湖南省土壤污染現(xiàn)狀及綜合防治對策分析

李偉民 鐘振宇 易文杰 姜蘋紅

(1.湖南省生態(tài)環(huán)境事務(wù)中心，長沙 410019；2.湖南省環(huán)境保護科學(xué)研究院，水污染控制技術(shù)湖南省重點實驗室，長沙 410018)

2018年，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)“要全面落實土壤污染防治行動計劃，推動制定和實施土壤污染防治法。突出重點區(qū)域、行業(yè)和污染物，強化土壤污染管控和修復(fù)，有效防范風(fēng)險，讓老百姓吃得放心、住得安心”。保護土壤生態(tài)環(huán)境，開展土壤污染防治攻堅戰(zhàn)已上升到國家戰(zhàn)略層面，國家和地方先后出臺了系列針對土壤污染防治的政策法規(guī)和技術(shù)標準文件。2016年國務(wù)院頒布的《土壤污染防治行動計劃》(簡稱“土十條”)就是土壤污染防治綱領(lǐng)性文件，為全國的土壤污染防治工作指明了主要方向和工作重點，2019年頒布了《土壤污染防治法》，更是將土壤污染防治工作提升到法治高度，并在“十三五”、“十四五”環(huán)境保護規(guī)劃中重點突出土壤污染防治工作。從湖南省制定的《湖南省“十四五”土壤和地下水生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃(2021-2025年)》(下文簡稱湖南省“十四五”規(guī)劃)來看，湖南省的土壤污染防治工作形勢仍然不容樂觀，任重道遠。因此，本文立足于湖南省土壤污染防治現(xiàn)狀，結(jié)合湖南省“十四五”規(guī)劃，深入解析湖南省的土壤污染特征、主要污染源和污染途徑，從而針對性提出適用于湖南省土壤污染風(fēng)險管控和治理修復(fù)的綜合防治對策，以期為湖南省的土壤污染防治工作提供思路。

1 湖南省土壤污染現(xiàn)狀

湖南是“有色金屬之鄉(xiāng)”，在為國民經(jīng)濟發(fā)展做出巨大貢獻的同時，也給環(huán)境造成了極為嚴重的污染。根據(jù)《湖南省工礦企業(yè)主要污染物排放年報》、《湖南省環(huán)境狀況公告》、《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染源調(diào)查公報)，《湖南省農(nóng)業(yè)環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品污染狀況年報》和項目組實地調(diào)研結(jié)果，1996-1999年全省年均排放的鎘、鉛污染物的總量約277.9 t。其中鎘264 t、鉛251.5 t[1]。根據(jù)近年全省農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量調(diào)查和1999-2000年全省農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量定位監(jiān)測結(jié)果，全省被污染的耕地面積高達71.52萬hm2、占全省耕地總面積的23.7%。李昊陽等[2]調(diào)查了衡東縣的農(nóng)業(yè)土壤污染物的種類，其中重金屬污染占比93%、固體廢棄物污染占比89%、污水污染占比74%。據(jù)調(diào)查，2013年株洲市鎘污染超標5倍以上的面積達1.6萬hm2，重度污染達34 410 hm2[3]。相關(guān)統(tǒng)計結(jié)果顯示，湖南省內(nèi)所有遭受重金屬污染的土壤中湘江流域農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地近8萬km2，重度污染的面積約占總污染面積的16%；中度污染的約2.6萬km2，占33%；輕度污染的超過4萬km2，占50%[4]。由于土壤污染具有隱蔽性、累積性、復(fù)雜性、難可逆性等特點，使得土壤污染防治任務(wù)艱巨。

2 湖南省土壤污染防治取得的階段成果

2.1 污染調(diào)查工作全面鋪開，有力支撐污染防治工作

2016年，湖南省啟動土壤污染源、污染地塊調(diào)查工作。湖南省土壤工業(yè)污染源共有工業(yè)園166個，工業(yè)企業(yè)3 345家，礦山開采區(qū)1 222處。其主要涉及的行業(yè)為有色金屬采選與冶煉、黑色金屬采選與冶煉、化工、電解錳等行業(yè)。湖南省“十三五”期間開展了以重點行業(yè)企業(yè)用地和尾礦庫為重點的土壤污染狀況調(diào)查和風(fēng)險篩查，基本掌握全省污染地塊的風(fēng)險程度等級，建立了風(fēng)險管控和治理修復(fù)名錄。湖南省土壤農(nóng)業(yè)污染源調(diào)查主要包括畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)藥化肥和污灌區(qū)?；菊莆樟巳〉霓r(nóng)業(yè)污染源對土壤污染的貢獻和主要分布情況。2010至2013年，湖南省開展了重點區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬普查、土壤污染狀況調(diào)查、多目標區(qū)域地球化學(xué)調(diào)查，初步掌握了全省農(nóng)用地土壤污染的總體情況及基本特征；2014至2017年，完成了長株潭地區(qū)及湘江流域10個縣市區(qū)的耕地土壤-農(nóng)產(chǎn)品協(xié)同監(jiān)測，基本摸清了全省重點區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品及土壤污染狀況；2017年，完成了其余14個市州35個縣市區(qū)7 000個點位的農(nóng)用地土壤-農(nóng)產(chǎn)品協(xié)同調(diào)查監(jiān)測；2018年，湖南省完成農(nóng)用地土壤污染狀況詳查。2018至2020年，對有關(guān)地區(qū)進行了加密調(diào)查，并組織開展了耕地污染成因排查試點工作等，全面掌握了全省農(nóng)用地污染情況，有力支撐了受污染農(nóng)用地的風(fēng)險分類管理和安全利用工作。

2.2 土壤污染防治法規(guī)標準體系基本建立

2017年，湖南省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布《湖南省土壤污染防治工作方案》。該工作方案中，針對“建立健全法規(guī)標準體系，加大土壤污染執(zhí)法力度”，明確規(guī)定“加快推進地方環(huán)境立法”、“制定并完善地方標準”，有力促進了湖南省土壤污染防治立法工作。2017年，湖南省生態(tài)環(huán)境廳土壤處制定了《土壤污染治理項目管理規(guī)程(試行)》。該規(guī)程明確了當?shù)卣h(huán)保、財政、第三方等相關(guān)方職責，規(guī)范土壤項目庫建設(shè)流程，以及項目實施、監(jiān)督管理、績效評價、效果評估、罰則等方面的內(nèi)容。2018年，湖南省生態(tài)環(huán)境廳土壤處制定并頒布實施了《湖南省土壤污染防治專項資金項目驗收指南(試行)》。該指南針對土壤污染防治專項資金項目，規(guī)定了該類項目驗收的內(nèi)容、程序、方法和技術(shù)要素。2020年，湖南省人民代表大會常務(wù)委員會通過《湖南省實施〈中華人民共和國土壤污染防治法〉辦法》。該辦法的制定與實施，令湖南省土壤污染防治工作進一步在各細分環(huán)節(jié)有法可依，規(guī)范了土壤污染防治體系。

2.3 農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險得到有效管控，建設(shè)用地土壤污染防治取得積極進展

耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃定全面完成，農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險得到有效管控。分縣建立“一圖一表”分類管理清單。完成一批受污染耕地品種替代、水肥調(diào)控、土壤調(diào)理、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整以及退耕還林還草等安全利用措施的實施。根據(jù)《湖南省“十四五”土壤和地下水生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃(2021至2025年)》(湘政辦發(fā)[2021]61號)，全省受污染耕地安全利用率達到91.3%。污染地塊修復(fù)治理和風(fēng)險管控有序推進。完成一批地塊修復(fù)治理或風(fēng)險管控工程。全省建設(shè)用地安全利用率達到99.7%。在常德市、湘潭市、衡陽市、婁底市和郴州市開展土壤污染防治先行區(qū)建設(shè)，在源頭管控、過程監(jiān)管、末端治理和監(jiān)管能力建設(shè)等方面進行積極探索，解決了一批突出的土壤污染防治難題。

3 湖南省土壤污染防治工作存在的問題

3.1 歷史遺留問題任重道遠

湖南省歷史遺留重金屬廢渣量大，覆蓋面積較廣，整治任務(wù)相當艱巨。例如：郴州市有超過千萬噸含重金屬廢渣簡易堆存在山體、河道中；婁底錫礦山地區(qū)積存混合砷堿渣超過100萬t[5]；益陽等地石煤礦山污染問題突出[6]；部分區(qū)域環(huán)境質(zhì)量不容樂觀，由歷史積累性土壤污染形成的郴州三十六灣[7]、婁底錫礦山地區(qū)[8]還有部分地表徑流的支流斷面重金屬超標，青豐河[9]等河流銻濃度還未達到相關(guān)環(huán)境標準。目前，湖南省土壤污染防治工作仍需進一步實施歷史遺留區(qū)域污染綜合整治、土壤污染風(fēng)險管控、治理與修復(fù)等。

針對歷史遺留場地土壤污染進行治理修復(fù)或者風(fēng)險管控工作推進較為復(fù)雜，包括場地調(diào)查，風(fēng)險評估，方案設(shè)計，施工圖設(shè)計，工程施工，效果評估，項目驗收等環(huán)節(jié)。各環(huán)節(jié)一方面需要項目參建各單位具備相應(yīng)設(shè)計、施工能力，也需要投資主體、相關(guān)政府職能部門在方案必選上做出正確決策。土壤污染防治項目推進的眾多環(huán)節(jié)中，存在各種人為干擾因素，造成土壤污染項目工程實施的管理極為復(fù)雜。并且，各污染土壤性質(zhì)較為復(fù)雜，一方面，不同土壤的性質(zhì)差異較大，其形成的毒理性質(zhì)差異較大。另一方面，土壤污染物種類、濃度、積累時間以及范圍也不相同，甚至同一區(qū)域不同地塊也存在較大差異。因此，土壤污染地塊的治理難度較大。我國針對土壤污染治理技術(shù)的開發(fā)仍然較為落后，大量場地的治理與修復(fù)工作并未能“因地施策”。整體來說，土壤理化性質(zhì)的特殊造成了修復(fù)管控其污染的技術(shù)措施較為復(fù)雜。因此，土壤污染歷史遺留問題的解決過程是一個較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

3.2 農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)問題間不容發(fā)

湖南省農(nóng)用地土壤重金屬污染分布范圍較廣，尤以“鎘”污染為代表。“十三五”期間，湖南省流出的農(nóng)產(chǎn)品(大米)中，“鎘米”屢見不鮮。由于土壤污染的成因較為復(fù)雜，存在多種污染來源，從污染源劃分：工礦企業(yè)污染源、農(nóng)業(yè)面源污染源；從污染途徑劃分：大氣沉降污染、地表徑流污染、固廢沉積污染等。如果按照“誰污染，誰治理”原則，土壤污染成因責任認定極為復(fù)雜。由于土壤污染成因的復(fù)雜，為切斷土壤污染源所需開展的工作相應(yīng)較為復(fù)雜，需要進行環(huán)境調(diào)查分析的對象較多，需要協(xié)調(diào)工作的對象也較多。而且，大量飲用水水源地周邊土壤、農(nóng)田土壤、灌溉水徑流區(qū)域土壤中，以“鎘”為代表的重金屬污染較為嚴重。并且，持久性有機物污染的土壤在湖南省存在多處范圍極大的區(qū)域，同時此類區(qū)域處于人群活動較為密集的范圍。為保障人民生產(chǎn)生活的安全和糧食生產(chǎn)安全，我省農(nóng)用地土壤污染防治工作任務(wù)極其艱巨。

3.3 土壤污染防治技術(shù)力量有待加強

土壤污染防治工作涉及的程序、流程以及涉及到的參與單位較多較復(fù)雜，過程監(jiān)管難度大。其中，土壤污染治理項目的場地調(diào)查檢測數(shù)據(jù)的復(fù)核有待加強，修復(fù)目標的確定尚存在多套標準，過程管理仍存在部分漏洞，驗收監(jiān)測仍需加強。同時，針對土壤污染治理、修復(fù)、管控項目的審查程序以及標準制定工作與部分省份相比略顯滯后。

4 加強土壤污染源頭管控和治理修復(fù)的對策建議

4.1 持續(xù)推進“摸清污染家底”的工作

“十三五”期間，湖南省已經(jīng)完成了大量土壤環(huán)境污染調(diào)查工作，在此基礎(chǔ)上，“十四五”期間將逐步完善并深化相關(guān)工作。已完成的調(diào)查專項工作如有必要需進一步開展詳細調(diào)查。如：建設(shè)用地土壤污染狀況全面調(diào)查[10]、耕地土壤與農(nóng)產(chǎn)品重金屬污染加密調(diào)查、耕地污染成因排查分析調(diào)查、土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、重點工業(yè)片區(qū)土壤污染調(diào)查等歷史遺留問題需要持續(xù)推進“摸清家底”工作。

4.2 重點加強土壤污染源頭管控

聚焦重有色金屬采選、冶煉等重點行業(yè)，以產(chǎn)業(yè)集中地區(qū)為重點，嚴格執(zhí)行重金屬污染物排放標準并落實相關(guān)總量控制指標，加大監(jiān)督檢查力度[11]。禁止新建落后產(chǎn)能或產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)的建設(shè)項目，繼續(xù)淘汰涉重金屬重點行業(yè)落后產(chǎn)能，執(zhí)行顆粒物和重金屬等重點污染物特別排放限值，完善重金屬相關(guān)行業(yè)準入條件，支持企業(yè)綠色化提標改造。

1)規(guī)范工業(yè)固體廢物處理處置活動。加強工業(yè)固體廢物綜合利用，全面開展尾礦、煤矸石、工業(yè)副產(chǎn)石膏、冶煉渣、鉻渣、砷渣，以及涉鎘等工業(yè)廢水、廢氣處理產(chǎn)生固體廢物的堆存場所排查和整治。引導(dǎo)有關(guān)企業(yè)采用先進適用加工工藝、集聚發(fā)展，集中建設(shè)和運營污染治理設(shè)施，防止污染土壤和地下水。

2)整治涉重金屬礦區(qū)歷史遺留固體廢物。綜合應(yīng)用衛(wèi)星遙感、無人機航拍和現(xiàn)場踏勘等方式，全面排查涉重金屬污染排放礦區(qū)無序堆存的歷史遺留廢物。根據(jù)排查結(jié)果及污染風(fēng)險，制定整治方案，分階段治理，逐步消除存量。

3)防控礦產(chǎn)資源開發(fā)污染風(fēng)險。因地制宜管控礦區(qū)污染土壤和酸性廢水環(huán)境風(fēng)險，在礦產(chǎn)資源開發(fā)活動集中區(qū)，執(zhí)行重點污染物特別排放限值。全面推進綠色礦山建設(shè)、廢棄礦山綜合整治和生態(tài)修復(fù)，重點保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活用水安全，鼓勵采取生態(tài)復(fù)綠等自然恢復(fù)措施。

4)推進涉重企業(yè)清潔生產(chǎn)升級改造。聚焦重有色金屬采選和冶煉、涉重金屬無機化合物工業(yè)等重點行業(yè)，開展企業(yè)清潔生產(chǎn)和綠色化提標改造，從源頭上消除土壤污染。

4.3 穩(wěn)步推進重點區(qū)域土壤污染防治

建立建設(shè)用地治理修復(fù)和風(fēng)險管控名錄，以“風(fēng)險管控”優(yōu)先為原則，針對亟待二次開發(fā)利用的敏感用地類型的地塊進行有序修復(fù)。各修復(fù)地塊修復(fù)過程需嚴格按照有關(guān)規(guī)定進行場地調(diào)查、風(fēng)險評估、方案設(shè)計、環(huán)境影響評價、施工設(shè)計、效果評估等步驟。加強對地塊修復(fù)過程中場地調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測、二次污染以及效果評估等第三方監(jiān)管職能的管理[12]，確保污染地塊修復(fù)過程源頭可查、過程可控、效果達標。加強污染地塊二次開發(fā)利用準入管理，確保人民群眾生產(chǎn)生活安全。對于完成治理的污染地塊，在完成效果評估、風(fēng)險評估以及相應(yīng)準入程序之后，準許進入市場。嚴格管控污染地塊治理效果，強化地塊治理效果評估和監(jiān)管工作，確保地塊風(fēng)險評估工作客觀真實。對于未能完成效果評估以及風(fēng)險評估的地塊嚴禁“未批先建”，確保進入市場的地塊風(fēng)險可控，嚴守人民群眾生產(chǎn)生活安全紅線。

4.4 強化保障農(nóng)用地安全利用管控措施

基于當前湖南省農(nóng)用地土壤環(huán)境監(jiān)測點，逐步構(gòu)建全省農(nóng)用地土壤環(huán)境信息監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，開展土壤環(huán)境信息常態(tài)化監(jiān)測；開展土壤污染風(fēng)險評估，摸清全省農(nóng)用地土壤重金屬污染類型、污染程度和變化趨勢，并制定全省農(nóng)用地土壤重金屬污染源及污染地塊風(fēng)險管控清單。重點針對安全利用類和嚴格管控類農(nóng)用地，按照農(nóng)用地污染成因排查和分析技術(shù)規(guī)范，排查全省農(nóng)用地土壤污染源，構(gòu)建農(nóng)用地土壤主要污染風(fēng)險源的風(fēng)險管控技術(shù)模式。并選擇主要糧食生產(chǎn)大縣逐步開展土壤污染成因排查及土壤污染源頭管控技術(shù)示范。探索區(qū)域安全利用類農(nóng)用地安全利用模式，針對安全利用類耕地，開展品種替代、水肥調(diào)控、土壤調(diào)理等綜合技術(shù)集成。以鎘污染耕地為重點，推進耕地土壤污染修復(fù)試點，提升農(nóng)產(chǎn)品合格率，加大耕地安全利用技術(shù)模式的總結(jié)和推廣。以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動土壤環(huán)境保護，開展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)建設(shè)先行先試。推進“生態(tài)農(nóng)業(yè)+信息化”等智慧農(nóng)業(yè)和土壤安全利用模式。

引導(dǎo)農(nóng)民合理使用化肥、農(nóng)藥，提高化肥、農(nóng)藥利用率、減少流失率，積極推廣生物有機肥等新型綠色肥料，降低農(nóng)田土壤污染風(fēng)險[13]。如益陽桃江縣堅持源頭控制與過程防治相結(jié)合、農(nóng)藝措施與工程措施相結(jié)合、重點治理與全面推進相結(jié)合，化解相關(guān)隱患苗頭，治理和消除各類農(nóng)業(yè)面源污染問題?；谏鲜龃胧?，逐步實現(xiàn)保障農(nóng)用地土壤安全利用目標。

5 加強土壤污染綜合防治監(jiān)管能力建設(shè)的對策和建議

5.1 持續(xù)完善土壤污染防治體制機制

各級黨委政府要針對本地區(qū)土壤污染現(xiàn)狀，建立健全土壤污染評價考核制度和責任追究制度，細化土壤污染防治責任清單。應(yīng)基于全省土壤污染特點，有針對性的制定地方土壤污染防治標準和導(dǎo)則。在系統(tǒng)梳理土壤污染防治項目全過程管理工作機制的基礎(chǔ)上，建立并完善土壤污染防治項目推進過程中各階段審查、監(jiān)督和評價機制。加快制定土壤污染防治項目評審規(guī)范，土壤污染風(fēng)險評價地方標準；推進建立項目后期監(jiān)管體制；完善各級監(jiān)管部門工作評價體系。

5.2 強化土壤環(huán)境監(jiān)管考核和執(zhí)法力度

各級黨委政府應(yīng)加強土壤污染防治考核工作，加強對涉重金屬企業(yè)廢水、廢氣、廢渣等處置處理監(jiān)督，妥善管理化學(xué)品、全面推行清潔生產(chǎn)，嚴格土壤污染企業(yè)準入制度，限制增量，削減存量。全面強化土壤污染行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的有效銜接，加強聯(lián)合執(zhí)法，以案為鑒、以案促改。

5.3 有效推進土壤污染防治工作成果應(yīng)用

加速推進我省土壤管理信息平臺的建設(shè)以及土壤污染調(diào)查信息共享，為推動全省的土壤污染防治工作按輕重緩急有序開展提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。湖南省已經(jīng)開展了大量的土壤污染防治工作，初步摸清了全省土壤污染情況。為更加有的放矢高效開展土壤污染防治工作，梳理整合已有工作成果刻不容緩。

5.4 積極調(diào)動土壤污染防治多方參與積極性

充分利用好土壤污染防治專項資金，促進土壤污染防治新技術(shù)研發(fā)以及在治理修復(fù)項目中的工程示范，充分發(fā)揮項目示范引領(lǐng)作用，切實提高資金執(zhí)行率、提升資金使用效益。積極對接國家和地方政策措施，圍繞完成污染防治攻堅戰(zhàn)的硬指標、硬任務(wù)提出具體需求，加快推進重點工程項目建設(shè)和重點舉措落地。在已有的土壤污染防治專項資金基礎(chǔ)上，利用土壤污染區(qū)域特性，積極籌措多方資金，合理利用社會資金。

5.5 加強生態(tài)文明建設(shè)宣傳教育

加強生態(tài)文明社會教育，加強生態(tài)環(huán)境法律宣傳教育，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門應(yīng)適時面向社會公眾開展土壤污染防治科普宣傳教育，利用新聞媒體報道和宣傳土壤污染防治工作的重要性和成效，提升各類人群的生態(tài)文明意識和環(huán)?？茖W(xué)素養(yǎng)，著力推進形成人人關(guān)心、支持、參與生態(tài)環(huán)境保護的工作局面。

6 結(jié)語

目前湖南省土壤污染防治工作取得了階段性成果，污染調(diào)查工作全面鋪開，基本摸清土壤污染家底，并在源頭管控、過程監(jiān)管、末端治理和監(jiān)管能力建設(shè)等方面進行積極探索，解決了一批突出的土壤污染防治難題。但污染防治形勢依然嚴峻，歷史遺留污染存量較大，農(nóng)用地土壤污染防治工作任務(wù)艱巨，土壤污染防治技術(shù)力量和監(jiān)管能力建設(shè)較為薄弱。將來需要圍繞土壤污染源頭管控，保障農(nóng)用地安全利用，提升土壤環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)能力建設(shè)等方面分析探討土壤污染綜合防治對策，并構(gòu)建源頭管控、過程監(jiān)管和末端治理一體化的綜合防治體系。