白春飛

大慶油田有限責任公司生態(tài)資源管理部

伴隨科學技術(shù)水平的不斷發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展也步入了快車道，通過目前國際、國內(nèi)形勢可以看出，原油和天然氣等資源作為重要戰(zhàn)略物資，逐漸變得緊缺，全球各個國家對其重視程度也在不斷增加，尤其是我國正處在高速發(fā)展的重要時期。為了保證國家石油天然氣等能源安全，各油氣田企業(yè)正在不斷研發(fā)提高采收率的措施和方法，增加對石油、天然氣的開采力度。為了動用更多有效儲層，需要增加和擴建石油天然氣開發(fā)、開采設(shè)施，作為石油天然氣開發(fā)、開采的基礎(chǔ)設(shè)施，油水井和各項配套設(shè)施的建設(shè)要全面完成，因此需要大量的土地作為基礎(chǔ)保障。不論是油氣開采的井場、井路，還是油氣加工的各類站庫，以及油氣集輸?shù)母黝惞芫€和油氣配套的各類設(shè)施都離不開對土地的依賴。

油氣田地面工程基礎(chǔ)建設(shè)工作是服務于油田產(chǎn)能建設(shè)項目的，油田產(chǎn)能項目用地是指通過行政劃撥、有償使用等方式取得土地使用權(quán)或它項權(quán)利的土地，包括產(chǎn)能建設(shè)永久用地和產(chǎn)能建設(shè)臨時用地。大慶油田“十三五”期間年均臨時征用土地約2 723.4 公頃，永久征用土地約302.65 公頃，如何更加合理高效地利用土地資源是企業(yè)特別需要關(guān)注的。

1 國家相關(guān)政策法規(guī)

國家多次出臺各類法律、法規(guī)嚴格規(guī)定建設(shè)項目選址要集約節(jié)約使用土地，嚴格審批建設(shè)項目占用林地、草原、濕地和基本農(nóng)田手續(xù)辦理工作。另外，從國家出臺的各項針對石油天然氣開發(fā)的政策看，國家對石油天然氣建設(shè)項目是大力支持的，具體表現(xiàn)在石油天然氣建設(shè)項目享有“先臨時后永久”用地手續(xù)辦理政策，享有“劃撥供地”取得土地使用權(quán)政策，還享有“單獨選址”用地選址政策，以上政策對石油天然氣產(chǎn)能建設(shè)項目用地手續(xù)辦理工作和用地保障方面起到至關(guān)重要的作用。

1.1 “集約節(jié)約用地”政策

《中華人民共和國土地管理法》（2019 修正）、《國務院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）、《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（國土資源部令第61 號）、《大慶油田有限責任公司產(chǎn)能建設(shè)項目用地實施細則》（慶油發(fā)〔2016〕65 號）等法律、法規(guī)、規(guī)章中多次強調(diào)并指出，“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國的基本國策，油田公司（管理局）及所屬單位要認真貫徹執(zhí)行，節(jié)約集約用地既是國家的大政方針，又是企業(yè)一貫執(zhí)行的政策方針，嚴禁浪費土地以及低效率地使用征用土地。

1.2 “先臨時后永久”政策

自然資源部辦公廳《關(guān)于石油天然氣用地政策的復函》（自然資辦函〔2018〕1668 號）中指出“石油、天然氣、煤層氣、頁巖氣、致密油、頁巖油、致密氣等油氣資源開發(fā)涉及的鉆井及配套設(shè)施建設(shè)用地，可先由用地所在縣級以上人民政府自然資源主管部門按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定以臨時用地批準使用，辦理有關(guān)手續(xù)。勘探結(jié)束轉(zhuǎn)入生產(chǎn)的辦理建設(shè)用地審批手續(xù)”；國土資源部辦公廳《關(guān)于進一步簡化報國務院批準的建設(shè)用地審批工作程序有關(guān)問題的通知》（國土資廳發(fā)〔2001〕43 號）中指出“石油天然氣生產(chǎn)企業(yè)按照上級主管部門下達的生產(chǎn)計劃，于每年年初，向擬鉆井區(qū)域所在地市、縣級土地行政主管部門通報產(chǎn)能及配套設(shè)施擬使用土地的有關(guān)情況，先按臨時用地申請辦理有關(guān)手續(xù)；每年下半年，再一次性由石油天然氣生產(chǎn)企業(yè)將產(chǎn)能及配套設(shè)施所需建設(shè)用地進行匯總，依法辦理正式用地手續(xù)；國土資源部《關(guān)于石油天然氣行業(yè)鉆井及配套設(shè)施建設(shè)用地的函》（國土地資函[1999]219 號）中指出“石油天然氣行業(yè)鉆井及配套設(shè)施建設(shè)用地，根據(jù)其特點，可先由所在地縣級人民政府土地行政主管部門按臨時用地批準使用，辦理有關(guān)手續(xù)。每季度末，石油天然氣企業(yè)再將所需鉆井及配套設(shè)施建設(shè)用地進行匯總，按土地管理法律、法規(guī)提出用地申請”。國家多次出臺各類文件支持石油天然氣生產(chǎn)建設(shè)項目按照“先臨時后永久”政策辦理用地手續(xù)，具有其他建設(shè)項目用地不具備的優(yōu)勢，是保障油田取得合同法用地手續(xù)的重要支撐[1]。

1.3 “單獨選址”政策

《中華人民共和國土地管理法》（2019 修正）第二十五條指出“經(jīng)國務院批準的大型能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，根據(jù)國務院的批準文件修改土地利用總體規(guī)劃”；《中華人民共和國土地管理法實施條例》（2021年修訂）第二十三條指出“具體建設(shè)項目需要使用土地的，必須依法申請使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的國有建設(shè)用地。能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，涉及農(nóng)用地的，按照下列規(guī)定辦理”。國家兩項法律法規(guī)明確對能源類項目進行用地選址時可以改變土地利用總體規(guī)劃，使用規(guī)劃圈以外的土地，只要按照國家規(guī)定辦理有關(guān)使用手續(xù)即可。

1.4 “劃撥目錄”政策

國土資源部二〇〇一年十月二十二日第9次部務會議：“一、根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（2019修正）和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的制定，制定本目錄。三、對國家重點扶持的能源、交通、水利等設(shè)施用地項目，可以以劃撥方式提供土地使用權(quán)”[2]。對于符合劃撥目錄的項目，享有按照劃撥供地的方式取得土地使用權(quán)，劃撥用地只需按照地方政府規(guī)定綜合區(qū)片地價繳納征地補償費，而其它以有償方式取得土地使用權(quán)的辦理費用較高且周期較長。

2 施工用地管理的做法

從資源有限性角度來看，土地屬于國家資源，耕地是保障糧食安全的基礎(chǔ)，少占土地和耕地是硬指標；從提質(zhì)增效角度來看，石油公司剛剛經(jīng)歷低油價的嚴冬時期，降本增效是今后工作的重點任務之一。在石油天然氣地面工程基建施工的過程中，既要符合國家和企業(yè)政策法規(guī)節(jié)約使用土地，又要滿足生產(chǎn)設(shè)施用地和安全距離等需要，這就對方案設(shè)計和土地管理工作人員提出了很高的要求。

2.1 合理布局節(jié)約用地

在方案設(shè)計時土地部門通過與規(guī)劃、設(shè)計、開發(fā)等部門充分結(jié)合，合理布局，參與界定用地范圍、面積等[3]；在參加項目選址時，做到科學選址，避免發(fā)生不必要的用地，避免造成因永久用地而導致的無法繼續(xù)耕種的土地（死角地）。在地面工程產(chǎn)能建設(shè)項目設(shè)計方案審查會上，提供工程項目用地調(diào)查情況，提出節(jié)約用地、合理用地的意見，編撰建設(shè)項目用地登記表[4]。

2.2 合理確定施工單位

建設(shè)單位每年有大量的地面工程建設(shè)施工工作量，包括新建產(chǎn)能、老區(qū)改造、安全隱患治理、科技研究等項目。大量的工作任務需要很多的施工單位來完成。按照管理規(guī)定，施工單位的確定通常是通過招標的方式，這樣選擇的施工單位工作標準高、業(yè)務能力強，便于施工管理并較好地完成建設(shè)工作。

2.3 提升事前約定的必要性

建設(shè)工程施工前，建設(shè)單位土地管理部門按管理規(guī)定與施工單位簽訂施工用地合同，指定用地范圍，標明用地標準，寫清考核機制，明確雙方責任，強化施工單位工作人員責任心，在施工前將用地量控制在最小范圍內(nèi)[5]。

2.4 發(fā)揮事中監(jiān)管的重要性

建設(shè)工程開工后，建設(shè)單位土地管理部門通過定期和不定期的對施工現(xiàn)場進行檢查，查看施工單位是否按照規(guī)定實施用地，是否超出指定范圍用地，是否對耕地進行表土分離[6]。在不定期的抽查時，主要檢查是否存在使用機械設(shè)備對需要人工施工的區(qū)域進行施工現(xiàn)象的發(fā)生。對于未按照合同約定和發(fā)生超占現(xiàn)象的，要求立即停工整頓，并按照合同規(guī)定和管理細則對施工單位開處罰單。在整改后符合規(guī)定的準予繼續(xù)施工，保證不發(fā)生不該發(fā)生的用地現(xiàn)象。

2.5 保證事后認定的準確性

建設(shè)工程竣工后，建設(shè)單位土地管理部門通過縣區(qū)級政府主管部門，會同被占地單位進行現(xiàn)場認定，現(xiàn)場認定時各方均采用兩人以上認定的方式，即現(xiàn)場認定人是第一責任人，嚴格核定占用土地權(quán)屬、地類、面積和地面附著物，保證占地面積丈量的準確性，根據(jù)國家和地方各級政府關(guān)于臨時用地補償標準有關(guān)規(guī)定[7]，在被占地單位、個人的權(quán)益得到有效保障的同時保護好企業(yè)利益不受損失。

通過調(diào)整布局、科學選址，“十三五”期間本公司年均節(jié)約永久征地面積約260公頃，節(jié)約臨時征地面積約190公頃；提過管理提升，年均節(jié)約臨時用地超110公頃。

3 保障施工用地的措施

土地征用是保障地面建設(shè)工程基建施工順利開展的必要前提條件，“十四五”期間，油田公司向國家、省、市各級政府爭取各類有利用地政策7項，有利的保障了用地手續(xù)辦理工作的順利開展。有了合法的用地手續(xù)，再輔以良好的企地關(guān)系，得到被占地單位和個人的理解支持，工程建設(shè)必然順利暢通。5 年來，年均辦理臨時用地許可211 項，辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同9份，辦理劃撥用地決定書7份。

3.1 取得政府合法用地手續(xù)

按照法律規(guī)定，建設(shè)單位在施工前要取得所在地國土部門的用地許可后方可開展建設(shè)[8]。建設(shè)單位在取得項目批復文件和投資計劃后，土地部門根據(jù)設(shè)計方案向縣區(qū)級國土部門提出用地申請，并由國土部門確定權(quán)屬地類后向建設(shè)單位發(fā)放確權(quán)圖；然后組織建設(shè)單位、被占地單位和個人對擬建設(shè)現(xiàn)場進行現(xiàn)場踏查，踏查后建設(shè)單位與被占地單位簽訂臨時用地合同，建設(shè)單位根據(jù)國土部門要求向其報送相關(guān)資料。如項目用地涉及林地、草原、濕地和基本農(nóng)田等特殊地類，還應到相對應的政府主管部門辦理審批意見。最終國土部門通過公告、審批后發(fā)放臨時用地許可證。臨時用地許可證發(fā)放后，建設(shè)單位方可依據(jù)證載范圍和時間開展施工。臨時用地許可證即表明該項目施工用地合法、合規(guī)，任何個人和集體不得再對施工予以阻攔和制止。

3.2 取得被占地單位的支持

建設(shè)單位土地管理部門在工程開工前與被占地單位充分結(jié)合，通過簽訂臨時用地合同等方式取得被占地單位的同意和支持，被占地單位的支持是保證工程順利施工的前提條件之一[9]。通過結(jié)合，對現(xiàn)場情況逐一踏查，對于有特殊地面附著物的情況要充分考慮施工的可行性，充分考慮施工過程中還可能對周邊環(huán)境造成的其他影響，以此確定工程開工后不受任何阻礙，保證工程的順利竣工。

3.3 取得被占地村民的信任

油田施工征用的土地分為油田具有使用權(quán)的土地和不具有使用權(quán)的土地，不具有使用權(quán)的土地分為農(nóng)村集體土地和企業(yè)國有土地，農(nóng)村集體土地主要是耕地和草地，草地多數(shù)為被占地村委會集體所有，少數(shù)被個人承包，而耕地多數(shù)為被占地村民承包所有（即農(nóng)民分地）。在油田滾動開發(fā)的60余年時間里，年復一年的建設(shè)中，每年都大量地征用很多農(nóng)民的耕地，油田全部按照國家規(guī)定和省市政府的規(guī)定標準對被占地人予以補償，保證被占地農(nóng)民的利益。通過及時將補償費發(fā)放到農(nóng)民手中來處理好與被占地村民的關(guān)系，打消村民顧慮，從而保證在施工期間不受到農(nóng)民群眾的阻擋。

4 結(jié)語

如何能夠合理、高效利用土地必須引起油田土地管理人員的重視。國家日益繁榮，石油天然氣需要量不斷增加，大慶油田經(jīng)歷了60 余年的開發(fā)建設(shè)，本著大慶地下找大慶，大慶外圍找大慶的思路，深層天然氣和頁巖油的成功勘探和開發(fā)，為油田可持續(xù)發(fā)展注入了新的接續(xù)力量，產(chǎn)能建設(shè)項目不會間斷，開發(fā)建設(shè)者們應將節(jié)約集約用地內(nèi)容納入到地面工程建設(shè)方案。建設(shè)單位要創(chuàng)新用地管理方式，積極推廣應用新技術(shù)、新工藝，降低建設(shè)成本，全方面保障產(chǎn)能建設(shè)項目的順利實施。