■趙 萍

農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)和資源（以下簡稱“三資”）是農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)，也是基層群眾關(guān)心的焦點、熱點問題，事關(guān)群眾切身利益，事關(guān)農(nóng)村社會穩(wěn)定與和諧。2018年4月，《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，崇明區(qū)高度重視農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理工作，認真貫徹《條例》要求，深化和推進全區(qū)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管，有效促進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織持續(xù)健康發(fā)展。

一、崇明農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管現(xiàn)狀

截至2017年底，崇明區(qū)已全部完成16個涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)級產(chǎn)權(quán)制度改革和269個村級產(chǎn)權(quán)制度改革，共涉及村民小組5955個，29.6萬戶，集體經(jīng)濟組織成員數(shù)108.9萬人。至2021年12月底，崇明鎮(zhèn)、村、組三級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有農(nóng)村集體資產(chǎn)的單位有6537家。

（一）建立完善農(nóng)村集體資產(chǎn)運行管理制度

為進一步規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營和管理行為，近年來，崇明區(qū)根據(jù)《條例》及市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會《關(guān)于進一步加強我市農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源監(jiān)督管理的若干意見》等文件精神，在原有村級財務規(guī)范化制度的基礎(chǔ)上，通過廣泛調(diào)研，又相繼出臺了《關(guān)于進一步加強崇明區(qū)村級財務管理規(guī)范化建設(shè)的指導意見》《關(guān)于進一步加強我區(qū)農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源監(jiān)督管理的實施意見》《崇明區(qū)加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的指導意見》等文件。通過制訂出臺規(guī)范性文件，進一步完善了財務管理、資產(chǎn)管理、民主管理和財務公開等機制，健全了農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)營管理、責任考核、收益分配、風險防控等一系列制度，規(guī)范了農(nóng)村集體資產(chǎn)管理。

（二）積極推行村級公務卡制度

近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入和各級惠民政策的落實，農(nóng)村集體資金管理、集體資產(chǎn)資源處置中容易出現(xiàn)一些漏洞。為進一步加強對村級財務行為合規(guī)化、真實性的監(jiān)督管理，最大程度減少現(xiàn)金支出結(jié)算，根據(jù)區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委關(guān)于進一步加強村級財務管理的有關(guān)文件要求，全區(qū)從2020年度4月份開始，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行村級資金管理非現(xiàn)金結(jié)算制度，除文件規(guī)定的現(xiàn)金結(jié)算目錄外其余財務開支一律以公務卡形式支付，并對公務卡使用情況實行了績效考核，促進基層組織的財務收支更加透明化。至2020年底，16個涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均完成了公務卡實施細則的制定和落地。

（三）開展多形式的監(jiān)督檢查工作

一是開展日常指導和監(jiān)督。區(qū)農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)按照《條例》規(guī)定，認真組織履行監(jiān)督指導職責，并不斷探索農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管工作的新途徑，通過“遠程服務+上門指導”、加強“三資”監(jiān)管平臺運行培訓等多種形式，做好農(nóng)村集體“三資”管理工作的指導、監(jiān)督和檢查，既提高了“三資”管理水平，又提升了基層農(nóng)經(jīng)人員的業(yè)務能力。二是開展專項檢查。重點對農(nóng)村集體資產(chǎn)出租出讓、建設(shè)用地使用、銀行賬戶等農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管重點,每年開展專項檢查，對于檢查過程中發(fā)現(xiàn)的未簽訂規(guī)范的租賃合同、未嚴格履行合同約定、未按文件規(guī)定執(zhí)行等問題，及時發(fā)出整改通知書，并落實跟蹤監(jiān)督制度。三是加強審計監(jiān)督和部門間聯(lián)動檢查。區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委會同區(qū)紀監(jiān)、財政部門共同推進村級財務規(guī)范化的檢查監(jiān)督，并引入第三方審計監(jiān)督機制，重點檢查村級產(chǎn)權(quán)制度改革后分賬管理、財務公開、村經(jīng)濟合作社集體資產(chǎn)管理等方面情況是否符合規(guī)定；開展村務公開、“農(nóng)民一點通”及“三資”監(jiān)管平臺專項檢查，確保數(shù)據(jù)錄入的及時性、準確性和完整性。針對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題和整改建議，及時對所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行反饋，發(fā)出整改通知書、風險預警書。

（四）加強政策制度的宣傳和業(yè)務培訓

一是加強政策宣傳。自2018年《條例》和《農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)監(jiān)督管理制度》（以下簡稱《制度》）出臺以來，崇明區(qū)高度重視，通過開展不同層面、形式多樣的宣傳培訓活動，確保《條例》和《制度》精神扎根基層，內(nèi)容落到實處。結(jié)合全區(qū)實際情況，區(qū)農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)及時分批對全區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟管理事務中心主任以及相關(guān)工作人員、記賬中心人員和各村結(jié)報員等各類農(nóng)經(jīng)人員開展《條例》和《制度》解讀專題培訓。二是做好業(yè)務培訓。針對農(nóng)村集體“三資”管理、農(nóng)村集體會計核算和農(nóng)村財會人員業(yè)務管理能力方面存在的短板，每年定期組織舉辦兩期農(nóng)經(jīng)人員業(yè)務培訓班，培訓人次達四百多人，培訓內(nèi)容包括相關(guān)文件的解讀和農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、村級財務核算、案例分析等實務，幫助基層農(nóng)經(jīng)人員增強能力、提升水平。

二、農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管取得的成效

通過持續(xù)幾年的努力，農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理各項舉措得到了進一步落實，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的健康發(fā)展提供了保障。

（一）治理結(jié)構(gòu)進一步完善

2021年底全區(qū)268個村經(jīng)濟合作社均已圓滿完成換屆，換屆工作嚴格執(zhí)行《條例》規(guī)定，按照公平公正公開的原則，堅持程序到位、操作規(guī)范。建立和完善了成員代表會議、理事會、監(jiān)事會為核心的組織治理架構(gòu)，并結(jié)合實際情況，進一步修訂和完善了集體經(jīng)濟組織章程，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會預審備案、成員代表會議表決通過后實施。

（二）各項制度進一步健全

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織相繼建立健全了非現(xiàn)金結(jié)算制度、重大事項備案制度、財務管理制度、資產(chǎn)資源管理制度等一整套規(guī)章制度，有效規(guī)范了農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營和管理行為，實現(xiàn)了以制度管人、以制度管事的良性工作機制。

（三）組織運行進一步規(guī)范

改革后的285個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織均在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賦碼登記系統(tǒng)中進行了登記，并領(lǐng)取了“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記證”。同時，改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全面實行事務分離、分賬管理，實現(xiàn)村經(jīng)濟合作社與村民委員會組織機構(gòu)、組織職能、組織資產(chǎn)、財務收支和財務核算的分離，進一步完善了集體經(jīng)濟組織管理體系。

（四）集體經(jīng)濟持續(xù)增長

一是隨著《條例》以及其他“三資”監(jiān)管法規(guī)政策的深化落實，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運轉(zhuǎn)有序規(guī)范，農(nóng)村集體經(jīng)濟穩(wěn)步增長，收益分配逐年上升。2019年至2021年，全區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)總額和凈資產(chǎn)增幅分別達到了30.18%和19.11%。二是加強收益分配。各村級集體經(jīng)濟組織每年按照《章程》規(guī)定提取公積金、公益金，分別用于發(fā)展生產(chǎn)、轉(zhuǎn)增資本、彌補虧損和資助本地區(qū)公共公益事業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)收益分配的集體經(jīng)濟組織數(shù)量持續(xù)上升。2019年以來實現(xiàn)分紅的村經(jīng)濟合作社由17個村增加到2021年35個村，增幅為105.8%。

三、農(nóng)村集體“三資”管理中存在的不足

（一）分賬管理有待進一步細化

雖然全區(qū)16個涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均已完成鎮(zhèn)級產(chǎn)權(quán)制度改革，成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟聯(lián)合社，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程和相應的財務管理制度、內(nèi)部控制制度均已建立，但部分鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟運行還是以鎮(zhèn)級企業(yè)為主，很難真正做到“鎮(zhèn)經(jīng)分開”。

（二）成員份額管理有待進一步加強

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員信息數(shù)據(jù)未能做到及時梳理、完善。如知識青年、已脫離集體經(jīng)濟組織成員、過世成員、外省成員等部分集體經(jīng)濟組織成員份額還未做到常態(tài)化分類梳理、及時更新。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展還存在瓶頸

農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展制約瓶頸較多，鎮(zhèn)、村兩級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存量物業(yè)資產(chǎn)因為歷史原因而沒有取得權(quán)證，需要變更權(quán)利人的尚未變更；經(jīng)濟發(fā)展模式相對單一，經(jīng)濟效益不高。

（四）投資主體及產(chǎn)證變更有待進一步明確

長期以來，鎮(zhèn)級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織投資主體沒有明確，產(chǎn)權(quán)制度改革后，政府性資產(chǎn)同集體資產(chǎn)投資關(guān)系還尚未全部理順，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)經(jīng)營公司工商登記信息出資方仍為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，集體企業(yè)需要變更企業(yè)股權(quán)。

（五）農(nóng)經(jīng)隊伍建設(shè)有待進一步加強

一是農(nóng)經(jīng)人才招錄難、留住難。二是農(nóng)經(jīng)工作人員數(shù)量不足、流動頻繁。目前16個涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編農(nóng)經(jīng)人員共53人，平均每鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有3.31人，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有1－2人。三是農(nóng)經(jīng)人員能力素質(zhì)與崗位要求不相匹配?！稐l例》賦予了農(nóng)經(jīng)部門更多的職責，但目前基層農(nóng)經(jīng)人員很難擔當。

四、加強農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管對策建議

（一）進一步推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織規(guī)范發(fā)展，補好“三資”監(jiān)管體系漏洞和短板

一是進一步加強和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行管理，夯實集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革成果。要著力從治理結(jié)構(gòu)、組織運行、規(guī)章制度、經(jīng)營管理、民主監(jiān)督等方面促進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織健康穩(wěn)步發(fā)展。

二是進一步梳理農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬。理順集體資產(chǎn)投資關(guān)系和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，做好與所屬企業(yè)及相關(guān)主體的投資關(guān)系變更，確保土地資源、建筑物、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、股權(quán)等集體資產(chǎn)租賃或轉(zhuǎn)讓主體有資格進入?yún)^(qū)公共資源交易平臺進行公開交易，實現(xiàn)集體資產(chǎn)資源效益最大化。

三是常態(tài)化梳理集體經(jīng)濟組織成員信息。要定期梳理成員信息，嚴格界定成員與非成員的身份，推進過世成員的份額繼承等日常變更工作，及時更新完善成員名冊。

四是有效盤活存量物業(yè)資產(chǎn)。理清鎮(zhèn)、村兩級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的存量物業(yè)資產(chǎn)，對需要變更權(quán)利人的物業(yè)資產(chǎn)以及因為歷史原因而沒有取得權(quán)證需要補證的物業(yè)資產(chǎn)，要理順物業(yè)資產(chǎn)權(quán)利人，為高質(zhì)量發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟創(chuàng)造條件。

（二）切實加強農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管，確?！叭Y”管理在陽光下運行

一是切實貫徹落實好相關(guān)政策精神。在貫徹落實《條例》的基礎(chǔ)上，進一步推動近年來已制訂下發(fā)的相關(guān)政策文件的落地實施，不斷加強農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理，健全完善監(jiān)管體制，確保集體資產(chǎn)保值、增值。

二是強化“三資”監(jiān)管平臺建設(shè)。完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其集體企業(yè)重大事項處理流程，規(guī)范其處理行為。實時更新農(nóng)村集體“三資”數(shù)據(jù)信息，并依托各村村務公開信息化平臺和鎮(zhèn)級信息平臺予以公開。完善已在全區(qū)推進運用的有線電視等信息化公開平臺建設(shè)，切實保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保證村級組織權(quán)力在陽光下運行。

三是開展多形式的審計監(jiān)督。在加強各鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計的基礎(chǔ)上，區(qū)級部門建立工作聯(lián)動機制，發(fā)揮各自職責和優(yōu)勢，強化聯(lián)動監(jiān)督，及時解決“三資”監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題，不斷提高“三資”監(jiān)管水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面引入第三方審計監(jiān)督機制，對所轄農(nóng)村集體“三資”運行情況實行三年一輪審，區(qū)級農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)實行第三方審計監(jiān)督抽查制度。

（三）夯實農(nóng)經(jīng)隊伍建設(shè)，提高“三資”監(jiān)管服務水平

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織體量，按照“崗得其人、人適其崗”的原則，合理確定編制人數(shù)，落實工作經(jīng)費，確保事有人干、責有人擔。鎮(zhèn)級農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)專職工作人員不少于3-5人，對集體經(jīng)濟總量大、監(jiān)管任務繁重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以增加至5-7人；村級財務代理記賬中心按照6個村左右設(shè)2名財務人員要求配備；加強對基層農(nóng)經(jīng)人員的培訓和指導，切實提高基層農(nóng)經(jīng)人員的綜合素質(zhì)和能力水平；各級農(nóng)經(jīng)部門要進一步轉(zhuǎn)變工作作風，提高工作效率，增強責任意識和服務意識。