生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施中存在的問題及對(duì)策分析

李 娟，周沛婕，吳永杭

（1.浙江省金華生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，浙江 金華 321015；2.金華市生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)展中心，浙江 金華 321017）

我國(guó)建國(guó)伊始就十分重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，以三北防護(hù)林為代表，相繼開展植樹造林、防風(fēng)固沙等生態(tài)工程。改革開放后，由于我國(guó)人口壓力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是重化工業(yè)發(fā)展和城市機(jī)動(dòng)車尾氣的排放，使我國(guó)大氣污染、水污染、固體廢棄物污染十分嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境總體呈現(xiàn)惡化的趨勢(shì)。隨著全球環(huán)保意識(shí)的廣泛傳播，保護(hù)地球生態(tài)環(huán)境，防止生態(tài)系統(tǒng)失衡成為各國(guó)重要目標(biāo)。我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃起步相對(duì)較晚，且生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有涉及范圍廣、多學(xué)科交叉、注重實(shí)踐等特點(diǎn)，在規(guī)劃實(shí)施過程中還存在各種問題，規(guī)劃實(shí)施還有較大的提升空間。相信隨著我國(guó)政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的重視及規(guī)劃工作的深入推進(jìn)，未來我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)取得更好的成績(jī)。

1 生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施的意義

生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，主要是根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的環(huán)境承載能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，實(shí)施環(huán)境保護(hù)方針，制定符合我國(guó)國(guó)情和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的生態(tài)環(huán)境保護(hù)策略，從指導(dǎo)思想、行動(dòng)綱領(lǐng)、污染物減排目標(biāo)、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、制度創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)保護(hù)工程等內(nèi)容出發(fā)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)美麗中國(guó)的初衷。

1.1 有助于統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人民生活水平迅速提高，取得了舉世矚目的發(fā)展成績(jī)，但我們也清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)主要以粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式為主，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，主要依靠消耗大量資源和犧牲自然環(huán)境為代價(jià)，這種發(fā)展模式是不可持續(xù)的，因此國(guó)家提出了建設(shè)生態(tài)文明的理念。生態(tài)文明就是要按照自然規(guī)律，妥善解決發(fā)展過程中人與自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然環(huán)境之間的矛盾，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)共同實(shí)現(xiàn)。

在新的發(fā)展階段，以科學(xué)發(fā)展觀為代表的發(fā)展理念，是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要體現(xiàn)，隨著“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念的深入，我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全國(guó)人民共同富裕，享受經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放帶來的發(fā)展成果，在這個(gè)過程中，生態(tài)文明是滿足我國(guó)群眾基本物質(zhì)需求后的精神需求之一，只有加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃工作，才能有計(jì)劃、有步驟、有重點(diǎn)地完成生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)[1]。

1.2 有助于系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作

生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作是一項(xiàng)內(nèi)容范圍廣、時(shí)間持續(xù)性長(zhǎng)、關(guān)乎國(guó)家發(fā)展全局的戰(zhàn)略工作，因此在具體操作中，就要借鑒我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展模式，以五年一個(gè)周期完成環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，從而在實(shí)際操作中有重點(diǎn)、有目標(biāo)地為我國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)制定出切實(shí)可行的保護(hù)方案。鑒于十三五時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高耗能、產(chǎn)業(yè)附加值偏低、循環(huán)經(jīng)濟(jì)水平有待提高的局面，國(guó)家主要從降低單位能耗、重點(diǎn)提高工業(yè)附加值，大力推進(jìn)技術(shù)改造入手，從而實(shí)現(xiàn)高附加值、低消耗、低排放的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加快形成，清潔生產(chǎn)取得明顯進(jìn)步，生態(tài)經(jīng)濟(jì)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

在實(shí)際環(huán)境保護(hù)工作中，由于生態(tài)環(huán)境包含著大氣、水源、土壤、植被等，人類的工業(yè)生產(chǎn)和生活對(duì)環(huán)境都會(huì)造成直接或者間接破壞，因此在治理與保護(hù)時(shí)，就要從專業(yè)出發(fā)，綜合各種治理手段，有計(jì)劃、有步驟地做好治理工作[2]。過去一段時(shí)間，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作由于缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，往往僅對(duì)單一污染源進(jìn)行治理，沒有考慮到生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性，導(dǎo)致治理效果不明顯。例如，針對(duì)水污染的治理，對(duì)化工、印染、造紙等行業(yè)企業(yè)污水排放進(jìn)行嚴(yán)格管理，卻忽視了對(duì)生活污水的治理，造成部分河段水源富營(yíng)養(yǎng)化，客觀上沒有達(dá)到水源保護(hù)效果。在實(shí)際生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程中，要認(rèn)識(shí)到生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性，以規(guī)劃的形式完成治理目標(biāo)和治理措施的制定，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)工作扎實(shí)推進(jìn)。

1.3 有助于全面實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展

工業(yè)革命以來，人類科學(xué)技術(shù)水平快速發(fā)展，社會(huì)生產(chǎn)力水平大大提高，在這個(gè)工程中，對(duì)地球的生態(tài)環(huán)境造成了極大破壞。以氣候變暖為代表的環(huán)境問題已經(jīng)成為關(guān)乎人類生存的重要難題，目前世界各國(guó)已經(jīng)普遍達(dá)成共識(shí)，要想實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，就要全球各國(guó)共同行動(dòng)起來，轉(zhuǎn)變?nèi)祟惿鐣?huì)的發(fā)展方式，不斷推進(jìn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。

我國(guó)作為世界最大的發(fā)展中國(guó)家，在努力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中，逐漸認(rèn)識(shí)到可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是必須選擇的道路。不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)完成工業(yè)化，我國(guó)目前逐步邁入后工業(yè)化時(shí)代，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)還需要保持一定量的資源消耗。在目前的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中，我們既要保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，又要根據(jù)環(huán)境保護(hù)，對(duì)于一些高耗能、高污染的企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)能限制。歷史已經(jīng)證明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是萬能的，必須進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)管。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中，我們要根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情，分步驟，分階段推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，既要著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，又要考慮資源與環(huán)境的承載力，從而真正實(shí)現(xiàn)建立在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)良性循環(huán)基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2 生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施中存在的問題

2.1 缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃專門的法律支撐

目前我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作已取得了積極成效，在法律方面，國(guó)家層面《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》等法律法規(guī)的出臺(tái)，地方層面各地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)工作，推出了地方性的法律法規(guī)來進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，實(shí)現(xiàn)了依法治理的局面。但具體到生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃工作，主要是國(guó)務(wù)院制定國(guó)家五年生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，各個(gè)地方政府再根據(jù)本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀制定地方五年生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。以《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》為例，對(duì)我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的形勢(shì)、保護(hù)原則、主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)等進(jìn)行了總體規(guī)劃，對(duì)五年的生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，使五年的生態(tài)保護(hù)工作更加具有針對(duì)性和方向性。綜合近年來生態(tài)環(huán)境保護(hù)，我們可以看到，一些影響惡劣，不顧環(huán)保要求，頂風(fēng)作案的破壞環(huán)境安全事件時(shí)有發(fā)生，除了肇事者為了利益而不顧國(guó)家環(huán)保政策外，也與目前生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃執(zhí)行缺乏約束力有關(guān)。雖然規(guī)劃明確了具體的目標(biāo)和實(shí)施途徑，但是由于缺少法律約束，最終在執(zhí)行層面容易打折扣，這樣的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃無法真正達(dá)到規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)，只有加強(qiáng)完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃專門法律支撐或?qū)⑸鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以法律形式確立下來，才能加強(qiáng)規(guī)劃的執(zhí)行力和強(qiáng)制性，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃工作的既定目標(biāo)。

2.2 缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的系統(tǒng)認(rèn)識(shí)

由于地球生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性，加之我國(guó)在過去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展方針，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作呈現(xiàn)出分散化和碎片化，對(duì)于生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)出分類保護(hù)的情況，缺乏綜合性全局的考量，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)效果不盡如人意。反映在生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃上，就是重治理，輕規(guī)劃，缺乏全局意識(shí)。我國(guó)在環(huán)境保護(hù)過程中，各個(gè)政府部門交叉治理、各管一段的現(xiàn)象十分常見，特別是由于河流、大氣等污染影響范圍廣，涉及的行政區(qū)域眾多。過去的環(huán)境保護(hù)工作往往呈現(xiàn)出各自為政，缺乏統(tǒng)一治理措施，造成不法分子利用管理漏洞污染環(huán)境的情況，影響了生態(tài)保護(hù)工作的具體推進(jìn)。隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的推進(jìn)，人們認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)工作需要全球合作，具體到我國(guó)，不但要促進(jìn)與國(guó)外環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)合作，共同研究如何保護(hù)地球環(huán)境，還要在國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中加強(qiáng)跨地區(qū)合作。生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的制定，也是為實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作的推進(jìn)而制定的統(tǒng)一策略。我國(guó)目前面臨的生態(tài)環(huán)境保護(hù)既有全國(guó)范圍性的，例如碳減排、大氣污染治理、黃河水源保護(hù)等，也有地區(qū)性的，例如國(guó)家珍稀動(dòng)物保護(hù)區(qū)的建立和北方地區(qū)的風(fēng)沙治理。生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃改變了以往各地區(qū)單打獨(dú)斗的局面，以總綱的形式對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出了治理規(guī)劃，從而有利于凝聚共識(shí)，將環(huán)境保護(hù)力量綜合運(yùn)用起來，共同完成環(huán)境保護(hù)工作。生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施，有利于充分利用我國(guó)社會(huì)主義集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，將環(huán)境保護(hù)工作推入快車道。

2.3 生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作執(zhí)法力度需進(jìn)一步提高

目前我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中也存在對(duì)環(huán)境破壞行為的震懾力不夠強(qiáng)的問題，部分企業(yè)存在僥幸心理，再加上執(zhí)法自身存在的問題，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作很難落到實(shí)處。造成這種現(xiàn)象有以下原因：一是生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一個(gè)大工程，工作雖由各地環(huán)保部門負(fù)責(zé)，但在實(shí)際管理中，往往涉及水利、建設(shè)、國(guó)土等多個(gè)部門，如果缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制和管理制度，或者缺乏明確的管理邊界，各部門在管理工作中，容易存在互相推諉現(xiàn)象，當(dāng)破壞環(huán)境的行為發(fā)生時(shí)，造成生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作陷入多部門介入反而無人管理的局面；二是隨著我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)力度的加大，一些破壞環(huán)境的違法行為更加隱蔽，這對(duì)于執(zhí)法人員的工作要求更高，反映在具體執(zhí)行工作中，就是人員配備不足[3]。目前我國(guó)破壞生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行為呈現(xiàn)出零星化、分散化，小型化的特點(diǎn)，沒有充足的執(zhí)法人員，就無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)破壞環(huán)境行為，特別是目前一些破壞生態(tài)環(huán)境的行為已經(jīng)從傳統(tǒng)的工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，這就更加加大了環(huán)保執(zhí)法難度，因此，在現(xiàn)有執(zhí)法隊(duì)伍的基礎(chǔ)上，要充分利用科技手段進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，要依靠人民群眾的力量來實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)工作推進(jìn)，發(fā)動(dòng)人民群眾進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督和治理。

3 提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施的對(duì)策分析

3.1 加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的重視

生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的制定和實(shí)施，是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性、技術(shù)性要求都十分高的工作。目前我國(guó)的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃要想真正實(shí)現(xiàn)落地，取得預(yù)期的成效，就要從思想觀念上重視這項(xiàng)工作。在規(guī)劃執(zhí)行過程中，要從觀念上認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作要規(guī)劃先行，以規(guī)劃確定計(jì)劃，以計(jì)劃實(shí)現(xiàn)目標(biāo)執(zhí)行。除了加強(qiáng)思想重視外，還要從立法上給予充分重視，要從法律上對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的重要性予以確立，以法律形式確立規(guī)劃的地位。在各地政府實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作時(shí)，要按照規(guī)劃要求嚴(yán)格執(zhí)行，確保規(guī)劃的嚴(yán)肅性和法律性，不得隨意更改生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的具體目標(biāo)和任務(wù)內(nèi)容，確保環(huán)境保護(hù)工作按時(shí)完成。同時(shí)要利用考核、年度監(jiān)測(cè)、中期評(píng)估、終期評(píng)估等措施對(duì)規(guī)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，促進(jìn)規(guī)劃順利實(shí)施。

3.2 加大對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的投入

圍繞規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)，從資金、技術(shù)改造升級(jí)方面加大投入，順利推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施。增加資金投入，保障生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作對(duì)環(huán)境基礎(chǔ)能力建設(shè)和環(huán)境治理體系建立的資金需求，資金的投入可以有效提高環(huán)境檢測(cè)設(shè)備智能化和信息化能力建設(shè)，為環(huán)保工作的執(zhí)行提供更加有利的硬件設(shè)備支持。增加技術(shù)升級(jí)改造，主要是針對(duì)污染企業(yè)，可以技術(shù)支持的形式完成節(jié)能減排，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的。生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作與發(fā)展經(jīng)濟(jì)并不矛盾，隨著清潔能源和低碳技術(shù)的發(fā)展，綠色生產(chǎn)正在成為新時(shí)期工業(yè)的一大特色。為了促進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作，要對(duì)一些污染大戶進(jìn)行技術(shù)改造升級(jí)，幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目的。

3.3 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

打造一支執(zhí)行力強(qiáng)、有法必依的執(zhí)法隊(duì)伍，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重要保證，可以有效震懾破壞環(huán)境的違法行為。隨著我國(guó)法治水平的提升，執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)水平有了較大提高。目前來看，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，主要從以下幾方面入手：首先，要完善管理體制，梳理優(yōu)化環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法能力，處理好各職能部門的關(guān)系，各司其職，齊抓共管，協(xié)作配合，從管理上確保執(zhí)法隊(duì)伍的統(tǒng)一性；其次，要加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法的公開性，依靠人民群眾推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作。在實(shí)際工作中，對(duì)群眾反映的環(huán)境問題要及時(shí)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查并采取有效措施，并將環(huán)境問題和治理結(jié)果告知公眾。通過有獎(jiǎng)舉報(bào)等方式，充分激發(fā)群眾參與環(huán)境保護(hù)的熱情，從而實(shí)現(xiàn)人人監(jiān)督的局面，為環(huán)境保護(hù)工作注入新的血液；最后，要通過日常檢查、常規(guī)檢查、交叉檢查、專項(xiàng)檢查等方式，加大執(zhí)法監(jiān)察力度，確保及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，杜絕保護(hù)主義思想和行為的蔓延，嚴(yán)格依法處置擾亂執(zhí)法工作的相關(guān)人員。

4 結(jié)語

隨著人類社會(huì)文明的發(fā)展，人與自然和諧相處，保護(hù)地球這個(gè)人類唯一的家園已經(jīng)成為世界各國(guó)的共識(shí)。我國(guó)堅(jiān)持社會(huì)主義可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，把環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本國(guó)策，根據(jù)各個(gè)階段的發(fā)展特點(diǎn)，有計(jì)劃、有步驟地實(shí)施推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)各階段工作，取得了舉世所矚目的成就，相信未來隨著我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)會(huì)迎來新的發(fā)展。