關(guān)于事業(yè)單位強(qiáng)化內(nèi)部控制的思考

文/陳君（青島市婦女兒童活動(dòng)中心）

近年來(lái)，我國(guó)事業(yè)單位改革進(jìn)程不斷推進(jìn)，相關(guān)經(jīng)營(yíng)管理人員對(duì)其內(nèi)部控制方面的建設(shè)也有了更高的要求。事業(yè)單位通過(guò)建設(shè)完善的內(nèi)部控制制度體系，能夠幫助單位內(nèi)部提高經(jīng)營(yíng)活動(dòng)質(zhì)量和效率，也能夠?yàn)閺V大群眾提供更優(yōu)質(zhì)的公益性服務(wù)。通過(guò)建設(shè)內(nèi)部控制制度體系，便于增強(qiáng)單位內(nèi)部資金的安全性和完整性以及提高其使用效率，盡可能減少資金浪費(fèi)、挪用、違規(guī)使用等的情形發(fā)生。而且單位內(nèi)部控制制度的落實(shí)能夠使得各業(yè)務(wù)活動(dòng)環(huán)節(jié)更加規(guī)范化，使得員工行為更加合理化，從而有助于提高單位整體的經(jīng)營(yíng)管理效果。但是理論和實(shí)踐之間總歸有很大差異，單位在落實(shí)內(nèi)部控制制度體系時(shí)，因?yàn)楦鞣N內(nèi)外部因素的干預(yù)，并不能充分發(fā)揮內(nèi)控作用。所以，本文從實(shí)踐中分析事業(yè)單位內(nèi)部控制過(guò)程中存在的問(wèn)題，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境不佳

1.領(lǐng)導(dǎo)及員工內(nèi)部控制意識(shí)淡薄

單位內(nèi)部控制效果與各崗位員工都有著一定的關(guān)聯(lián)，但是實(shí)際上單位很多員工對(duì)內(nèi)控的認(rèn)識(shí)并不到位，可能是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)層對(duì)其不夠重視，久而久之，其他員工也會(huì)逐漸忽略內(nèi)部控制相關(guān)工作。

2.現(xiàn)有組織架構(gòu)設(shè)置不合理

事業(yè)單位在設(shè)計(jì)內(nèi)部組織架構(gòu)時(shí)，更多地關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)層和歸口管理，即重視上下級(jí)之間的交流，但是卻忽略了橫向交流，進(jìn)而因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱等造成各種風(fēng)險(xiǎn)。

3.內(nèi)控績(jī)效考核制度不完善，效果差

事業(yè)單位員工招聘一般都是采用公開(kāi)招聘的方式，這樣能夠極大地保障入職人員的綜合素質(zhì)和能力，但是卻因?yàn)槿狈ν晟频目?jī)效考核機(jī)制，并沒(méi)有激發(fā)員工個(gè)人工作潛能，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)內(nèi)控工作的高效落實(shí)[1]。

（二）缺乏有效風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

1.單位層面

從單位層面講，風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在資源分配不合理、行政職權(quán)使用混亂、資金使用效率低、道德問(wèn)題等。首先事業(yè)單位是為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的部門，是唯一的公共產(chǎn)品供應(yīng)方，因?yàn)橘Y金是財(cái)政撥款，經(jīng)常會(huì)存在資金使用效率低、浪費(fèi)資源等現(xiàn)象。其次濫用職權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，事業(yè)單位有著一定的公共權(quán)力，但是與之相匹配的法律制度體系并不完善，使部分行為并沒(méi)有嚴(yán)格約束，容易出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)等不良行為。最后單位部門可能存在著個(gè)別人員利用職權(quán)隨意使用公共資源，甚至為了得到部分資源，會(huì)產(chǎn)生行賄手段，進(jìn)而引發(fā)一系列風(fēng)險(xiǎn)。

2.業(yè)務(wù)層面

事業(yè)單位在內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面如政府采購(gòu)、收支管理、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、合同項(xiàng)目管理、項(xiàng)目建設(shè)等環(huán)節(jié)都可能存在不同的風(fēng)險(xiǎn)。比如政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)在于采購(gòu)過(guò)程是否嚴(yán)格依據(jù)政府相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，對(duì)于采購(gòu)申請(qǐng)、驗(yàn)收貨物、檔案管理等是否嚴(yán)謹(jǐn)；收支管理風(fēng)險(xiǎn)在于實(shí)際收支活動(dòng)是否規(guī)范、收支是否平衡；項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)在于立項(xiàng)的合理性、施工及驗(yàn)收的嚴(yán)謹(jǐn)性、合同糾紛等。

（三）內(nèi)部控制力度有待加強(qiáng)

1.緊密關(guān)聯(lián)的制度體系不完善

其一是單位內(nèi)部控制制度設(shè)置并不全面，并沒(méi)有把所有業(yè)務(wù)活動(dòng)和所有員工涵蓋在內(nèi)。其二是內(nèi)控制度不夠精細(xì)化，實(shí)操性較差。其三是缺乏對(duì)內(nèi)部控制效果的處罰機(jī)制，導(dǎo)致員工對(duì)其并沒(méi)有足夠的重視，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)高效的內(nèi)控管理。

2.預(yù)算管理缺乏科學(xué)合理性

部分事業(yè)單位在預(yù)算管理方面的落實(shí)效果并不好，可能是因?yàn)轭A(yù)算編制較粗放，缺乏可行性、科學(xué)性、合理性；預(yù)算執(zhí)行力度不足，導(dǎo)致預(yù)算效果與預(yù)期存在較大差異，等等。

3.會(huì)計(jì)內(nèi)部控制管理不嚴(yán)謹(jǐn)不規(guī)范

單位對(duì)于內(nèi)部控制工作的執(zhí)行管理不夠嚴(yán)謹(jǐn)、不夠規(guī)范主要體現(xiàn)在崗位設(shè)置不合理、職能劃分不明確，導(dǎo)致部分不相容崗位并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的分離，比如保管、審批經(jīng)辦由同一人擔(dān)任，違背了不相容崗位相分離的基本原則，進(jìn)而可能會(huì)給單位造成嚴(yán)重的資產(chǎn)損失。

4.資產(chǎn)保護(hù)力度不足

一方面資產(chǎn)并沒(méi)有及時(shí)入賬，所以存在部分賬外資產(chǎn)無(wú)法查證。因?yàn)閱挝徊](méi)有制定完善的資產(chǎn)管理制度，在資產(chǎn)入賬、出入庫(kù)、使用、移交、處理等環(huán)節(jié)都沒(méi)有詳細(xì)記錄，所以出現(xiàn)問(wèn)題也無(wú)法及時(shí)查證出錯(cuò)環(huán)節(jié)。另一方面單位資產(chǎn)閑置情況居多，造成了極大的浪費(fèi)；而且因?yàn)橘Y產(chǎn)管理不嚴(yán)謹(jǐn)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)資產(chǎn)流失等不良現(xiàn)象[2]。

（四）信息與溝通不暢

1.信息溝通制度體系不完善

單位內(nèi)部并沒(méi)有設(shè)置良好的信息溝通渠道，所以上下級(jí)之間、不同部門之間都存在著一定的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，以至于各部門管理者、單位經(jīng)營(yíng)者無(wú)法及時(shí)準(zhǔn)確地做出經(jīng)營(yíng)決策，不利于單位的整體發(fā)展。究其原因是因?yàn)閱挝徊](méi)有制定完善的信息溝通制度體系，各環(huán)節(jié)工作缺乏制度約束和引導(dǎo)。

2.信息溝通渠道不暢，缺乏信息化反饋機(jī)制

單位內(nèi)部控制的實(shí)施需要全體人員的共同參與，但是實(shí)際上單位并沒(méi)有引導(dǎo)基層人員參與，也沒(méi)有為其提供良好的參與平臺(tái)。比如在各環(huán)節(jié)內(nèi)控工作中，基層員工是最了解實(shí)際情況的，即便員工發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，也會(huì)因?yàn)槿狈τ行У男畔⒎答仚C(jī)制，無(wú)法向上級(jí)人員反映有關(guān)問(wèn)題，進(jìn)而影響內(nèi)控效果。

3.信息化建設(shè)水平低

隨著信息化技術(shù)的廣泛應(yīng)用，事業(yè)單位在實(shí)際開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)過(guò)程中也引入了信息化技術(shù)，但是在目前實(shí)際應(yīng)用情況下，整體信息化建設(shè)水平較低，并沒(méi)有對(duì)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)質(zhì)量和效率的提升起到明顯作用。

（五）內(nèi)部控制監(jiān)督管理不到位

內(nèi)部控制監(jiān)督主要是為了檢驗(yàn)內(nèi)控工作是否依據(jù)制度體系執(zhí)行，對(duì)全過(guò)程的監(jiān)督管理。內(nèi)控監(jiān)督能夠貫穿于業(yè)務(wù)活動(dòng)的全過(guò)程，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)際業(yè)務(wù)活動(dòng)環(huán)節(jié)中存在的問(wèn)題，也能夠及時(shí)提醒相關(guān)工作人員采取有效應(yīng)對(duì)措施，盡可能減少單位因此受到的負(fù)面影響。

理論上的監(jiān)管有這些優(yōu)點(diǎn)，但實(shí)際上單位因?yàn)槭艿浇?jīng)營(yíng)規(guī)模、內(nèi)外部因素等的影響，無(wú)法有效落實(shí)內(nèi)控監(jiān)督。事業(yè)單位負(fù)責(zé)內(nèi)部控制監(jiān)督管理工作的主體一般是內(nèi)部審計(jì)部門、監(jiān)察部門，一般單位受規(guī)模限制，并沒(méi)有設(shè)置獨(dú)立存在的審計(jì)部門及安排專業(yè)的審計(jì)人員，僅有少數(shù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大的單位才會(huì)設(shè)置審計(jì)部門，所以很多單位會(huì)受到審計(jì)資源缺乏的影響，無(wú)法有效開(kāi)展審計(jì)工作?；蛘卟糠謫挝浑m然設(shè)置了審計(jì)部門，但是因?yàn)樵O(shè)置的內(nèi)控監(jiān)督部門并不具備獨(dú)立性，更多審計(jì)監(jiān)督工作流于形式，導(dǎo)致無(wú)法公平公正地開(kāi)展監(jiān)管工作，審計(jì)職能也會(huì)大打折扣。甚至有些單位會(huì)因?yàn)槿肆Τ杀居邢蓿⒉粫?huì)招聘專業(yè)的審計(jì)、監(jiān)督人員，更多的是讓財(cái)務(wù)人員或其他領(lǐng)導(dǎo)人員兼任審計(jì)、監(jiān)督工作，他們由于專業(yè)知識(shí)技能的缺乏，并不能理性對(duì)待所有業(yè)務(wù)活動(dòng)環(huán)節(jié)，從而使得監(jiān)管喪失了理論功效[3]。

二、事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制的改進(jìn)建議

（一）構(gòu)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境

1.樹(shù)立正確的內(nèi)部控制意識(shí)

單位內(nèi)部控制實(shí)施效果與領(lǐng)導(dǎo)層及基層員工內(nèi)控意識(shí)有一定的關(guān)聯(lián)，所以為了更好地發(fā)揮內(nèi)控作用，首先要重視單位領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)控重要性的認(rèn)識(shí)。在領(lǐng)導(dǎo)的正確引導(dǎo)下，其他基層員工才能夠更好地開(kāi)展內(nèi)控工作，保障單位內(nèi)部整體有一種廉潔公正、勤勞高效、恪盡職守的氛圍。

2.優(yōu)化現(xiàn)有組織架構(gòu)，促進(jìn)橫向溝通交流

事業(yè)單位完善的內(nèi)控組織架構(gòu)要有決策、執(zhí)行、監(jiān)管三個(gè)核心層級(jí)，而且三者間的權(quán)利職責(zé)要分配合理，形成相互制約、相互輔助的局勢(shì)。合適的組織架構(gòu)能夠?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)層、基層員工橫向交流提供一定的渠道，也能夠加強(qiáng)對(duì)各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)預(yù)防，盡早制定合適的應(yīng)對(duì)方案。

3.制定可行的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制和合理的退出機(jī)制

為了促進(jìn)員工積極參與內(nèi)控工作，單位要設(shè)置完善的內(nèi)控獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，以此來(lái)調(diào)動(dòng)員工工作積極性，激發(fā)員工參與內(nèi)控工作的潛能，幫助單位內(nèi)控工作取得滿意的成果。針對(duì)單位只進(jìn)不出的用人原則，可以引入合理的退出機(jī)制來(lái)增加員工的崗位危機(jī)感，提高其對(duì)崗位的認(rèn)同感、責(zé)任感[4]。

（二）健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

事業(yè)單位為了更好地實(shí)施內(nèi)部控制制度，落實(shí)內(nèi)控工作，就要加強(qiáng)對(duì)當(dāng)前內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，例如提高員工風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等的一系列專業(yè)技能，保障領(lǐng)導(dǎo)層合法合規(guī)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，避免濫用職權(quán)、大量浪費(fèi)資金等的行為出現(xiàn)，也要不斷規(guī)范各崗位員工日常工作行為，減少資產(chǎn)管理、采購(gòu)、收支業(yè)務(wù)等的風(fēng)險(xiǎn)。

事業(yè)單位可以健全內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)實(shí)際業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的全部環(huán)節(jié)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，并提前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、規(guī)避、預(yù)防、管控等。單位為了高效落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，需要成立一支專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，由內(nèi)控負(fù)責(zé)人管理。需要關(guān)注的是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作分別從組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)層面進(jìn)行管控，對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行識(shí)別、預(yù)防、管控、應(yīng)對(duì)。

（三）開(kāi)展規(guī)范有效的內(nèi)部控制活動(dòng)

1.制定健全的內(nèi)部控制制度體系

事業(yè)單位健全內(nèi)部控制制度體系要綜合考慮各方面因素，比如崗位設(shè)置、業(yè)務(wù)活動(dòng)流程、內(nèi)控評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等。在崗位設(shè)置環(huán)節(jié)要注意決策層、執(zhí)行層和監(jiān)督管理層三者間的聯(lián)系與區(qū)別；對(duì)業(yè)務(wù)流程的梳理也要加強(qiáng)管理確保覆蓋所有業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、全部崗位人員；內(nèi)部控制評(píng)價(jià)是對(duì)內(nèi)控活動(dòng)效果的分析、控制、修正；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警不僅僅涉及業(yè)務(wù)活動(dòng)結(jié)束后，還要關(guān)注活動(dòng)前和活動(dòng)過(guò)程中的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。

2.完善預(yù)算管理制度并落實(shí)

全面預(yù)算管理是一種先進(jìn)的管理方式，單位要加強(qiáng)預(yù)算方面控制，對(duì)預(yù)算申請(qǐng)、編制、執(zhí)行、控制、反饋、考核、評(píng)價(jià)等所有環(huán)節(jié)都要足夠重視，才能保障其預(yù)算效果的合理性及內(nèi)控工作的有效性。

3.規(guī)范會(huì)計(jì)管控

一是完善會(huì)計(jì)制度體系，對(duì)崗位職責(zé)要明確劃分；二是增強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作管理，各環(huán)節(jié)都要更加規(guī)范、合理；三是建設(shè)會(huì)計(jì)信息化軟件系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化、智能化的會(huì)計(jì)信息處理，保障信息的真實(shí)性、完整性。

4.優(yōu)化資產(chǎn)管理制度

對(duì)于部分事業(yè)單位“重采購(gòu)輕管理”的現(xiàn)象，單位要制定完善的資產(chǎn)管理制度，避免各種資產(chǎn)入賬不及時(shí)或資產(chǎn)記錄缺失、資產(chǎn)閑置浪費(fèi)等的情形發(fā)生，極大地提高單位資產(chǎn)有效利用率。具體可從以下三方面著手：第一，制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)馁Y產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)制度體系，相關(guān)人員可以定期或不定期地對(duì)單位所有資產(chǎn)進(jìn)行清查、盤(pán)點(diǎn)，還要及時(shí)處理已發(fā)生未入賬資產(chǎn)、核算結(jié)果等，確保單位實(shí)際擁有資產(chǎn)同賬簿記錄一致。第二，完善資產(chǎn)管理制度體系，對(duì)于資產(chǎn)的入賬、使用、轉(zhuǎn)移、處理、移交等環(huán)節(jié)，都要進(jìn)行相應(yīng)記錄，切實(shí)保障單位資產(chǎn)的安全性、完整性，避免少數(shù)人員利用職務(wù)之便謀私利。第三，劃分資產(chǎn)職能管理部門，把每項(xiàng)資產(chǎn)落實(shí)到個(gè)人，出現(xiàn)問(wèn)題可以第一時(shí)間追溯到員工個(gè)人。對(duì)于庫(kù)存中的資產(chǎn)管理需要設(shè)置兩個(gè)管理人員，相互監(jiān)督，共同履行監(jiān)管資產(chǎn)的職責(zé)[5]。

（四）健全信息溝通機(jī)制

1.健全內(nèi)部控制報(bào)告制度

為了改善不同層級(jí)之間信息溝通不暢的局面，單位可以健全內(nèi)部控制報(bào)告制度，由下屬層級(jí)匯總各職能部門財(cái)務(wù)水平、運(yùn)營(yíng)狀況、發(fā)展前景等相關(guān)信息，以書(shū)面報(bào)告的形式編制好，上報(bào)給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層。這種信息傳遞方式為上下級(jí)負(fù)責(zé)人之間的交流提供了一定保障。

2.制定便捷、可行的信息溝通渠道

為了使事業(yè)單位內(nèi)部各層級(jí)普通員工之間能夠更好地進(jìn)行溝通交流，單位還需要自上而下、自下而上建立雙向溝通渠道，便于上下級(jí)之間從不同立場(chǎng)分析問(wèn)題、提出質(zhì)疑及解決措施，這樣才能更好地促進(jìn)單位內(nèi)控工作的順利進(jìn)行。

3.增強(qiáng)內(nèi)控信息化軟件系統(tǒng)建設(shè)資金投入力度

單位建設(shè)內(nèi)部控制信息化軟件系統(tǒng)需要有足夠的資金投入，才能建設(shè)功能更強(qiáng)、運(yùn)行效率更高的信息化軟件。在開(kāi)展內(nèi)控工作中，充分發(fā)揮其作用，促進(jìn)各部門信息傳輸及時(shí)、完整、準(zhǔn)確，進(jìn)而提高內(nèi)部控制工作的質(zhì)量和效率。

（五）強(qiáng)化內(nèi)部控制監(jiān)督管理

單位要構(gòu)建獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督管理部門，并安排專業(yè)的人員全權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)督審計(jì)工作，確保所監(jiān)管內(nèi)容包含全部業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)環(huán)節(jié)。為了使監(jiān)管工作不受任何人員主觀意識(shí)影響，可以把審計(jì)監(jiān)督管理部門直接隸屬于決策層管理，避免各層級(jí)人員利用職位等對(duì)審計(jì)人員施壓，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果的不真實(shí)。內(nèi)部審計(jì)還需要關(guān)注的一點(diǎn)在于把過(guò)去較為滯后的事后監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑氨O(jiān)管和事中監(jiān)管，以保障監(jiān)管活動(dòng)的全面性和高效性。單位在實(shí)施監(jiān)管過(guò)程中也是對(duì)自身情況的清楚認(rèn)知，也便于單位內(nèi)部控制工作不斷完善、優(yōu)化，促進(jìn)其更好地發(fā)展[6]。

三、結(jié)束語(yǔ)

總而言之，由于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，部分事業(yè)單位也在不斷探索適合自己的管理模式，進(jìn)行深入改革。在為婦女兒童提供服務(wù)的事業(yè)單位，同樣需要經(jīng)營(yíng)管理者樹(shù)立正確的內(nèi)部控制管理意識(shí)，提高全體員工對(duì)內(nèi)控的認(rèn)識(shí)，并積極配合各部門開(kāi)展內(nèi)控相關(guān)工作，更好地幫助單位體現(xiàn)內(nèi)控價(jià)值。在對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制時(shí)，需要對(duì)單位現(xiàn)有的資金管理制度、財(cái)務(wù)管理制度、經(jīng)營(yíng)管理制度、人事管理制度等進(jìn)行全面的梳理，才能建立完善高效的內(nèi)部控制機(jī)制，確保內(nèi)部控制機(jī)制與單位所有業(yè)務(wù)活動(dòng)環(huán)節(jié)相匹配。

上文中詳細(xì)概述了事業(yè)單位在實(shí)施內(nèi)部控制過(guò)程中存在的問(wèn)題，后文也針對(duì)這些問(wèn)題，提出了可行的、有效的建議，具體建議有：構(gòu)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境、健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、開(kāi)展規(guī)范有效的內(nèi)部控制活動(dòng)、健全信息溝通機(jī)制、強(qiáng)化內(nèi)部控制監(jiān)督管理等。希望本文的研究可以為更多事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制、優(yōu)化內(nèi)控漏洞提供一定的解決建議，促進(jìn)其更好地發(fā)展。