◎竺乾威

復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海200433

一、國家社會(huì)市場關(guān)系：國家治理的基礎(chǔ)

厘清國家社會(huì)市場關(guān)系是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化需要解決的一個(gè)基本問題。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》在涉及行政體制改革、優(yōu)化政府職責(zé)體系時(shí)指出，要“實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度，厘清政府和市場、政府和社會(huì)關(guān)系”。事實(shí)上，這一問題的提出和解決已經(jīng)經(jīng)歷了很長時(shí)間，它的再次提出，表明厘清這三者的關(guān)系對(duì)于實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要性和迫切性。

國家治理的核心問題是公平公正下的資源配置問題，通過什么樣的方式能夠更有效地配置資源是選擇治理模式時(shí)需要考慮的，因?yàn)榕渲蒙婕耙粋€(gè)成本效益問題。歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過兩種不同的治理模式，也就是建立在市場經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的治理模式和建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之上的治理模式。前一個(gè)模式(主要在西方國家)的形成是一個(gè)自然演化的結(jié)果。比如，一般認(rèn)為作為一種經(jīng)濟(jì)生活現(xiàn)象的資本主義首先出現(xiàn)在13、14世紀(jì)的意大利半島，而作為一種新的國家組織和經(jīng)濟(jì)體系的資本主義則于二三百年后發(fā)生在以荷蘭和英國為首的西歐國家[1]。這表明了一個(gè)經(jīng)濟(jì)生活(自發(fā)的、最初的資本主義市場經(jīng)濟(jì))在先、資本主義的國家組織和經(jīng)濟(jì)體系在后的發(fā)展過程，這樣一個(gè)自然演變的過程形塑了一種國家、社會(huì)和市場三分的格局，這表現(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得代表各種不同利益的社會(huì)組織得以形成，并要表達(dá)自己的利益訴求。因而作為國家代表的政府，其主要功能在于對(duì)社會(huì)公眾提供公共服務(wù)、平衡社會(huì)各種利益和矛盾沖突、維護(hù)社會(huì)秩序，不至于因社會(huì)各種利益的沖突而導(dǎo)致社會(huì)秩序崩塌。在國家的治理中，盡管作為治理者的政府的治理方式經(jīng)常有變，比如有時(shí)候是主張讓市場更多發(fā)揮作用的“小政府”，有時(shí)候是強(qiáng)調(diào)行政力量的“大政府”，但不管怎么變，其基礎(chǔ)還是國家、社會(huì)和市場三分的格局，變化也是三者關(guān)系之間的變化。比如，20世紀(jì)80年代以來，西方國家政府治理模式的一個(gè)最大變化，就是在國家治理中引入市場機(jī)制、企業(yè)式管理方式和社會(huì)力量。從國家、社會(huì)和市場等三者的關(guān)系來看，現(xiàn)代國家治理中出現(xiàn)了一種模糊三者邊界的做法，比如新公共管理改革中出現(xiàn)的政府職能外包，這種外包甚至讓私人部門承擔(dān)政府的職能，顯然二者的邊界被模糊了。很明顯，這一做法的初衷是出于資源配置最優(yōu)化(盡管是相對(duì)的)的考慮，用新公共管理改革中一句著名的口號(hào)來講，就是“用最少的錢做最多的事”。如果考慮到改革之前的大政府(以英國為例)狀況，或者公共服務(wù)由政府一手操辦的狀況，那么新公共管理的改革過程也可以被理解為一個(gè)調(diào)節(jié)國家、社會(huì)和市場等三者關(guān)系的過程。

另一種模式便是建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之上的國家治理模式，也是傳統(tǒng)社會(huì)主義國家一度采用的國家管理模式。這一模式的特點(diǎn)在于它建構(gòu)了一種新的經(jīng)濟(jì)制度，即用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)取代市場經(jīng)濟(jì)，這也就意味著取消了由市場經(jīng)濟(jì)帶來的社會(huì)階層分化以及由此產(chǎn)生的社會(huì)矛盾，同時(shí)也壓抑了往往由這些矛盾產(chǎn)生的一種自下而上的社會(huì)活力，以及對(duì)政府的相對(duì)制約。在市場和社會(huì)缺位的情況下，政府掌控了社會(huì)的所有資源并對(duì)這些資源進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，形成了一種由政府發(fā)號(hào)施令、全社會(huì)遵從的集權(quán)式的國家治理模式。這一模式最終因難以支付高昂的國家治理成本而走向終結(jié)。

眾所周知，我國的國家、社會(huì)和市場等三者關(guān)系是隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立而產(chǎn)生的。市場經(jīng)濟(jì)體制的建立打破了傳統(tǒng)體制的國家一統(tǒng)天下的管理模式。這里的一統(tǒng)天下模式就是前面指出的政府掌控社會(huì)所有的權(quán)力和資源，對(duì)整個(gè)社會(huì)實(shí)行無所不包的管理(無論是社會(huì)事務(wù)還是私人事務(wù))并對(duì)社會(huì)承擔(dān)無限責(zé)任。按照馬克思主義理論，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑是建立在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的。這一模式的建立是與當(dāng)初的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制聯(lián)系在一起的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)要求權(quán)力集中在中央政府，由中央政府做計(jì)劃、地方各級(jí)政府執(zhí)行，它是一個(gè)自上而下的過程。這樣一種自上而下的過程也反映了中國行政組織結(jié)構(gòu)的單一體制特征，它同保證黨對(duì)整個(gè)國家的領(lǐng)導(dǎo)是聯(lián)系在一起的。

改革開放打破了這種建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之上的國家一統(tǒng)天下的管理模式。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，隨著市場和社會(huì)的出現(xiàn)，這種國家一統(tǒng)天下的管理模式開始為“天下三分”(國家、社會(huì)和市場同時(shí)存在)模式所取代。取代的一個(gè)理由是，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的角度講，市場經(jīng)濟(jì)顯示了比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)更強(qiáng)大的生命力，它是一個(gè)自下而上的過程，其特點(diǎn)在于可以釋放社會(huì)蘊(yùn)含的巨大力量；取代的另一個(gè)理由是，從管理的角度講，三分格局可以減少國家管理社會(huì)的交易成本，從公共服務(wù)提供的角度來講尤其如此。歷史表明，政府并非在任何場合下都是一種資源配置的最好手段。以公共服務(wù)提供而言，原先的政府壟斷式的模式已經(jīng)無法滿足民眾的需求，因?yàn)檎馁Y源是有限的，這就要求在公共服務(wù)提供過程中運(yùn)用市場機(jī)制和發(fā)揮社會(huì)力量的作用。市場的形成在釋放社會(huì)力量的同時(shí)，也促進(jìn)了社會(huì)利益的分化，推動(dòng)了在分化基礎(chǔ)上形成的利益團(tuán)體的發(fā)展，這些利益團(tuán)體要在整個(gè)社會(huì)的行動(dòng)過程中表達(dá)自己的利益訴求。這從以下四個(gè)方面對(duì)政府的管理提出了挑戰(zhàn)。

第一，如何在市場的自下而上的過程中維持一種自上而下的有效管理？由于在我國三分格局的形成不是一個(gè)自然演進(jìn)的過程，而是由政府建構(gòu)推動(dòng)的過程，這使得政府在這個(gè)過程中承擔(dān)了雙重使命，它既要推進(jìn)市場和社會(huì)(主要以各類社會(huì)組織形式出現(xiàn)的)的發(fā)展，從而減輕自身管理社會(huì)的負(fù)擔(dān)，同時(shí)又要在市場和社會(huì)的成長過程中保持對(duì)社會(huì)的控制。這種雙重使命使得政府的行為受到了兩種內(nèi)在邏輯，即治理邏輯和統(tǒng)治邏輯的影響。治理邏輯要求政府盡最大可能去發(fā)揮市場和社會(huì)的作用，而統(tǒng)治邏輯則要求社會(huì)市場的作用不能超越政府的控制范圍，兩種邏輯之間的張力可以解釋尤其是政府在對(duì)待社會(huì)組織的取向上。

第二，政府如何在公共服務(wù)提供中承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任？提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品是政府的一種重要功能。在國家、社會(huì)和市場三分的情況下，發(fā)揮市場機(jī)制和社會(huì)力量的作用是毫無疑問的，但這里有一個(gè)產(chǎn)品性質(zhì)的問題，即“是公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品還是私人產(chǎn)品”。因?yàn)閷?duì)產(chǎn)品性質(zhì)的認(rèn)定決定了政府應(yīng)該如何作為。政府并非在任何場合下都是資源的最好配置者，但這并不意味著政府可以毫無作為，它在自身領(lǐng)域必須承擔(dān)起責(zé)任，比如，政府必須是公共產(chǎn)品的提供者。因此，這里的一個(gè)重要問題是“政府如何在發(fā)揮市場和社會(huì)作用的同時(shí)不放棄自身的責(zé)任”。因?yàn)樵诤髞淼母母镞^程中，就一度出現(xiàn)過政府在“市場化”的口號(hào)下將醫(yī)療、教育等本來應(yīng)該由政府提供的公共產(chǎn)品推向市場，因而導(dǎo)致費(fèi)用增高、最終招致民眾不滿的事例。

第三，如何在諸多的社會(huì)利益(強(qiáng)勢的或弱勢的、得到表達(dá)的或與沒有得到表達(dá)的)中維持一種公正的立場，謀求公共利益的最大化？如何讓社會(huì)力量去解決自身的一些矛盾和沖突問題？如何讓利益相關(guān)者參與到相關(guān)的公共政策的制定過程中來？首先，政府應(yīng)該是超越社會(huì)各種利益之上的，它的一個(gè)重要作用就是平衡社會(huì)各種利益并解決各種利益之間的沖突，政府不能僅代替某一利益說話，偏愛某一利益或打擊另一利益，它要追求的是公共利益。這種狀況在計(jì)劃時(shí)代是不存在的，因?yàn)槟菚r(shí)并不存在我們今天所講的利益(當(dāng)然是私人利益)。其次，在政府掌控一切的時(shí)代，公共利益是由政府界定、民眾必須服從的。市場經(jīng)濟(jì)體制帶來的民眾利益的沖突當(dāng)然需要政府去解決(法律上的解決另當(dāng)別論)，但是并非所有的沖突都是政府能夠解決的，正如一些社會(huì)突發(fā)事件表明的那樣。另外，從成本效益的角度講，政府也并不是一個(gè)任何利益沖突的最好解決者。這樣，社會(huì)組織的作用也就呼之欲出。最后，在政府的決策過程中讓利益相關(guān)者參與進(jìn)來，不僅可以保證程序的公正性，也可以防止由政府單方面決策帶來的負(fù)面效應(yīng)和后遺癥，正如不少鄰避運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生的消極后果一樣。

第四，與此相關(guān)聯(lián)系的便是政府如何對(duì)待自身的利益？市場經(jīng)濟(jì)的建立使個(gè)人和組織都有了自身利益，政府作為一個(gè)組織也不例外。一個(gè)非常實(shí)際的問題是：社會(huì)和市場成長本身就意味著政府權(quán)力的跌落，這也意味著對(duì)政府某些利益的剝奪，因?yàn)槿指窬址钚械幕驹瓌t是市場的事情市場管、社會(huì)的事情社會(huì)管、政府的事情政府管，要求將本來不屬于政府的權(quán)力回歸社會(huì)和市場，政府因而就面臨了一個(gè)如何正確對(duì)待自身利益的問題，這在后來進(jìn)行的行政審批制度改革中也一再體現(xiàn)了出來。

解決這些問題的前提在于厘清國家、社會(huì)和市場等三者的邊界，而政府則是厘清這一邊界的主體。之所以如此，是因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)在我國是一個(gè)由政府建構(gòu)的過程。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，這是一種供給主導(dǎo)型的制度變遷，權(quán)力中心提供新的制度安排的能力和意愿是決定制度變遷的主導(dǎo)因素[2]。這一建構(gòu)的過程除了要求政府在自利和他利之間進(jìn)行選擇，還要求政府承擔(dān)起它的雙重使命，即政府既要促進(jìn)三分格局的形成，又要在這一過程中維持對(duì)社會(huì)的有效控制，這一過程是一個(gè)權(quán)力分散的過程、利益集團(tuán)形成的過程和政府權(quán)力受到挑戰(zhàn)的過程。正如前面指出的，三者邊界背后兩種邏輯的張力左右了政府的行為。我們可以在厘清三者關(guān)系的改革舉措和改革時(shí)間跨度中看到這兩種邏輯的張力及其影響。從社會(huì)治理的角度講，只有厘清三者邊界，社會(huì)活力才能得以釋放，社會(huì)組織才能開始成為具有自身身份的、自治和獨(dú)立的組織，并與政府產(chǎn)生真正的互動(dòng)。政府也才可能在三者關(guān)系中不越位、不缺位和不錯(cuò)位。

二、厘清國家社會(huì)市場關(guān)系：改革的舉措

改革開放尤其是市場經(jīng)濟(jì)體制建立以來，厘清國家、社會(huì)和市場關(guān)系的努力主要是從兩個(gè)方面展開的。其一，筆者稱之為一種內(nèi)在式的改革，即同政府自身有關(guān)的改革，主要舉措包括政企分開、政事分開和行政審批的改革。政企分開和政事分開涉及的是政府組織結(jié)構(gòu)的改革，因?yàn)樵诟母锴皩?shí)行的是政企不分和政事不分的管理模式；行政審批涉及的是政府的職能轉(zhuǎn)變和權(quán)力的重新配置問題。其二，筆者稱之為一種外在式的改革，它主要指政府與隨著市場經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的一些外部社會(huì)組織之間的關(guān)系的改革，這種關(guān)系不是前面一種內(nèi)生的，而是外在的。當(dāng)然，這兩種改革也不是截然分開的，比如，行政審批的改革也在不同程度上涉及政府與社會(huì)組織的關(guān)系。

(一)內(nèi)在式改革

1.內(nèi)在式改革的第一部分涉及的是政企分開的改革。政企分開改革是從兩個(gè)方面展開的：一是改變政府部門中政企不分的組織結(jié)構(gòu)形式；二是改變政府與國有企業(yè)的政企不分狀況。從政府結(jié)構(gòu)上講，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國政府的一些機(jī)構(gòu)和部門就是根據(jù)政企合一建立起來的，扮演著行政和經(jīng)營的雙重角色。比如，鐵道部就是一個(gè)政企合一的典型例子。長期以來，鐵道部既是國家行政主管部門，又同時(shí)擁有中國鐵路客貨運(yùn)經(jīng)營權(quán)。由于鐵路部門政企不分、獨(dú)家經(jīng)營，在形成高度壟斷性的同時(shí)，也導(dǎo)致了官商不分?！拌F道部信息中心六名局級(jí)干部未經(jīng)批準(zhǔn)，在所屬企業(yè)兼職，其中一人兼任18家所屬企業(yè)董事長。這種官商不分的混亂景象，說到底，還是體制下的蛋”[3]。鐵道部從1992年開始試點(diǎn)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，到2013年，差不多二十年后開始實(shí)行鐵路政企分開。國務(wù)院將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部；組建國家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)；組建中國鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)；不再保留鐵道部。

除此之外，內(nèi)在式改革更多涉及的是針對(duì)原有的國有企業(yè)的政企分開的改革。這一政企分開的改革最早始于1984年。盡管當(dāng)時(shí)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，但中共中央在《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》中明確提出要解決傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中政企職責(zé)不分的問題，認(rèn)為過去由于長期政企職責(zé)不分，企業(yè)實(shí)際上成為行政機(jī)構(gòu)的附屬物，企業(yè)在不同程度上履行政府職能，比如工廠辦學(xué)校，工廠辦醫(yī)院；中央和地方政府則包攬了許多本來不應(yīng)由它們管的事，而許多必須由它們管的事又未能管好。因此，政企職責(zé)要分開，但問題是怎么分開？在當(dāng)時(shí)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的情況下，企業(yè)能成為一個(gè)獨(dú)立的主體嗎？在只有政府信息而沒有市場信息的情況下，企業(yè)能不是政府的附庸嗎？盡管如此，改變以往政府深度介入經(jīng)濟(jì)管理(當(dāng)然也包括企業(yè))的狀況還是可能的。因此，1988年的第二次機(jī)構(gòu)改革用簡練的語言歸納了政府與經(jīng)濟(jì)管理的關(guān)系，即政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理要從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，要從直接管理轉(zhuǎn)向間接管理。

事實(shí)上，政企分開在沒有市場的情況下是做不到的。這一問題的解決，是在市場經(jīng)濟(jì)體制建立以及在此基礎(chǔ)上建立了現(xiàn)代企業(yè)制度之后。1993年，黨的十四屆三中全會(huì)頒布了《關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)，指出建立現(xiàn)代企業(yè)制度是發(fā)展社會(huì)化大生產(chǎn)和市場經(jīng)濟(jì)的必然要求，是我國國有企業(yè)改革的方向?！稕Q定》指出了現(xiàn)代企業(yè)的基本特征，比如產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、企業(yè)是法人實(shí)體并承擔(dān)法人責(zé)任、出資者按投入企業(yè)的資本額享有所有者的權(quán)益、企業(yè)按照市場需求組織生產(chǎn)經(jīng)營并在市場競爭中優(yōu)勝劣汰、建立科學(xué)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制和組織管理制度等，所有這些都是同剛剛建立起來的市場經(jīng)濟(jì)聯(lián)系在一起的。在涉及政府管理經(jīng)濟(jì)的職能時(shí)，除了制定和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策、搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境以外，《決定》首次提出要培育市場體系、監(jiān)督市場運(yùn)行和維護(hù)平等競爭，要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段管理國民經(jīng)濟(jì)，不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。《決定》也是首次提出“要按照政企分開，精簡、統(tǒng)一、效能的原則，完成政府機(jī)構(gòu)改革”。在政企分開的改革進(jìn)行了差不多六年后，黨的十五大四中全會(huì)明確提出，“建立現(xiàn)代企業(yè)制度。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)、健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督體系，使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體和市場主體”[4]。至此，政企分開的改革的內(nèi)涵已經(jīng)很明確，也就是政府與企業(yè)的社會(huì)職責(zé)的分開，國有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體和市場競爭主體，以及政府國有資產(chǎn)所有者職能與行政職能的分開。這表明了改革進(jìn)程的難度。以至于黨的十八大報(bào)告在涉及行政體制改革時(shí)，再次提到了要深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開的改革。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》也再次提出，要“深化國有企業(yè)改革，完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度”。

2.內(nèi)在式改革的第二部分涉及的是政事分開的改革。同當(dāng)時(shí)的國有企業(yè)一樣，事業(yè)單位長期以來也是政府的附庸。我國事業(yè)單位主要集中在教育、衛(wèi)生、文化、科研等領(lǐng)域，這類組織數(shù)量繁多、職能不一，既有承擔(dān)行政職能的，也有承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能或文化思想職能的，其主要任務(wù)是向社會(huì)提供各種公共服務(wù)。在原有政事不分的體制下，以文化事業(yè)為例，文化事業(yè)是由國家直接經(jīng)營的，國家統(tǒng)包統(tǒng)攬，排斥社會(huì)和個(gè)人興辦文化事業(yè)。改革開放尤其是市場經(jīng)濟(jì)體制建立起來后，這樣一種政事不分的大政府管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)新的需要，改革勢在必行。1993年，《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》和《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施意見》提出要實(shí)現(xiàn)政事分開，推進(jìn)事業(yè)單位的社會(huì)化。2011年，國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》加快了改革的步伐。

事業(yè)單位的改革大體上涉及組織體制改革、運(yùn)作方式改革和人事制度改革等三個(gè)方面。首先，組織體制改革主要是分類改革，即根據(jù)社會(huì)功能，將現(xiàn)有的事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政管理職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營職能和從事公益服務(wù)職能等三個(gè)類別。改革的方式是將第一類劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，將第二類逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，第三類則保留在事業(yè)單位序列，強(qiáng)化其公益屬性，同時(shí)根據(jù)這些組織的職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對(duì)象和資源配置方式等再將其劃分為公益一類(其提供的公益服務(wù)不能或不宜由市場配置資源)和公益二類(其提供的公益服務(wù)可部分由市場配置資源)。這種組織體制改革，對(duì)于國家社會(huì)市場關(guān)系來說尤其有意義的是第二類從事生產(chǎn)經(jīng)營性的事業(yè)單位，因?yàn)檫@些組織進(jìn)行了轉(zhuǎn)制改革，從原來的事業(yè)單位轉(zhuǎn)變成了企業(yè)，按市場的原則運(yùn)作。其次，運(yùn)作機(jī)制的改革，主要是實(shí)行管辦分離。原有的體制是政事不分、管辦合一，其特點(diǎn)在于政府既是行政管理者，也是公共事業(yè)的出資者和舉辦者，干預(yù)事業(yè)單位的運(yùn)營。比如，衛(wèi)生局既制定相關(guān)政策，也插手醫(yī)院的具體運(yùn)作和事務(wù)，包括人事、財(cái)務(wù)等。由于事業(yè)單位長期來根據(jù)行政管理部門的指令行動(dòng)，導(dǎo)致其“缺乏獨(dú)立意識(shí)，缺乏創(chuàng)新性，缺乏改善管理、提高效率的內(nèi)在動(dòng)力”[5]。管辦分離不僅在于剝離了政府職能，也使得這些組織獲得活力。最后，人事制度改革。政事分開、管辦分離的具體運(yùn)作需要有與之相匹配的人事制度。在公務(wù)員制度建立起來后，事業(yè)單位的人事制度改革也提上了議程。2000年6月《深化干部人事制度改革綱要》以及隨后中共中央組織部和人事部《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見》的頒布，開始了事業(yè)單位人事制度的進(jìn)一步改革。改革的目標(biāo)和任務(wù)是適應(yīng)事業(yè)單位體制改革的要求，建立政事職責(zé)分開、單位自主用人、人員自主擇業(yè)、政府依法管理、配套措施完善的分類管理體制；建立一套適合科教文衛(wèi)等各類事業(yè)單位特點(diǎn)，符合專業(yè)技術(shù)人員、管理人員和工勤人員各種崗位要求的具體管理制度；形成一個(gè)人員能進(jìn)能出、職務(wù)能上能下、待遇能升能降、優(yōu)秀人才能夠脫穎而出、充滿生機(jī)與活力的用人機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位人事管理的法制化、科學(xué)化。為了達(dá)到這一目標(biāo)，改革采取的主要手段和方式是：建立以聘用制為基礎(chǔ)的用人制度，建立形式多樣、自主靈活的分配激勵(lì)機(jī)制；建立多層次、多形式的未聘人員安置制度；建立符合事業(yè)單位特點(diǎn)的宏觀管理和人事監(jiān)督制度。2014年國務(wù)院頒布的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》將以上改革涉及的以聘用制度、崗位管理制度和公開招聘制度為主要內(nèi)容的人事管理制度作了法律上的確認(rèn)。

3.內(nèi)在式改革第三部分涉及的是行政審批制度改革。這一改革可以說是為厘清國家社會(huì)市場關(guān)系所作的最大努力。一般認(rèn)為，行政審批改革起步于2001年，約在我國建立市場經(jīng)濟(jì)體制十年之后。從傳統(tǒng)計(jì)劃體制轉(zhuǎn)型過來的政府如何適應(yīng)一種新的經(jīng)濟(jì)體制？十年的運(yùn)作暴露了不少問題，改革也勢在必行。這一改革首先是從政府職能轉(zhuǎn)變開始的。2001年，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見的通知》指出，行政審批的總體要求是“不符合政企分開和政事分開原則、妨礙市場開放和公平競爭以及實(shí)際上難以發(fā)揮有效作用的行政審批，堅(jiān)決予以取消；可以用市場機(jī)制代替的行政審批，通過市場機(jī)制運(yùn)作。對(duì)于確需保留的行政審批，要建立健全監(jiān)督制約機(jī)制，做到審批程序嚴(yán)密、審批環(huán)節(jié)減少、審批效率明顯提高，行政審批責(zé)任追究制得到嚴(yán)格執(zhí)行”。這里已經(jīng)開始區(qū)分國家、社會(huì)和市場等三者之間的大致邊界，用簡單的話來說，就是市場的事情市場做，社會(huì)的事情社會(huì)做，政府的事情政府做?！胺补瘛⒎ㄈ嘶蛘咂渌M織能夠自主決定，市場競爭能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出”[6]。

行政審批制度改革可以以2012年為節(jié)點(diǎn)，分為前后兩個(gè)階段。前期改革主要是取消和減少行政審批項(xiàng)目，但總體的表現(xiàn)是進(jìn)展緩慢，取消的一些行政審批項(xiàng)目不多、含金量不高，因?yàn)檫@里牽扯了大量的利益，包括政府自身的利益。2012年后的改革發(fā)生了兩個(gè)的變化。一是改革的力度大，含金量高。新一屆政府在兩年不到的時(shí)間里先后取消和下放了7批共632項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)，比較過去十年來國務(wù)院取消和調(diào)整了6批共2,497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，可見力度之大，尤其是取消和下放了一些原來不舍得取消和下放的行政審批項(xiàng)目。二是更重要的，2015年后進(jìn)行了“放管服”改革和“權(quán)力清單”改革。行政審批改革長期來主要圍繞轉(zhuǎn)變政府職能進(jìn)行，忽略了這背后實(shí)質(zhì)性的權(quán)力問題。實(shí)行權(quán)力清單制度，就是把各級(jí)政府及其所屬工作部門掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。其含義簡單來說就是：一是明確政府權(quán)力邊界；二是實(shí)行政務(wù)公開。這表明放管服和權(quán)力清單改革開始涉及“權(quán)力”這一國家社會(huì)市場關(guān)系的核心問題，跨出了厘清三者關(guān)系的具有決定性意義的一步。

(二)外在式改革

外在式改革主要是政社分開的改革。如果說政企分開是想解決如何有效配置經(jīng)濟(jì)資源的問題，那么政社分開則是要解決如何有效配置社會(huì)資源、發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)治理尤其是在公共服務(wù)中的作用的問題。政社分開起步于20世紀(jì)80年代，但社會(huì)組織一開始就受到了限制。80年代末頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，任何社會(huì)組織必須同時(shí)接受同級(jí)民政部門登記管理和主管單位的管理。這一規(guī)定還帶有較濃厚的計(jì)劃體制的色彩，它既排斥了大量因沒有掛靠單位而無法成立的社會(huì)組織(據(jù)統(tǒng)計(jì)，規(guī)定頒布后的二十年時(shí)間里，“大約只有20%的社會(huì)組織按照規(guī)定在民政部門登記注冊(cè)，而80%的社會(huì)組織則處于‘無法定身份’的狀態(tài)”)[7]，也使得成立起來的社會(huì)組織同政府之間存在密切的關(guān)系。社會(huì)組織在資金、政策等方面要依賴行政部門，這導(dǎo)致社會(huì)組織在后來的發(fā)展中無法形成獨(dú)立性和自主性這些最重要的組織品格，社會(huì)組織的行政化現(xiàn)象嚴(yán)重、辦事效率低下，社會(huì)組織的優(yōu)勢無法得到發(fā)揮。

進(jìn)入21世紀(jì)后，政社分開的改革有了較大的發(fā)展。2004年，中國開始了服務(wù)型政府建設(shè)，政府職能開始轉(zhuǎn)向社會(huì)治理和公共服務(wù)。如何發(fā)揮社會(huì)組織在這一過程中的作用就被提上了議程。事實(shí)上，這一波的改革最先是地方發(fā)動(dòng)的，一是突破原有對(duì)社會(huì)組織的限制。降低社會(huì)組織登記門檻，社會(huì)組織可直接向民政部門申請(qǐng)成立，不需要掛靠主管單位。比如，廣東省在2012年首開先例；北京在2013年規(guī)定，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類、科技類等四類組織“脫鉤”政府部門，在民政部門直接登記注冊(cè)，不再掛靠政府部門，公職人員一律不得在學(xué)會(huì)中兼職。二是物理空間和職能利益的分開。比如，重慶市提出了人員分離、辦公場所分離、利益分離、資產(chǎn)分離和業(yè)務(wù)職能分離的做法。到目前為止，這兩個(gè)方面的改革基本上還是局限在地方層面，而且各地的做法也不盡相同。

三、厘清國家社會(huì)市場關(guān)系：未來的改革

以上這些時(shí)間跨度長、涉及厘清國家社會(huì)市場關(guān)系的改革盡管取得了不少成績，但實(shí)際的改革進(jìn)程卻不盡如人意。2016年，中央層面頒發(fā)的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》指出，“目前社會(huì)組織工作中還存在法規(guī)制度建設(shè)滯后、管理體制不健全、支持引導(dǎo)力度不夠、社會(huì)組織自身建設(shè)不足等問題。從總體上看社會(huì)組織發(fā)揮作用還不夠充分,一些社會(huì)組織違法違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,社會(huì)組織工作還有許多方面亟待加強(qiáng)”。歸納起來，從宏觀來講有以下四個(gè)方面的問題。

第一，改革進(jìn)展緩慢。以政企分開的改革而言，2017年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》，提出到2020年國有獨(dú)資、全資公司全面建立外部董事占多數(shù)的董事會(huì)等目標(biāo)，但2020年已過，陳赟在《國企如何完善外部董事制度？》一文中指出，地方層面這方面的發(fā)展依然緩慢，“在許多地方國企，包括省屬國企董事會(huì)仍然沒有外部董事，即使是有外部董事也只是有一個(gè)外部董事，離外部董事占多數(shù)相距甚遠(yuǎn)”[8]。

第二，社會(huì)組織的自主活動(dòng)能力有限。政社脫鉤后，政府對(duì)一些社會(huì)組織的相應(yīng)支持沒有跟上，導(dǎo)致這些社會(huì)組織的活動(dòng)產(chǎn)生很多困難。毛可佳等人以海洋社會(huì)組織為例，指出政社脫鉤后，一是政府給予的專項(xiàng)資金支持相應(yīng)減少和中斷,社會(huì)組織失去物質(zhì)資源,難以正常開展活動(dòng)；二是很多原來強(qiáng)力依附于公權(quán)力的社會(huì)組織職能也隨之瓦解,導(dǎo)致其在行業(yè)領(lǐng)域的公信力下降；三是很多政府部門因?yàn)樯鐣?huì)組織已經(jīng)脫鉤,不愿意把公共權(quán)力讓渡給社會(huì)組織,也沒有輔助和培育社會(huì)組織走入正軌[9]。事實(shí)上，這是社會(huì)組織面臨的一個(gè)比較普遍的狀況。

第三，法律制度供給滯后。盡管權(quán)力清單跨出了厘清國家社會(huì)市場的關(guān)鍵一步，但它基本上還停留在政策創(chuàng)新的層面，缺乏法律層面的明確授權(quán)和規(guī)定，權(quán)力清單的執(zhí)行缺乏法定約束力，這使得權(quán)力清單的最終落實(shí)具有一種不穩(wěn)定性。此外，權(quán)力清單也“存在劃分權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，制度推行流程不統(tǒng)一，清單格式規(guī)范不統(tǒng)一，覆蓋的行政機(jī)關(guān)的層級(jí)不統(tǒng)一，公示渠道不統(tǒng)一等問題”[10]。這不僅不利于權(quán)力清單的執(zhí)行，也不利于公眾對(duì)政府的監(jiān)督。

第四，以政代社的“逆政社分開”現(xiàn)象蔓延。這一點(diǎn)在基層社區(qū)治理中表現(xiàn)得尤為明顯。在基層社區(qū)治理中，自治是改革的一個(gè)基本方向，居委會(huì)作為一個(gè)群眾性的自治組織或團(tuán)體，其身份是由法律規(guī)定的。近年來，基層社區(qū)的治理卻出現(xiàn)了政社不分、行政化傾向嚴(yán)重的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在：一是職能行政化，隨著城市管理體制改革提出“管理重心下移”“權(quán)力下放”“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”等，居委會(huì)承擔(dān)起大量由政府職能部門交辦或街道辦事處下派的行政事務(wù)；二是權(quán)力行使行政化，城市基層政府職能部門壟斷著大部分資源和權(quán)力，使得一些本應(yīng)由社區(qū)居委會(huì)自主決定的事務(wù)現(xiàn)在必須得到基層政府的批準(zhǔn)與認(rèn)可；三是管理機(jī)制行政化，仍然習(xí)慣運(yùn)用行政化手段來安排社區(qū)自治的各項(xiàng)事務(wù)[11]。

當(dāng)然，還有許多具體的問題。當(dāng)我們把這些問題放到國家社會(huì)市場關(guān)系的框架中去分析的時(shí)候，可以看到在這三者關(guān)系中，政府是最重要的變量，政府是問題的原點(diǎn)，它在很大程度上左右了三者的關(guān)系，解決問題還必須從政府著手。正如前面講到的，國家、社會(huì)和市場三分的過程在我國是一個(gè)政府建構(gòu)的過程。在這個(gè)過程中，政府既要推進(jìn)社會(huì)和市場的成長，又要對(duì)成長起來的社會(huì)和市場進(jìn)行有效的控制，還要正確對(duì)待社會(huì)、市場成長過程中政府自我利益的減損。政府就在這樣一種矛盾的狀況中來處理三者的關(guān)系。另外，還必須看到，政府建構(gòu)三者關(guān)系時(shí)的背景是一個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下長期形成的、強(qiáng)大的、睥睨一切的政府，歷史的慣性使得政府在處理三者關(guān)系中時(shí)不時(shí)會(huì)動(dòng)用原來的做法。所有這些，導(dǎo)致在整個(gè)三分過程中出現(xiàn)了一種改革速度時(shí)快時(shí)慢、改革力度時(shí)大時(shí)小，但總體呈進(jìn)展緩慢的現(xiàn)象，這是由政府內(nèi)在的雙重邏輯矛盾決定的，盡管在這一過程中，地方政府的表現(xiàn)也并非千篇一律。

厘清國家社會(huì)市場關(guān)系從時(shí)間點(diǎn)上來講已經(jīng)變得很急迫，因?yàn)辄h的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，到2035年要基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化。未來的改革需要從國家治理現(xiàn)代化的高度來把握這一問題，這是因?yàn)槔迩迦哧P(guān)系本身就是國家治理現(xiàn)代化要解決的一個(gè)基本問題。把厘清國家、社會(huì)和市場納入國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略之中,可以超越就事論事地來理解和厘清三者關(guān)系，國家治理現(xiàn)代化可以為厘清三者關(guān)系提供方向。厘清三者關(guān)系的改革是一個(gè)涉及方方面面、包括許多利益的難度很高的改革，問題盡管很多，但如果從國家治理現(xiàn)代化的高度出發(fā)，則可以從三個(gè)關(guān)鍵層面來著手推進(jìn)進(jìn)一步的改革。

第一，價(jià)值理念層面。這里要解決的一個(gè)主要問題是政府作用問題。政府是一個(gè)公共權(quán)威組織，這是其他組織所不具備的。政府通過掌握的權(quán)力行使兩大職能，按照馬克思主義理論，即政治統(tǒng)治和社會(huì)管理的職能。這兩種職能，一個(gè)涉及政務(wù)，關(guān)系到國家秩序和政權(quán)的穩(wěn)定；另一個(gè)涉及事務(wù)，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。政府處理與社會(huì)和市場的關(guān)系主要是在社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域，其主旨是讓市場和社會(huì)組織在社會(huì)管理和公共服務(wù)提供中發(fā)揮作用。盡管從政務(wù)角度來講，也涉及社會(huì)組織和民眾參與政府公共政策的制定，但問題在于，政府以往在處理三者關(guān)系時(shí)，政務(wù)和事務(wù)往往是不分的，這導(dǎo)致政府的角色錯(cuò)位，表現(xiàn)在政府和社會(huì)組織提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)(尤其是政府職能外包、公共服務(wù)購買)時(shí)，二者關(guān)系本不應(yīng)是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)關(guān)系，而是委托人和代理人之間的一種平等關(guān)系，但政府有時(shí)還是以領(lǐng)導(dǎo)者的身份出現(xiàn)(社會(huì)組織也認(rèn)可了這一點(diǎn)，但這又反映出政府對(duì)社會(huì)組織的培育不夠)，因而出現(xiàn)政府越位、在資源配置過程中占據(jù)主導(dǎo)地位、隨意使喚社會(huì)組織，以及社會(huì)組織行政化(正如基層社區(qū)出現(xiàn)的逆政社分開那樣)、難以真正發(fā)揮其作用等一系列現(xiàn)象。因此，價(jià)值理念的改革需要在厘清三者的關(guān)系中明確政府角色，把政務(wù)和事務(wù)分開。否則，政府在任何場合下(尤其是在社會(huì)管理和公共服務(wù)的提供中)都以領(lǐng)導(dǎo)者的角色和身份出現(xiàn)，不放手讓社會(huì)的事情社會(huì)管、市場的事情市場管(政府在這里只是一個(gè)監(jiān)管者的角色，保證社會(huì)和市場的秩序有序運(yùn)行)，那么一種有益于國家治理的國家社會(huì)市場關(guān)系是很難建立起來的。

第二，組織層面。組織層面要解決的問題是如何讓社會(huì)組織真正成為獨(dú)立和自治的組織，以及政社脫鉤后政府至少在一段時(shí)間里對(duì)相關(guān)社會(huì)組織提供必要的支持，促使其成長。黨的十八大報(bào)告在論及“社會(huì)建設(shè)”時(shí)指出，要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。分開才能自治，而獨(dú)立是自治的前提，“只有獨(dú)立，政府和社會(huì)組織雙方的關(guān)系才可能是平等的，才可能不存在兩者間的依附和被依附關(guān)系。也只有在獨(dú)立的基礎(chǔ)上，政府與社會(huì)組織的委托人和代理人的關(guān)系才能真正建立起來”[12]。事實(shí)上，在厘清三者關(guān)系中，讓社會(huì)組織成為真正獨(dú)立和自治的組織具有頭等重要的意義，因?yàn)樵谏鐣?huì)組織不獨(dú)立不自治的情況下去談厘清三者的關(guān)系是毫無意義的。由于我國社會(huì)組織的出現(xiàn)和成長是由政府建構(gòu)的，這就決定了二者在一定時(shí)期內(nèi)存在一種不平等關(guān)系。政府建構(gòu)社會(huì)組織是為了社會(huì)組織能夠真正長大，承擔(dān)起管理社會(huì)事務(wù)的職責(zé)，但是，正如前面指出的，以政府為中心的歷史慣性、對(duì)如何有效控制長大的社會(huì)組織所抱有的擔(dān)心以及對(duì)政府擁有資源的自利考慮，使得多年來政府對(duì)社會(huì)組織真正成為一個(gè)獨(dú)立自治的組織并不抱有始終如一的熱心，這是社會(huì)組織多年來成長緩慢的一個(gè)原因。此外，一些社會(huì)組織在與政府脫鉤后，在一段時(shí)間里并不具備獨(dú)立能力，尤其是一些在人力資源、物力資源和財(cái)力資源的獲取上本來就依附于政府的社會(huì)組織，更不具備獨(dú)立的優(yōu)勢。對(duì)此，政府相應(yīng)的扶持和支持可以使社會(huì)組織盡快完成從原來對(duì)政府的資源依附，走向與政府的資源互相依賴(即政府也可以依賴社會(huì)組織的資源)和共享的過程；否則，在政社脫鉤后，一些社會(huì)組織要么難以生存，要么最終還是回到對(duì)政府資源的依附上。

第三，制度層面。制度層面要解決的問題有二。其一，制度尤其是法律的供給跟不上需求。至今為止，有關(guān)社會(huì)組織的發(fā)展及其管理以及權(quán)力清單等還都停留在政策、意見、辦法、決定、條例上，比如《社會(huì)組織信用信息管理辦法》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》等，但缺少一部有關(guān)社會(huì)組織的基本法律。正如2018年鄭功成在《制定社會(huì)組織法刻不容緩》中指出的，“截至2016年底，全國共有社會(huì)組織70.2萬個(gè)，吸納社會(huì)各類人員就業(yè)763.7萬人。其中，全國共有社會(huì)團(tuán)體33.6萬個(gè)各類基金會(huì)5,559個(gè)，民辦非企業(yè)單位36.1萬個(gè)。事實(shí)上，還有大量的公辦養(yǎng)老、福利機(jī)構(gòu)將隨著社會(huì)化改革而成為社會(huì)組織。與社會(huì)組織快速發(fā)展相比，相關(guān)立法卻非常落后，迄今還沒有一部社會(huì)組織基本法”[13]。從厘清國家社會(huì)市場關(guān)系來看，這樣一部基本法律是必需的，更何況經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，形成這樣一部重要法律的條件應(yīng)該也已經(jīng)成熟。其二，法律和制度的執(zhí)行問題。制度需求是一方面；另一方面，已有法律制度得不到貫徹執(zhí)行也是一個(gè)問題。在涉及國家、社會(huì)和市場等三者的關(guān)系中，一些自治性的組織應(yīng)該屬于社會(huì)，比如居委會(huì)，按憲法規(guī)定，“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”。這一定位是很清楚的，這一身份是由憲法確定的，盡管今天這些基層群眾性自治組織不在國家體制之內(nèi)，但實(shí)際上在相當(dāng)程度上仍然是政府行政部門的準(zhǔn)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。因此，有效地執(zhí)行法律和相關(guān)的規(guī)章制度是進(jìn)一步厘清國家社會(huì)市場關(guān)系的不可或缺的一個(gè)方面。