文/張家銘 徐素波（黑龍江八一農(nóng)墾大學）

一、S市自然資源資產(chǎn)管理情況

（一）基礎(chǔ)自然資源資產(chǎn)狀況

S市轄區(qū)面積共2753.60平方公里，其中土地面積322.83萬畝，大多為肥沃的寒地黑土，地勢平坦，適宜種植水稻、大豆、高粱等作物。林地面積共1.36萬公頃，總蓄積量187.40萬立方米，森林覆蓋率5%，初步形成網(wǎng)帶片相結(jié)合和多林種相結(jié)合的森林資源體系，其中經(jīng)濟型林木經(jīng)過開發(fā)利用，有效促進了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。草原面積共52.6363公頃，該地區(qū)土質(zhì)松軟，草地平坦，盛產(chǎn)優(yōu)良牧草，其中羊草更是出口海外，具有較高的經(jīng)濟價值。全市境內(nèi)主要河流有6條，總儲量26.01億立方米。中小型水庫5座，灌區(qū)4處，豐富的水資源為S市工農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了極大便利。

（二）相關(guān)制度落實情況

為深入貫徹落實審計署下發(fā)的領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作要求，S市積極開展調(diào)研，向在2015年已率先開展相關(guān)審計工作的福建寧德市和湖南常德市等地進行考察學習，將先進經(jīng)驗融合到S市本地相關(guān)審計工作方案的制定中。同時，S市委托水利勘測設(shè)計研究院對市內(nèi)眾多河流進行“一河一策”的設(shè)計與實施工作，以河長制辦公室文件下發(fā)了S市《清河行動實施方案》，確定了清河行動目標，加強水資源管理。此外，為加強生態(tài)文明建設(shè)，市政府對包括林地、水利以及秸稈利用等方面加大了資金投入，總額逾24000萬元，成效頗豐。

二、審計方案的設(shè)計

審計方案是一項審計工作開始前設(shè)計編制的總領(lǐng)性文件，其中包括詳細的工作計劃和實施步驟，是指導審計人員按時保質(zhì)完成相關(guān)審計工作的重要工具。審計方案應(yīng)當盡量做到全覆蓋，使審計人員能“有據(jù)可依，有案可行”，同時還要能夠適應(yīng)并服務(wù)于新時代審計要求，以保證審計工作順利進行。S市審計部門設(shè)計編制了較為完備的審計方案，其中包括了審計目標、范圍、內(nèi)容及要求等，是指導該地區(qū)實施相關(guān)審計工作的關(guān)鍵性文件。

（一）審計目標

1.落實領(lǐng)導干部責任

整體上了解并分析S市主要領(lǐng)導干部任職期間內(nèi)該地區(qū)自然資源資產(chǎn)數(shù)量與質(zhì)量變化情況；在自然資源資產(chǎn)管理與利用方面，檢查市政府是否落實好相關(guān)決策部署，采取的具體措施及其效果；根據(jù)領(lǐng)導干部任期、職責權(quán)限以及前任領(lǐng)導任職期間是否已經(jīng)存在生態(tài)環(huán)境污染和自然資源資產(chǎn)破壞的問題，客觀評價領(lǐng)導干部履職履責情況，促進領(lǐng)導干部重視相關(guān)領(lǐng)域的保護，改變傳統(tǒng)的履職觀念，強化全責歸屬，推動生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展。

2.解決資源環(huán)境問題

圍繞耕地保有量、森林草原面積、飲用水安全，以及大氣污染程度等與日常生產(chǎn)生活聯(lián)系最為緊密的自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，督促領(lǐng)導干部加大相關(guān)問題解決力度，提高政府工作效率，使S市政府能夠積極主動消滅資源環(huán)境隱患和自然資源資產(chǎn)濫用問題，切實維護人民群眾的利益。

3.探索審計方式方法

S市審計局希望通過開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作，能夠在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，進而能夠在審計的方式方法以及預期效果等方面有更加全面的認識，同時進一步探索領(lǐng)導干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護評價體系，合理利用大數(shù)據(jù)信息技術(shù)和審計專家意見，為更加高效地實行審計工作提供實踐基礎(chǔ)。

（二）審計內(nèi)容

1.資源環(huán)境保護情況

根據(jù)S市主要自然資源資產(chǎn)特點，了解并統(tǒng)計該市主要領(lǐng)導干部任職前與離任后的生態(tài)環(huán)境變化情況以及自然資源資產(chǎn)存量及質(zhì)量動態(tài)；認真檢查由市政府批示參與的各項工農(nóng)業(yè)工程完成情況和對環(huán)境的影響情況，通過數(shù)據(jù)比對和資料分析，進而得出該領(lǐng)導干部在資源環(huán)境方面的履職情況。

2.政策法規(guī)執(zhí)行情況

著重審查國家及省、市相關(guān)部門下發(fā)的相關(guān)政策文件和要求是否已經(jīng)被S市政府深入貫徹落實；審查相關(guān)政府部門的執(zhí)行力度，避免出現(xiàn)“上下不一”的情況，檢查各項措施是否已經(jīng)達到預期效果，并深入基層了解人民對政府部門政策執(zhí)行情況的意見；關(guān)注是否有貫徹不利、有令不行、有禁不止等政策執(zhí)行方面的問題，檢查政府出臺的相關(guān)管理制度和措施辦法的有效性和合法性。

3.約束指標完成情況

審查S市主要領(lǐng)導干部對國有資源管理和相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護部門的職責履行情況。如：耕地保護、生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量指標等。著重審查上級政府所要求的約束性指標完成情況，重點關(guān)注紅線約束是否被突破等問題。此外，審計人員還應(yīng)當通過對各項數(shù)據(jù)的來源渠道和動態(tài)變化情況，著重考慮其真實性和有效性。

4.資金項目運營情況

資金問題一直以來都是審計部門重點關(guān)注的問題，在本次S市領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作中，審計人員著重對該地區(qū)相關(guān)領(lǐng)域的資金征管與分配情況進行審查，了解有無套取、擠占挪用資金、違規(guī)變更用途的現(xiàn)象。針對本地區(qū)內(nèi)資源環(huán)境相關(guān)的重點保護項目、設(shè)施建設(shè)情況，審查其是否存在項目拖沓、質(zhì)量不合格等問題。

5.領(lǐng)導干部監(jiān)督責任情況

了解并審查S市政府部門是否存在違反相關(guān)法律法規(guī)對自然資源資產(chǎn)不合理開發(fā)利用的情況；檢查政府部門是否存在監(jiān)督不力、執(zhí)法不嚴的問題；檢查該地區(qū)主要領(lǐng)導干部是否嚴格履行自然資源資產(chǎn)管理責任，通過對各項生態(tài)環(huán)境風險防范工程的檢查，確認主要領(lǐng)導干部是否缺失相關(guān)風險的警惕性。

（三）審計方法

1.檢查法

根據(jù)S市領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計提供的材料，從而進行下一步的工作，審查S市領(lǐng)導干部與相關(guān)政府部門在自然資源開發(fā)與環(huán)境保護等方面的財政財務(wù)收支數(shù)據(jù)。以環(huán)境保護金額自然資源資產(chǎn)的利用為主線，通過本地國土資源局、財政局、自然資源局等部門，獲取當?shù)刈匀毁Y源資產(chǎn)的相關(guān)資料，掌握基本數(shù)據(jù)，同時詳細對比實物與實時的資料數(shù)據(jù)，若發(fā)現(xiàn)差異及時進行記錄與分析。

2.調(diào)查法

對S市主要領(lǐng)導以及相關(guān)部門的負責人員進行訪談，通過談話能夠得知自然資源資產(chǎn)相關(guān)的設(shè)施預算編制，同時也能了解相關(guān)的實施情況，對政府機關(guān)方針政策執(zhí)行情況，還有相關(guān)的重要會議記錄等。同時對于自然資源資產(chǎn)的具體問題和存在特殊情況的地區(qū)，審計人員還應(yīng)對當?shù)卣鞑块T人員、企業(yè)、居民等主體展開詳細調(diào)查，自身應(yīng)主動地從多種角度感知人民群眾對生態(tài)環(huán)境變化狀況、自然資源資產(chǎn)保護與開發(fā)情況、相關(guān)政策實施效果、工農(nóng)業(yè)行為對環(huán)境的破壞的想法和對環(huán)境保護的建議。

3.分析法

通過對S市自然資源資產(chǎn)相關(guān)部門的財務(wù)數(shù)據(jù)、報表、會議記錄等多樣的資料進行整理與歸集，并使用地理遙感信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)審計和大數(shù)據(jù)分析等新時代新審計方式提取實時資源環(huán)境狀態(tài)，將回饋的數(shù)據(jù)資料與評價體系相結(jié)合進行分析研究，從而進一步得出S市自然資源資產(chǎn)保護、管理以及開發(fā)情況，總結(jié)得出審計報告，并據(jù)此對該地區(qū)領(lǐng)導干部在生態(tài)環(huán)境與自然資源資產(chǎn)保護開發(fā)方面的履職情況做出進一步分析。

三、審計方案的實施

領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計作為一項我國近些年新建立的審計任務(wù)，其內(nèi)容上具有較強的特殊性，但同時作為經(jīng)濟責任審計的分支，該項審計工作也符合傳統(tǒng)審計制度和模式，所以在審計方案的實施中仍然主要依靠常規(guī)審計主體進行，同時要結(jié)合國土資源局、自然資源局、財政局、統(tǒng)計局、林業(yè)局等相關(guān)部門職能，共同推動審計工作的進行。審計項目組在S市進行審計工作過程中，明確審計重點，對重要的自然資源資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量的變化情況，相關(guān)資金的征、管、用情況，以及對約束性指標和目標責任制的完成與落實情況等要集中審計力量著重進行審查，提升了審計效率。

（一）審計主體

本次由S市審計局主導的該市領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作，制定審計方案，指導總體審計工作，組織并派遣審計小組進駐S市政府部門。由于該項審計工作所需要的數(shù)據(jù)收集涉及的部門眾多，紀檢委、發(fā)改委、統(tǒng)計局、財政局、規(guī)劃局等部門需要積極與審計局進行溝通配合，共同完成本次審計工作任務(wù)。

（二）重點資源審計情況

1.土地資源方面

對領(lǐng)導干部任職期間區(qū)域內(nèi)耕地和建設(shè)用地實物量變化情況進行統(tǒng)計核算，圍繞節(jié)約集約用地、耕地保護責任以及基本農(nóng)田保障情況，審查土地利用總體規(guī)劃的制定和執(zhí)行情況。對具體項目例如：土地利用績效、耕地保有量、基本農(nóng)田保護責任制的落實和土地整治情況，對違法占用耕地、違法占用公共用地等處罰情況，以及當?shù)赝恋爻鲎尳鹗杖?、管理和使用情況，安排多部門分類重點審查。

2.森林資源方面

針對S市領(lǐng)導干部任職期間內(nèi)該區(qū)域林地面積、森林覆蓋率、森林蓄積量和林地保有量變化情況，在重視數(shù)量變化的同時加大對森林種類及質(zhì)量的關(guān)注。同時對森林資源相關(guān)法律法規(guī)、約束性指標、目標責任履行和完成情況以及林地占用、森林采伐和森林資源保護情況進行審查。

3.草原資源方面

審查領(lǐng)導干部任職期間S市區(qū)域內(nèi)的草原面積和生態(tài)環(huán)境變化情況、草原綜合植被覆蓋度、草原等級變化，是否存在因生態(tài)退化、沙化、植被破壞等問題造成的草原面積減少。同時重點關(guān)注草原保護性種植和退耕還草等項目完成情況，檢查是否存在違規(guī)審批草原、非法侵占草原等問題。

4.水資源方面

檢查S市領(lǐng)導干部任職期間內(nèi)該區(qū)域地表水蓄積量、地下水蓄積量以及水資源分布變化情況，對水資源的儲積量是否存在嚴重下降以及水質(zhì)量嚴重下降問題進行著重關(guān)注，理性分析自然因素與人為因素對水資源影響程度，從而評價領(lǐng)導干部履行水資源保護責任總體情況和結(jié)果。

四、審計結(jié)果與評價

S市領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作能夠順利完成，離不開市委領(lǐng)導的支持與市審計局和相關(guān)部門的密切配合。審計組將工作過程中所收集的審計證據(jù)采取邊整理邊報送的形式，能夠做到及時與上級部門和領(lǐng)導進行溝通，減少審計工作差錯。在相關(guān)工作全面完成后，市審計局將審計小組所獲取的資料進行分析總結(jié)，編制審計報告的同時提出相應(yīng)的審計意見，并對審計工作整體流程做出客觀評價。

（一）審計結(jié)果

1.土地資源方面

根據(jù)國土資源局提供的數(shù)據(jù)，S市現(xiàn)任主要領(lǐng)導任職之前，該區(qū)耕地面積總量約為21.51萬公頃，基本農(nóng)田面積約為16.58萬公頃。本年耕地總量約為21.52萬公頃，基本農(nóng)田面積約為16.70萬公頃。在其任職期間，S市耕地面積總量增加了0.01萬公頃，基本農(nóng)田面積增加了0.12萬公頃。

2.森林資源方面

任職之前，該區(qū)林地總面積約為1.30萬公頃，林木總蓄積量約為177.82萬立方米，森林覆蓋率占比4.8%。本年末林地總面積約為1.36萬公頃，林木總蓄積量約為187.40萬立方米，森林覆蓋率占比5%。在其任職期間，該區(qū)林地總面積同比增長了545公頃，林木總蓄積量同比增長了9.58萬立方米，森林覆蓋率同比增長了0.2%。森林面積提升幅度較為客觀。

3.草原資源方面

S市自然資源局和統(tǒng)計局等部門對全區(qū)域開展了草原資源清查、草原確權(quán)工作，明確草原四至、分布等空間位置基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。根據(jù)國土資源部門《黑龍江省土地利用總體規(guī)劃》的統(tǒng)一規(guī)劃，S市牧草地規(guī)劃指標面積為48公頃，經(jīng)畜牧局實地核驗，對草地面積整體進行清查，最終確定S市草原面積為52．6363公頃，達到了預定指標。

4.水資源方面

根據(jù)水務(wù)部門統(tǒng)計資料顯示，S市上一年度灌溉用水總量為6.38億立方米，本年度灌溉用水總量為5.07億立方米,比上年度灌溉用水總量減少1.31億立方米，一定程度上可以表明主要領(lǐng)導干部任職期間牽頭啟用節(jié)水灌溉工程有一定成效。

（二）審計評價

審計結(jié)果表明，S市主要領(lǐng)導干部任職期間，能夠認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院和省委省政府、市委市政府關(guān)于自然資源管理和生態(tài)保護的大政方針及決策部署，認真履行自然資源資產(chǎn)管理工作職責，落實了耕地保護目標責任制，有效保持并擴大了耕地面積和耕地質(zhì)量。按照省、市要求，全面深化河長制，完成“一河一策”編制工作，全面開展清河行動，堅持開展三級河長巡河制度，定期更新巡河問題臺賬，便于對其跟蹤推進整改。全面加強污水收集配套管網(wǎng)建設(shè)和改造，并在興和鄉(xiāng)率先建設(shè)污水處理廠（站），探索解決農(nóng)村污水直排問題有效模式，保障居民及工農(nóng)商領(lǐng)域用水安全可靠。加大宣傳“綠水青山就是金山銀山”造林綠化和濕地保護日科普宣傳系列活動，有效地保護了耕地、森林、水和濕地等資源。但同時在土地資源、森林資源和其他生態(tài)環(huán)境方面也存在一些問題，主要領(lǐng)導干部應(yīng)當將其任期內(nèi)存在的資源環(huán)境問題予以合理解決，并由審計部門針對性地進行復審，以達到最佳審計效果。