郭曉娟

甘肅省慶陽市西峰區(qū)體育管理服務(wù)中心，甘肅 慶陽 745000

在全民健身號(hào)召下，公眾的體育鍛煉熱情高漲，對(duì)公共體育服務(wù)的需求逐漸增加，推動(dòng)國內(nèi)群眾體育邁上新臺(tái)階。但是，我國公共體育服務(wù)現(xiàn)狀不夠樂觀，主要表現(xiàn)為供給總量不足、供給結(jié)構(gòu)失衡、參與渠道狹窄等，在很大程度上影響了公眾參與熱情。對(duì)此，體育管理機(jī)構(gòu)應(yīng)正視體育服務(wù)供給的困境，理清困境的成因，并采取針對(duì)性措施進(jìn)行創(chuàng)新突破，從民主參與、監(jiān)督和績效評(píng)價(jià)等方面完善公眾參與機(jī)制，促進(jìn)公共體育服務(wù)目標(biāo)達(dá)成，提高全民族的身體素質(zhì)與健康水平。

一、公共體育服務(wù)中公眾參與的常見問題

（一）供給總量不足

在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，體育不再單純是鍛煉手段，而是豐富人們生活的重要內(nèi)容，尤其是在全民健身號(hào)召下，公眾對(duì)公共體育服務(wù)的需求進(jìn)一步提升。但因公共體育資源總量有限，導(dǎo)致體育服務(wù)供給始終滯后于現(xiàn)實(shí)需求，在總量上呈現(xiàn)出供給不足的狀態(tài)。在經(jīng)費(fèi)投入方面，我國2020年人均體育經(jīng)費(fèi)投入為5～7元，而同期美國支出為18元、英國支出19元、加拿大支出16元。在體育場地設(shè)施方面，截至2020年國內(nèi)現(xiàn)有體育設(shè)施130萬個(gè)，每萬人擁有10個(gè)體育場館，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家每萬人200余個(gè)的水平。在場館類型方面，國內(nèi)公眾健身場館和競賽場館的比例為18∶1，而發(fā)達(dá)國家已經(jīng)達(dá)到100∶1的水平，可見體育資源的供給總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

（二）供給結(jié)構(gòu)失衡

該問題主要表現(xiàn)在體育服務(wù)供給區(qū)域和受益群體間失衡方面，因政府對(duì)體育資源進(jìn)行壟斷，在資源配置上存在傾斜，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、東西部之間的差異日益顯著，整體供給結(jié)構(gòu)失衡。在場館資源分布方面，在現(xiàn)有的70余萬個(gè)體育場館中，占國土面積較小的城鎮(zhèn)場館的比重為79.5%，而占國土面積較大的農(nóng)村地區(qū)，場館比重只有20.5%。在受益群體方面，國內(nèi)公共體育服務(wù)尚未實(shí)現(xiàn)不同群體受益均等化，一些殘疾人、低保戶等弱勢(shì)群體的體育權(quán)利被忽視，在場館建設(shè)、資源配置、活動(dòng)指導(dǎo)方面，弱勢(shì)群體獲得的服務(wù)供給更是少之又少［1］。

（三）公眾參與渠道狹窄

當(dāng)前社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，公民價(jià)值取向更加多元，要求創(chuàng)建多層次、多元化的參與渠道，使自身的訴求得以表達(dá)。但是，在體育服務(wù)方面公眾參與渠道狹窄，無法充分參與到相關(guān)決策制定中。體育服務(wù)相關(guān)決策由政府制定，注重主管部門和專家的意見，輕視公眾訴求，長此以往，公眾在信息公開方面居于弱勢(shì)地位，盡管國內(nèi)在實(shí)施政府信息公開條例后，使政務(wù)信息更加透明，但在關(guān)鍵信息的解讀方面仍存在不足，且在信息反饋、組織體系等方面依然失衡?，F(xiàn)階段，公眾多通過大眾媒體和政府官網(wǎng)獲得政務(wù)信息，但部分渠道更新速度緩慢，信息發(fā)布平臺(tái)的效能未能充分發(fā)揮，公民需要花費(fèi)許多精力用于信息篩選和分析；政府和公民間信息不對(duì)稱、透明度不足，導(dǎo)致公民知情權(quán)未能切實(shí)保障，參與成本較高，嚴(yán)重制約了參與積極性，參與效果也會(huì)受到不良影響［2］。

二、公共體育服務(wù)中公眾參與問題的成因

在公共體育服務(wù)中，公眾參與問題的成因主要在于服務(wù)理念缺失、公共體育資源占比低、參與機(jī)制不完善等方面。在此背景下，無論是管理理念還是資源配置，嚴(yán)重抑制政府公共服務(wù)職能發(fā)揮，公眾的參與需求無法得到滿足。

（一）公共服務(wù)理念缺失

公共事務(wù)處理方式受管理理念的影響，對(duì)政府行為取向起到規(guī)范制約的作用，進(jìn)而影響公共政策的制定。在服務(wù)型政府模式下，提高體育服務(wù)水平要求管理部門樹立服務(wù)理念。但是，當(dāng)前公共體育服務(wù)中，因服務(wù)理念缺失，許多管理者和從業(yè)者仍側(cè)重于直接管理，重權(quán)力輕責(zé)任、重業(yè)績輕民生等現(xiàn)象顯著。盡管國家大力號(hào)召建設(shè)服務(wù)型政策，體育行政部門也在積極落實(shí)各項(xiàng)服務(wù)，但從實(shí)際執(zhí)行情況上看，從體育總局到地方管理部門在體育服務(wù)方面仍然不到位，走形式化道路、空喊口號(hào)，尚未在公共服務(wù)理念的引導(dǎo)下開展全面的管理改革，對(duì)公共體育服務(wù)機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，為公眾參與和監(jiān)督帶來極大阻礙。

（二）公共體育資源占比低

此類資源是指公共體育產(chǎn)品與服務(wù)所需各類要素之和，由人力、物力、財(cái)力等方面構(gòu)成，如體育管理者、健身器材、體育活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和場地等等，還包含科研、管理制度、法規(guī)等無形資源。此類資源的提供可滿足公眾參與需求，資源配置水平對(duì)政府公共體育職能發(fā)揮具有決定性作用?，F(xiàn)階段，國內(nèi)體育管理存在公共體育資源占比低的問題，公共體育資源供給總量不足、結(jié)構(gòu)失衡，主要表現(xiàn)為大多數(shù)體育資源投向競技體育范疇。據(jù)調(diào)查，在體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)使用方面，訓(xùn)練競賽經(jīng)費(fèi)占比超過60%，公共體育經(jīng)費(fèi)占比在10%～15%之間，甚至低于10%。競技經(jīng)費(fèi)與公共體育費(fèi)用、資源配置不合理，導(dǎo)致公共體育資源占比較低，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、東西部之間不均衡顯著突顯，嚴(yán)重影響公共體育服務(wù)的公平性。

（三）公眾參與機(jī)制不完善

在公共體育服務(wù)方面，公眾參與機(jī)制尚未完善，導(dǎo)致公民在政府決策程序、內(nèi)容與方式的參與適宜上受到重重阻礙，自身合法權(quán)益未能得到保障。雖然部分政策在相關(guān)政策制定中，某些情況下吸納了體育社會(huì)組織、專家學(xué)者的意見，或者病情專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證，嘗試改變以往“一票制”決策模式，但尚未實(shí)現(xiàn)公民和相關(guān)部門間的有效溝通，公眾未能充分參與到公共體育服務(wù)決策中，無法對(duì)該項(xiàng)服務(wù)決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。此外，因國內(nèi)現(xiàn)行法律尚未對(duì)公眾參與進(jìn)行立法，各級(jí)相關(guān)機(jī)構(gòu)在參與機(jī)制制定中無法可依，只能單方面決定，即便部分公眾有參與意愿，也很難通過相關(guān)流程來實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致公眾的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)始終處于被架空的狀態(tài)［3］。

三、公共體育服務(wù)中公眾參與機(jī)制的完善措施

（一）革新管理理念，樹立民本位服務(wù)意識(shí)

為了提高公共體育服務(wù)中參與機(jī)制的制定水平，先要從思想層面進(jìn)行轉(zhuǎn)變，使決策價(jià)值取向問題得到良好解決。以往在官本位思想影響下，從領(lǐng)導(dǎo)層到一般公民均在不同程度上忽視了公民參與決策的權(quán)利，受此理念影響，公民參與政策制定受到較大阻礙。對(duì)此，相關(guān)部門管理者應(yīng)積極革新管理理念，改變以往舊思想，樹立民本位服務(wù)意識(shí)，將人民看成國家的根本，樹立愛民、寬民、利民的服務(wù)理念，在參與機(jī)制制定中自覺維護(hù)人民利益。在服務(wù)政策動(dòng)因方面，服務(wù)供給應(yīng)以群眾需求為導(dǎo)向，從以往的“供給導(dǎo)向”朝著“需求導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變。在體育服務(wù)供給中，受以往供給導(dǎo)向影響，追求政績，開展許多“形象工程”，脫離群眾現(xiàn)實(shí)需求，建設(shè)許多體育場館、競賽活動(dòng)等產(chǎn)品，但與群眾實(shí)際體育需求相差較遠(yuǎn)。對(duì)此，應(yīng)變?yōu)椤靶枨髮?dǎo)向”，貼合群眾實(shí)際需求，強(qiáng)調(diào)公平優(yōu)先，兼顧效率，按照需求導(dǎo)向制定參與政策，為公眾提供切實(shí)需求的公共產(chǎn)品，提高其參與熱情，使公共體育產(chǎn)品能夠得到充分利用；在服務(wù)政策取向方面，原本服務(wù)政策制定以“結(jié)果平等”為取向，確保公眾享受相同內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。這一取向?qū)е路?wù)供給容易出現(xiàn)平均主義，不符合多樣化的公共需求。對(duì)此，政策取向應(yīng)朝著“底線平等”轉(zhuǎn)變，提倡弱者有限，使上下需求相互對(duì)應(yīng)，特別是要滿足殘疾人、低保戶等弱勢(shì)群體的體育需求，確保其享有和普通公民同等的權(quán)利，獲得平等的體育服務(wù)。

（二）拓展參與渠道，提高公眾參與能力

一方面，創(chuàng)建多元參與渠道。從本質(zhì)上看，公共體育服務(wù)是公眾需求為導(dǎo)向，發(fā)揮體育資源效能的過程。在治理期間應(yīng)創(chuàng)建多元參與渠道，改變以往參與渠道狹窄、打擊參與熱情的情況，采取以下措施進(jìn)行完善。一是沿用傳統(tǒng)居委會(huì)、熱線電話、市民信箱、廣播電視等渠道，對(duì)公眾體育訴求進(jìn)行傳達(dá)；二是借助先進(jìn)技術(shù)，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、手機(jī)終端等創(chuàng)建多元立體的群眾參與平臺(tái)，還可通過多媒體平臺(tái)、政府會(huì)議直播等形式，同步參與到制度制定、決策之中，使信息公開制度、公眾評(píng)價(jià)、市民觀察員等均得到完善，克服政府與公民間信息不對(duì)稱問題，在“透明政府”目標(biāo)導(dǎo)向下，使信息公開法律、流程和反饋機(jī)制等得以完善；三是注重電子政務(wù)平臺(tái)建設(shè)，依靠該平臺(tái)共享信息，創(chuàng)新公民參與模式，更加迅速準(zhǔn)確的傳達(dá)訴求，降低公民參與成本，激發(fā)其參與積極性［4］。

另一方面，提高公眾參與能力。在公共體育服務(wù)中，要想改變以往角色，促進(jìn)體育服務(wù)水平提升，勢(shì)必要激發(fā)公民參與熱情，提高參與能力。公民精神培育對(duì)權(quán)利、義務(wù)、認(rèn)知等具有決定作用，核心在于公民意識(shí)和責(zé)任。權(quán)利和義務(wù)相輔相成，公民在具備管理體育公共事務(wù)的基礎(chǔ)上，還要承擔(dān)相應(yīng)的治理責(zé)任，維護(hù)自身合法權(quán)益。只有在樹立參與意識(shí)、權(quán)力意識(shí)的情況下，才可消除參與動(dòng)機(jī)問題。公民參與能力對(duì)參與效能具有制約作用，可通過教育培訓(xùn)的方式提高該項(xiàng)能力，培育體育方面的社會(huì)組織，引導(dǎo)公民參與到社會(huì)體育組織中，依托體育組織更有助于表達(dá)自身訴求，只有以社會(huì)組織為核心，形成完善的參與網(wǎng)絡(luò)，才可將分散的公民主體整合起來，形成強(qiáng)大的合力，提高公民權(quán)利保障、利益協(xié)調(diào)、溝通等能力，打破體育資源壟斷局面。

（三）完善參與和監(jiān)督機(jī)制，維護(hù)公眾合法權(quán)益

1.健全公眾參與制度

公眾參與離不開制度保障，要想提高公民參與，勢(shì)必要?jiǎng)?chuàng)建制度化的政策決策制度，包括行政公開、時(shí)效制度、理由制度、職權(quán)分離制度等等，任何制度的制定都是為了行政機(jī)構(gòu)和公民間權(quán)利、義務(wù)的優(yōu)化配置。以聽證制度為例，是指政府在行政權(quán)力行使之前，針對(duì)相關(guān)事實(shí)問題聽取當(dāng)事人的意見，該項(xiàng)制度的設(shè)立可為當(dāng)事人陳述意見的機(jī)會(huì)，當(dāng)事人通過法律程序，可針對(duì)相關(guān)問題與政府、其他當(dāng)事人進(jìn)行交流，交流結(jié)果可能會(huì)影響政府決定，使公民能夠充分參與到行政決策中。再如，行政公開制度，是指政府向公眾提供行政管理資料的程序、主體、范圍等要素的制度，該制度維護(hù)公民的知情權(quán)，為公民參與行政創(chuàng)造條件。在體育服務(wù)供給中，應(yīng)創(chuàng)建完善的民主參與制度，改變公民的法律地位，從而積極主動(dòng)、有目的性的參與進(jìn)來［5］。

2.完善民主監(jiān)督機(jī)制

從本質(zhì)上看，政策制定過程相當(dāng)于不同利益群體互相博弈的過程。因各個(gè)利益團(tuán)體都會(huì)為了自身利益而努力，特別是國內(nèi)政策決策，如若不對(duì)決策過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，勢(shì)必會(huì)影響意見表達(dá)的合法性，導(dǎo)致政策決策偏離公民意愿。對(duì)此，應(yīng)對(duì)民主監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行完善，一是加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，主要體現(xiàn)在行政立法程序問題審查方面，利用法律審查侵犯公民參與權(quán)的程序違規(guī)行為，針對(duì)存在違規(guī)違法的行政立法不予備案；二是強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)監(jiān)督，根據(jù)國內(nèi)現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，公民參與權(quán)屬于程序性權(quán)利，在行政管理期間如若受到侵犯，有權(quán)提起行政訴求，保障自身的合法權(quán)益；三是重視媒體監(jiān)督。因大眾媒介具有覆蓋范圍廣、傳播速度快等特點(diǎn)，是行使政策決策監(jiān)督權(quán)的關(guān)鍵所在。在法律保障下，公民可依靠大眾媒介形成的社會(huì)輿論，對(duì)公共決策進(jìn)行輿論監(jiān)督。

3.創(chuàng)新民主評(píng)價(jià)機(jī)制

在公共體育服務(wù)中，評(píng)價(jià)機(jī)制的創(chuàng)建目標(biāo)在于提高工作對(duì)體育服務(wù)的滿意度。對(duì)此，應(yīng)在顧客滿意導(dǎo)向下開展績效評(píng)估工作，并對(duì)民主評(píng)價(jià)機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新和完善。在體育管理部門的績效評(píng)估中，先要改變以往單純利用競技體育金牌量衡量政績的方式，而是要在科學(xué)發(fā)展觀的引導(dǎo)下，注重體育事業(yè)的均衡發(fā)展，將大眾體育開展情況納入其中，作為體育部門和政府政績的關(guān)鍵指標(biāo)之一。同時(shí)，還要面向體育管理機(jī)構(gòu)創(chuàng)建績效評(píng)價(jià)制度，結(jié)合其服務(wù)領(lǐng)域特點(diǎn)，利用平衡計(jì)分卡、公眾滿意度測(cè)評(píng)等技術(shù)，對(duì)公共體育服務(wù)開展情況進(jìn)行評(píng)估并及時(shí)反饋，由此激勵(lì)體育管理部門和相關(guān)部門更好地開展公共體育服務(wù)。

綜上所述，當(dāng)前公共體育服務(wù)現(xiàn)狀不夠樂觀，急需通過革新管理理念、促進(jìn)政策取向和動(dòng)因轉(zhuǎn)型，以改革管理體制為核心，對(duì)民主參與、監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制進(jìn)行完善，促使公共體育服務(wù)職能充分發(fā)揮。同時(shí)，引入社會(huì)組織參與公共體育服務(wù)中，對(duì)各行為主體間的關(guān)系重塑，從而優(yōu)化體育資源配置結(jié)構(gòu)，形成產(chǎn)品優(yōu)化、功能互補(bǔ)的新公共體育服務(wù)格局，使多主體間能夠供需均衡，改變公眾參與的現(xiàn)實(shí)困境，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域體育服務(wù)水平的整體提升。