商景雪

摘要：自實(shí)施農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任制以來，較好地發(fā)揮了勞動(dòng)和土地的潛力，對保障國家糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品有效供給，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)作用重大，但也帶來土地細(xì)碎化問題。土地細(xì)碎化增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，降低了農(nóng)業(yè)規(guī)模效應(yīng)和產(chǎn)出水平。隨著農(nóng)村老齡化加劇、勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)機(jī)械的普及，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展空間巨大。文章介紹了菏澤市推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的做法，分析了存在的問題，并提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；規(guī)模經(jīng)營；背景和意義；問題與對策；建議

近年來，菏澤市以創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機(jī)制、深化流轉(zhuǎn)服務(wù)、規(guī)范流轉(zhuǎn)管理、保障流轉(zhuǎn)權(quán)益和完善政策扶持為主線，積極探索“三權(quán)”分置的有效實(shí)現(xiàn)形式，助推特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入提供堅(jiān)實(shí)保障。

一、基本情況

2021年全市流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)面積598.05萬畝，占家庭承包總面積的46%。其中，20畝以上成方連片流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營面積381.28萬畝。全市共培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)萬畝示范區(qū)50余個(gè)，初步形成曹縣蘆筍、南王店西瓜、東明西瓜、成武翠博蕓豆等多個(gè)知名度較高的農(nóng)產(chǎn)品品牌，成為當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收的重要來源。

蘆筍產(chǎn)業(yè)：菏澤市蘆筍種植面積達(dá)到18萬畝，年產(chǎn)蘆筍約22萬噸，形成了比較完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，在產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)品特色等方面有著獨(dú)特的區(qū)域優(yōu)勢。蘆筍種植主要集中在曹縣、鄆城，以曹縣紫山罐頭、盛慶食品、山東立興罐頭、鄆城久源蘆筍等龍頭企業(yè)所在地為中心呈現(xiàn)輻射狀分布。產(chǎn)品主要有鮮蘆筍、蘆筍罐頭、蘆筍茶等。曹縣建立了目前國內(nèi)唯一集研發(fā)、推廣、展示、綜合服務(wù)為一體的蘆筍產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)平臺，開通了門戶網(wǎng)站，通過平臺實(shí)現(xiàn)了市內(nèi)外優(yōu)勢科技資源與曹縣產(chǎn)業(yè)資源的整合。

大蒜產(chǎn)業(yè)：菏澤市大蒜種植面積達(dá)到109萬畝，年產(chǎn)量約120萬噸，大蒜加工企業(yè)多以保鮮大蒜為主，主要加工產(chǎn)品以蒜片、蒜粒、蒜粉、蒜蓉為主，產(chǎn)品主要銷往美國、南韓、印尼和東南亞等40個(gè)國家和地區(qū)。大蒜種植基地主要集中在成武、巨野，以成武大田集、白浮、張樓等鎮(zhèn)為中心，大蒜生產(chǎn)基地達(dá)35萬畝，圍繞基地建有保鮮恒溫庫400多門，貯藏能力30萬噸以上，各類規(guī)模加工企業(yè)30多家，擁有自營進(jìn)出口權(quán)企業(yè)6家。菏澤天鴻果蔬已成功研發(fā)“六瓣紅”紫皮大蒜、“抗病抗倒伏雜交白皮大蒜”等新品種，巨野恒豐果蔬有限公司大蒜深加工產(chǎn)品打入40多個(gè)國家和地區(qū)。

山藥產(chǎn)業(yè)：全市山藥種植面積達(dá)到19萬畝，主要有兩大類型，一是以定陶陳集鎮(zhèn)為代表的鐵棍山藥，主要品種是“雞皮糙”山藥和“西施種子”山藥，為菏澤市所特有，種植區(qū)域主要集中在定陶陳集鎮(zhèn)，輻射至牡丹區(qū)、開發(fā)區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)。目前陳集鎮(zhèn)建有山藥恒溫保鮮庫3萬平方米，年保鮮存貯達(dá)3萬噸，基本實(shí)現(xiàn)陳集山藥全國市場四季供應(yīng)。二是以單縣終興鎮(zhèn)為代表的菜用山藥，主要品種是“九斤黃”和“花山藥”。隨著山藥種植業(yè)的發(fā)展，經(jīng)營山藥的電商、中介、物流達(dá)200余家，山東天久集團(tuán)開發(fā)的山藥粉、即食山藥、山藥罐頭等山藥加工產(chǎn)品陸續(xù)開發(fā)上市。

食用菌產(chǎn)業(yè)：近幾年菏澤市食用菌生產(chǎn)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，2020年，全市年產(chǎn)鮮菇約20萬噸，總產(chǎn)值約13億元，主栽品種有平菇、雙孢菇、香菇、毛木耳、雞腿菇、靈芝、木耳、金針菇、雞樅菌等，栽培地主要集中在定陶、單縣、鄆城、東明等縣區(qū)。隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，涌現(xiàn)出了像定陶茗嘉興合作社、單縣立源菌業(yè)、單縣百惠菌業(yè)等有代表性的經(jīng)營主體，食用菌產(chǎn)業(yè)逐漸發(fā)展成為菏澤市農(nóng)民致富的主要產(chǎn)業(yè)之一。

中藥材產(chǎn)業(yè)：菏澤市中藥材種植歷史悠久，藥材產(chǎn)量、質(zhì)量居全省前列。鄄城及周邊是山東五大中藥材生產(chǎn)區(qū)域之一，土壤深厚，光照充足，水源充沛，種植中藥材具有得天獨(dú)厚的自然條件，迄今已有上百年的種植傳統(tǒng)。目前全市以鄄城縣為主的中藥材種植面積約6.5萬余畝，大型中藥材種植基地17處，種植品種主要涉及丹皮、白芍、白芷、板蘭根、紅花、金銀花、丹參等30多個(gè)，年產(chǎn)量6萬余噸，產(chǎn)值5億多元，其中丹皮、白芍、板蘭根、金銀花、白芷、紅花是傳統(tǒng)道地品種，年實(shí)現(xiàn)中藥材種植收入2.8億元，僅彭樓鎮(zhèn)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中藥材種植就超過了1萬畝。菏澤市建成了以舜王城中藥材市場為中心的流通市場，現(xiàn)有固定經(jīng)營戶190家，散戶180多戶，經(jīng)營品種1400多個(gè)，年經(jīng)銷各類中藥材7.5萬噸，成交額達(dá)20億元，位列全國17個(gè)中藥材專業(yè)市場的中上游；中藥材加工企業(yè)6家，舜生堂、中禾健元為省級龍頭企業(yè)，涌現(xiàn)出了董口鎮(zhèn)周場、彭樓鎮(zhèn)舜城村、劉舉人村、前杜莊村等專業(yè)村37個(gè)，特色各異的中藥材種植示范方23個(gè)。

二、主要做法

（一）搞好土地確權(quán)，夯實(shí)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)

菏澤市按照上級要求，于2013年開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，先后進(jìn)行了三批試點(diǎn)，在2014年5月開始整體推進(jìn)，2016年6月順利通過省級抽查驗(yàn)收，獲良好評價(jià)等次。為確保經(jīng)營權(quán)證書準(zhǔn)確無誤，開展了回頭看活動(dòng)，要求各縣鄉(xiāng)村及相關(guān)實(shí)施單位，針對各個(gè)環(huán)節(jié)、各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行全面梳理檢查，對主動(dòng)發(fā)現(xiàn)及群眾提出的問題及時(shí)進(jìn)行整改，確保確權(quán)登記頒證成果符合規(guī)范要求，農(nóng)民群眾認(rèn)可。對未開展、未完成確權(quán)登記頒證任務(wù)的村，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組深入剖析原因，實(shí)行一村一策、在尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，由村民自主決定，做到應(yīng)確盡確。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，全力高位推動(dòng)

2018年市委辦公室、市政府辦公室印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置的實(shí)施意見的通知》（菏辦發(fā)〔2018〕5號），2018年和2019年將土地流轉(zhuǎn)納入科學(xué)發(fā)展綜合考核，強(qiáng)力推動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，不斷健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，維護(hù)好農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)益，促進(jìn)土地資源合理利用，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

（三）積極建設(shè)平臺，提供流轉(zhuǎn)服務(wù)

全市9縣區(qū)全部建立縣級農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)；163個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，建立了獨(dú)立的流轉(zhuǎn)交易服務(wù)大廳或納入綜合服務(wù)大廳窗口；9縣區(qū)均建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，服務(wù)平臺嚴(yán)格按照信息采集、建立信息庫、發(fā)布信息、查詢信息、雙方洽談、簽訂合同、合同鑒證、登記臺賬等八個(gè)步驟開展工作，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作規(guī)范開展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（四）開展抵押貸款，解決資金瓶頸

在完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，為流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體登記確權(quán)并頒發(fā)了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》，切實(shí)讓土地經(jīng)營權(quán)成為完全合格的抵押品，在抵押合同中起絕對主導(dǎo)作用，確保用于抵押貸款的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)合法有效、權(quán)屬明晰。積極探索開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保工作，如單縣制定出臺了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款辦法（試行）》，涉農(nóng)銀行可依據(jù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)提供抵押貸款，有效破解了資金瓶頸制約。該縣農(nóng)村商業(yè)銀行、中銀富登村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行、萊商銀行等五家涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)參與開展工作，共辦理農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款1000余萬元。通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押，使土地經(jīng)營者取得中長期信貸資金，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。既規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)制度，又保護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益；既有利于農(nóng)民獲得發(fā)展資金，又能有效防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）做好糾紛調(diào)解，保障雙方權(quán)益

為切實(shí)解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的矛盾糾紛，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁有關(guān)工作的通知》，要求各縣區(qū)積極開展工作，及時(shí)化解矛盾糾紛。舉辦了全市農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁培訓(xùn)班，各縣區(qū)負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁的有關(guān)人員參加了培訓(xùn)，進(jìn)一步提高了調(diào)解仲裁人員業(yè)務(wù)水平，更好地適應(yīng)農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁工作需要。各縣區(qū)對農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)委員和仲裁人員進(jìn)行了充實(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處、行政村也對農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解人員進(jìn)行了充實(shí)調(diào)整，及時(shí)化解土地承包糾紛，維護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定。全市九縣區(qū)普遍成立了農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，163個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道建立了農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解委員會(huì)，依法妥善處理土地承包流轉(zhuǎn)有關(guān)糾紛，維護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

三、取得成效

（一）壯大了經(jīng)營主體

土地向工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織、種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場等主體流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大了經(jīng)營主體的規(guī)模，為產(chǎn)業(yè)振興提供主體保障。2020年流入大戶222.59萬畝，流入合作社120.69萬畝，流入家庭農(nóng)場34.61萬畝，流入農(nóng)業(yè)企業(yè)29.23萬畝，如巨鑫源集團(tuán)流轉(zhuǎn)土地1.6萬畝，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)蘆筍生產(chǎn)基地；銀香偉業(yè)流轉(zhuǎn)土地1.5萬畝，發(fā)展飼草和林果種植，實(shí)現(xiàn)生態(tài)循環(huán)利用；牧原集團(tuán)流轉(zhuǎn)土地1萬畝，建設(shè)9處現(xiàn)代化生豬養(yǎng)殖場；商都恒昌集團(tuán)流轉(zhuǎn)土地1萬畝，建設(shè)萬頭肉牛養(yǎng)殖和青儲飼料及牧草種植基地；花海世界、千姿農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)土地0.5萬畝，種植花卉、苗木，開展婚紗攝影、休閑觀光等，取得了良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

（二）提高了產(chǎn)業(yè)化水平

流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營主體，積極推進(jìn)區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、系列化加工、社會(huì)化服務(wù)、企業(yè)化管理，逐步建立了種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷、貿(mào)工農(nóng)、農(nóng)工商、農(nóng)科教等一體化經(jīng)營體系，有效提高了綜合效益和市場競爭能力。經(jīng)營主體積極引進(jìn)新品種、采用新技術(shù)、先進(jìn)科技，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)科技的推廣應(yīng)用。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)在客觀上也為農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用推廣提供了便利。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，將部分農(nóng)民從土地上解放出來，使他們放心地向二、三產(chǎn)業(yè)或城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。同時(shí)，也使那些想出去還沒有出去的人打消了顧慮，促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。

（三）增加了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入

農(nóng)戶有穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)收益，還可以外出務(wù)工或從事其他經(jīng)營活動(dòng)，獲取更多收入。對于受讓土地的經(jīng)營者來說，可以通過規(guī)模生產(chǎn)、集約經(jīng)營等減少生產(chǎn)成本，提高土地的綜合產(chǎn)出效益。

（四）實(shí)現(xiàn)了特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)營

土地流轉(zhuǎn)增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度，推動(dòng)了土地的適度規(guī)模經(jīng)營。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村通過發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，逐步形成了“一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)”的專業(yè)化、基地化生產(chǎn)，涌現(xiàn)出一批特色明顯、類型多樣、競爭力強(qiáng)的專業(yè)村和專業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其中國家級一村一品示范村鎮(zhèn)有19個(gè)，省級一村一品示范村鎮(zhèn)16個(gè)，市級示范村鎮(zhèn)達(dá)到154個(gè)。

四、存在問題

（一）對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的激勵(lì)措施不足

土地流轉(zhuǎn)到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之后，為實(shí)現(xiàn)規(guī)模種植，需要投入大量資金以及人力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本很高，再加上需負(fù)擔(dān)土地流轉(zhuǎn)成本，很難實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營的利潤，很多新型經(jīng)營主體甚至連年虧損。由于菏澤市各級財(cái)政困難，財(cái)政支持扶持力度不大，土地流轉(zhuǎn)工作缺乏政府財(cái)政資金支撐。

（二）土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范能力差

農(nóng)業(yè)是自然和市場雙重影響的弱勢產(chǎn)業(yè)，比較效益低，土地流轉(zhuǎn)存在租金兌付、糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定等多重風(fēng)險(xiǎn)。目前土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控體制機(jī)制還不完善，土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范能力差。

（三）基層服務(wù)體系不健全

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員數(shù)量少且老化嚴(yán)重，缺少必要的人才支撐，難以滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體日益發(fā)展的需求。

五、幾點(diǎn)建議

一是進(jìn)一步加大財(cái)政投入。發(fā)揮財(cái)政資金的引領(lǐng)作用，提高土地經(jīng)營大戶的土地流轉(zhuǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營模式由一家一戶分散經(jīng)營走向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的規(guī)?；?jīng)營。

二是建議加大項(xiàng)目傾斜。各級對規(guī)模經(jīng)營中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目給予扶持。比如，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目要與土地流轉(zhuǎn)形成的基地相結(jié)合，讓項(xiàng)目跟著基地轉(zhuǎn)、資金隨著項(xiàng)目走，實(shí)現(xiàn)基地項(xiàng)目相銜接，互惠贏利。

三是加強(qiáng)基層農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍建設(shè)。充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心人員，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后有能力有精力進(jìn)行跟蹤管理，隨時(shí)掌握其生產(chǎn)經(jīng)營和雙方履行狀況。

（作者單位：荷澤市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)站）