張瀚文，楊穎秀

(東北師范大學(xué) 教育學(xué)部，吉林 長(zhǎng)春 130024)

治國(guó)經(jīng)邦，人才為要。人才是支撐一國(guó)科技創(chuàng)新及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略性資源。尤其在當(dāng)前知識(shí)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代背景下，高層次人才的國(guó)際流動(dòng)與區(qū)域集聚正變得愈發(fā)頻繁與顯著，這無(wú)疑是世界各國(guó)對(duì)全球化以及新自由主義范式所帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)邏輯的積極回應(yīng)，同時(shí)也自然性地促使引智政策成為一項(xiàng)備受關(guān)注的公共政策領(lǐng)域(1)黃海剛、曲越：《中國(guó)高端人才政策的生成邏輯與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型：1978—2017》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期。。2021年正值“十四五”規(guī)劃的開(kāi)局之年，既是我國(guó)國(guó)際合作與交流事業(yè)創(chuàng)新變革的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，也是觀察評(píng)估引智政策運(yùn)行的關(guān)鍵窗口期。在這一背景下，我國(guó)進(jìn)一步提出了“深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革，充分發(fā)揮人才第一資源作用”的整體目標(biāo)，對(duì)百年未有之大變局下的外國(guó)人才吸納工作提出了新的更高的要求，亦為我國(guó)引智政策建設(shè)提供了寶貴的學(xué)術(shù)啟發(fā)。就已有學(xué)術(shù)研究成果而言，其大多聚焦于引智政策的綜合效能評(píng)估(2)張?jiān)偕?、楊慶：《海外高端人才政策評(píng)估及優(yōu)化對(duì)策研究》，《天津大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第3期。、協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)(3)倪海東、楊曉波：《我國(guó)海外高層次人才引進(jìn)與服務(wù)政策協(xié)調(diào)研究》，《中國(guó)行政管理》2014年第6期。、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與優(yōu)化對(duì)策(4)劉國(guó)福：《引進(jìn)外國(guó)人才政策：嚴(yán)峻形勢(shì)、重大挑戰(zhàn)和未來(lái)發(fā)展》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期。等，而應(yīng)用規(guī)范的理論工具對(duì)其演進(jìn)機(jī)制進(jìn)行歷史解析的嘗試卻嚴(yán)重不足。有鑒于此，本文援引歷史制度主義的分析范式，對(duì)我國(guó)引智政策建設(shè)進(jìn)行歷時(shí)性的梳理與考察，以期明晰引智的歷史進(jìn)階脈絡(luò)及內(nèi)在制度邏輯，為深入探討預(yù)判引智政策的未來(lái)進(jìn)路，推動(dòng)我國(guó)國(guó)際化人才隊(duì)伍建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展提供有益支撐。

一、理論基礎(chǔ)及分析框架

(一)歷史制度主義的理論基礎(chǔ)

歷史制度主義(Historical Institutionalism)肇始于20世紀(jì)80年代，其與理性選擇制度主義和社會(huì)學(xué)制度主義并肩而立，是新制度主義的三大主要流派之一。具體來(lái)說(shuō)，歷史制度主義在批判性地繼承舊制度主義及行為主義部分學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，汲取了馬克斯·韋伯(Max Weber)解釋社會(huì)學(xué)的理論養(yǎng)分，并嘗試對(duì)制度孕育、生成、演變乃至終結(jié)的全過(guò)程做出整體性的透視與解析，是當(dāng)代西方以經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的政治科學(xué)領(lǐng)域中較早形成系統(tǒng)方法論的主要分析范式。在價(jià)值理念上，歷史制度主義認(rèn)為，先驗(yàn)地假定人類政治行為受到理性抑或文化的驅(qū)使是有可能存在某種缺失的。故此，其始終堅(jiān)持價(jià)值中立的立場(chǎng)，以時(shí)間序列為基礎(chǔ)，客觀追尋制度演進(jìn)的歷史敘事及其內(nèi)蘊(yùn)的多重邏輯變量關(guān)系。在方法論上，歷史制度主義集中關(guān)注國(guó)家內(nèi)部的制度設(shè)計(jì)，在更為寬廣的歷史視界內(nèi)貫通架構(gòu)起了以國(guó)家或跨國(guó)制度為核心的宏觀制度研究與以策略者行動(dòng)為焦點(diǎn)的微觀制度研究之間的理論橋梁，進(jìn)而為中觀層面的組織制度研究提供了一種嶄新的闡釋視角與技術(shù)工具。概而言之，歷史制度主義尤為重視長(zhǎng)時(shí)段下的制度生存能力及其產(chǎn)生的廣泛影響(5)伊麗莎白·桑德斯：《歷史制度主義：分析框架、三種變體與動(dòng)力機(jī)制》，張賢明編譯，《學(xué)習(xí)與探索》2017年第1期。，在剖視、解釋關(guān)鍵事件及現(xiàn)實(shí)問(wèn)題中具有獨(dú)特的作用及優(yōu)勢(shì)。因此，將歷史制度主義應(yīng)用于引智政策建設(shè)研究之中具有極強(qiáng)的理論適切性。

(二)歷史制度主義的分析框架

歷史制度主義的分析框架由以下三個(gè)維度組成。一是深層結(jié)構(gòu)維度。在歷史制度主義視域下，制度作為一種政治產(chǎn)品，其建構(gòu)及供給具有鮮明的社會(huì)性，即制度內(nèi)嵌于特定的宏觀情境中，與其所處社會(huì)結(jié)構(gòu)存在著密切的耦合關(guān)系。政治體系、經(jīng)濟(jì)制度、文化理念等因素在自為或他為的相互作用下，共同決定著制度的生成及演變進(jìn)路。二是路徑依賴維度。歷史制度主義認(rèn)為，制度具有天然的歷史延承性及相對(duì)保守性。前期制度的既有模式及與之相關(guān)聯(lián)的權(quán)力機(jī)構(gòu)、社會(huì)體系、思維模式等會(huì)固化到組織行為中，對(duì)后期制度的選擇安排帶來(lái)負(fù)向的抑制作用。質(zhì)言之，后期制度的路徑變遷嚴(yán)重依賴于前期制度，其形成過(guò)程不可避免地受到前期制度的塑造(6)何俊志：《結(jié)構(gòu)、歷史與行為——?dú)v史制度主義對(duì)政治科學(xué)的重構(gòu)》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2004年，第225頁(yè)。，逐步形成累積效應(yīng)。三是動(dòng)力機(jī)制維度。歷史制度主義關(guān)注制度演化過(guò)程的能動(dòng)性，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者不僅是制度環(huán)境形塑的對(duì)象及規(guī)則的順應(yīng)者，更是組織的主動(dòng)設(shè)計(jì)者(7)牛風(fēng)蕊、沈紅：《建國(guó)以來(lái)我國(guó)高校教師發(fā)展制度的變遷邏輯——基于歷史制度主義的分析》，《中國(guó)高教研究》2015年第5期。。當(dāng)已有制度體系的位移趨向閾值臨界點(diǎn)時(shí)，各行動(dòng)單元便會(huì)釋放潛隱的主觀能動(dòng)性，在綜合考量制度革新的成本與收益后，采取相應(yīng)行動(dòng)以促進(jìn)或遲滯制度的更迭。

二、我國(guó)引智政策建設(shè)的歷史進(jìn)階

根據(jù)我國(guó)引智歸口管理部門——國(guó)家外國(guó)專家局的官方定義，引智是指通過(guò)聘請(qǐng)海外各類人才、組織人員出國(guó)(境)培訓(xùn)等形式，大膽借鑒和吸收人類社會(huì)創(chuàng)造的一切有益成果，學(xué)習(xí)掌握世界各國(guó)的一切反映現(xiàn)代化生產(chǎn)規(guī)律的實(shí)用技術(shù)、先進(jìn)管理理念及經(jīng)營(yíng)方式等，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際加以消化、吸收、再創(chuàng)新，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)為國(guó)家社會(huì)發(fā)展提供智力支持的最終目標(biāo)的系統(tǒng)活動(dòng)(8)中國(guó)國(guó)家外國(guó)專家局黨組：《堅(jiān)持引進(jìn)國(guó)外智力戰(zhàn)略方針 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展》，《光明日?qǐng)?bào)》2008年12月31日。。 其中，外國(guó)人才的引進(jìn)及管理是最為直接的核心要素。由此，本文回顧梳理了一系列與外國(guó)人才有關(guān)的政策文本，并借用歷史制度主義中的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”(critical juncture)概念，將其劃分為以下四段歷史分期，以利從零散的、具體的歷史片段中抽離出引智政策變遷的內(nèi)核及階段性特征。

(一)從自由萌芽到有序生長(zhǎng)：墾拓探索期(1983—1991年)

新中國(guó)成立初期，百業(yè)待舉，源于特定的歷史原因，我國(guó)共接收了來(lái)自蘇聯(lián)及東歐國(guó)家的上萬(wàn)名外國(guó)專家參與國(guó)家的156項(xiàng)重點(diǎn)工程建設(shè)，但這一階段的活動(dòng)大多是依托政府間協(xié)議完成的，伴有鮮明的政治色彩。直至1983年7月8日，鄧小平同志發(fā)表了題為《利用外國(guó)智力和擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放》的講話，“引智”的概念才被首次正式提出，同時(shí)也使其成為一項(xiàng)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本方針得以確立下來(lái)。同年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于引進(jìn)國(guó)外智力以利四化建設(shè)的決定》，明確指出當(dāng)前我國(guó)引智應(yīng)著眼于現(xiàn)代化建設(shè)的迫切需要，有計(jì)劃有步驟地引進(jìn)工程技術(shù)及經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域人才，尤其要重點(diǎn)引進(jìn)華僑華裔人才。9月26日，作為《關(guān)于引進(jìn)國(guó)外智力以利四化建設(shè)的決定》的配套政策，《關(guān)于引進(jìn)國(guó)外人才工作的暫行規(guī)定》正式出臺(tái)，從引進(jìn)人才的范圍、篩選程序、對(duì)外聯(lián)系、生活待遇、保密與安全等九個(gè)方面提出了原則性要求。根據(jù)這一規(guī)定，我國(guó)引智工作實(shí)行統(tǒng)一的計(jì)劃管理體制；各主管部門建立督促檢查制度，對(duì)歸口范圍內(nèi)的人才引進(jìn)及管理工作開(kāi)展定期檢查。此后，針對(duì)引智工作開(kāi)展亟待解決的出入境手續(xù)、居留、旅行、專家工薪、經(jīng)費(fèi)管理等問(wèn)題，國(guó)務(wù)院辦公廳、海關(guān)總署、財(cái)政部、國(guó)家科委、國(guó)防科工委和國(guó)家外國(guó)專家局等多部門于1984年底前相繼印發(fā)了《海關(guān)對(duì)“引進(jìn)專家”進(jìn)出境行李物品的暫行規(guī)定》《引進(jìn)國(guó)外專家入境出境居留旅行管理暫行辦法》《關(guān)于引進(jìn)國(guó)外人才經(jīng)費(fèi)開(kāi)支渠道和管理辦法的暫行規(guī)定》等8項(xiàng)管理辦法，為我國(guó)早期引智事業(yè)的起步提供了明確的行動(dòng)指南。

1987年，《關(guān)于提高聘用外國(guó)文教專家效益的意見(jiàn)》出臺(tái)，這也意味著我國(guó)開(kāi)始關(guān)注引智效益問(wèn)題。此外，為及時(shí)表彰在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中做出貢獻(xiàn)的外國(guó)專家，經(jīng)財(cái)政部同意，國(guó)家外國(guó)專家局于1990年10月26日發(fā)布了《對(duì)外國(guó)專家獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，其中指出我國(guó)對(duì)外國(guó)專家的獎(jiǎng)勵(lì)可分為精神獎(jiǎng)勵(lì)及物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)兩類，并以精神獎(jiǎng)勵(lì)為主；如外國(guó)專家在華工作期間取得了具有重大意義的科研成果，則可依據(jù)國(guó)家相關(guān)管理?xiàng)l例予以獎(jiǎng)勵(lì)。這兩部文件與此前有關(guān)外國(guó)專家的政策規(guī)定一道，共同為后續(xù)我國(guó)引智機(jī)制的完善奠定了最為基礎(chǔ)的政策框架。

綜合來(lái)看，在改革開(kāi)放新時(shí)期，我國(guó)開(kāi)始對(duì)如何指導(dǎo)引智工作的循序開(kāi)展做出了初步探索，其政策聚焦點(diǎn)是在國(guó)家一元化、單向度的計(jì)劃管理體制下，積極開(kāi)拓引進(jìn)人才渠道，為外國(guó)人才的準(zhǔn)入提供便利條件，引智政策體系雛形初顯。以現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)觀之，在這一階段，只有小部分人才屬于真正的“高層次專家”，而相當(dāng)一部分人才是來(lái)華解決對(duì)口問(wèn)題的實(shí)用型專家(9)梁伯樞：《我國(guó)幾十年來(lái)外國(guó)專家引進(jìn)的四大“看點(diǎn)”》，《國(guó)際人才交流》2017年第2期。，引智的意義重、規(guī)模大、見(jiàn)效快。但隨著國(guó)際及國(guó)內(nèi)環(huán)境的變化，彼時(shí)諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題已不復(fù)存在，推動(dòng)既有政策革新成為亟待完成之要?jiǎng)?wù)。

(二)從單極指導(dǎo)到多元規(guī)范：建設(shè)發(fā)展期(1992—2000年)

1992年10月，中共第十四次全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)，明確了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的工作任務(wù)，帶動(dòng)了市場(chǎng)機(jī)制在社會(huì)多領(lǐng)域的全方位滲透。為充分釋放市場(chǎng)活力，更好地實(shí)施宏觀管理，一系列規(guī)范性文件應(yīng)運(yùn)而生。同年，國(guó)家外國(guó)專家局、公安部和外交部聯(lián)合發(fā)布了《聘請(qǐng)外國(guó)文教專家單位資格認(rèn)可辦法》，首次對(duì)國(guó)內(nèi)各引智主體做出了統(tǒng)一規(guī)范，即凡聘請(qǐng)外國(guó)文教專家的單位，均須持有國(guó)家外國(guó)專家局統(tǒng)一制發(fā)的許可證書(shū)；具有聘請(qǐng)外國(guó)文教專家資質(zhì)的相關(guān)單位應(yīng)按要求參加主管部門組織的年檢注冊(cè)。

1993年5月，《外國(guó)文教專家聘用合同管理暫行辦法》及《外國(guó)文教專家聘用合同爭(zhēng)議仲裁暫行規(guī)定》相繼出臺(tái)。其中，《外國(guó)文教專家聘用合同管理暫行辦法》著眼于保護(hù)聘用單位及外國(guó)文教專家的合法權(quán)益，在厘清雙方權(quán)責(zé)邊界的基礎(chǔ)上，詳細(xì)闡明了合同訂立原則、合同內(nèi)容、合同變更、合同解除或終止的適用情形等；《外國(guó)文教專家聘用合同爭(zhēng)議仲裁暫行規(guī)定》則對(duì)聘用雙方可能涉及的調(diào)解、仲裁、審理及裁決程序作出了相應(yīng)規(guī)定，為公正高效地解決聘用合同爭(zhēng)議問(wèn)題提供了政策依據(jù)。

1994年4月30日，經(jīng)財(cái)政部、鐵道部、交通部、國(guó)家外國(guó)專家局、國(guó)家外匯管理局、國(guó)家計(jì)委價(jià)格管理司6部門共同研究，國(guó)家下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行〈外國(guó)專家證〉的通知》，決定在全國(guó)范圍內(nèi)推行外國(guó)專家證制度，進(jìn)一步明確外國(guó)專家的在華身份。根據(jù)該通知，我國(guó)《外國(guó)專家證》分為文教類以及經(jīng)濟(jì)技術(shù)類兩類，持有《外國(guó)專家證》的專家可在華享有部分優(yōu)惠政策。其后，針對(duì)外國(guó)人在華非法就業(yè)現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重的境況，勞動(dòng)部、公安部、外交部和對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部于1996年1月聯(lián)合頒布了《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》，明確要求在中國(guó)就業(yè)的外國(guó)人需持職業(yè)簽證入境，入境后取得《外國(guó)人就業(yè)證》及外國(guó)人居留證件，方可在華開(kāi)展工作。由此，我國(guó)奠定了外國(guó)人雙軌管理的制度基礎(chǔ)，即持《外國(guó)專家證》在華工作的外國(guó)專家享受超國(guó)民待遇，持《外國(guó)人就業(yè)證》的普通外國(guó)工作者則不享有相關(guān)福利待遇(10)劉云剛、陳躍：《全球化背景下的中國(guó)移民政策：評(píng)述與展望》，《世界地理研究》2015年第3期。。此外，為深入規(guī)范引智中介服務(wù)市場(chǎng)，我國(guó)還先后出臺(tái)了《關(guān)于對(duì)介紹外國(guó)文教專家來(lái)華工作的境外組織和境內(nèi)中介機(jī)構(gòu)管理的暫行辦法》《外國(guó)專業(yè)人才來(lái)華工作中介機(jī)構(gòu)暫行管理辦法》以及《介紹外國(guó)文教專家的境外組織中介工作管理辦法》，從組織機(jī)構(gòu)的登記注冊(cè)、業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)督管理及相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施等方面做出了明文規(guī)定。

可以看出，在這一階段，我國(guó)引智政策的建設(shè)指向已由單純的引智主體逐步拓展到囊括引智主體、引智客體以及引智中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的多元綜合體，市場(chǎng)的作用被部分激活，同時(shí)顯現(xiàn)出明顯的規(guī)范化與制度化特征。除華人華僑外，來(lái)自自然科學(xué)及工程工業(yè)領(lǐng)域的其他外國(guó)專家規(guī)模迅速擴(kuò)大。但此時(shí)的引智政策仍處于散點(diǎn)分布狀態(tài)，政策合力尚未形成，對(duì)外國(guó)專家工作及生活服務(wù)的關(guān)注度也有待進(jìn)一步提升，加快形成與我國(guó)引智事業(yè)未來(lái)發(fā)展相契合的較為成熟的政策體系依然任重而道遠(yuǎn)。

(三)從工具理性到人文本位：深化完善期(2001—2011年)

2001年，我國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織，為我國(guó)在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更高層次上參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作與競(jìng)爭(zhēng)提供廣闊平臺(tái)的同時(shí)，也帶來(lái)了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，引智政策隨之邁向深化完善的全新時(shí)期。2003年12月26日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》確立了我國(guó)“以我為主、按需引進(jìn)、突出重點(diǎn)、講求實(shí)效”的引智方針，明確指出要重點(diǎn)引進(jìn)高新技術(shù)、金融貿(mào)易、國(guó)際法律、社會(huì)管理等多領(lǐng)域的高級(jí)人才以及從事基礎(chǔ)研究的緊缺人才，并要求“按照國(guó)際慣例和市場(chǎng)規(guī)則，抓緊制定投資移民法、技術(shù)移民法和海外高級(jí)人才聘用管理辦法”，引智政策的國(guó)際適應(yīng)性及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力被提上建設(shè)議程。

2006年5月11日，國(guó)家外國(guó)專家局參考國(guó)家醫(yī)療制度改革的有關(guān)政策及國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，印發(fā)了《關(guān)于完善在華工作外國(guó)專家醫(yī)療保障制度的意見(jiàn)》。這意味著除專家已購(gòu)買符合條件險(xiǎn)種的情況外，聘用單位應(yīng)為來(lái)華工作期限超過(guò)半年的外國(guó)專家(包括隨行家屬)購(gòu)買包括大病保險(xiǎn)和住院保險(xiǎn)在內(nèi)的專項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)。此外，該意見(jiàn)還鼓勵(lì)各級(jí)外國(guó)專家管理部門與當(dāng)?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生部門主動(dòng)溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)建立外國(guó)專家就醫(yī)就診的定點(diǎn)醫(yī)院及綠色通道體系。與之前相比，其最明顯的變化在于擴(kuò)大了對(duì)外國(guó)專家及其家屬的合法權(quán)益保障范圍，尤為強(qiáng)調(diào)相關(guān)部門應(yīng)共同為外國(guó)專家的引進(jìn)創(chuàng)設(shè)良好的、與國(guó)際慣例相契合的制度環(huán)境。

同時(shí)，在這一時(shí)期，從中央到地方的多層次引智計(jì)劃開(kāi)始涌現(xiàn)。2008年12月，中共中央組織部等部門先后印發(fā)了《關(guān)于為海外高層次引進(jìn)人才提供相應(yīng)工作條件的若干規(guī)定》和《關(guān)于海外高層次人才享受特定生活待遇的若干規(guī)定》，為高水平外國(guó)人才在華順利工作及生活提供了強(qiáng)有力的政策支撐。工作方面，依文件規(guī)定，引進(jìn)的外國(guó)人才可擔(dān)任中級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、承擔(dān)國(guó)家重大科研項(xiàng)目、申請(qǐng)政府部門資金、參與國(guó)家重大項(xiàng)目論證及國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定、參加中國(guó)科學(xué)院院士(外籍院士)評(píng)選等。生活方面，外國(guó)人才可在出入境和居留、落戶、資助、薪酬、稅收、住房、醫(yī)療、保險(xiǎn)、配偶安置等領(lǐng)域享受特殊優(yōu)惠政策。此后，在2010年發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》中，國(guó)家將“實(shí)施更加開(kāi)放的人才政策”作為獨(dú)立章節(jié)，闡明要持續(xù)擴(kuò)大外國(guó)高層次人才引進(jìn)力度，這些都為我國(guó)引智發(fā)展注入了強(qiáng)大動(dòng)能。

概而言之，在全球化背景下，為提高核心競(jìng)爭(zhēng)力，我國(guó)引智政策建設(shè)逐步從封閉式運(yùn)行的“內(nèi)部?jī)?yōu)化”轉(zhuǎn)向更為開(kāi)放的“外部借鑒”，著重凸顯政策 “人本化”“精細(xì)化”的價(jià)值導(dǎo)向，切實(shí)滿足外國(guó)人才的深層次需求。在這一階段，以各類差異化的引智計(jì)劃為牽引，我國(guó)引進(jìn)了一批真正具有原始創(chuàng)新能力的頂尖人才，引智由規(guī)模增長(zhǎng)邁向質(zhì)量提升，為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展發(fā)揮了引擎作用。但同時(shí)我國(guó)引智政策建設(shè)也面臨著保障體系覆蓋面不足，績(jī)效評(píng)估機(jī)制尚未形成，現(xiàn)有政策法律權(quán)威性有待提升等諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

(四)從條塊分割到相對(duì)聚合：系統(tǒng)提升期(2012年至今)

2012年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)在北京召開(kāi)，發(fā)出了“廣開(kāi)進(jìn)賢之路，廣納天下英才”的號(hào)召，標(biāo)志著我國(guó)引智政策建設(shè)邁入了新征程。同年6月30日，十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第27次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)出入境管理法》，首次將部分已被實(shí)踐檢驗(yàn)成功的改革措施上升為國(guó)家法律規(guī)定，如新增“人才簽證”等，極大地提高了引智政策的法律位階。其后，為促進(jìn)優(yōu)秀外國(guó)人才長(zhǎng)期在華工作，人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合中共中央組織部、公安部、外交部、發(fā)展改革委等25部門下發(fā)了《外國(guó)人在中國(guó)永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》，其中規(guī)定 “除政治權(quán)利和法律法規(guī)規(guī)定不可享有的特定權(quán)利和義務(wù)外，持有《外國(guó)人永久居留證》的外籍人員原則上和中國(guó)公民享有相同權(quán)利，承擔(dān)相同義務(wù)”，其權(quán)利范圍涵蓋了與實(shí)際生活緊密相連的方方面面，如隨遷子女入學(xué)、社會(huì)保險(xiǎn)辦理、住房公積金繳存、商品住房購(gòu)買等。9月28日，中共中央組織部、人力資源社會(huì)保障部等5部門發(fā)布了《關(guān)于為外籍高層次人才來(lái)華提供簽證及居留便利有關(guān)問(wèn)題的通知》。相比以往引智文件，其主要政策創(chuàng)新體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是擴(kuò)大了享受居留和簽證優(yōu)惠政策的目標(biāo)對(duì)象，具體包括中央、部門及地方各類重點(diǎn)引智計(jì)劃中涉及的所有外國(guó)高層次人才；二是降低了外國(guó)人在中國(guó)獲得永久居留證，即獲得 “綠卡”的辦理門檻(11)吳帥：《海外引才的路徑與趨向：基于政策創(chuàng)新的過(guò)程研究》，《中國(guó)青年研究》2015年第9期。。

2014年12月4日，為進(jìn)一步釋放市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，國(guó)家外國(guó)專家局印發(fā)了《關(guān)于外國(guó)文教專家在華工作工資發(fā)放有關(guān)問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)外國(guó)專家工資體系的基本構(gòu)成、參考依據(jù)、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等具體事項(xiàng)做出了明文規(guī)定。2016年9月，《外國(guó)人來(lái)華工作許可制度試點(diǎn)實(shí)施方案》得以頒布，其中明確提出要將“外國(guó)人入境就業(yè)許可”和“外國(guó)專家來(lái)華工作許可”整合為“外國(guó)人來(lái)華工作許可”，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的創(chuàng)新政務(wù)模式，為外國(guó)人就業(yè)管理提供便利。該方案首先在北京、天津、河北、上海、廣東等省市進(jìn)行了試點(diǎn)，并于2017年4月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)正式鋪開(kāi)，自此結(jié)束了我國(guó)《外國(guó)人就業(yè)證》及《外國(guó)人專家證》并行的歷史。同年，為有效指導(dǎo)地方落實(shí)外國(guó)人來(lái)華工作許可制度，國(guó)家外國(guó)專家局研究出臺(tái)了《外國(guó)人來(lái)華工作許可服務(wù)指南(暫行)》。在該指南框架內(nèi)，來(lái)華工作的外國(guó)人可分為外國(guó)高端人才(A類)、外國(guó)專業(yè)人才(B類)及其他外國(guó)人才(C類)三類。其中，A類人才無(wú)數(shù)量限制，B類人才根據(jù)市場(chǎng)需求限制，C類人才則按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行相關(guān)限制。這與我國(guó)“鼓勵(lì)高端、控制一般、限制低端”的引智思路是完全契合的，同時(shí)也標(biāo)志著我國(guó)在統(tǒng)一引智管理、推進(jìn)引智國(guó)際化進(jìn)程方面邁出了至為關(guān)鍵的一步。

總的來(lái)說(shuō)，歷經(jīng)近40年的發(fā)展，我國(guó)的引智政策供給圍繞擴(kuò)大規(guī)模、規(guī)范管理、提質(zhì)增效的發(fā)展目標(biāo)，逐步走上了規(guī)范化、法治化、系統(tǒng)化軌道。政策的目標(biāo)范圍不斷擴(kuò)大，涵蓋了華裔與非華裔、自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)等各領(lǐng)域的頂尖人才；政策的開(kāi)放度有所增強(qiáng)，從統(tǒng)一計(jì)劃管理到深化賦權(quán)增能；政策的主題內(nèi)容日益豐富，涉及外國(guó)人才出入境、聘用管理、醫(yī)保社保、評(píng)價(jià)分類等多類具體事項(xiàng)，但與之緊密關(guān)聯(lián)的引智效能問(wèn)題也常在反思之中。如何構(gòu)建既恰切適應(yīng)我國(guó)國(guó)情社情，又具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的引智制度留給了未來(lái)政策建設(shè)以巨大的成長(zhǎng)空間。

三、我國(guó)引智政策建設(shè)的內(nèi)在制度邏輯

伴隨著實(shí)踐的深入，引智已由我國(guó)國(guó)際化人才隊(duì)伍建設(shè)的錦上添花之作進(jìn)階為不可或缺的重要組成部分。在時(shí)代不斷變革及政策持續(xù)演化的外顯形態(tài)之下，我國(guó)引智政策在深層結(jié)構(gòu)、路徑依賴及動(dòng)力機(jī)制等多重要素的相互作用之下，呈現(xiàn)出特定的內(nèi)在制度邏輯，其政策體系不斷趨于完善。

(一)深層結(jié)構(gòu)：引智政策建設(shè)的宏觀結(jié)構(gòu)分析

在歷史制度主義看來(lái)，制度的選擇與變遷并非游離于社會(huì)之外，而是深受社會(huì)總體結(jié)構(gòu)的嵌入性影響，遵循著一定的“社會(huì)適應(yīng)邏輯”(logic of social appropriateness)。也就是說(shuō)，引智政策的動(dòng)態(tài)演進(jìn)與其所處的宏大歷史敘事等外生性變量存在著不可分割的耦合關(guān)聯(lián)。以不同時(shí)期的深層結(jié)構(gòu)為切入點(diǎn)，可以發(fā)掘我國(guó)引智政策建設(shè)的基本思路。

改革開(kāi)放初期，如何擴(kuò)大人才基數(shù)、滿足日益增長(zhǎng)的人才需求是擺在我國(guó)面前的現(xiàn)實(shí)難題。因此，引智成為這一時(shí)期我國(guó)推進(jìn)人才工作快速發(fā)展的戰(zhàn)略性選擇。有鑒于在海外工作的華僑及華裔人才具有同宗同源的民族情感，在引智方面具有比較優(yōu)勢(shì)，我國(guó)在《關(guān)于引進(jìn)國(guó)外人才工作的暫行規(guī)定》中確立了“重點(diǎn)是華僑和外籍華人，也要引進(jìn)其他外籍人”的基本原則。此后，為了便利與鼓勵(lì)外國(guó)專家來(lái)華工作，我國(guó)陸續(xù)將外國(guó)專家出入境、旅行、居留、安全管理等事項(xiàng)納入政策文本之中。在引智政策的激勵(lì)與導(dǎo)引下，一大批外國(guó)專家來(lái)華參與了我國(guó)的重點(diǎn)項(xiàng)目及工程建設(shè)，為加速改變我國(guó)知識(shí)陳舊、技術(shù)落后、人才斷層、經(jīng)濟(jì)建設(shè)相對(duì)滯后的社會(huì)現(xiàn)狀發(fā)揮了舉足輕重的作用。

20世紀(jì)90年代起，我國(guó)逐步意識(shí)到市場(chǎng)與社會(huì)之間互利互補(bǔ)的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)引智從行政行為至市場(chǎng)行為的路徑轉(zhuǎn)向成為勢(shì)之必然。由此，黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體在做出“人力資源是第一資源”這一科學(xué)論斷的同時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)要尊重市場(chǎng)作為外國(guó)人才資源配置工具的基礎(chǔ)性功用，這也意味著如何有效指導(dǎo)全國(guó)范圍內(nèi)的引智活動(dòng)被提上政策議程。在這一階段，我國(guó)分別以外國(guó)文教專家、聘請(qǐng)外國(guó)文教專家單位、第三方中介組織機(jī)構(gòu)等為政策對(duì)象，相繼制定、出臺(tái)了一系列規(guī)范性政策文件，以利促進(jìn)形成成熟有序的引智市場(chǎng)環(huán)境，確保引智工作能夠切實(shí)為國(guó)家改革開(kāi)放和現(xiàn)代化事業(yè)服務(wù)。此外，國(guó)家有關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)了《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》，對(duì)外國(guó)人在華非法就業(yè)問(wèn)題進(jìn)行嚴(yán)格控制，推動(dòng)形成了多部門協(xié)作共治的嶄新格局。

世紀(jì)之交，世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)更加緊密地聯(lián)結(jié)在一起，依存度日益增強(qiáng)，“國(guó)際慣例”“國(guó)際通行規(guī)則”等成為這一階段的關(guān)鍵性時(shí)代話語(yǔ)。與此同時(shí)，全球范圍內(nèi)的人才競(jìng)爭(zhēng)博弈日趨白熱化，而我國(guó)引智卻在數(shù)量不斷攀升的同時(shí)逐步暴露出外國(guó)人才權(quán)益保障有所缺欠、外國(guó)人才流動(dòng)率過(guò)高等薄弱性問(wèn)題。在此形勢(shì)下，更新引智管理觀念，建構(gòu)一套既具有中國(guó)特色又符合國(guó)際慣例的引智政策體系變得尤為重要與迫切。2003年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院召開(kāi)了新中國(guó)成立以來(lái)的第一次人才工作會(huì)議，會(huì)上對(duì)實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略做出了全面部署，這也成為新階段我國(guó)引智工作的行動(dòng)綱領(lǐng)。一方面，我國(guó)開(kāi)始著力加強(qiáng)建設(shè)與國(guó)際接軌的人才引育生態(tài)，出臺(tái)了一系列保障性政策以及時(shí)回應(yīng)外國(guó)人才的緊迫性、深層次需求，增強(qiáng)其在華工作的黏合度。另一方面，我國(guó)更加關(guān)注引智的內(nèi)涵式發(fā)展，以各類引智計(jì)劃為牽引，進(jìn)一步細(xì)化引智對(duì)象與類別，提升引智質(zhì)量，引智政策呈現(xiàn)出“以人為本、以用為本”的特質(zhì)屬性。

自黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義步入新時(shí)代，我國(guó)引智事業(yè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但仍存在著“創(chuàng)新型科技人才結(jié)構(gòu)性不足的突出矛盾，世界級(jí)科技大師缺乏，領(lǐng)軍人才、尖子人才不足”(12)習(xí)近平：《在中國(guó)科學(xué)院第十七次院士大會(huì)、中國(guó)工程院第十二次院士大會(huì)上的講話》，《新華每日電訊》2014年6月10日。等難題。此外，在這一階段，全球性的社會(huì)危機(jī)與經(jīng)濟(jì)危機(jī)交錯(cuò)疊加，技術(shù)性壁壘時(shí)有發(fā)生，單邊主義、內(nèi)顧傾向、逆全球化浪潮也有所抬頭，這極大地加劇了人才國(guó)際流向的復(fù)雜性與不確定性。因此，提高引智政策的法律位階，有效釋放政策的集成優(yōu)勢(shì)成為這一時(shí)期政策建設(shè)的首要任務(wù)。為解決以往外國(guó)人才及普通外國(guó)人管理存在政出多門、職能交叉分散、溝通協(xié)調(diào)不暢等諸多障礙，我國(guó)頒布《中華人民共和國(guó)出入境管理法》，并推動(dòng)了外國(guó)人來(lái)華工作許可改革。同時(shí)，國(guó)家主管部門施行了一系列創(chuàng)新政策，其中包括明晰外國(guó)高層次人才的群體邊界、明確外國(guó)高層次人才來(lái)華工作及永久居留的便利條件等，為人才的甄別、服務(wù)與使用等環(huán)節(jié)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)引智工作的良性循環(huán)提供了有力的政策性支撐。

(二)路徑依賴：引智政策建設(shè)的中觀制度分析

美國(guó)學(xué)者保羅·皮爾遜(Paul Pierson)借用了經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇的 “收益遞增”(increasing returns)概念以闡釋路徑依賴的作用機(jī)理——制度確立后即具有某種難以逆轉(zhuǎn)的自我強(qiáng)化機(jī)制，驅(qū)使其后的制度演進(jìn)總是刻有歷史的烙印，從而加深鞏固了既有制度的邏輯關(guān)系與結(jié)構(gòu)特征(13)Pierson Paul，“Increasing returns，path dependence，and the study of politics”，American Political Science Review，Vol.94，No.2，2000，pp.251-267.。 經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞瑟·W.布萊恩(Arthur W.Brain)則進(jìn)一步指出，高昂的創(chuàng)建或固定成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)作效應(yīng)及適應(yīng)性預(yù)期是推動(dòng)路徑依賴形成的具體影響因子(14)Arthur W.Brain，“Increasing returns and path dependence in the economy”，Ann Arbor： University of Michigan Press，1994，pp.112.。結(jié)合我國(guó)引智政策建設(shè)的歷史實(shí)踐，社會(huì)主義基本制度決定了我國(guó)引智政策供給始終秉持著“為社會(huì)主義建設(shè)服務(wù)”的價(jià)值旨?xì)w，堅(jiān)持以“外國(guó)人才引進(jìn)管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展深度融合”為改革核心。在“收益遞增”帶來(lái)的正反饋機(jī)制的作用下，引智政策的演進(jìn)總是沿著相對(duì)固定的路徑軌道呈現(xiàn)出漸進(jìn)式變遷趨勢(shì)，并逐步進(jìn)入一種連續(xù)性的“鎖定狀態(tài)”(lock-in)之中，即表現(xiàn)出較為強(qiáng)勁的路徑依賴特性。

首先，制度生成之前高昂的成本積淀在很大程度上約束了引智政策的路徑創(chuàng)新。自改革開(kāi)放以來(lái)，為推動(dòng)引智事業(yè)的蓬勃發(fā)展，國(guó)家先后成立中共中央引進(jìn)國(guó)外智力領(lǐng)導(dǎo)小組、組建新的國(guó)家外國(guó)專家局，并積極聯(lián)合公安部、財(cái)政部、外交部、交通部等有關(guān)部門組織了多次跨部門、寬范圍的研討與論證，最終商定頒布了一系列覆蓋廣泛的政策文件，在這其中傾注了大量的人力、物力與財(cái)力。在“收益遞增”原則的助推下，引智政策逐步走向低成本運(yùn)行階段，規(guī)模效應(yīng)愈發(fā)凸顯。因此，政府更傾向于依賴強(qiáng)歷史慣性，在分?jǐn)倓?chuàng)建或固定成本的基礎(chǔ)上對(duì)原有制度進(jìn)行適當(dāng)?shù)男抻喤c調(diào)整。

其次，政策出臺(tái)以后，國(guó)家會(huì)通過(guò)反復(fù)的摸索與實(shí)踐，總結(jié)優(yōu)化政策規(guī)則，并推動(dòng)人們接受、認(rèn)同該制度，從而保證相關(guān)活動(dòng)得以高效開(kāi)展，這便是組織的學(xué)習(xí)效應(yīng)。一方面，國(guó)家外國(guó)專家局等國(guó)家主管部門在長(zhǎng)期實(shí)踐過(guò)程中積累習(xí)得經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)不斷的細(xì)化與完善使得制度設(shè)計(jì)更具效率。另一方面，國(guó)家習(xí)慣借助現(xiàn)有制度體系承載的豐富資源引導(dǎo)各引智主體開(kāi)展適應(yīng)性學(xué)習(xí)，促使其掌握引智政策的目標(biāo)指向與內(nèi)涵范疇，從而深刻理解體現(xiàn)政府意志的引智發(fā)展理念與建設(shè)模式。由此，政策制定者、政策執(zhí)行者及其他利益相關(guān)者極易缺乏對(duì)時(shí)刻變化著的現(xiàn)實(shí)需求的敏感度，大多選擇繼續(xù)沿用以往引智政策的基本路徑。

再次，協(xié)同效應(yīng)是指一旦政策得以施行，則與其相適配的相關(guān)政策也會(huì)隨之確立起來(lái)，構(gòu)成一個(gè)緊密聯(lián)結(jié)的政策共同體。正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·C.諾斯(Douglass C.North)所言，“正式規(guī)則將導(dǎo)致大量非正規(guī)制約的創(chuàng)立”(15)道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，劉守英譯，上海：上海三聯(lián)出版社，1994年，第127頁(yè)。。自我國(guó)提出“引進(jìn)國(guó)外智力”“擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放”的政策構(gòu)想以來(lái)，國(guó)家相繼在外國(guó)人才的出入境、居留、旅行、醫(yī)療保險(xiǎn)、子女教育、分類評(píng)價(jià)等領(lǐng)域，引智主體的資格認(rèn)定、合同簽署、監(jiān)督管理等方面出臺(tái)了一系列配套政策，衍生出了與現(xiàn)有制度共生共榮的組織利益集團(tuán)與政策網(wǎng)絡(luò)體系。正式規(guī)則與非正規(guī)制約、組織機(jī)構(gòu)與政策體系之間互相協(xié)調(diào)，共同促發(fā)了協(xié)同效應(yīng)，對(duì)保障引智政策的順利落實(shí)發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)也增加了政策轉(zhuǎn)換的成本與風(fēng)險(xiǎn)。

最后，歷史制度主義認(rèn)為，“建立在特定制度基礎(chǔ)上的契約的受歡迎程度的增加降低了規(guī)則持久性方面的不確定性”(16)道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，杭行譯，上海：格致出版社，2014年，第111—113頁(yè)。。當(dāng)政策確立后，人們會(huì)自然性地形成對(duì)政策實(shí)施效果的正向預(yù)期，并為之不斷調(diào)整自己的行為。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)引智政策的一脈相承與內(nèi)在統(tǒng)一生動(dòng)地體現(xiàn)了政策制定者的適應(yīng)性預(yù)期；與此同時(shí)，引智政策的有效執(zhí)行則為政策執(zhí)行者適應(yīng)性預(yù)期的現(xiàn)實(shí)表征。在國(guó)家主管部門發(fā)布引智綜合性指導(dǎo)意見(jiàn)后，各地方政府及時(shí)制定相應(yīng)的落實(shí)細(xì)則及支持性舉措，高校、科研院所、企事業(yè)單位等引智主體迅速響應(yīng)，紛紛出臺(tái)了相配套的具體行動(dòng)方案，這也是形成路徑依賴的可能性因素之一。

(三)動(dòng)力機(jī)制：引智政策建設(shè)的微觀行動(dòng)者分析

基于歷史制度主義的基本觀點(diǎn)，在制度正常期(normal period)或存續(xù)期，社會(huì)內(nèi)部環(huán)境較為穩(wěn)定，多個(gè)行動(dòng)集團(tuán)間的權(quán)力配置與功能定位處于相對(duì)均衡狀態(tài)。但當(dāng)社會(huì)發(fā)展到一定新階段后，政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化會(huì)不可避免地引發(fā)權(quán)力非對(duì)稱性的凸顯、群體利益的分化等，進(jìn)而催生制度的自我調(diào)適功能，或者直接導(dǎo)致制度的斷裂。其中，外部社會(huì)的機(jī)制性動(dòng)力因素及內(nèi)部組織的結(jié)構(gòu)性動(dòng)力要素彼此聯(lián)系、相互交錯(cuò)，共同貫穿作用于引智政策建設(shè)的全過(guò)程之中。

其一，從外部社會(huì)觀之，“近代國(guó)際體系形成的過(guò)程，是權(quán)力從國(guó)際層面和地方層面向國(guó)家層面集中的過(guò)程；而全球化和區(qū)域一體化使其權(quán)力再度由國(guó)家層面向國(guó)際層面和地方層面分流，但不是簡(jiǎn)單的重復(fù)，而是更高一級(jí)的升華”(17)肖云愷：《全球新坐標(biāo)：國(guó)家載體與權(quán)力轉(zhuǎn)移》，北京：國(guó)際文化出版公司，2003年，第17頁(yè)。。事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)全球化及人才國(guó)際化持續(xù)蔓延的整體態(tài)勢(shì)下，以政府為唯一權(quán)力集聚中心的管理范式，以及純粹倚靠政府的政治權(quán)威對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行干預(yù)的傳統(tǒng)模式正日益面臨質(zhì)疑和解構(gòu)(18)舒紹福：《權(quán)力轉(zhuǎn)移的機(jī)制性和結(jié)構(gòu)性分析》，《理論與現(xiàn)代化》2005年第9期。。幾乎在同一時(shí)期，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的探索后，外國(guó)人才引進(jìn)及管理工作已實(shí)現(xiàn)了高度的市場(chǎng)化，對(duì)推動(dòng)我國(guó)引智政策的改革創(chuàng)新起到了積極的外部示范效應(yīng)。比如美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、新加坡等國(guó)均培育了高度現(xiàn)代化的獵頭產(chǎn)業(yè)，通過(guò)專業(yè)獵頭公司主動(dòng)進(jìn)入國(guó)際人才市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家與人才間的精準(zhǔn)對(duì)接。在此情境下，以其他國(guó)家的有益實(shí)踐發(fā)展經(jīng)驗(yàn)為借鑒，橫向拓展我國(guó)引智制度的市場(chǎng)化及產(chǎn)業(yè)化維度不失為明智之舉。

其二，除卻外部社會(huì)的間接影響，內(nèi)部組織中各利益相關(guān)者的博弈與制衡同樣影響著引智政策的變遷，合力促成了“自上而下”強(qiáng)制性變遷和“自下而上”誘致性變遷雙向聯(lián)動(dòng)的良好局面。進(jìn)而言之，我國(guó)引智政策的演進(jìn)歷史是政府、企事業(yè)單位等引智主體、社會(huì)中介組織、外國(guó)人才等多方主體利益訴求表達(dá)及價(jià)值分配博弈的動(dòng)態(tài)過(guò)程。習(xí)近平總書(shū)記多次指出，當(dāng)今世界發(fā)展正進(jìn)入動(dòng)蕩變革期，國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等格局發(fā)生著深刻調(diào)整；與此同時(shí)，新時(shí)代背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的社會(huì)發(fā)展之間的矛盾愈發(fā)尖銳，而高層次創(chuàng)新型外國(guó)人才的引進(jìn)正是打破這一困局的重要舉措之一。也就是說(shuō)，政府亟需深化人才體制機(jī)制改革，通過(guò)積極吸納具有國(guó)際水準(zhǔn)的優(yōu)秀人才，優(yōu)化現(xiàn)有人才結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑外國(guó)高層次人才集聚高地，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)由人力資源大國(guó)向人力資源強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變；企事業(yè)單位等引智主體需要國(guó)內(nèi)盡快形成暢通的外國(guó)人才流動(dòng)制度及完善的外國(guó)人才權(quán)益保障制度，并在此框架內(nèi)最大限度地聘任契合其發(fā)展需求的外國(guó)人才，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)；社會(huì)中介組織希冀在平等自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中充分釋放潛能，促進(jìn)自我業(yè)務(wù)發(fā)展，收獲更多的經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)效益；外國(guó)人才則期盼能夠在出入境便利、基本權(quán)益有所保障的前提下，在華尋求發(fā)展事業(yè)的廣闊平臺(tái)。引智制度供給與各利益主體訴求間的沖突始終貫穿于引智政策變遷的歷史軌跡之中，成為了驅(qū)動(dòng)其調(diào)整變化的強(qiáng)大內(nèi)生力量。

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)引智政策建設(shè)與國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)與文化環(huán)境緊密相連，并在制度本身路徑依賴的阻力作用和利益相關(guān)者發(fā)展訴求的動(dòng)力作用下，依次走過(guò)了墾拓探索期、規(guī)范建設(shè)期、深化發(fā)展期以及系統(tǒng)提升期四段循序漸進(jìn)的歷史進(jìn)程，推動(dòng)形成了多渠道、廣范圍、寬領(lǐng)域、深層次的引智發(fā)展格局。

四、我國(guó)引智政策制定與實(shí)施的未來(lái)展望

縱觀近40年的發(fā)展歷程，我國(guó)引智建設(shè)取得了豐碩的政策成果，為國(guó)家人才工作全局的健康發(fā)展提供了有力的制度保障。然而，不置可否的是，當(dāng)前引智工作仍面臨著法律政策現(xiàn)實(shí)適用性不足(19)馬子博、吳鵬：《外國(guó)人才行政管理體制：現(xiàn)狀、問(wèn)題與改革路徑》，《現(xiàn)代管理科學(xué)》2017年第4期。、“聚天下而用之”的政策支撐體系尚不健全(20)孫銳、孫彥玲：《構(gòu)建面向高質(zhì)量發(fā)展的人才工作體系：?jiǎn)栴}與對(duì)策》，《科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理》2021年第2期。、引進(jìn)與培育尚未接軌(21)龍暉：《海外科技人才引進(jìn)的策略：精準(zhǔn)化引才》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2017年第6期。等諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。結(jié)合我國(guó)引智政策的歷史進(jìn)階及內(nèi)在演進(jìn)邏輯，聚焦大變局下我國(guó)國(guó)際化人才隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，未來(lái)，引智政策建設(shè)可以在以下幾個(gè)方面有所突破。

(一)強(qiáng)化立法供給，以法治思維為引智政策建設(shè)創(chuàng)造良好條件

“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提?！币婪ㄖ螄?guó)是我國(guó)的重要治理方略，引智政策的完善與創(chuàng)新也必然要有法律的引領(lǐng)與規(guī)范。在引智政策結(jié)構(gòu)體系中，外國(guó)人才立法是制度的頂層設(shè)計(jì)，為外國(guó)人才引進(jìn)及管理工作的縱深發(fā)展提供了來(lái)自基本法的指引?；仡櫜徱曄嚓P(guān)政策可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)僅有一部引智法律規(guī)定，其內(nèi)容涉及外國(guó)人出入境管理；絕大多數(shù)引智政策屬于政府規(guī)章，法律位階較低，權(quán)威性及指導(dǎo)性尚顯薄弱。因此，將依法治國(guó)理念納入引智政策建設(shè)的系統(tǒng)性鏈條之中成為勢(shì)之必然。其一，弘揚(yáng)法治精神，出臺(tái)外國(guó)人才引進(jìn)及管理的專項(xiàng)法。我國(guó)可參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，制定頒布《中華人民共和國(guó)移民法》，以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，對(duì)外國(guó)人來(lái)華事宜進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范管理，避免簡(jiǎn)單地以政策代替法律而帶來(lái)的不確定性與不嚴(yán)謹(jǐn)性。其二，因應(yīng)現(xiàn)實(shí)變化，優(yōu)化既有簽證制度及永久居留制度。我國(guó)應(yīng)充分觀照新形勢(shì)下引智工作的實(shí)際需求，持續(xù)簡(jiǎn)化審批申請(qǐng)流程，完善人才甄別篩選機(jī)制，并依托市場(chǎng)的“指揮棒”作用，適時(shí)調(diào)整緊缺專業(yè)人才目錄及在華永久居留標(biāo)準(zhǔn)等，切實(shí)提高立法適用性及立法質(zhì)量。其三，加快理念革新，制定普惠性的引智條例及辦法。我國(guó)應(yīng)著手起草帶有普惠性質(zhì)的外國(guó)人才權(quán)益保障辦法，逐步縮減差異化的政策制度，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)政策理念由“效率優(yōu)先”到“更為注重公平”的轉(zhuǎn)變。

(二)平衡政策配置，合力釋放引智政策的集成優(yōu)勢(shì)

目前，現(xiàn)有引智政策建設(shè)存在著一定的結(jié)構(gòu)性失衡，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是外國(guó)人才引進(jìn)政策為主導(dǎo)型政策，但外國(guó)人才融入、使用、考核政策卻嚴(yán)重不足；二是現(xiàn)有規(guī)劃性、綜合性政策居多，而程序化的、具有操作性的落實(shí)性文件有所欠缺。引智是一項(xiàng)繁復(fù)龐雜的綜合性系統(tǒng)工程，同樣需要統(tǒng)籌處理好“選、育、留、用”各環(huán)節(jié)，方能打造形成高質(zhì)量的引智政策網(wǎng)絡(luò)。一則，我國(guó)引智政策要擺脫傳統(tǒng)引智建設(shè)模式的束縛，均衡引智政策配置，做好外國(guó)人才評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)開(kāi)發(fā)、服務(wù)保障、績(jī)效管理之間的聯(lián)結(jié)銜接，打好政策“組合拳”，真正做到“不唯地域引進(jìn)人才，不求所有開(kāi)放人才，不拘一格用好人才，確保人才引得進(jìn)、留得住、流得動(dòng)、用得好”。尤其要有效填補(bǔ)現(xiàn)有政策的“空白”地帶，將政策創(chuàng)新的關(guān)注點(diǎn)放置于資格互認(rèn)、戶籍管理、股權(quán)激勵(lì)、創(chuàng)業(yè)支持、績(jī)效評(píng)估等方面，加快形成與國(guó)家治理體系及治理能力現(xiàn)代化相適配的引智政策體系。二則，我國(guó)應(yīng)在引智政策的細(xì)化與推進(jìn)落實(shí)方面重點(diǎn)著力。作為已有政策性文件的補(bǔ)充，新增文件敘述應(yīng)嚴(yán)格細(xì)密，明確規(guī)定各有關(guān)支持部門的權(quán)責(zé)范圍與職能邊界，盡可能縮小原有政策的理解與實(shí)踐空間，為外國(guó)人才引進(jìn)及管理工作提供具體的方法論指導(dǎo)。此外，我國(guó)應(yīng)盡快建立引智政策的落實(shí)跟蹤機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)引智政策的效果評(píng)估，不斷提升政策效率，為各類優(yōu)秀人才在華施展才能提供有效的政策性保障。

(三)突破路徑依賴，積極探索“內(nèi)智”與“外智”有機(jī)融合的政策體系

引智具有過(guò)程上的進(jìn)化性，其基本規(guī)律是先引進(jìn)，后解剖分析，再去粗取精、消化吸收，最后在一個(gè)新的更高層次上創(chuàng)新發(fā)展，其核心意義在于以“外智”帶動(dòng)“內(nèi)智”的提升。當(dāng)前，我國(guó)引智政策設(shè)計(jì)及具體實(shí)踐不同程度地存在著“重引進(jìn)、輕培育”，“重短期利益、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)效益”的不良傾向。因此，著力消解路徑依賴的逆向張力，強(qiáng)化“引育并舉”將是未來(lái)我國(guó)引智政策建設(shè)的重點(diǎn)方向之一。第一，政策內(nèi)容向與外國(guó)人才共同合作的方向拓展。我國(guó)應(yīng)持續(xù)擴(kuò)大引才政策的開(kāi)放度，進(jìn)一步打破束縛人才發(fā)展的思想觀念及其他可能的制度性壁壘，在政策設(shè)計(jì)上更多地鼓勵(lì)外國(guó)人才與本國(guó)人才聯(lián)合申報(bào)重大科研攻關(guān)項(xiàng)目、共同突破重大技術(shù)難點(diǎn)，為雙方開(kāi)展實(shí)質(zhì)性合作搭建有益平臺(tái)。第二，充分發(fā)揮高等院校及科研院所藏蘊(yùn)的強(qiáng)大動(dòng)能作用。高校及科研院所是我國(guó)科研創(chuàng)新與人才培養(yǎng)的主陣地，我國(guó)可借助其作為有效載體，制定有關(guān)政策促進(jìn)雙方導(dǎo)師在教學(xué)科研領(lǐng)域開(kāi)展深度合作的同時(shí)，共同培養(yǎng)青年研究生，逐步形成“引進(jìn)一個(gè)人才、帶動(dòng)一個(gè)團(tuán)隊(duì)、培育多個(gè)學(xué)生”的內(nèi)生性發(fā)展模式。第三，提升政策的前瞻性，重點(diǎn)在成建制地引進(jìn)“高精尖缺”的外國(guó)人才團(tuán)隊(duì)方面進(jìn)行改革，促進(jìn)引智政策實(shí)現(xiàn)固本拓新式的可持續(xù)發(fā)展。