農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊及實現(xiàn)路向

呂軍書,鄭弼天

(河南師范大學(xué) 三農(nóng)法律問題研究中心,河南 新鄉(xiāng) 473000)

我國農(nóng)村現(xiàn)有宅基地大約17萬平方公里,是城市建設(shè)用地面積5萬平方公里的3倍多[1]。隨著城市化的發(fā)展,一些宅基地被閑置或者處于低效利用狀態(tài)。如何改革現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度,緩解我國人地矛盾狀況,實現(xiàn)物盡其用,是學(xué)界和實界關(guān)注的重要課題。同時,宅基地作為農(nóng)民的安身立命之所,涉及廣大農(nóng)民群眾的根本利益,事關(guān)農(nóng)村社會穩(wěn)定大局。繼2015年中央提出“三塊地”改革意見之后,2018年中央又提出宅基地“三權(quán)分置”改革政策,這也是今后我國宅基地管理制度改革的基本指導(dǎo)思想。2020年全國人大通過的《中華人民共和國民法典》(后文簡稱《民法典》)只對承包地“三權(quán)分置”進行了規(guī)范,但對宅基地“三權(quán)分置”未作回應(yīng),其中第362～365條對宅基地使用權(quán)作了有限規(guī)定,基本脫胎于原來的《中華人民共和國物權(quán)法》(后文簡稱《物權(quán)法》)的4個條文,基于《民法典》第363條的規(guī)定,宅基地使用權(quán)有待于《中華人民共和國土地管理法》(后文簡稱《土地管理法》)和相關(guān)國家法律法規(guī)的完善,不過,新修訂的《土地管理法》對宅基地部分的修改基本維持現(xiàn)狀,這就為學(xué)者繼續(xù)探討宅基地“三權(quán)分置”改革留下了廣闊空間。

一、農(nóng)村宅基地制度面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

新中國成立后,農(nóng)村宅基地從農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的宅基地集體所有,農(nóng)民使用;從宅基地的自由交易轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的有限流轉(zhuǎn);從宅基地的無法律規(guī)范管理轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的嚴(yán)格管理和控制;從農(nóng)民宅基地宗數(shù)和面積不受限定轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的一戶一宅和面積限制;從宅基地用途沒有限制轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的禁止商品住宅開發(fā);從宅基地不需要登記轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的不動產(chǎn)登記;從宅基地限制流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變到目前的有償退出,宅基地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了較大變遷[2]。我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度從設(shè)立、變遷至今,對于保障農(nóng)戶“居者有其屋”起著重要作用,但作為保障性物權(quán)的宅基地制度也面臨著新的現(xiàn)實與挑戰(zhàn)。

(一)我國城市化發(fā)展進入新階段

2020年我國城鎮(zhèn)化率為63.89%[3],這個比例在外國可能意味著以后的城鎮(zhèn)化率將會逐漸降低,比如20世紀(jì)的韓國和法國。但我國的情況有所不同,有關(guān)專家預(yù)計我國城市化的增速仍將維持高位,盡管經(jīng)濟增長速度較之前些年有所下降。國務(wù)院總理李克強在中國工會第十六次全國代表大會上所作的經(jīng)濟形勢報告中指出:目前,我國GDP增長1個百分點,能夠拉動130萬、甚至150萬人就業(yè)[4]。農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率的巨大差距使得農(nóng)業(yè)人口向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的動力十足,再加上城市的公共服務(wù)對農(nóng)民的吸引力,以及城市特別是大城市的就業(yè)機會較多,城市化速度仍將長期在高位運行。隨著未來我國老齡化趨勢逐步加劇,在人口轉(zhuǎn)移方面,將由過去的年輕勞動力為主轉(zhuǎn)變成核心家庭為主,這將對我國宅基地和農(nóng)村房屋的利用狀況產(chǎn)生較大影響,即原來青壯年外出務(wù)工,而老年人和小孩留守在農(nóng)村的局面將產(chǎn)生變化,核心家庭整體遷入城市以后,宅基地和農(nóng)房的空置率將逐步上升,這對我國宅基地政策將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

(二)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出與實施

城市化的高速發(fā)展與農(nóng)村的衰落是我國城鄉(xiāng)一體化過程中并存的兩種現(xiàn)象。近年來,我國有2億多農(nóng)民進入城市,在為城市繁榮提供巨大勞動力的同時,也造成農(nóng)村嚴(yán)重“失血”,“空心村”現(xiàn)象凸現(xiàn),自然村落逐年減少。農(nóng)業(yè)方面,“3860部隊”成為很多農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍。雖然我國沒有出現(xiàn)拉美國家的城市貧民窟現(xiàn)象,但是宅基地的低效利用和荒廢半荒廢現(xiàn)狀也是不爭的事實,換言之,我國以農(nóng)地低效利用為代價避免了城市貧民窟的產(chǎn)生。我國全面建成小康社會,必須解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大現(xiàn)象,并逐步解決農(nóng)地的低效利用問題。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,首先是堅持農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展,在推進城鄉(xiāng)一體化過程中,要解決鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡、不充分問題,必須從土地、資金等多方面入手,以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居的目標(biāo)。由于農(nóng)業(yè)用地實行嚴(yán)格保護政策,低效利用的宅基地就成了改革的首要目標(biāo)。

(三)農(nóng)村宅基地制度改革面臨新問題

1.農(nóng)民住宅地面積擴展與國家土地節(jié)約政策相悖。目前,由于富裕起來的農(nóng)民對于新建、擴建住宅的過度追求,加之農(nóng)村宅基地缺乏退出機制,且宅基地退出補償不盡合理,造成一戶多宅、超面積使用、閑置棄用、村莊空心等現(xiàn)象嚴(yán)重。作為稀缺資源的建設(shè)用地供給不足已成為制約工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸,而當(dāng)前農(nóng)村宅基地浪費和低效利用狀況有悖國家一向倡導(dǎo)的土地集約節(jié)約利用政策,這必須依靠宅基地“三權(quán)分置”改革方能破解。

2.城市化和逆城市化現(xiàn)象并存。目前,由于我國城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)的建成和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施,很多城市居民通過各種途徑在農(nóng)村建設(shè)住宅,逆城市化現(xiàn)象也有所抬頭。據(jù)調(diào)查,我國城市化并未從總體上帶來宅基地規(guī)模的降低,反而出現(xiàn)城鎮(zhèn)化提高與農(nóng)村宅基地規(guī)模擴大的悖論,這主要是由于,一方面我國宅基地并未建立起退出機制,導(dǎo)致建設(shè)新宅同時沒有拆除舊宅;另一方面國家允許農(nóng)民進城落戶不以交出宅基地為前提條件。

3.鄉(xiāng)愁與市民情懷的糾結(jié)。隨著城市化的發(fā)展,農(nóng)二代、農(nóng)三代大多向往城市生活, 農(nóng)村則日益凋敝,農(nóng)宅年久失修,舊房存在安全隱患,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施較差。鄉(xiāng)村振興需要大量資金投入,而農(nóng)村集體經(jīng)濟式微,國家又不允許市民和企業(yè)在農(nóng)村買房置地,鄉(xiāng)愁和市民情懷讓人糾結(jié)困惑。

(四)農(nóng)村宅基地政策失靈亟待調(diào)整

在我國人地矛盾極為尖銳的國情下,大量宅基地處于閑置和低效利用,有違國家提倡的珍惜土地、節(jié)約集約的土地政策,說明原有宅基地政策出現(xiàn)了部分失靈。

1.宅基地制度只規(guī)定了入口,沒有出口。現(xiàn)行宅基地政策只規(guī)定了宅基地取得制度,缺乏收回的規(guī)則,導(dǎo)致了宅基地面積沒有隨著城市化率的提高而減少的現(xiàn)象,“兩棲占地”的實際情況又直接威脅我國的土地集約利用政策[5]。當(dāng)然,沒有規(guī)定出口是由于宅基地上的房屋所有權(quán)屬于農(nóng)戶,房屋不倒,宅基地沒有理由收回。而從財產(chǎn)法的原理上講,我國傳統(tǒng)觀念上不動產(chǎn)是沒有使用期限的,當(dāng)初制定宅基地政策時也沒有考慮到城市化帶來的人口轉(zhuǎn)移,但是新修訂的《土地管理法》依然沒有規(guī)定完整的宅基地退出制度。

2.我國的宅基地只有使用權(quán),沒有流轉(zhuǎn)權(quán)。這是我國宅基地政策最為爭議的地方,《民法典》和之前的《物權(quán)法》都規(guī)定了宅基地的占有權(quán)和使用權(quán),沒有規(guī)定其他權(quán)能,而用益物權(quán)中大多包含收益權(quán)和處分權(quán),即使同為社會保障性物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)都包含了這兩種權(quán)能,唯獨宅基地使用權(quán)沒有,說明了立法機關(guān)對此的慎重態(tài)度[6]。但是由于農(nóng)戶宅基地不能自由流轉(zhuǎn),進一步加劇了閑置和浪費的局面,也是造成人地矛盾的主要原因。

二、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊

2018年中央一號文件提出探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”制度改革,其后的2019年中央一號文件提出了要制定宅基地使用法規(guī),盤活閑置宅基地,2020年中央《制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》再次重申了宅基地“三權(quán)分置”改革,同年,中央又選擇了104個縣(市、區(qū))和4個設(shè)區(qū)的市進行農(nóng)村宅基地制度改革試點,探索宅基地“三權(quán)分置”的有效實現(xiàn)形式。從政策文本分析,中央提出首先要落實宅基地集體所有權(quán),其次要保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)房財產(chǎn)權(quán),并且要適度放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán),對比必須對其政策意蘊進行深度解讀。

(一)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的觀點分爭

宅基地“三權(quán)分置”政策出臺之后,專家學(xué)者紛紛建言獻策,提出了很多頗有見地的政策主張。對于宅基地“三權(quán)分置”中的集體所有權(quán)幾乎沒有異議,但是對資格權(quán)和使用權(quán)這兩個權(quán)利的法律內(nèi)涵卻分歧很大,各種觀點意見紛呈,不盡一致,其主要觀點有:“宅基地所有權(quán)+資格權(quán)+使用權(quán)”模式,“宅基地所有權(quán)+成員權(quán)+用益物權(quán)”模式,“宅基地所有權(quán)+用益物權(quán)+租賃權(quán)”模式,“宅基地所有權(quán)+用益物權(quán)+地上權(quán)”模式,“宅基地所有權(quán)+配給權(quán)+使用權(quán)”模式,“宅基地所有權(quán)+使用權(quán)+建設(shè)用地使用權(quán)”模式等。作者認(rèn)為,以上各種觀點中第二種觀點(宅基地所有權(quán)+成員權(quán)+用益物權(quán)模式)值得肯定。主要理由如下:所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的兩權(quán)分離模式導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)被架空,深層次的原因是宅基地使用權(quán)是兼有身份性和財產(chǎn)性的權(quán)利,它使宅基地和農(nóng)房難以進行市場化運作,只有將身份性從財產(chǎn)性中剝離出來,才能形成一個純凈的財產(chǎn)權(quán)。宅基地“三權(quán)分置”改革的重要意義在于,它要解決由于宅基地?zé)o法流動而造成其增量膨脹與閑置擴大的問題,解決的方法是在兩權(quán)基礎(chǔ)上分離出第三權(quán)即身份權(quán),構(gòu)建一個可以流轉(zhuǎn)的財產(chǎn)權(quán)。為了使該財產(chǎn)權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)真正的自由流轉(zhuǎn),在具體的制度設(shè)計上,就是要在《民法典》中規(guī)定宅基地使用權(quán)要實行有償取得,使用期限可以比照國有建設(shè)用地使用期限,同時不再局限于集體成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定。這樣的宅基地使用權(quán)才具有了用益物權(quán)的屬性,即有期限、有償、自由流轉(zhuǎn),這樣的用益物權(quán)才能自由地轉(zhuǎn)讓、互換、贈與、入股、抵押,這才符合市場經(jīng)濟的基本要求。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓出去宅基地使用權(quán)之后并未喪失社會保障,其原因是他還擁有成員權(quán)作為基本保障。而受讓的主體雖然可以對宅基地占有、使用和收益,但是不能取得集體經(jīng)濟組織的成員資格。即使繼承集體成員的房產(chǎn),也不能獲得成員權(quán)。當(dāng)然,宅基地使用權(quán)的原始取得上還是具有特殊性,即只能由農(nóng)戶取得而非像國有建設(shè)用地使用權(quán)那樣可以由個人取得,這正是公法管制和私法自治的有機結(jié)合[7]。

宅基地使用權(quán)的身份性屬性極大地阻礙了農(nóng)村發(fā)展,造成了大量的宅基地閑置,農(nóng)房也因宅基地的身份性而不能成為真正的財產(chǎn),城市資本也難以融入農(nóng)村,在法律的嚴(yán)格限制下,地下交易卻異?；钴S。在宅基地改革的過程中,有學(xué)者認(rèn)為要加強宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性,使之能充分地進入市場進行自由交易,但是附加在財產(chǎn)權(quán)上的身份屬性如何去除是問題的關(guān)鍵。由于成員權(quán)和財產(chǎn)權(quán)雜交在一起,造成了很大的負(fù)面影響。兩者的價值取向不同,財產(chǎn)權(quán)強調(diào)的是自由流轉(zhuǎn)以發(fā)揮財產(chǎn)的最優(yōu)資源配置,而成員權(quán)強調(diào)的是對特定身份主體的服務(wù)功能;兩者的法律關(guān)系也有很大的區(qū)別,但是交織在一起導(dǎo)致了很多的問題,因為成員權(quán)制度不僅是權(quán)利,也包括義務(wù),不僅包括財產(chǎn)性利益,也包括身份性利益。成員權(quán)是一種綜合性的資格,不能簡單歸結(jié)為財產(chǎn)權(quán)。導(dǎo)致成員權(quán)和宅基地使用權(quán)混合的原因有很多,比如法學(xué)思維不夠精細(xì),未能區(qū)分宅基地的原始取得和繼受取得,將兩者的取得條件混為一談,將實物保障作為農(nóng)戶保障的唯一方式,這都是造成固守宅基地的身份屬性的重要原因。宅基地“三權(quán)分置”改革的意圖在于將成員權(quán)和財產(chǎn)權(quán)分離,因此應(yīng)當(dāng)循著這一線索進行“三權(quán)分置”的制度構(gòu)建[8]。對此可以采取將宅基地的取得權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)分離,前者受身份的約束,后者則可以不受身份的約束[9];也有學(xué)者主張將宅基地使用權(quán)劃分為三個階段,即設(shè)定、取得與利用,在設(shè)立階段強調(diào)物權(quán)法定原則,以最大流轉(zhuǎn)為目標(biāo);在權(quán)利取得階段,強調(diào)宅基地的社會保障功能和集體成員身份,在權(quán)利利用階段,強調(diào)宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性[10]。

(二)體系化理解農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策

要完整理解宅基地“三權(quán)分置”改革的意義,必須將其置于中央文件的整個文本中,否則會造成斷章取義的結(jié)果。在宅基地制度改革過程中,如果不注意改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性,將會導(dǎo)致各自為政的局面。在經(jīng)過了摸石頭過河的初級階段后,應(yīng)當(dāng)進入頂層設(shè)計階段,如果仍然搞單兵突擊,不加強協(xié)同和統(tǒng)籌,將會導(dǎo)致改革措施之間缺乏關(guān)照,難以形成合力。

首先要深刻理解農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的前置語境。2018年中央一號文件提出宅基地“三權(quán)分置”改革,其主旨是鄉(xiāng)村振興。它是將之放在“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策”后,作為解決越來越多的閑置農(nóng)房和宅基地問題的指導(dǎo)思想。作者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將宅基地“三權(quán)分置”與鄉(xiāng)村振興、盤活宅基地一體通盤考慮,才最符合中央文件的初衷。應(yīng)當(dāng)說,凡是沒有閑置宅基地和農(nóng)房的村莊,村民大都比較富裕。正是比較富足,農(nóng)房和宅基地都得到了充足的利用而不會閑置;凡是宅基地和農(nóng)房閑置嚴(yán)重的地方,大多是凋敝的農(nóng)村,都有待于振興。從調(diào)研來看,盡管擁有一戶多宅的農(nóng)戶占比較高,但也不能籠統(tǒng)地認(rèn)為農(nóng)民有多處宅基地就一定會有部分閑置。事實上,這需要區(qū)分區(qū)域。經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū),農(nóng)房很少有閑置,只有經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村,農(nóng)房和宅基地才會閑置。而宅基地閑置的鄉(xiāng)村是否都應(yīng)當(dāng)振興,還要看國情和省情,還要因地制宜、分步驟實施。有的地方靠近城市,適宜從振興產(chǎn)業(yè)入手,對退出的宅基地可以發(fā)展新業(yè)態(tài);有的靠近旅游地或山區(qū),適宜從生態(tài)宜居入手,宅基地用來發(fā)展旅游比較好;還有的地方則適宜進行宅基地復(fù)耕,進行糧食生產(chǎn)。

其次要將宅基地“三權(quán)分置”改革與其他改革協(xié)同進行。第一要與耕地保護協(xié)同。宅基地制度改革不能脫離農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的根本,如前所述,宅基地閑置較多的地方,往往是經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū),與其進行建設(shè)用地開發(fā),不如進行宅基地整治,轉(zhuǎn)化為耕地。國家可以將結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)進行市場化運作,其收益反哺給農(nóng)村,既保證了耕地不因城市化而減少,又保證了城市建設(shè)用地的穩(wěn)步供應(yīng)。第二要與集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革協(xié)同[11]。單一的小片宅基地難以發(fā)揮大作用,只有連片的宅基地方能發(fā)揮集聚效應(yīng)。如果政府能夠?qū)⒄剞D(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地,將有利于很多閑置農(nóng)房和宅基地的成片開發(fā)。但當(dāng)前的現(xiàn)實是,政府對宅基地和集體建設(shè)用地制度改革的聯(lián)動關(guān)注不夠,集體經(jīng)營性建設(shè)用地本身剛剛?cè)〉萌胧械拿?無暇顧及宅基地制度改革。在集體住宅用地充足的情況下,將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)換為集體建設(shè)用地進行統(tǒng)一出讓,可以顯現(xiàn)集體所有權(quán)的權(quán)威。除此之外,宅基地制度改革必然涉及國土規(guī)劃、土地征收等制度的協(xié)調(diào)。

三、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的實現(xiàn)路向

根據(jù)中央宅基地“三權(quán)分置”改革方案,各改革試點地區(qū)多策并舉,都在積極探索“落實宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的有效路徑,積累了諸多具有可借鑒意義的做法和經(jīng)驗。筆者認(rèn)為,實現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”改革目標(biāo),促進鄉(xiāng)村振興,必須理清宅基地“三權(quán)”權(quán)能構(gòu)成,構(gòu)建和實施更加科學(xué)、有效的實現(xiàn)宅基地權(quán)能的法律制度體系。

(一)落實農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)

“落實宅基地集體所有權(quán)”是宅基地“三權(quán)分置”制度改革的核心,是其他“兩權(quán)”的權(quán)源[12]。加強和鞏固集體所有權(quán),是未來農(nóng)村發(fā)展的基石,鄉(xiāng)村振興、壯大集體經(jīng)濟、加強鄉(xiāng)村治理都要依賴強大的集體所有權(quán)。所以中央一再強調(diào)農(nóng)村改革不能把集體改弱了,把集體搞垮了,就是抓住了問題的核心和關(guān)鍵。落實宅基地集體所有權(quán)應(yīng)該包括以下幾個方面的內(nèi)容:

1.村莊規(guī)劃編修自主權(quán)。當(dāng)前我國很多農(nóng)村面臨著村莊“空心化”、產(chǎn)業(yè)殘缺、土地整治資金不足等問題,嚴(yán)重影響了農(nóng)村的人居環(huán)境和發(fā)展動力,而“撤村并居”和新農(nóng)村建設(shè)面臨轉(zhuǎn)型升級的課題,這一切都有賴于鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施,新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出為鄉(xiāng)村規(guī)劃指明了方向。為落實集體所有權(quán),未來的宅基地管理法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定集體經(jīng)濟組織在村莊規(guī)劃編修中的權(quán)力,即在符合“多規(guī)合一”規(guī)劃前提下,村莊規(guī)劃的編修應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)濟組織的主持下,經(jīng)過村民的討論通過。當(dāng)然,政府可以通過各種方式對村民進行引導(dǎo),以便村民在行使規(guī)劃參與權(quán)時能正確地行使這一權(quán)利。

2.農(nóng)村宅基地初始分配決定權(quán)。宅基地的初始分配權(quán)應(yīng)當(dāng)由誰行使是一個存在爭議的問題,作者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)將宅基地分配權(quán)賦予集體經(jīng)濟組織。這是因為,從物權(quán)法上看,宅基地的所有權(quán)主體或代表是集體經(jīng)濟組織,所有權(quán)人設(shè)立宅基地使用權(quán)是對其所有權(quán)的處分,即由所有權(quán)人設(shè)置用益物權(quán)。當(dāng)然,由于保護耕地的需要,這種處分權(quán)會受到規(guī)劃和各種法律的限制,因而不可以任性設(shè)置,比如不能超出標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)戶設(shè)立宅基地使用權(quán),不能為城市居民設(shè)立宅基地使用權(quán),不能建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房等。為落實集體組織的這一權(quán)利,未來的宅基地管理法應(yīng)當(dāng)規(guī)定,集體經(jīng)濟組織在宅基地初始分配中的決定權(quán),即在符合規(guī)劃的前提下,村民的宅基地用地申請應(yīng)當(dāng)主要由集體經(jīng)濟組織決定,政府只是進行形式審查。

3.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)監(jiān)督權(quán)。法律上的流轉(zhuǎn)包括轉(zhuǎn)讓、贈與、置換、出租、入股、抵押等行為,甚至包括繼承、設(shè)定居住權(quán)等行為。不管宅基地自由流轉(zhuǎn)是否開禁,集體經(jīng)濟組織作為所有權(quán)人有權(quán)對宅基地的流轉(zhuǎn)進行監(jiān)督,這是用益物權(quán)人的當(dāng)然義務(wù),因為宅基地使用權(quán)不同于其他物權(quán),它是一種帶來社會保障性的權(quán)利,其權(quán)利無償取得、長期使用,如果流轉(zhuǎn)中發(fā)生了侵犯成員社會保障的情形,這一福利被其他社會成員享有,這就失去了制定這一制度的初衷。為落實集體經(jīng)濟組織的這一權(quán)利,未來的宅基地管理法應(yīng)當(dāng)明確,集體經(jīng)濟組織對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)擁有各種監(jiān)督權(quán),具體可以通過報經(jīng)集體經(jīng)濟組織同意或向集體經(jīng)濟組織備案等方式實現(xiàn)。比如對轉(zhuǎn)讓宅基地的行為,應(yīng)當(dāng)報經(jīng)集體經(jīng)濟組織同意;而出租宅基地和房屋的行為,應(yīng)當(dāng)向集體經(jīng)濟組織備案即可。

4.農(nóng)村宅基地有償使用決定權(quán)。為了實現(xiàn)集體成員間的公平公正,抑制多占宅基地的歪風(fēng),保護集體所有人的利益,實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和土地的集約利用,村集體有權(quán)對于非本集體經(jīng)濟組織成員通過繼承合法占有的本集體宅基地、一戶多宅、面積超標(biāo)等情況決定是否收取宅基地有償使用費以及收取的標(biāo)準(zhǔn)。為落實集體經(jīng)濟組織的這一權(quán)利,未來的宅基地管理法中應(yīng)規(guī)定,對宅基地使用權(quán)是否有償使用,應(yīng)當(dāng)由村民大會或成員大會過半數(shù)同意通過,決議應(yīng)當(dāng)明確:哪些情形應(yīng)當(dāng)收取費用,哪些情形可以減免;收取費用的標(biāo)準(zhǔn)是什么;收取的費用如何使用等。

5.農(nóng)村宅基地日常管理權(quán)。宅基地一經(jīng)批準(zhǔn),就成為農(nóng)戶的用益物權(quán),但是集體經(jīng)濟組織作為所有權(quán)人有權(quán)對農(nóng)戶的宅基地進行日常監(jiān)管,防止農(nóng)戶違規(guī)建設(shè)和使用宅基地,甚至私下流轉(zhuǎn)宅基地。為了美麗鄉(xiāng)村建設(shè),必須由集體經(jīng)濟組織或村委會進行宅基地日常監(jiān)管。為落實集體所有權(quán)人的這一權(quán)利,未來的宅基地管理法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定,集體經(jīng)濟組織要對農(nóng)戶獲得宅基地使用權(quán)批準(zhǔn)后的利用、使用行為進行全程監(jiān)督,包括建房、擴建、翻修、轉(zhuǎn)讓、退出等。

6.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)利益分享權(quán)。農(nóng)戶在宅基地流轉(zhuǎn)中取得收益是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?。筆者認(rèn)為,集體經(jīng)濟組織作為所有權(quán)人,同樣應(yīng)當(dāng)獲得一定比例的收益分配,如果集體經(jīng)濟組織不能參與宅基地收益分配,等于放棄了集體所有權(quán)。而將宅基地發(fā)展權(quán)賦予農(nóng)戶,由于宅基地使用權(quán)的無期性,宅基地使用權(quán)就成了事實上的準(zhǔn)所有權(quán),這無疑是將集體土地公有制變成了事實的土地私有,必然會瓦解土地集體所有,使集體所有權(quán)名不副實。為落實集體的這一權(quán)利,未來宅基地管理法中應(yīng)明確規(guī)定,集體經(jīng)濟組織通過召開成員大會或村民大會,討論通過具體的分配方案和比例,該分配方案可以根據(jù)不同的情形適用不同的比例,比如,對農(nóng)戶在超過標(biāo)準(zhǔn)占有的宅基地上取得的收益可以適用較高的比例,而對合法擁有的宅基地上取得的收益可以適用一般比例。

7.農(nóng)村宅基地退出收回決定權(quán)。集體經(jīng)濟組織作為宅基地所有權(quán)人,有權(quán)決定宅基地的分配,當(dāng)然也有權(quán)決定收回宅基地使用權(quán),這是所有權(quán)的彈力性所致。但是,宅基地具有社會保障功能,集體經(jīng)濟組織不能任意收回其宅基地使用權(quán)。所以,宅基地退出的本質(zhì)是集體收回使用權(quán)的行為,集體應(yīng)當(dāng)有決定權(quán)。但是,集體經(jīng)濟組織作為宅基地的所有權(quán)主體,其收回宅基地、農(nóng)戶退出宅基地的過程中要受到一定限制。為實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織的這一權(quán)利,未來的宅基地管理法應(yīng)當(dāng)規(guī)定,在保障農(nóng)戶居住權(quán)的前提下,集體經(jīng)濟組織收回農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的相關(guān)適用情景以及補償標(biāo)準(zhǔn)。

(二)保障農(nóng)村宅基地農(nóng)戶資格權(quán)

宅基地資格權(quán)是“三權(quán)分置”改革政策出現(xiàn)的新概念,是將物權(quán)法上的宅基地使用權(quán)一分為二,即宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán),從而形成了三權(quán)。由于中央至今沒有對宅基地資格權(quán)和新的宅基地使用權(quán)做出明確說明,《土地管理法》和《民法典》也付缺如,造成今天理論界的紛爭。如果不解決其內(nèi)涵問題,將無法進一步研究其性質(zhì)、要素和運行機制等深層次問題。

與承包地“三權(quán)分置”不同,宅基地“三權(quán)分置”多了一個資格權(quán),對此權(quán)利的性質(zhì),學(xué)界存在爭議:有“用益物權(quán)說”“成員權(quán)說”“剩余權(quán)”等,農(nóng)戶資格權(quán)到底定性為何種權(quán)利,是當(dāng)前需要解決的難題。根據(jù)這些學(xué)說,筆者認(rèn)為,宅基地資格權(quán)是一種集體經(jīng)濟組織的成員權(quán),它的主要界定標(biāo)準(zhǔn)是賦予該成員申請宅基地分配資格的權(quán)利。在“三權(quán)分置”改革中,宅基地資格權(quán)需要進一步明確五項內(nèi)容。

1.農(nóng)村宅基地資格權(quán)的取得機制。宅基地資格權(quán)是以成員權(quán)為前提,成員權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)目前各地并不統(tǒng)一,主要有以下幾種說法:一是戶籍說,二是生活來源說,三是權(quán)利義務(wù)說,四是系統(tǒng)分析說等。實踐中有的地方因為成員資格問題糾紛不斷,于是有的地方“發(fā)明”了“村籍制度”,特別是經(jīng)濟比較發(fā)達的村莊,為解決集體成員資格問題而采取的自我認(rèn)定制度,它以戶籍為基礎(chǔ),以本村公認(rèn)的其他標(biāo)準(zhǔn)作為輔助方法,確定哪些人可以進入村籍名冊。筆者認(rèn)為,宅基地資格權(quán)的取得條件應(yīng)該包括沒有分配過宅基地的成員、新分戶且符合條件的成員、遷入人口中符合條件的成員等。

2.農(nóng)村宅基地資格權(quán)的調(diào)整。根據(jù)《民法典》364條的規(guī)定,宅基地因為自然等原因滅失的,可以重新獲得宅基地。這類情況大多是不依當(dāng)事人的意志而導(dǎo)致的宅基地滅失,村民有權(quán)重新申請宅基地。其主要情形有:因自然災(zāi)害等原因?qū)е碌恼販缡?因村莊規(guī)劃、興建公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府征收導(dǎo)致原有宅基地滅失的,均可重新獲得宅基地[13]。當(dāng)然,此處獲得的宅基地是否屬于宅基地資格權(quán)的范疇,要具體分析其情形,如在政府征收情形中,如果宅基地使用權(quán)人選擇貨幣補償且不需要重新安置的,集體經(jīng)濟組織無需為其重新分配宅基地。

3.農(nóng)村宅基地資格權(quán)的登記。宅基地資格權(quán)是成員權(quán)的一種,對于成員權(quán),我國法律并沒有進行明確規(guī)定,也沒有登記的規(guī)定,但是在涉及宅基地流轉(zhuǎn)的情形中,為了保障宅基地原來使用權(quán)人的利益,對原來宅基地使用權(quán)人的資格權(quán)進行登記并非不可。城鄉(xiāng)一體化的推進必然對農(nóng)村不動產(chǎn)登記制度和登記規(guī)則產(chǎn)生重大影響。在實踐中,有的地方登記時將宅基地和農(nóng)房一并進行登記,為日后的宅基地流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。宅基地制度改革試點縣中,有的地方土地管理部門為宅基地資格權(quán)的取得者發(fā)放了證書并登記在冊。

4.農(nóng)村宅基地資格權(quán)的退出機制。宅基地資格權(quán)事關(guān)農(nóng)民的重大利益,是國家為農(nóng)戶提供的居住權(quán)社會福利,沒有特別的原因不能強迫農(nóng)戶退出。考慮到農(nóng)村城市化水平參差不齊,并且有諸多不穩(wěn)定因素,如2020年至今的新冠疫情導(dǎo)致農(nóng)民大量返鄉(xiāng),國家規(guī)定不能輕易實施宅基地資格權(quán)的剝奪,即使自愿退出,國家也規(guī)定了一定的條件,以避免農(nóng)戶流離失所。重慶等地規(guī)定了農(nóng)民退出宅基地的后悔權(quán)制度,是對農(nóng)戶居住利益的特殊保護。

5.農(nóng)村宅基地資格權(quán)的保留。進城農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)按理應(yīng)當(dāng)收回,因為其已經(jīng)喪失了集體經(jīng)濟組織成員的資格。但是,國家出于穩(wěn)定考慮,給進城農(nóng)戶一個后悔期或緩沖期,以使之在遇到諸如2008年金融危機、2020年新冠疫情的特殊情況下可以返鄉(xiāng)。有的地方還規(guī)定,如果農(nóng)戶已經(jīng)退出宅基地的,可以在返還集體當(dāng)初給其的補償款項后,再次申請宅基地。

(三)適度放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)

“三權(quán)分置”下的宅基地使用權(quán)與其他兩權(quán)是什么關(guān)系?如果說集體所有權(quán)和宅基地資格權(quán)是“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)關(guān)系,那么宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)就是派生關(guān)系。但是集體所有權(quán)和宅基地使用權(quán)是什么關(guān)系?如前所述,集體有權(quán)監(jiān)督宅基地使用權(quán)的使用,兩者存在監(jiān)督關(guān)系毋庸置疑。但是僅此而已嗎?與承包地“三權(quán)分置”相比,宅基地“三權(quán)分置”是否借鑒了承包地“三權(quán)分置”的模式?

從問題導(dǎo)向入手,試問宅基地“三權(quán)分置”要解決的問題是什么?可能至少包括:如何實現(xiàn)農(nóng)戶的房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)以體現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)功能?如何通過盤活閑置農(nóng)房和宅基地以解決土地資源浪費?如何通過市場等手段實現(xiàn)宅基地資源的高效優(yōu)化配置?如何解決公平和效率的矛盾和宅基地困局?誠然,固守法律的規(guī)定雖然可以控制風(fēng)險,但是農(nóng)村土地制度改革就可能變成一潭死水。因此,筆者認(rèn)為,中央提出宅基地“三權(quán)分置”改革就是希望解決這些問題,實現(xiàn)多方共贏的結(jié)果。所以我們要從問題入手,分析哪種路徑更能做到兼顧各方利益。

1.改革路徑之一:擴權(quán)。(1)擴大宅基地使用權(quán)類型。在法定的取得宅基地使用權(quán)類型之外,還存在著一些游離狀態(tài)的宅基地使用權(quán)類型,如通過繼承方式取得的宅基地,通過贈予方式取得的宅基地,還有超標(biāo)占有的宅基地,集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)的宅基地等[14]。對此,可以采取有償支付宅基地使用費的方式獲得合法化,針對繼承、贈予等方式流轉(zhuǎn)的宅基地,由于其權(quán)利主體不具有社會保障功能,所以,可以通過支付宅基地使用費的方式,然后賦予其流轉(zhuǎn)資格;對超標(biāo)占有的宅基地而又無法退出的,可以支付超標(biāo)部分的宅基地使用費而獲得入市流轉(zhuǎn)資格;對跨集體經(jīng)濟組織取得的宅基地使用權(quán),通過支付相應(yīng)的落地遷入費用也可取得完整的流轉(zhuǎn)權(quán)。(2)宅基地使用權(quán)的受讓主體擴張。社會主體通過市場手段都可以獲取宅基地使用權(quán),這是未來宅基地制度改革的方向。在擴展主體中,既可以是本集體經(jīng)濟組織成員,也可以是本村、本鎮(zhèn)村民,既可以是符合條件的縣域中集體經(jīng)濟組織成員,也可以是符合條件的市民(如與集體經(jīng)濟組織成員聯(lián)建住房、繼承集體經(jīng)濟組織成員房產(chǎn)的市民),這在宅基地制度改革試點中表現(xiàn)的更為突出,在各地改革試點中,跨組、跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至在整個縣域內(nèi)進行宅基地資源配置的并不少見。但是這種新型主體需要按照當(dāng)?shù)氐囊?guī)定一次性交納跨集體經(jīng)濟組織的費用或?qū)r(這里的對價僅是支付一定量的貨幣,而非市場化的價格),或者由有關(guān)部門對跨出和進入的村組間的土地進行調(diào)整,實現(xiàn)各集體間的利益均衡。(3)宅基地使用權(quán)的權(quán)能擴張。這是關(guān)鍵的一環(huán),如果沒有宅基地使用權(quán)的權(quán)能擴張,社會主體只能采取租賃權(quán)的方式獲取使用宅基地,仍然對社會主體沒有足夠的吸引力。這期間存在著一些法律難題,即宅基地使用權(quán)的原來主體沒有自由流轉(zhuǎn)權(quán),他又怎么能為社會主體設(shè)立一個自由流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)?因此,必須由法律做出明確規(guī)定,即對現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)權(quán)能進行擴張,方能從根本上解決這一問題。土地承包經(jīng)營權(quán)就是這樣,它也承擔(dān)著社會保障功能,也只有集體成員才能獲得承包地,但是法律最后賦予了其轉(zhuǎn)讓的權(quán)能,使得社會主體可以受讓。如果法律能對宅基地使用權(quán)進行擴張,則宅基地資格權(quán)人可以通過多種路徑實現(xiàn)宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)。除了租賃權(quán)以外,交易雙方可以選擇設(shè)立時間更長、效力更加具有排他性的用益物權(quán)作為流轉(zhuǎn)方式,當(dāng)然,受讓人應(yīng)當(dāng)支付更高的對價。筆者認(rèn)為可以比照“土地經(jīng)營權(quán)”的提法將之稱為“宅基地經(jīng)營權(quán)”。(4)宅基地使用權(quán)的用途擴張。作為建設(shè)用地性質(zhì)的宅基地可以用于非經(jīng)營活動(如居住、建設(shè)村民娛樂中心、集體養(yǎng)老中心等),也可用于經(jīng)營活動(如農(nóng)家樂、農(nóng)村旅游、農(nóng)村電商等),甚至可以用于收益更高的經(jīng)營活動,但是不能建設(shè)別墅大院和搞商品房開發(fā),這也是中央多次強調(diào)的底線。如前所述,在獲益更高的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中,集體可以提取一定的公積金或參與土地增值利益分配,對于提取公積金的具體方案應(yīng)當(dāng)由村民會議或成員會議依照一定的程序討論通過。

2.改革路徑之二:轉(zhuǎn)權(quán)。(1)轉(zhuǎn)權(quán)的必要性與可行性。轉(zhuǎn)權(quán)是指將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)換成集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán),以獲取更大的收益。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)存在很多不同之處,但是兩者也有很多相似的地方,主要表現(xiàn)在,兩者都是建設(shè)用地的范疇、兩者都不涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)用的問題、兩者都不會危及國家的糧食安全。在用途上,宅基地是居住用地,而集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用途是普通建設(shè)用地,從同地同權(quán)的角度看,宅基地完全市場化后,應(yīng)當(dāng)與國有建設(shè)用地中的住宅建設(shè)用地同權(quán)同價。由于中央宅基地“三權(quán)分置”方案明確禁止宅基地搞房地產(chǎn)開發(fā)(除非是建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)),將宅基地轉(zhuǎn)換成集體經(jīng)營性建設(shè)用地就不會觸及這一禁區(qū),故沒有法律風(fēng)險,只是需要履行轉(zhuǎn)換的審批手續(xù)。從實際情況看,宅基地使用權(quán)一家一戶流轉(zhuǎn)或退出,面積小而分散,利用不方便,開發(fā)價值小。如果集中連片開發(fā)和流轉(zhuǎn),能吸引大量資金進行投資,但是這可能要涉及規(guī)劃的修改和征收部分村民的住宅和宅基地等問題。(2)轉(zhuǎn)權(quán)的制度構(gòu)造。對于集中連片開發(fā)型的宅基地轉(zhuǎn)權(quán),應(yīng)當(dāng)設(shè)計科學(xué)的程序。首先,由宅基地原來的使用權(quán)人共同向集體經(jīng)濟組織提出轉(zhuǎn)權(quán)申請;其次,由集體經(jīng)濟組織審查是否符合鄉(xiāng)村規(guī)劃,是否適于集中連片開發(fā);第三,集體經(jīng)濟組織審查同意后,出具同意轉(zhuǎn)換的手續(xù),并簽訂轉(zhuǎn)換合同,約定轉(zhuǎn)換期限、轉(zhuǎn)換用途、轉(zhuǎn)換后應(yīng)當(dāng)向集體經(jīng)濟組織交納的出讓金額;第四,轉(zhuǎn)權(quán)的宅基地使用權(quán)人與受讓人簽訂建設(shè)用地使用權(quán)合同,報上級有關(guān)機關(guān)批準(zhǔn),批準(zhǔn)后,相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)依據(jù)不動產(chǎn)登記條例規(guī)定向登記機關(guān)申請登記,登記類型為轉(zhuǎn)換后的建設(shè)用地使用權(quán),使用權(quán)期限可設(shè)計為40年到70年。(3)轉(zhuǎn)權(quán)的審批。其一,審批的主體。由于權(quán)利轉(zhuǎn)換意味著宅基地使用權(quán)的喪失,由政府有關(guān)部門進行審批為宜?？紤]到國家進行政府職能放管服的改革,在村民會議或成員會議已經(jīng)同意的情況下,盡量減少審批環(huán)節(jié)和層次,建議將審批的主體設(shè)計為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府。其二,審批應(yīng)當(dāng)提交的材料。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)換為集體建設(shè)用地,意味著農(nóng)戶可能喪失宅基地使用權(quán),需要政府審核是否符合規(guī)劃并審查轉(zhuǎn)權(quán)農(nóng)戶是否具有住房保障。其三,批準(zhǔn)后,原農(nóng)戶和權(quán)利轉(zhuǎn)換后的主體應(yīng)當(dāng)一同到不動產(chǎn)登記機關(guān)進行登記。不動產(chǎn)登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法注銷原農(nóng)戶宅基地使用權(quán)證和房產(chǎn)證,并按規(guī)定為新主體進行建設(shè)用地使用權(quán)登記,核發(fā)不動產(chǎn)證書。