否實(shí)現(xiàn)為學(xué)生“減負(fù)”，使學(xué)生快樂(lè)學(xué)習(xí)，促進(jìn)素質(zhì)教育發(fā)展的目標(biāo)。重結(jié)果考核輕過(guò)程考核，結(jié)果考核對(duì)應(yīng)著集中的工作任務(wù)和量化指標(biāo)，集中的結(jié)果考核反而增加了義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)。根據(jù)教育政策制定的倫理規(guī)范來(lái)看，“減負(fù)”政策實(shí)施效果采取過(guò)程考核方式優(yōu)于結(jié)果考核方式的原因在于，“減負(fù)”政策的制定應(yīng)滿足參與性要求，即應(yīng)盡量調(diào)動(dòng)學(xué)生全面參與，全過(guò)程參與，重視過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，讓學(xué)生體驗(yàn)其中的樂(lè)趣，并非只是為了得到分?jǐn)?shù)。同時(shí)，根據(jù)教育政策評(píng)價(jià)倫理規(guī)范來(lái)看，“減負(fù)”政策進(jìn)行過(guò)程考核時(shí)，應(yīng)處理好原則性與靈活性的關(guān)系，如果“減負(fù)”政策的評(píng)價(jià)無(wú)法做到張弛有度，政策評(píng)價(jià)主體擁有過(guò)多的自由裁量權(quán)，就會(huì)產(chǎn)生權(quán)力尋租，造成“減負(fù)”政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)失真。

（二）違背目標(biāo)群體成長(zhǎng)規(guī)律

史密斯認(rèn)為目標(biāo)群體能夠?qū)φ邎?zhí)行產(chǎn)生重要影響，違背義務(wù)教育階段學(xué)生成長(zhǎng)規(guī)律有悖教育初心。教育一詞最初來(lái)源于希臘語(yǔ)paidagōgia，由pais（孩子）、agein（引導(dǎo)）兩部分構(gòu)成，即引導(dǎo)兒童學(xué)習(xí)。從教育內(nèi)涵和教育目的的角度來(lái)看，中西方學(xué)者都認(rèn)為教育是一種活動(dòng)或者過(guò)程，雖然我國(guó)的教育思想更傾向于集體價(jià)值取向，西方更傾向于個(gè)人價(jià)值取向，但均注重培養(yǎng)學(xué)生的知識(shí)、技能以及品德等多方面的綜合素質(zhì)，教育與義務(wù)教育階段素質(zhì)教育二者的邏輯起點(diǎn)和目標(biāo)指向是一致的。

同時(shí)，義務(wù)教育階段教育又有其特殊內(nèi)涵，即遵循中小學(xué)生生理規(guī)律培養(yǎng)學(xué)生綜合素質(zhì)的活動(dòng)。根據(jù)18世紀(jì)法國(guó)教育學(xué)家盧梭在《愛(ài)彌兒》中對(duì)于孩子成長(zhǎng)時(shí)期的劃分，義務(wù)教育階段對(duì)應(yīng)兒童期（2-12歲）和少年期（12-15歲），兒童期要對(duì)孩子進(jìn)行感官教育，換言之，這個(gè)階段應(yīng)該讓孩子學(xué)會(huì)感受身邊的事物，自行去探索萬(wàn)物的規(guī)律，而不是強(qiáng)制灌輸家長(zhǎng)既定的思想；少年期則要對(duì)孩子進(jìn)行智能教育，每個(gè)孩子都是不同的個(gè)體，要根據(jù)他們不同的特長(zhǎng)、性格等開(kāi)發(fā)他們的不同潛能，而不是強(qiáng)制他們完成一些固定的任務(wù)。因此，義務(wù)教育階段素質(zhì)教育的內(nèi)涵與“減負(fù)”政策的內(nèi)涵不謀而合。

但在“減負(fù)”政策制定過(guò)程中，多種原因造成政策實(shí)質(zhì)偏離教育、素質(zhì)教育、“減負(fù)”的初衷。一方面，教育政策制定受多主體博弈影響。學(xué)校、學(xué)生和家長(zhǎng)作為主要參與主體，在政策制定過(guò)程中各主體的博弈，學(xué)生和家長(zhǎng)處于弱勢(shì)地位，其主體需要和利益訴求容易被忽視。家長(zhǎng)會(huì)尋求課外補(bǔ)習(xí)進(jìn)行“補(bǔ)差培優(yōu)”，通過(guò)教育競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)滿足其代際流動(dòng)、代際復(fù)制等現(xiàn)實(shí)訴求，因此出現(xiàn)教育領(lǐng)域的“劇場(chǎng)效應(yīng)”，導(dǎo)致教育競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度，未能有效遵循青少年的身體發(fā)育規(guī)律和教育規(guī)律，除了補(bǔ)習(xí)音樂(lè)、體育、美術(shù)等培養(yǎng)學(xué)生情趣的科目，還重復(fù)、加量補(bǔ)習(xí)奧數(shù)、閱讀等繁雜內(nèi)容，導(dǎo)致中小學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)繁重。[19]另一方面，教育政策制定有特定的規(guī)則性?！皽p負(fù)”政策制定時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)政策目的、價(jià)值或目標(biāo)進(jìn)行匯總，列出能夠達(dá)到政策目的的方法手段，預(yù)判制定政策將會(huì)產(chǎn)生的重要后果，并將預(yù)期政策后果與最初政策目標(biāo)進(jìn)行比對(duì)，遴選出匹配最佳的政策。政策的制定基本根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)和主觀意志判定，因此會(huì)出現(xiàn)偏差。

（三）背離義務(wù)教育公益屬性

史密斯認(rèn)為經(jīng)濟(jì)環(huán)境能夠?qū)φ邎?zhí)行產(chǎn)生重要影響，教育資本化背離了其公共屬性。義務(wù)教育作為公共屬性極強(qiáng)的全國(guó)性公共物品，[20]應(yīng)主要由政府提供，其主要目標(biāo)不是利益最大化，而是通過(guò)文化、制度、環(huán)境等條件發(fā)掘?qū)W生潛能，實(shí)現(xiàn)學(xué)生的全面發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)的不斷進(jìn)步，并且發(fā)揮教育促進(jìn)階層流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要作用。但隨著教育資本化的發(fā)展，義務(wù)教育的公共屬性有所削弱。[21]短期來(lái)看，義務(wù)教育資本化的直接后果是教育競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度，社會(huì)焦慮加劇。[22]義務(wù)教育資本化在引起社會(huì)制度變革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的同時(shí)加劇了社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，其中教育領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)尤為突出。根據(jù)教育功能理論，在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中，如果教育能夠發(fā)揮其培養(yǎng)人才、傳承文化的本位功能時(shí)，即教育競(jìng)爭(zhēng)具有合理邊界，那么教育競(jìng)爭(zhēng)對(duì)學(xué)生個(gè)人和社會(huì)發(fā)展均有積極的促進(jìn)作用。[23]相反，如果教育越過(guò)本位功能，在社會(huì)結(jié)構(gòu)中被賦予提高收入、提高社會(huì)地位、完成階層躍升等諸多附著功能，即教育競(jìng)爭(zhēng)越過(guò)合理邊界處于教育競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度狀態(tài)時(shí)，家庭各方對(duì)未來(lái)預(yù)期的不確定性和自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的擔(dān)憂會(huì)加劇社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)。

因此，教育傾向?qū)嵱弥髁x，是“減負(fù)”政策不斷出臺(tái)卻“越減越負(fù)”的根本原因。長(zhǎng)期來(lái)看，義務(wù)教育資本化導(dǎo)致義務(wù)教育制度政策效用的削減。[24]義務(wù)教育資本化產(chǎn)生的深刻影響貫穿于“減負(fù)”政策制定、實(shí)施、評(píng)價(jià)的全過(guò)程，教育競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度和社會(huì)焦慮都對(duì)“減負(fù)”政策的效用有一定的削弱作用，導(dǎo)致“減負(fù)”政策的實(shí)施實(shí)況與預(yù)期存在偏差。

（四）缺少統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

史密斯認(rèn)為理想化的政策的應(yīng)當(dāng)具有自我規(guī)則性，政策認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作為一種規(guī)范形式，不作統(tǒng)一會(huì)造成執(zhí)行偏差。根據(jù)金登多源流理論，某政策被提上政府議程往往是焦點(diǎn)事件、系統(tǒng)性指標(biāo)、政策源流中的不同思想、國(guó)民情緒、公眾輿論等多因素共同作用的結(jié)果，[25]公共事件能夠進(jìn)入政府議程，首先應(yīng)當(dāng)具有進(jìn)入議事日程的標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)的確定需結(jié)合不同主體的不同思想、情緒等，以期實(shí)現(xiàn)制定的政策具有合法性，更具合理性、合情性。然而，我國(guó)義務(wù)教育階段“減負(fù)”政策缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，因此實(shí)施效果不盡人意。其一，造成“減負(fù)”政策制定標(biāo)準(zhǔn)弱科學(xué)性。根據(jù)制定教育政策目標(biāo)應(yīng)遵循的清晰性、確定性原則，義務(wù)教育階段“減負(fù)”政策制定應(yīng)當(dāng)有明確、系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，但現(xiàn)行政策大多缺少核心的制定標(biāo)準(zhǔn)的研究?，F(xiàn)有“減負(fù)”政策的責(zé)任主體、組織方法、具體內(nèi)容、具體目標(biāo)均不夠清晰，將政府責(zé)任與學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的責(zé)任混為一談，不夠科學(xué)合理，導(dǎo)致實(shí)施效果事倍功半。其二，造成“減負(fù)”政策制定標(biāo)準(zhǔn)弱民主性。根據(jù)教育政策方案的制定原則來(lái)看，“減負(fù)”政策的實(shí)施方案制定時(shí)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)聽(tīng)證、論證，經(jīng)過(guò)充分調(diào)查，才能應(yīng)用于實(shí)際問(wèn)題，但諸多教育政策的制定很難完全做到這一點(diǎn)，導(dǎo)致出臺(tái)的“減負(fù)”政策不夠合理合情，因此難以被大多數(shù)公眾所理解和接受。同時(shí)，對(duì)照教育政策執(zhí)行的基本步驟來(lái)看，“減負(fù)”政策制定和執(zhí)行人員存在一定的理解偏差，如果沒(méi)有明確的執(zhí)行計(jì)劃、組織落實(shí)措施，以及政策宣傳不到位，還有監(jiān)督檢查不及時(shí)，反思總結(jié)不深刻等原因，義務(wù)教育階段“減負(fù)”政策在制定和執(zhí)行過(guò)程中的偏差就會(huì)產(chǎn)生。

（五）缺乏科學(xué)的政策評(píng)價(jià)

科學(xué)評(píng)價(jià)作為理想化政策的另一種規(guī)范形式，若教育政策實(shí)施過(guò)程中缺乏科學(xué)評(píng)價(jià)，則無(wú)法有效判斷其價(jià)值取向。教育實(shí)踐中不同個(gè)體、團(tuán)體、公共組織均有各異的利益取向，無(wú)法準(zhǔn)確判斷教育政策的價(jià)值取向，必然會(huì)導(dǎo)致教育政策實(shí)施出現(xiàn)偏差。關(guān)于義務(wù)教育階段“減負(fù)”教育政策評(píng)價(jià)造成的偏差，從教育評(píng)價(jià)類型角度來(lái)看，首先是非正式評(píng)價(jià)的缺失，當(dāng)前“減負(fù)”政策評(píng)價(jià)在對(duì)評(píng)價(jià)者、評(píng)價(jià)形式、評(píng)價(jià)內(nèi)容等做出嚴(yán)格規(guī)定的正式評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，未能使參與義務(wù)階段教育的一線教師、家長(zhǎng)根據(jù)自己掌握的情況對(duì)政策做出非正式評(píng)價(jià)；其次是外部評(píng)價(jià)的缺失，“減負(fù)”政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)不僅需要委托營(yíng)利性或非營(yíng)利性的研究機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、專業(yè)性的咨詢公司、高等院校的專家學(xué)者等進(jìn)行政策評(píng)價(jià)，也需要外部評(píng)價(jià)者出于自身的工作職責(zé)、社會(huì)責(zé)任感、研究目的、興趣點(diǎn)或相關(guān)利益而自行組織開(kāi)展的政策評(píng)價(jià)活動(dòng)，在探討中尋求最佳路徑；再次是事前評(píng)價(jià)、事中評(píng)價(jià)的缺失，在“減負(fù)”政策實(shí)施之前未能進(jìn)行帶有預(yù)測(cè)性質(zhì)的評(píng)價(jià)，目前出臺(tái)的諸多政策屬于實(shí)施后出現(xiàn)問(wèn)題再進(jìn)行補(bǔ)救性調(diào)整，同時(shí)在政策執(zhí)行過(guò)程與結(jié)果的一次性評(píng)價(jià)，一定程度上加劇了教育競(jìng)爭(zhēng)，誘發(fā)教育功利主義、精英主義的價(jià)值取向。

三、從“減負(fù)”到“雙減”：現(xiàn)實(shí)意義與政策建議

（一）理想化“雙減”政策的現(xiàn)實(shí)意義

事實(shí)上，教育部門事無(wú)巨細(xì)、矯枉過(guò)正也會(huì)導(dǎo)致家庭教育的缺失，無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)、學(xué)校、家庭三方協(xié)同，以及家庭教育需求與社會(huì)環(huán)境供給矛盾，均會(huì)影響“減負(fù)”執(zhí)行效果。應(yīng)由國(guó)家進(jìn)行“綱領(lǐng)性”的規(guī)劃，詳細(xì)具體的實(shí)施辦法再由校級(jí)部門根據(jù)自身情況進(jìn)行制定和完善，政策會(huì)更具有適用性。同時(shí)，深入了解學(xué)生及其家庭的真實(shí)情況與現(xiàn)實(shí)需求間的矛盾，會(huì)使“減負(fù)”政策的制定更加合法、合理、合情。

針對(duì)以上偏差現(xiàn)象，“雙減”政策的相關(guān)規(guī)定體現(xiàn)了其應(yīng)有之義，以期成為解決義務(wù)教育階段學(xué)生負(fù)擔(dān)、重塑影子教育和學(xué)校教育定位的理想化政策。一方面，從嚴(yán)審批課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)。不再審批新的面向義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，并對(duì)原備案的線上學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，改為審批制。同時(shí)對(duì)現(xiàn)有已備案的線上學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)全面排查，并按標(biāo)準(zhǔn)重新辦理審批手續(xù)。未通過(guò)審批的，取消原有備案登記和互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可（ICP）。對(duì)非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，要區(qū)分體育、文化藝術(shù)、科技等類別，明確相應(yīng)主管部門，分類制定標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格審批。

另一方面，全面規(guī)范校外培訓(xùn)行為。規(guī)范課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)無(wú)序發(fā)展，嚴(yán)禁超標(biāo)超前培訓(xùn)，嚴(yán)禁非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)從事學(xué)科類培訓(xùn)，嚴(yán)禁提供境外教育課程。嚴(yán)格執(zhí)行未成年人保護(hù)法有關(guān)規(guī)定，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得占用國(guó)家法定節(jié)假日、休息日及寒暑假期組織學(xué)科類培訓(xùn)。這一系列舉措堅(jiān)持學(xué)生為本、回應(yīng)關(guān)切，遵循教育規(guī)律，著眼學(xué)生身心健康成長(zhǎng)，減輕了義務(wù)教育階段學(xué)生和家長(zhǎng)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，“雙減”政策實(shí)施，強(qiáng)化了學(xué)校教育主陣地作用，規(guī)范了校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理，構(gòu)建教育良好生態(tài)，緩解家長(zhǎng)焦慮情緒，促進(jìn)義務(wù)教育階段學(xué)生全面發(fā)展、健康成長(zhǎng)。

（二）建議

1. 重視“雙減”政策的過(guò)程考核

“減負(fù)”相關(guān)政策之所以最終走向應(yīng)試教育的方向主要是由于教育本位功能衍生過(guò)多派生功能以及缺乏政策實(shí)施的過(guò)程考核?！半p減”政策評(píng)價(jià)過(guò)程中剝離諸多派生功能，回歸義務(wù)教育階段的教育初心，在教學(xué)實(shí)踐中注重過(guò)程考核，而非以應(yīng)試教育的形式來(lái)考核素質(zhì)教育，即以過(guò)程導(dǎo)向替代結(jié)果導(dǎo)向。義務(wù)教育階段“減負(fù)”政策的評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)是對(duì)學(xué)校、社會(huì)、教師、家長(zhǎng)、學(xué)生多主體共同持續(xù)參與、不斷活動(dòng)的過(guò)程以及教師教學(xué)行為、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)成效等方面的內(nèi)容進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的活動(dòng)。

首先，應(yīng)清晰認(rèn)知義務(wù)教育階段“減負(fù)”政策評(píng)價(jià)的意義，其最初起點(diǎn)和最終目標(biāo)都是以人為本，關(guān)注學(xué)生身心健康，助力學(xué)生快樂(lè)成長(zhǎng)。而以簡(jiǎn)單量化結(jié)果為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)方式難免會(huì)引發(fā)激烈的競(jìng)爭(zhēng)，與“減負(fù)”政策的目標(biāo)背道而馳。因此，一方面，要將“減負(fù)”政策的目標(biāo)融入政策評(píng)價(jià)的目標(biāo)中。將其具體分解滲透到實(shí)施“減負(fù)”政策的各主體、各環(huán)節(jié)、各年級(jí)、各班級(jí)、各同學(xué)中，以期做到“邊做邊評(píng)”“以評(píng)促建”“邊評(píng)邊改”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施中的問(wèn)題并不斷調(diào)整。另一方面，不能將過(guò)程評(píng)價(jià)的結(jié)果作為教師、學(xué)生評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)的基本依據(jù)。區(qū)分結(jié)果考核和過(guò)程考核的實(shí)質(zhì)區(qū)別，摒棄機(jī)械關(guān)聯(lián)考評(píng)結(jié)果與師生績(jī)效，清醒認(rèn)知學(xué)校工作不是企業(yè)生產(chǎn)，不能一味求量、求分、求速度，只重視結(jié)果，而是要堅(jiān)持“減負(fù)”政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)的過(guò)程性和長(zhǎng)期性，尊重過(guò)程考核。

2. 遵循目標(biāo)群體的成長(zhǎng)規(guī)律

“減負(fù)”政策實(shí)施效果不佳，究其根本原因在于教育市場(chǎng)化過(guò)度發(fā)展，“雙減”政策的目標(biāo)之一是嚴(yán)禁校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資本化運(yùn)作。教育產(chǎn)業(yè)化使教育功能不斷異化，換言之，這是違背義務(wù)教育初心，缺乏對(duì)義務(wù)教育階段規(guī)律準(zhǔn)確認(rèn)知的體現(xiàn)。因此，在“雙減”政策實(shí)施過(guò)程中，作為“減負(fù)”政策實(shí)施的重要主體，學(xué)校不能簡(jiǎn)單地將義務(wù)教育階段要求學(xué)生“全面發(fā)展”等同于“平等發(fā)展”，義務(wù)教育階段素質(zhì)教育的理念也并不是要求學(xué)生門門優(yōu)秀，最終需要實(shí)現(xiàn)的是回歸生活的教育，只有深刻理解、回歸義務(wù)教育初心，遵循義務(wù)教育階段學(xué)生的特殊規(guī)律，對(duì)于學(xué)生而言才能在發(fā)展個(gè)性的同時(shí)實(shí)現(xiàn)真正的“減負(fù)”，對(duì)于社會(huì)而言才能矯治教育脫離生活、書(shū)本脫離實(shí)踐的弊端。家庭則要秉持理性的教育理念，不能“揠苗助長(zhǎng)”，不應(yīng)在求學(xué)過(guò)程中無(wú)形給子女施加急功近利、唯分?jǐn)?shù)的錯(cuò)誤理念。因此，要幫助孩子實(shí)現(xiàn)真正意義上的減負(fù)，在制定執(zhí)行“減負(fù)”政策的過(guò)程中，首先要全面認(rèn)識(shí)義務(wù)教育階段特有的發(fā)展規(guī)律、從學(xué)生負(fù)擔(dān)的本質(zhì)出發(fā)，從義務(wù)教育階段學(xué)生負(fù)擔(dān)的客觀表現(xiàn)入手，深入剖析其內(nèi)在機(jī)理，最終實(shí)現(xiàn)學(xué)生的全面發(fā)展。

3. 營(yíng)造良好的“雙減”政策環(huán)境

“減負(fù)”政策在收入差異、應(yīng)試文化的政策環(huán)境中效果不甚顯著，有必要從國(guó)家政府和家庭社會(huì)進(jìn)行“元治理”，為“雙減”政策實(shí)施營(yíng)造良好的經(jīng)濟(jì)、文化政策環(huán)境。從政府層面來(lái)看，“元治理”的根本方法就是要實(shí)現(xiàn)共同富裕，通過(guò)縮小收入差距保障社會(huì)公平達(dá)到“減負(fù)”的目的。實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)，要合理構(gòu)建市場(chǎng)、政府、企業(yè)的三次分配制度，尤其是政府在再分配時(shí)通過(guò)稅收、社保來(lái)調(diào)節(jié)矯正以及企業(yè)在第三次分配時(shí)通過(guò)資助、捐贈(zèng)的弱勢(shì)補(bǔ)償。同時(shí)，要科學(xué)構(gòu)建“橄欖型”收入分配格局，為高校畢業(yè)生、進(jìn)城農(nóng)民工等群體提供優(yōu)惠政策使其跨入中等收入群體，促進(jìn)不同區(qū)域、群體間收入分配合理。從家庭層面來(lái)看，“元治理”的根本方法是樹(shù)立正確的家庭教育觀，通過(guò)主流媒體、學(xué)校培訓(xùn)、社交軟件開(kāi)通父母培訓(xùn)課程，更新“80、90、00”后父母的教育觀，積極引導(dǎo)家長(zhǎng)尊重義務(wù)教育階段學(xué)生的成長(zhǎng)成才規(guī)律，打破單一“分?jǐn)?shù)至上”評(píng)判學(xué)生的原則，培養(yǎng)孩子的健全人格、社會(huì)屬性等方面的綜合素養(yǎng)才是最為重要的，使其成為具有科學(xué)育兒觀的“養(yǎng)一代”。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和養(yǎng)育觀念的變革，能夠重塑義務(wù)教育階段“雙減”政策的實(shí)施環(huán)境，預(yù)判矯正“雙減”政策過(guò)程中可能存在的偏差，構(gòu)建良好的素質(zhì)教育生態(tài)。

4. 統(tǒng)一“雙減”政策的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于當(dāng)前出現(xiàn)的、社會(huì)公眾高度關(guān)注的一些義務(wù)教育階段“減負(fù)”問(wèn)題，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以相應(yīng)的正視和重視，并提上議事日程，經(jīng)過(guò)各利益主體充分研討論證，最終形成合理清晰可行的素質(zhì)教育的政策方案，統(tǒng)一政策認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，暢通認(rèn)定渠道，提高政策認(rèn)定的效率和準(zhǔn)確率。

首先，應(yīng)當(dāng)提高政策認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性?；诳茖W(xué)調(diào)查制定各類教育政策是1949年以來(lái)的重要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是通過(guò)調(diào)查真實(shí)呈現(xiàn)“雙減”政策真實(shí)效果的具體體現(xiàn)，從而深入剖析這些現(xiàn)象背后的原因，相關(guān)教育部門、學(xué)?？梢該?jù)此及時(shí)制定科學(xué)合理的減負(fù)政策措施，將學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)減輕到合理范圍內(nèi)。其次，學(xué)生和家長(zhǎng)作為素質(zhì)教育的主要參與主體，應(yīng)該在政策制定過(guò)程中為學(xué)生和家長(zhǎng)開(kāi)通表達(dá)訴求的渠道，減少“雙減”政策的決策失誤。尤其在政策制定實(shí)施前，要充分聽(tīng)取利益弱勢(shì)群體的意見(jiàn)，如通過(guò)“家長(zhǎng)委員會(huì)”或“家校聯(lián)系群”等平臺(tái)，對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體提出的意見(jiàn)進(jìn)行補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)“雙減”政策認(rèn)定的民主化，不斷拓寬教育政策受惠群體，使教育政策制定更加民主、科學(xué)。

5. 建立科學(xué)的“雙減”政策評(píng)價(jià)監(jiān)督體系

建立健全評(píng)價(jià)監(jiān)督體系是保障“減負(fù)”政策實(shí)施效果的有效手段。首先，“雙減”政策實(shí)施效果的動(dòng)態(tài)監(jiān)督評(píng)價(jià)體系可以學(xué)習(xí)借鑒英國(guó)教育行政管理體制的改革經(jīng)驗(yàn)，將教育評(píng)價(jià)部門與教育督導(dǎo)部門分離，以期更好的發(fā)揮其監(jiān)督作用。并且具體目標(biāo)、責(zé)任主體、組織方法、具體內(nèi)容等各個(gè)方面，貫穿制定、執(zhí)行、評(píng)價(jià)整個(gè)過(guò)程，都需要?jiǎng)討B(tài)的監(jiān)督評(píng)價(jià)辦法與主體，動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理的辦法能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并做出相應(yīng)調(diào)整。其次，將非正式評(píng)價(jià)和外部評(píng)價(jià)納入評(píng)價(jià)體系，接受各相關(guān)主體的監(jiān)督。“雙減”政策評(píng)價(jià)、監(jiān)督，既要“以學(xué)生為中心”，使學(xué)生在“雙減”政策評(píng)價(jià)過(guò)程中擁有更大的話語(yǔ)權(quán)，也要廣泛接受來(lái)自一線教師、學(xué)生家長(zhǎng)的非正式評(píng)價(jià)以及相關(guān)研究機(jī)構(gòu)、教育企業(yè)的外部評(píng)價(jià)，外部評(píng)價(jià)主體站在不同的角度，以自身的經(jīng)歷經(jīng)驗(yàn)、客觀感受為出發(fā)點(diǎn)，會(huì)為“雙減”政策的評(píng)價(jià)帶來(lái)更多的思考和啟示。再次，由于事前評(píng)價(jià)、執(zhí)行評(píng)價(jià)的缺失，在“雙減”政策實(shí)施前就應(yīng)進(jìn)行一種帶有預(yù)測(cè)性質(zhì)的評(píng)價(jià)，而不是在實(shí)施后進(jìn)行補(bǔ)救性調(diào)整。同時(shí)，在政策執(zhí)行時(shí)進(jìn)行過(guò)程評(píng)價(jià)，非一次性評(píng)價(jià)，可以很大程度上減少教育功利化現(xiàn)象，降低“雙減”政策偏差概率。

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From “Burden Reduction” to “Double Reduction”: Smith Model-based Analysis of Policy Implementation Deviation

ZOU Qi, FAN Li

( School of Finance and Public Administration, Anhui University of Finance and Economics,Hefei 33030, China)

This paper employed the Smith policy implementation model to examine the deviations in implementing the “Double Reduction” policy ensuing from the double-minus program that intended to reduce students’ burden in courses assignments and psychological pressure. It found that the policy has problems of “the more you reduce the more the burden", the excessive "quality" education, and the "want to reduce but not dare to reduce”. Therefore, there is a need to return to the essence and connotation of the compulsory quality education, and the process of policy-making, enforcement and assessment. For this purpose, it accordingly recommended that specific steps are taken to streamline the policy-making process, respect the law of the target groups’ growth, create a favorable double-minus policy environment, and unify the certifying standards for double reduction.

compulsory education; double-minus policy; policy deviation; burden reduction

國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“地方政府智慧型環(huán)境治理的驅(qū)動(dòng)機(jī)制與優(yōu)化路徑研究”（20CSH077)；教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“發(fā)展導(dǎo)向與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效——基于安徽省部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)證”（18YJA630158）；安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目“‘雙減’背景下家庭資本對(duì)教育機(jī)會(huì)獲得的影響研究”（ACYC2021053)

鄒琪（1970-），女，安徽蚌埠人，副教授，研究方向：教育行政管理。E-mail：1320226965@qq.com

G512.3

A

1008-0627（2022）04-0036-08

（責(zé)任編輯 趙 蔚）