李 科

中國鐵路成都局集團(tuán)有限公司安全監(jiān)察室 四川 成都 610000

鐵路安全直接關(guān)系人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，保護(hù)鐵路安全，就是保護(hù)社會公共利益。近年來，隨著城市化進(jìn)程的加快，鐵路沿線環(huán)境發(fā)生了很大變化，過去的廣袤田野，現(xiàn)在變成了密集的城市。隨著地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，有些地方和單位、個人為了追求本局部利益和個人利益，不顧大局，在鐵路沿線開展一些非法活動和行為，對鐵路安全造成了極大威脅。比如，在鐵路橋下搭設(shè)建構(gòu)筑物非法經(jīng)營、堆放易燃物，引發(fā)火災(zāi)燒損鐵路橋墩；在鐵路路基違規(guī)穿越油氣管線，在鐵路上方違規(guī)穿越電纜，造成嚴(yán)重的安全隱患；在鐵路兩側(cè)違法采石采礦，導(dǎo)致山石崩塌砸壞鐵路行車設(shè)備，有的還直接導(dǎo)致事故發(fā)生；還有的鐵路沿線兩側(cè)亂搭亂建彩鋼棚、廣告布等易飄浮物，被風(fēng)吹落至鐵路線路或接觸網(wǎng)上，直接危害高鐵運(yùn)行安全等等。只有及時發(fā)現(xiàn)和解決這些影響鐵路安全的突出問題，加強(qiáng)對鐵路沿線環(huán)境安全的常態(tài)化管控，才能保障鐵路運(yùn)行安全，才能為人民群眾創(chuàng)造出一個安全幸福的良好環(huán)境。

1 鐵路發(fā)展形勢

近年來，我國鐵路快速發(fā)展，尤其是高鐵在短短十多年里，實(shí)現(xiàn)從無到有，從少到多，從追趕到領(lǐng)跑的跨越式發(fā)展，“八縱八橫”國家鐵路網(wǎng)全面規(guī)劃建設(shè)。2021年，國家鐵路完成旅客發(fā)送25.33億人，比上年增長16.9%；完成貨物發(fā)送37.26億噸，比上年增長4%。到2021年底，全國鐵路營業(yè)里程15萬公里，其中高鐵4萬公里，居世界第一；鐵路客車擁有量7.8萬輛，其中動車組4012標(biāo)準(zhǔn)組、3.2萬輛；鐵路貨車擁有量89.2萬輛[1]。

即使如此，鐵路總體運(yùn)輸能力不足的問題仍比較突出。按照全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)，社會運(yùn)輸需求將持續(xù)增長，鐵路運(yùn)輸保障能力必須與之適應(yīng)?！缎聲r代交通強(qiáng)國鐵路先行規(guī)劃綱要》提出，到2035年將率先建成現(xiàn)代化鐵路網(wǎng)，全國鐵路網(wǎng)達(dá)20萬公里左右，其中高鐵7萬公里左右；20萬人口以上城市實(shí)現(xiàn)鐵路覆蓋，50萬人口以上城市高鐵通達(dá)；實(shí)現(xiàn)鐵路網(wǎng)內(nèi)外互聯(lián)互通、區(qū)際多路暢通、省會高效連通、地市快速通達(dá)、縣域基本覆蓋、樞紐銜接順暢，有效供給能力充沛[2]。

在鐵路運(yùn)輸長期持續(xù)緊張，運(yùn)輸負(fù)荷不斷加重，大運(yùn)量、快速度、高密度的運(yùn)輸條件下，對保持運(yùn)輸安全穩(wěn)定帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，必須加大對鐵路安全保護(hù)力度。

2 鐵路沿線環(huán)境安全形勢

2.1 鐵路安全環(huán)境的基本概念

通常所稱的環(huán)境是指人類的環(huán)境，分為自然環(huán)境和社會環(huán)境。自然環(huán)境亦稱地理環(huán)境，包括大氣、水、土壤、生物和各種礦物資源等，是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。社會環(huán)境是指人類在自然環(huán)境的基礎(chǔ)上，為不斷提高物質(zhì)和精神生活水平，通過長期有計(jì)劃、有目的的發(fā)展，逐步創(chuàng)造和建立起來的人工環(huán)境。

相對于鐵路運(yùn)輸這一中心事物（或者在鐵路上運(yùn)行的列車這一中心物體）而言，圍繞這一中心的外部空間、條件和狀況，經(jīng)過人的改造（或人為營造），創(chuàng)造一個不受威脅，沒有危險(xiǎn)、危害的周圍條件，所形成的環(huán)境就是鐵路安全環(huán)境。本文所指的即是鐵路沿線（外部）安全環(huán)境，但不包含鐵路沿線自然地理環(huán)境。

2.2 鐵路沿線環(huán)境安全治理現(xiàn)狀

加強(qiáng)鐵路沿線環(huán)境安全治理和管控的根本目的，就是保障鐵路運(yùn)輸安全暢通，防止發(fā)生安全事故，避免給旅客及人民群眾的人身及財(cái)產(chǎn)安全造成損失?？梢哉f，保障鐵路安全，就是保障社會公共安全。

黨中央國務(wù)院高度重視鐵路安全工作，習(xí)總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)多次對鐵路沿線環(huán)境安全治理工作作出重要批示指示。近年來，因彩鋼瓦、農(nóng)用塑料薄膜飛落鐵路中斷行車，機(jī)動車撞擊鐵路橋涵設(shè)施構(gòu)成鐵路交通事故非常多，嚴(yán)重干擾鐵路運(yùn)輸秩序。因?yàn)楦咚勹F路的特殊性，往往是看似不起眼的小物件掉落到鐵路上或掛在接觸網(wǎng)上，輕則造成后續(xù)列車晚點(diǎn)，嚴(yán)重的可能導(dǎo)致災(zāi)難性后果。2018年8月12日，由杭州東開往北京南的G40次復(fù)興號動車運(yùn)行到京滬高鐵廊坊至北京南間，受到局部大風(fēng)刮起的彩鋼板撞擊發(fā)生故障，造成多趟列車晚點(diǎn)，延誤運(yùn)行4個多小時；2021年5月1日，京廣高鐵定州市境內(nèi)因大風(fēng)吹揚(yáng)高鐵線路附近的農(nóng)用地膜，掛在鐵路接觸網(wǎng)上致使接觸網(wǎng)故障，造成大量動車晚點(diǎn)，北京西站旅客大量積壓，引起社會廣泛關(guān)注；2022年3月8日，甘肅省境內(nèi)國道341線一輛重型自卸汽車行駛至1969K+120路段時，汽車車廂碰撞鐵路橋梁，導(dǎo)致隨后31024次貨運(yùn)列車通過紅會支線K60+807處時，發(fā)生機(jī)車脫軌墜橋事故，死亡3人、重傷1人。

2016年，住建部、國家鐵路局、國鐵集團(tuán)等先后對京滬、京廣、滬昆高鐵開展了鐵路沿線環(huán)境安全專項(xiàng)整治行動；2017年開始，最高人民檢察院每年開展“鐵路線下安全隱患專項(xiàng)整治活動”；2019年10月-12月，開展了高鐵沿線環(huán)境整治大會戰(zhàn)行動，2020年以來，結(jié)合全國安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治三年行動，持續(xù)開展鐵路沿線環(huán)境整治。鐵路沿線環(huán)境安全治理呈現(xiàn)出步步深入、不斷提升的良好態(tài)勢。主要體現(xiàn)在：第一，齊抓共管格局初步形成。各級政府成立整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)隱患整治工作，會同鐵路運(yùn)輸企業(yè)，形成了共同治理良好局面。第二，依法治理局面基本形成。各地在不斷深入貫徹《鐵路法》《鐵路安全管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，為適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鐵路建設(shè)事業(yè)發(fā)展新格局的客觀需要，積極推進(jìn)鐵路安全地方立法，全國已有27個?。▍^(qū)市）完成鐵路安全地方立法。第三，路地協(xié)調(diào)長效機(jī)制初步建立。2021年，國務(wù)院批準(zhǔn)建立了鐵路沿線安全環(huán)境治理部際聯(lián)席會議制度，各省相應(yīng)建立廳際聯(lián)席會議制度，旨在分析研判鐵路沿線安全環(huán)境形勢，協(xié)調(diào)指導(dǎo)各方落實(shí)責(zé)任。國家鐵路局、交通部、住建部、國鐵集團(tuán)聯(lián)合出臺了鐵路沿線安全環(huán)境管理“雙段長”制實(shí)施指導(dǎo)意見，由鐵路運(yùn)輸企業(yè)和地方政府協(xié)調(diào)合作，對鐵路沿線環(huán)境安全隱患進(jìn)行巡查整治。

3 鐵路沿線環(huán)境安全治理管控的問題及難點(diǎn)

經(jīng)過一段時期集中整治，鐵路沿線環(huán)境安全治理有了良好開局，取得了實(shí)打?qū)嵉某尚?。但鐵路沿線環(huán)境安全隱患仍呈現(xiàn)復(fù)雜性、突發(fā)性和反復(fù)性，安全管控治理工作尚存諸多短板和痼疾。僅僅兩年多的時間，全國鐵路沿線排查發(fā)現(xiàn)的環(huán)境安全隱患近25萬余處，但是擅自鄰近鐵路施工、私搭亂建等安全隱患滋生反彈，安全防控難度仍然很大?！肮玷F"立交橋上機(jī)動車墜落侵限、機(jī)動車違章駕駛撞擊鐵路橋涵設(shè)施、彩鋼瓦、防塵網(wǎng)等輕飄物侵限等危及鐵路運(yùn)輸安全的事件頻繁發(fā)生、屢禁不止，有的已經(jīng)多次付出血的代價。各類 事故事件時有發(fā)生，安全隱患常治長存，鐵路沿線安全環(huán)境隱患還未根本消除，重大安全風(fēng)險(xiǎn)還未得到有效控制，安全形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜。

3.1 鐵路沿線環(huán)境安全涉及領(lǐng)域較廣

由于鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)在社會公共區(qū)域，處于暴露狀態(tài)，涉及社會生活中的許多方面，鐵路沿線情況錯綜復(fù)雜，火車經(jīng)過的城市市區(qū)、城市郊區(qū)、村鎮(zhèn)以及居民居住區(qū)、工業(yè)區(qū)等不同區(qū)域的安全狀況是截然不同的。同時，鐵路經(jīng)過的范圍還可能與公路、河道航道、水利工程、石油、電力等其他重要設(shè)施交叉重疊。從實(shí)際工作看，隨著地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市化進(jìn)程快速發(fā)展，鐵路建設(shè)也在同步快速發(fā)展，這樣的交叉重疊越來越密集，隨之而來的安全風(fēng)險(xiǎn)和隱患也日益劇增，所涉及的領(lǐng)域非常之廣，涉及的行業(yè)非常之多，客觀上決定了鐵路沿線環(huán)境安全治理管控，需要參與協(xié)調(diào)的政府監(jiān)管部門和相關(guān)行業(yè)企業(yè)很多，處置起來具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性。

3.2 鐵路運(yùn)輸企業(yè)排查治理難度較大

當(dāng)前，來自鐵路沿線環(huán)境安全隱患，已成為危及鐵路安全的重大因素之一，也是鐵路自身最不可控的因素。隨著近幾年開展集中整治，鐵路運(yùn)輸企業(yè)已建立企業(yè)內(nèi)部管控制度，明確隱患排查、協(xié)調(diào)整治等各環(huán)節(jié)流程，主動擔(dān)當(dāng)作為，推進(jìn)相關(guān)工作，但受專業(yè)能力和隊(duì)伍力量不足限制，排查治理和管控難度較大。一方面，由于環(huán)境安全涉及領(lǐng)域較廣，行業(yè)交叉重疊多，需要運(yùn)用很多其他行業(yè)的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和技術(shù)知識，已超出鐵路企業(yè)自身專業(yè)領(lǐng)域，導(dǎo)致在排查中難以有效甄別研判風(fēng)險(xiǎn)隱患。另一方面，由于鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)是不間斷運(yùn)行，且點(diǎn)多線長，日常沿線環(huán)境排查基本是設(shè)備管理單位結(jié)合鐵路基礎(chǔ)設(shè)備巡查巡檢時一并進(jìn)行，排查力量不足，難以有效深入較大保護(hù)范圍排查，比如，高鐵兩側(cè)開采地下水保護(hù)范圍最大200米，輕飄浮物隱患排查最大500米，采石采礦安全保護(hù)范圍最大1000米。

3.3 鐵路與地方政府的聯(lián)動效應(yīng)較差

一方面，是部門（行業(yè)系統(tǒng)）利益化現(xiàn)象突出加劇了協(xié)調(diào)的難度。部門利益化現(xiàn)象使得不少地區(qū)政府行政部門的行政行為偏離了公共利益導(dǎo)向，片面的從部門角度出發(fā)，在一些規(guī)劃建設(shè)上，缺乏通盤考量，導(dǎo)致其他行業(yè)領(lǐng)域建設(shè)與鐵路發(fā)生不必要的交叉重疊，產(chǎn)生源頭性環(huán)境安全問題。例如，不少地方政府對既有鐵路沿線或是已規(guī)劃新建鐵路沿線保護(hù)范圍內(nèi)，審批建設(shè)采石采礦場、水利設(shè)施、危險(xiǎn)品生產(chǎn)儲存場所等，進(jìn)而帶來鐵路沿線環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)。在整治現(xiàn)實(shí)隱患時，鐵路與政府部門、政府各部門間也存在同樣的問題，導(dǎo)致協(xié)調(diào)難度加劇。另一方面，是鐵路行業(yè)監(jiān)管部門與地方政府執(zhí)法聯(lián)動效應(yīng)不夠。2013年實(shí)行鐵路政企分開，組建國家鐵路局，下設(shè)7個地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)鐵路監(jiān)管工作。由于鐵路沿線環(huán)境安全涉及眾多行業(yè)領(lǐng)域，僅憑鐵路監(jiān)管部門一己之力難以擔(dān)當(dāng)，需要相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合。比如國土資源部門的土地管理職責(zé)、建設(shè)主管部門的資質(zhì)管理及標(biāo)準(zhǔn)制定職責(zé)、交通運(yùn)輸部門對公鐵并行交叉的監(jiān)管職責(zé)、林草部門的監(jiān)管職責(zé)、水利部門的監(jiān)管職責(zé)等等，所依照的法律法規(guī)也較為復(fù)雜。受監(jiān)管權(quán)責(zé)限制，實(shí)際協(xié)調(diào)監(jiān)管和行政執(zhí)法力度不夠，難以對危害鐵路運(yùn)輸安全的違法行為實(shí)施有力打擊。

3.4 解決深層次問題面臨困難

一方面，鐵路沿線環(huán)境安全整治資金缺乏保障。2020年實(shí)施的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2019〕33號）規(guī)定“地方承擔(dān)鐵路沿線安全環(huán)境整治財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任”。但目前各地方政府普遍沒有鐵路沿線安全環(huán)境整治費(fèi)用預(yù)算，制約了安全環(huán)境隱患及時治理工作。另一方面，當(dāng)前鐵路安全相關(guān)的多個領(lǐng)域的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與發(fā)展不相適應(yīng)，亟需修訂完善。比如，對鐵路運(yùn)行日常影響最大的彩鋼瓦、防塵網(wǎng)、農(nóng)用地膜等輕飄浮物隱患，相關(guān)的住建、城管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)盡快研究制定彩鋼瓦等輕質(zhì)建（構(gòu)）筑物的使用、防風(fēng)加固標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范使用。還有一些歷史遺留的深層次問題在短期內(nèi)難以有效解決，比如，“公跨鐵”立交橋和公鐵并行地段護(hù)欄移交工作推進(jìn)艱難，主要問題是缺乏橋梁移交接收標(biāo)準(zhǔn)、移交后養(yǎng)修款源不明確、以及缺少移交基礎(chǔ)資料等問題。

4 加強(qiáng)鐵路沿線環(huán)境安全常態(tài)化管控的對策措施

(1)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，落實(shí)長效協(xié)作機(jī)制。目前，國家層面鐵路沿線環(huán)境安全治理部際聯(lián)席會議制度已建立，各?。▍^(qū)市）廳際聯(lián)席會議制度也基本建立，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對應(yīng)鐵路運(yùn)輸企業(yè)站段、車間兩級“雙段長”制均已建立，為統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)鐵路沿線環(huán)境安全治理工作注入新動力。要繼續(xù)發(fā)揮各級協(xié)調(diào)機(jī)制作用，推動鐵路沿線環(huán)境安全由開展集中整治向常態(tài)化管控轉(zhuǎn)變，形成上層協(xié)調(diào)和基層落實(shí)兩個層面的長效機(jī)制。各層級協(xié)調(diào)機(jī)制成員單位要嚴(yán)格落實(shí)部門責(zé)任，及時掌握分析職責(zé)范圍內(nèi)鐵路沿線環(huán)境安全監(jiān)管工作形勢和問題，提出解決對策，完善管理措施，持續(xù)動態(tài)管理。

(2)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)政府屬地治理責(zé)任。各級地方人民政府要嚴(yán)格落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2019〕33號）規(guī)定“地方承擔(dān)鐵路沿線安全環(huán)境整治”，健全完善職責(zé)，落實(shí)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，強(qiáng)化主體責(zé)任，運(yùn)用行政手段，強(qiáng)化行政執(zhí)行力，督促各級協(xié)調(diào)機(jī)制作用發(fā)揮，杜絕“協(xié)調(diào)多，執(zhí)行少”現(xiàn)象，充分利用各級政府安全績效考核、安全發(fā)展示范城市評價等機(jī)制，推動部門治理責(zé)任落實(shí)。

(3)加強(qiáng)主動防范，及時排查處置隱患。鐵路運(yùn)輸企業(yè)要建立健全鐵路沿線環(huán)境安全動態(tài)排查管控制度，以問題為導(dǎo)向，定期開展鐵路沿線安全排查，發(fā)現(xiàn)隱患立即處置，不能處置時應(yīng)當(dāng)及時向有關(guān)監(jiān)管部門和地方人民政府報(bào)告，主動開展協(xié)調(diào)整治。結(jié)合自身運(yùn)輸生產(chǎn)特點(diǎn)和鐵路沿線環(huán)境安全排查工作需要，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，要在基層站段建立專門機(jī)構(gòu)，確保能夠有效開展日常排查和管控，及時發(fā)現(xiàn)、甄別危及鐵路運(yùn)輸安全的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

(4)加強(qiáng)長效監(jiān)管，加大行政執(zhí)法力度。鐵路監(jiān)管部門要嚴(yán)格落實(shí)好鐵路沿線安全環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管牽頭作用，推動依法治理、源頭治理。鐵路監(jiān)管部門和各級政府監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)建立信息通報(bào)制度和聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。適時組織開展聯(lián)合監(jiān)督檢查和聯(lián)合執(zhí)法，加大行政執(zhí)法力度，對危害鐵路運(yùn)輸安全的違法非法行為，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，為依法打擊非法違法行為、做好沿線環(huán)境安全常態(tài)化管控工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(5)加強(qiáng)護(hù)路聯(lián)防，落實(shí)平安中國建設(shè)的部署和要求。2020年12月，平安中國建設(shè)協(xié)調(diào)小組社會治安組鐵路護(hù)路聯(lián)防工作組成立。要充分發(fā)揮新時期鐵路護(hù)路聯(lián)防工作作用，在平安中國建設(shè)協(xié)調(diào)小組領(lǐng)導(dǎo)下，完善鐵路護(hù)路聯(lián)防工作機(jī)制，鞏固擴(kuò)大鐵路沿線環(huán)境安全專項(xiàng)整治成果，強(qiáng)化鐵路沿線治安環(huán)境整治和社會矛盾排查處理，把維護(hù)鐵路安全的責(zé)任真正落實(shí)到鐵路沿線黨委、政府、基層組織和人民群眾的肩上，形成群防群治能力。

(6)加強(qiáng)安全宣傳，加大鐵路安全普法宣傳力度。各級地方政府要把保護(hù)鐵路安全的宣傳工作納入公共安全宣傳教育范疇，會同鐵路運(yùn)輸企業(yè)，利用站車、政府網(wǎng)站、電視廣播、報(bào)刊、新媒體等多種形式，深入鐵路沿線學(xué)校、鄉(xiāng)村、企事業(yè)單位，開展鐵路沿線安全警示教育、愛路護(hù)路宣傳，增強(qiáng)沿線人民群眾愛路護(hù)路意識。要廣泛宣傳各地區(qū)、各單位鐵路沿線環(huán)境隱患治理的典型經(jīng)驗(yàn)做法，曝光典型案例，營造良好輿論氛圍，筑牢鐵路沿線環(huán)境安全常態(tài)化管控和隱患治理的銅墻鐵壁。