廣西糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”情況調(diào)研報(bào)告

雷承寶，陳建文，李 曳

（廣西糖業(yè)發(fā)展辦公室，廣西 南寧 530021）

0 引言

為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理視察廣西時關(guān)于糖業(yè)的重要指示精神，穩(wěn)定全區(qū)糖料蔗種植面積，裝滿端牢廣西糖罐子，維護(hù)國家食糖安全，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，促進(jìn)廣西區(qū)邊境民族地區(qū)安寧和諧，根據(jù)國家關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”的決策部署［1］，廣西糖業(yè)發(fā)展辦公室組織專門力量，對廣西全區(qū)糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”問題開展專題調(diào)研。調(diào)研組先后赴柳州、河池、來賓、崇左市等地，采取召開座談會、實(shí)地走訪和問卷調(diào)查等方式開展調(diào)研?，F(xiàn)將調(diào)研情況簡要報(bào)告如下。

1 糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定及建設(shè)情況

1.1 糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定情況

2017年，《國務(wù)院關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2017〕24號）明確：以永久基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，將“兩區(qū)”細(xì)化落實(shí)到具體地塊。以廣西和云南為重點(diǎn)，劃定糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)1000000 hm2。2020年廣西報(bào)送農(nóng)業(yè)農(nóng)村部備案的《糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定成果報(bào)送報(bào)告（第4批次）》顯示，廣西在南寧、柳州、北海、防城港、欽州、貴港、玉林、百色、河池、來賓、崇左等11個市64個縣（市、區(qū)）共劃定糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)面積772906.67 hm2，涉及580個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、4490個行政村（農(nóng)林場）、26303個片塊、3077772個地塊。保護(hù)區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田的面積為709333.33 hm2，占比91.77%；非永久基本農(nóng)田面積63333.33 hm2，占比8.21%。保護(hù)區(qū)涉及耕地面積755333.33 hm2，占比97.76%；非耕地面積17333.33 hm2，占比2.24%（表1）。

表1 廣西糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)分布情況

1.2 糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)建設(shè)情況

糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)包括333333.33 hm2的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高糖糖料蔗基地（以下簡稱“雙高”基地）和433333.33 hm2的非“雙高”基地糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)兩部分，已全部勾繪紅線圖，并納入數(shù)據(jù)庫。其中，“雙高”基地按照經(jīng)營規(guī)?；⑸a(chǎn)機(jī)械化、水利現(xiàn)代化、種植良種化的“四化”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，由設(shè)在廣西糖業(yè)發(fā)展辦公室的廣西優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高糖糖料蔗基地建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭負(fù)責(zé)。實(shí)際完成土地整治面積336006.67 hm（2表2）。非“雙高”糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)按照高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，由廣西農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳牽頭負(fù)責(zé)。截至2021年底，廣西全區(qū)已完成建設(shè)面積94320 hm2。

表2 廣西“雙高”基地分布情況（hm2）

2 糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”情況

2.1 糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”面積接近四分之一

2021年，廣西自然資源信息中心對全區(qū)糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)種植情況動態(tài)監(jiān)測結(jié)果顯示，糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”面積共185666.67 hm2，占生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定總面積772906.67 hm2的24.02%，接近四分之一。其中，崇左市、來賓市和南寧市是保護(hù)區(qū)“非蔗化”的重災(zāi)區(qū)，分別為51426.67 hm2、36660 hm2和23706.67 hm2，合計(jì)111793.33 hm2，占全區(qū)糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”面積的60.21%（表3）。

表3 2021年糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”面積統(tǒng)計(jì)

2.2 糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”擠占以林地、園地和交通運(yùn)輸用地為主

糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”主要包括林地、園地、交通運(yùn)輸用地、公共水利設(shè)施、城鎮(zhèn)村及工礦用地等。其中，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致林地（含桉樹以及其他喬木、灌木類用地）、園地（含柑橘、堅(jiān)果、香蕉、芒果、火龍果等果類及茶園用地）擠占保護(hù)區(qū)面積分別為89606.67 hm2和58026.67 hm2，分別占“非蔗化”面積的48.26%和31.25%；交通運(yùn)輸用地（包括高速鐵路、高速公路等）占用面積20526.67 hm2、占“非蔗化”面積的11.06%，以上3 項(xiàng)共計(jì)占比90.57%。此外，公共水利設(shè)施（包括水庫等）用地面積9306.67 hm2，占“非蔗化”面積的5.01%；城鎮(zhèn)村及工礦用地面積3433.33 hm2，占“非蔗化”面積的1.85%；耕地、草地及其他用地面積共計(jì)4773.33 hm2，占“非蔗化”面積的2.57%（表4）。

表4 2021年糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”情況監(jiān)測（hm2）

2.3 保護(hù)區(qū)外糖料蔗種植面積是保障食糖供給安全的有益補(bǔ)充

廣西糖料蔗大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺顯示，2021/2022年榨季糖料蔗訂單合同審核備案面積（對應(yīng)2021年糖料蔗種植面積）為747453.33 hm2（表5），略低于糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定面積，比糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)糖料蔗種植面積587000 hm2多160453.33 hm2，由此判斷，保護(hù)區(qū)外糖料蔗種植面積為160453.33 hm2，占全區(qū)糖料蔗種植面積的21.47%。此外，2021年自治區(qū)自然資源信息中心對南寧市橫州市、來賓市興賓區(qū)糖料蔗種植情況的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，南寧市橫州市糖料蔗種植面積21740 hm2，其中，保護(hù)區(qū)內(nèi)種植面積13246.67 hm2，保護(hù)區(qū)外種植面積8493.33 hm2，保護(hù)區(qū)外種植面積占比39.07%（表6）；來賓市興賓區(qū)糖料蔗種植面積93966.67 hm2，其中，保護(hù)區(qū)內(nèi)種植面積74033.33 hm2、保護(hù)區(qū)外種植面積19933.33 hm2，保護(hù)區(qū)外種植面積占比21.21%（表7）。兩個縣區(qū)保護(hù)區(qū)外糖料蔗種植面積與訂單合同簽訂面積中保護(hù)區(qū)糖料蔗種植面積占比基本保持一致。

表5 2021年糖料蔗訂單合同備案面積（hm2）

表6 2021年南寧橫州市糖料蔗種植情況（hm2）

表7 2021年來賓市興賓區(qū)糖料蔗種植情況（hm2）

3 對糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”的原因

3.1 生產(chǎn)成本高、比較效益低直接導(dǎo)致種植結(jié)構(gòu)變化

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020/2021年榨季，廣西區(qū)糖料蔗戶均種植規(guī)模約1.06 hm2，與印度持平，遠(yuǎn)低于澳大利亞（64.67 hm2）、巴西（62.93 hm2）等主產(chǎn)糖國（圖1）；受種植規(guī)模等因素影響，廣西區(qū)糖料蔗噸蔗種植成本約為449元，遠(yuǎn)高于巴西（110元）、澳大利亞（115元）、印度（170元）、泰國（230元）等主產(chǎn)糖國，是巴西、澳大利亞的4倍左右，主要體現(xiàn)在人工成本、土地成本和農(nóng)資成本差異大（圖2，數(shù)據(jù)來源為國家糖料產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系和自治區(qū)價格成本調(diào)查監(jiān)審分局）。根據(jù)廣西價格成本調(diào)查監(jiān)審分局對2021年廣西糖料蔗種植成本收益情況分析，廣西區(qū)糖料蔗種植平均凈利潤僅為309.26元/hm2，遠(yuǎn)低于柑果、花生、蔬菜等主要競爭作物（表8）。近兩年來，農(nóng)資、人工等價格成本持續(xù)上漲，每噸蔗生產(chǎn)成本不斷增加，進(jìn)一步拉低了糖料蔗種植效益。

表8 各類作物種植效益分析對比統(tǒng)計(jì)表

3.2 勞動力短缺、機(jī)械化作業(yè)率提升緩慢制約了糖料蔗生產(chǎn)發(fā)展

根據(jù)廣西糖料蔗大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺對2021/2022年榨季全區(qū)核準(zhǔn)備案669662份訂單合同主體的年齡段統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1950—1959年出生（63～72歲）的蔗農(nóng)99420人，占比14.85%，1960—1969年出生（53～62歲）的蔗農(nóng)約213138人，占比31.83%，1970—1979年出生（43～52歲）的蔗農(nóng)約205538人，占比30.69%，1980—1989 年出生（33～42 歲）的蔗農(nóng)約111730人，占比16.69%，1990—1999年出生（23～32歲）的蔗農(nóng)約17414人，占比2.6%（表9）。60后和70后（43～62歲）是當(dāng)前糖料蔗種植的主要群體，80后和90后種蔗農(nóng)民占比斷崖式下降，隨著60后和70后逐漸老齡化，糖料蔗將面臨無人種植的局面。作為替代勞動力的機(jī)械化作業(yè)，受種植地塊丘陵山地多、坡度大、面積小以及廣西區(qū)雨季長、農(nóng)機(jī)農(nóng)藝不匹配等因素影響，推廣難度大，機(jī)械化作業(yè)率特別是機(jī)收率較低。根據(jù)廣西農(nóng)機(jī)中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，全區(qū)糖料蔗耕種收機(jī)械化率為67%；據(jù)廣西糖業(yè)協(xié)會統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2021/2022年榨季全區(qū)制糖企業(yè)共入榨機(jī)收蔗119萬t，占入榨總量5019萬t的2.37%。

表9 糖料蔗種植主體各年齡段群體情況

3.3 建設(shè)用地需求增加加快了糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”進(jìn)程

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，建設(shè)用地規(guī)模逐步擴(kuò)大，對糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的保護(hù)構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。根據(jù)2021年糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”情況監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，廣西全區(qū)“非蔗化”糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)面積中，建設(shè)用地面積累計(jì)33260 hm2，占“非蔗化”面積（185666.67 hm2）的17.9%。其中，交通運(yùn)輸用地、公共水利設(shè)施用地、城鎮(zhèn)村及工礦用地分別為20526.67 hm2、9306.67 hm2和3426.67 hm2，分別占建設(shè)用地面積的61.72%、27.98%和10.30%。

3.4 缺乏保護(hù)政策，糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)管護(hù)存在“制度真空”

糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)（772906.67 hm2）已于2020年按照要求完成劃定工作，但目前廣西及國家層面均未出臺專門的保護(hù)政策和相關(guān)法規(guī)。面對在保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施交通基礎(chǔ)設(shè)施、城市化項(xiàng)目以及其他經(jīng)濟(jì)作物占地等行為，地方政府缺少執(zhí)法依據(jù)。

4 穩(wěn)定糖料蔗種植面積的對策建議

為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于嚴(yán)格耕地保護(hù)的重要指示精神，堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”，進(jìn)一步加強(qiáng)糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)管護(hù)，力爭在2025年實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下達(dá)廣西糖料蔗種植面積890000 hm2的種植目標(biāo)，提出對策及建議如下。

4.1 加快推進(jìn)糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”專項(xiàng)整治行動

將糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”整治同堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”整治列入同等重要事項(xiàng)協(xié)同推進(jìn)，組織開展糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“桉退蔗進(jìn)”“果退蔗進(jìn)”“蕉退蔗進(jìn)”等專項(xiàng)行動，堅(jiān)決杜絕保護(hù)區(qū)內(nèi)桉樹、果樹等非蔗經(jīng)濟(jì)作物新增面積。積極引導(dǎo)制糖企業(yè)、農(nóng)民改良糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)騰退土地土壤，推廣種植糖料蔗，力爭在一個桉樹種植周期內(nèi)將糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”面積全面清理，穩(wěn)定糖料蔗種植面積［2］。2021年實(shí)施“桉退蔗進(jìn)”專項(xiàng)行動以來，截至2022年7月3日，全區(qū)已清退桉樹、果樹等非蔗作物面積21053.33 hm2，完成糖料蔗種植15000 hm2，預(yù)計(jì)2022年全區(qū)糖料蔗種植面積可達(dá)746666.67 hm2。

4.2 研究出臺穩(wěn)定糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)外糖料蔗種植面積的支持政策

保護(hù)區(qū)外糖料蔗種植面積是當(dāng)前廣西糖料蔗種植的重要組成部分，對保障國家食糖供給安全具有重要作用。建議廣西參照國家“兩區(qū)”劃定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，將保護(hù)區(qū)外160453.33 hm2糖料蔗種植面積劃定為自治區(qū)級糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，并予以相應(yīng)政策、資金支持，改善地塊種植條件，進(jìn)一步鞏固糖料蔗生產(chǎn)保障能力［3］。

4.3 盡快建立健全糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)管護(hù)機(jī)制

建議國家盡快出臺《糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》或《糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)管理辦法》，明確糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)種植的目標(biāo)作物，明確維持保護(hù)區(qū)面積動態(tài)平衡具體辦法以及保護(hù)區(qū)建設(shè)管護(hù)、違規(guī)處置的責(zé)任主體和獎懲措施，為加強(qiáng)糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)建設(shè)管護(hù)提供法理依據(jù)。在國家保護(hù)條例或辦法出臺前，廣西相關(guān)管理部門應(yīng)盡快先制定地方管理辦法。同時，建議參照糧食等主要農(nóng)作物管理模式，實(shí)行黨政同責(zé)制，將糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)“非蔗化”整治作為食糖安全責(zé)任制考核的重要內(nèi)容，對糖料蔗種植面積、產(chǎn)量等指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格考核。對落實(shí)糖料蔗生產(chǎn)任務(wù)不力的市、縣要予以問責(zé)。

4.4 努力增加糖料蔗種植比較收益

增加糖料蔗比較收益是提高農(nóng)民種蔗積極性、穩(wěn)定種植面積的最直接手段。加大高產(chǎn)高糖長宿根周期糖料蔗品種選育研發(fā)力度，將當(dāng)前良種良法補(bǔ)貼政策繼續(xù)實(shí)施，并適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；加快糖料蔗脫毒種苗及輕簡栽培技術(shù)等新品種新技術(shù)的推廣應(yīng)用，降低生產(chǎn)成本，提高單產(chǎn)；深化訂單農(nóng)業(yè)改革，利用市場手段強(qiáng)化制糖企業(yè)與蔗農(nóng)的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，形成緊密的利益共同體；完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障機(jī)制，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害、病蟲害以及國際糖價沖擊的能力，提高糖料蔗種植收益水平［4］。

4.5 加快推進(jìn)糖料蔗生產(chǎn)全程機(jī)械化進(jìn)程

機(jī)械化是解決勞動力不足、降低糖料蔗種植成本、穩(wěn)住糖料蔗種植面積的重要抓手。要加快研發(fā)推廣適合廣西區(qū)地形地貌、種植農(nóng)藝技術(shù)的甘蔗收割小型機(jī)械，探索“分步式”機(jī)收的路徑和模式，加快補(bǔ)齊丘陵蔗地機(jī)收基礎(chǔ)條件薄弱的短板。同時，加快蔗地宜機(jī)化升級改造，擴(kuò)大連片作業(yè)規(guī)模，創(chuàng)建高效機(jī)收糖料蔗生產(chǎn)全程機(jī)械化示范基地，加快推進(jìn)糖料蔗生產(chǎn)全程機(jī)械化進(jìn)程。

4.6 加快推進(jìn)糖料蔗生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?；M(jìn)度

經(jīng)營規(guī)?；巧a(chǎn)機(jī)械化、降低種植成本、增加種植收益的重要手段。積極推廣“并戶聯(lián)營”模式，引導(dǎo)農(nóng)民以土地入股的形式成立糖料蔗生產(chǎn)經(jīng)營合作社，大力推動家庭農(nóng)場發(fā)展，鼓勵蔗農(nóng)流轉(zhuǎn)外出務(wù)工群眾的土地，形成適度規(guī)模生產(chǎn)模式。加快推動制糖企業(yè)建立糖料蔗規(guī)模化自營基地，推廣“企業(yè)+基地”模式，引導(dǎo)制糖企業(yè)加大資金投入，采取自建、租賃或扶持等多種方式發(fā)展自營基地，推動糖料蔗種植加工一體化發(fā)展。

4.7 請求國家加大糖料蔗種植補(bǔ)貼力度

針對廣西區(qū)種植規(guī)模小、土地資源稟賦差、糖業(yè)國際競爭力弱的客觀事實(shí)，請求國家出臺糖料蔗種植補(bǔ)貼政策。一方面，針對化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資價格剛性上漲情況，參照糧食補(bǔ)貼方式，對實(shí)際種蔗農(nóng)民發(fā)放一次性農(nóng)資補(bǔ)貼。另一方面，請求對糖料蔗種植規(guī)模13333.33 hm2以上的大縣給予補(bǔ)貼。廣西糖料蔗種植面積13333.33 hm2以上的縣（區(qū)）有18個，占全區(qū)種植面積和產(chǎn)量的85%，這些產(chǎn)糖大縣普遍都存在財(cái)政困難。建議參照種糧大縣獎勵辦法，對糖料蔗種植規(guī)模13333.33 hm2以上的大縣給予獎勵，獎勵標(biāo)準(zhǔn)為每個縣（區(qū)）每年平均1億元。