范思力

(貴州省人民檢察院，貴州 貴陽(yáng) 550081)

與中國(guó)古代“皇權(quán)不下縣”的公共治理圖景不同，在國(guó)內(nèi)管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等社會(huì)科學(xué)中，一般認(rèn)為“基層”才是公共治理的落腳點(diǎn)。在“基層”的敘事邏輯中，國(guó)家權(quán)力能否發(fā)揮治理作用，主要看構(gòu)成基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨委政府、街道辦事處和居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、村黨支部委員會(huì)等公共管理組織能否在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村寨等社會(huì)生活區(qū)域中將黨的路線方針政策和國(guó)家的法律轉(zhuǎn)化為一項(xiàng)項(xiàng)影響公民權(quán)利義務(wù)的具體措施。在這樣的治理關(guān)系中，真正影響公共治理效能的主體只有兩個(gè)，一是基層政權(quán)，二是自治組織。按此結(jié)構(gòu)，當(dāng)基層普遍反映不堪重負(fù)時(shí)，不能簡(jiǎn)單將其視為一個(gè)內(nèi)部管理不善問(wèn)題，應(yīng)作為一個(gè)公共治理失靈問(wèn)題，由中央統(tǒng)一部署，采取有力措施加以解決。事實(shí)也是如此。近年來(lái)，黨中央高度關(guān)注基層減負(fù)，連續(xù)作出統(tǒng)一安排部署，動(dòng)員各級(jí)黨委政府從上到下進(jìn)行一系列專(zhuān)項(xiàng)整治，取得了明顯成效。根據(jù)調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果，89%的基層干部對(duì)近3年來(lái)的減負(fù)工作感到滿意，92%的基層干部認(rèn)為精文減會(huì)、統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考查取得了切實(shí)成效。[1]不過(guò)，從新中國(guó)成立以來(lái)基層基層負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題的反復(fù)性看，未來(lái)基層工作量如何保持合理區(qū)間、如何防止“5+2”“白加黑”等基層加壓現(xiàn)象惡化、如何根治“文山會(huì)?！薄皩訉蛹哟a”等頑瘴痼疾，如何激活基層治理主動(dòng)性、創(chuàng)造性等仍是需要集中各學(xué)科智慧刨根問(wèn)底，持續(xù)研究的課題。法治作為治國(guó)理政的基本方式，具有權(quán)威性、穩(wěn)定性、連續(xù)性、長(zhǎng)效性，在基層公共治理方方面面都不應(yīng)缺位，現(xiàn)階段如何為基層減負(fù)提供更多更好的法治保障同樣值得法學(xué)界研究思考。

一、國(guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)科對(duì)基層減負(fù)的研究為法學(xué)的介入創(chuàng)造了條件

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)相關(guān)社會(huì)科學(xué)學(xué)科對(duì)基層減負(fù)的研究雖然成功向我們揭示了中國(guó)基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的復(fù)雜程度，但各自認(rèn)識(shí)和提出的解決路徑仍不同程度存在一定局限。通過(guò)分析這些局限可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前將基層減負(fù)納入法學(xué)研究范疇確有必要。

(一)管理學(xué)視域下對(duì)基層減負(fù)的解析與局限

基層負(fù)擔(dān)過(guò)重在管理學(xué)范疇中更多被視為上級(jí)管理單位在目標(biāo)績(jī)效制定、人力資源配置、信息交流互通等方面的錯(cuò)位。在管理學(xué)相關(guān)研究成果中，基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的表現(xiàn)形式往往成為重點(diǎn)剖析對(duì)象。比如，上級(jí)下派任務(wù)時(shí)層層施壓、層層加碼，企圖實(shí)現(xiàn)基層事務(wù)與上級(jí)要求的無(wú)差錯(cuò)、無(wú)縫隙對(duì)接，傾向于采取“ 一刀切”方式安排任務(wù)，[2]造成基層不得不事事皆辦，小事大辦，少事多辦，無(wú)事亦辦。有研究發(fā)現(xiàn)，上級(jí)部門(mén)隨意增加工作臺(tái)賬的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，且部門(mén)間各自為政、缺乏溝通，致使基層重復(fù)勞動(dòng)。[3]有研究認(rèn)為基層負(fù)擔(dān)表現(xiàn)為上級(jí)嚴(yán)格繁瑣甚至略顯僵化的各種考核機(jī)制和越來(lái)越多的“一票否決”事項(xiàng)。[4]針對(duì)基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的表現(xiàn)形式，管理學(xué)研究主要從制度、流程、標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)層面提出減負(fù)方案。比如，制度層面提出要增強(qiáng)基層減負(fù)正式制度機(jī)制的剛性約束力，樹(shù)立為人民服務(wù)的理念和正確的政績(jī)觀。[5]流程層面提出要重構(gòu)基層業(yè)務(wù)流程，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨區(qū)域的信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)作，破除信息壁壘、信息孤島，構(gòu)建快速的信息溝通反饋機(jī)制，[6]減少無(wú)謂的事務(wù)和程序冗余。標(biāo)準(zhǔn)層面提出要以實(shí)干實(shí)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向，科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)，減少留痕事項(xiàng)在考核指標(biāo)體系的權(quán)重，減少或慎用“一刀切”“一票否決”責(zé)任書(shū)等考核方式。[7]

管理活動(dòng)本質(zhì)上是人對(duì)人，人對(duì)事的控制，是一門(mén)“人治”學(xué)問(wèn)。針對(duì)管理活動(dòng)的大多數(shù)研究是為賦予管理者更多方法或工具，并沒(méi)有想去規(guī)范或約束管理者。因此，管理學(xué)范疇下提出的基層減負(fù)方案從來(lái)不會(huì)去試圖回答如何防止管理者任意妄為。從制度、流程、標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)層面提出的減負(fù)方案可看出，所有管理措施都是以假設(shè)管理者能夠科學(xué)謀劃，精心部署，能充分理性思考為前提。但事實(shí)上基層過(guò)重負(fù)擔(dān)的一個(gè)很大來(lái)源就是上級(jí)“恣意”下達(dá)的計(jì)劃外事務(wù)(這里的“恣意”源于無(wú)法提前知曉的下級(jí)視角，可能并非真正的恣意)。比如有實(shí)證調(diào)研顯示，社區(qū)在處理上級(jí)交派事務(wù)和臨時(shí)性事務(wù)的耗時(shí)占比較高。[8]臨時(shí)性、額外性工作的增加使得原先根據(jù)現(xiàn)有工作量分配的公共治理資源不得不減少配額，相應(yīng)就會(huì)反噬到基層工作人員的工作強(qiáng)度和工作時(shí)長(zhǎng)上。管理學(xué)的視域決定了它不會(huì)就此進(jìn)一步去追問(wèn)：此時(shí)管理者布置這些臨時(shí)加碼的任務(wù)是否合理，如果不合理又該如何控制。而這些問(wèn)題正好進(jìn)入了以防止當(dāng)權(quán)者任意妄為見(jiàn)長(zhǎng)的法學(xué)的研究領(lǐng)域。

(二)政治學(xué)視域下對(duì)基層減負(fù)的解析與局限

從歷年黨中央關(guān)于基層減負(fù)的安排部署看，基層反映負(fù)擔(dān)過(guò)重一旦上升為一個(gè)國(guó)家政治問(wèn)題就不能再簡(jiǎn)單歸因于基層工作人員素質(zhì)能力不足，辛勞勤勉不夠。對(duì)此，很多關(guān)于基層減負(fù)的政治學(xué)研究成果從權(quán)力、國(guó)家機(jī)構(gòu)、公共組織等關(guān)鍵詞出發(fā)，敏銳地抓住了基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的緣由，提出了一些富有洞見(jiàn)的見(jiàn)解。比如，有觀點(diǎn)認(rèn)為上下級(jí)權(quán)責(zé)不匹配是導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)的源頭之一，上級(jí)黨委政府及其職能部門(mén)向下級(jí)黨委政府特別是基層組織的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁大量存在，“權(quán)小責(zé)大”“小馬拉大車(chē)”已經(jīng)成為基層組織社會(huì)管理的突出矛盾。[9]有觀點(diǎn)認(rèn)為，公共治理的市場(chǎng)力量、社會(huì)力量、公民參與不足只能減少監(jiān)督協(xié)助黨委政府的力量，卻沒(méi)有從總體上增加公共治理的力量，[10]若社會(huì)公共服務(wù)需求加大，作為唯一治理主體的黨委政府只能隨之加大資源投入，負(fù)擔(dān)自然加重。另外，黨委政府習(xí)慣把自治組織視為行政機(jī)關(guān)的延續(xù)，將很多行政職能交由自治組織落實(shí)，導(dǎo)致行政功能擠壓自治功能，自治組織成為黨委政府附庸，兩者由指導(dǎo)關(guān)系變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，自治組織行政機(jī)關(guān)化色彩也愈加濃厚。[11]現(xiàn)在很多地方的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)工作人員已按國(guó)家干部標(biāo)準(zhǔn)管理保障。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的機(jī)構(gòu)牌子，考核評(píng)比，創(chuàng)建達(dá)標(biāo)、創(chuàng)建活動(dòng)，蓋章證明也越來(lái)越多，儼然成為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)派出機(jī)構(gòu)”。相關(guān)政治學(xué)研究成果給出的解決方案也比較一致，一是基層政權(quán)的職能職責(zé)應(yīng)當(dāng)界定清晰，二是上級(jí)黨委政府對(duì)基層政權(quán)的簡(jiǎn)政放權(quán)力度要加大，三是自治組織公共治理的獨(dú)立性和自主性要加強(qiáng)。

政治運(yùn)作的方式是權(quán)力運(yùn)用權(quán)威和強(qiáng)制力處理公共事務(wù)，本質(zhì)上是一種“支配”。[12]政治學(xué)對(duì)基層減負(fù)的觀察雖已觸及權(quán)力配置和行使的正當(dāng)性問(wèn)題，但它的解決方案更偏向權(quán)力本身的解構(gòu)，對(duì)同樣能影響公共治理效能的社會(huì)權(quán)利關(guān)注不夠。無(wú)論是國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)上下級(jí)權(quán)責(zé)不匹配，還是基層政權(quán)在“攬事”與“甩鍋”之間的左右搖擺，若無(wú)法構(gòu)建一個(gè)權(quán)力運(yùn)行的合理秩序或者環(huán)境，即便自上而下制定一套規(guī)則，也可以被架空扭曲。事實(shí)上，在基層減負(fù)的專(zhuān)項(xiàng)整治中，各地一直在制定一系列的制度機(jī)制，問(wèn)題是這些制度機(jī)制要么只能靠執(zhí)行主體自覺(jué)遵守，要么只能靠更上一級(jí)權(quán)力主體全面細(xì)致的監(jiān)督，同作為公共治理主體的自治組織并沒(méi)有太多共建共治機(jī)會(huì)。同理，在解答自治組織與基層政權(quán)如何合理分配事權(quán)時(shí)，政治學(xué)給出的答案無(wú)非是黨委政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)作為，加大自治組織的培育力度等。但在權(quán)力的天然擴(kuò)張性面前，如何讓權(quán)力主體放棄公共治理資源的支配，甚至自覺(jué)接受自治組織的驅(qū)動(dòng)，上述見(jiàn)解和解決方案并沒(méi)有給出一個(gè)令人信服的答案。而公私分開(kāi)，是法律首先要解決的問(wèn)題，也是只有依靠法律才能解決的問(wèn)題。[13]在法治話語(yǔ)體系中，權(quán)利不僅是國(guó)家權(quán)力的邊界，而且根本就是國(guó)家權(quán)力的目的。[14]因此，當(dāng)政治學(xué)努力尋找基層減負(fù)內(nèi)生動(dòng)力時(shí)，或許還要靠法學(xué)提供一套分權(quán)、治權(quán)、配權(quán)的方法論。

(三) 社會(huì)學(xué)視域下對(duì)基層減負(fù)的解析與局限

若直觀推演，基層負(fù)擔(dān)過(guò)重會(huì)引發(fā)浪費(fèi)國(guó)家公共資源、降低公共治理效能、削弱打擊基層士氣、消極抵觸上級(jí)安排部署等一系列動(dòng)搖國(guó)家政權(quán)根基的問(wèn)題。那么國(guó)家推動(dòng)基層減負(fù)后，能否一勞永逸解決這些問(wèn)題呢？社會(huì)學(xué)通過(guò)實(shí)證研究、田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)各地的基層減負(fù)并不是一項(xiàng)按圖索驥，一蹴而就的工作，若地方基層減負(fù)只是機(jī)械被動(dòng)執(zhí)行中央要求，沒(méi)有趁機(jī)在這之中因地制宜形成一套治理智慧，減負(fù)效果就會(huì)大打折扣甚至消失。有研究發(fā)現(xiàn)基層減負(fù)過(guò)程中不乏精簡(jiǎn)了文件卻提高了標(biāo)準(zhǔn)、精簡(jiǎn)了會(huì)議卻提高了頻次、精簡(jiǎn)了調(diào)研卻增加了名目、精簡(jiǎn)了慣例卻增添了新規(guī)等現(xiàn)象，以至于基層人員抱怨“越減越負(fù)”。[15]有研究認(rèn)為，處于“條塊”之下的基層政權(quán)被牽制于上級(jí)黨委政府的偏好，“基層減負(fù)”不再成為上下級(jí)的主要共識(shí)，只是官僚體制內(nèi)部為完成任務(wù)的一種主動(dòng)作為，[16]一旦上級(jí)黨委政府的注意力轉(zhuǎn)移到新的事務(wù)領(lǐng)域，新的痕跡管理、督查考核、會(huì)議落實(shí)、層級(jí)施壓又會(huì)再度出現(xiàn)。有研究發(fā)現(xiàn)，居民委員會(huì)的減負(fù)主要依靠行政命令減掉超越其功能邊界的行政事務(wù)，但依靠上級(jí)黨委政府推動(dòng)居民委員會(huì)“去行政化”式的“減負(fù)運(yùn)動(dòng)”還是無(wú)法破解“加壓—減負(fù)—再加壓—再減負(fù)”的“減負(fù)悖論”，減掉的職能并沒(méi)有新的組織載體來(lái)承接，最后又要回到居民委員會(huì)頭上。[17]在優(yōu)化基層減負(fù)路徑上，社會(huì)學(xué)相關(guān)研究成果提出的方案與管理學(xué)、政治學(xué)相關(guān)研究成果提出的方案大體類(lèi)似，比如建議簡(jiǎn)政放權(quán)、技術(shù)賦能、政府與自治組織良性互動(dòng)等。

在研究方法上，社會(huì)學(xué)將基層減負(fù)作為一種社會(huì)現(xiàn)象，通過(guò)觀察各級(jí)黨委政府、自治組織、社會(huì)團(tuán)體等在基層減負(fù)中的表現(xiàn)以及基層減負(fù)對(duì)社會(huì)環(huán)境產(chǎn)生的影響，分析詮釋基層減負(fù)在這樣的社會(huì)結(jié)構(gòu)中應(yīng)如何展現(xiàn)，哪些機(jī)制能影響基層減負(fù)的效果。按照這種結(jié)構(gòu)/機(jī)制的研究方法，社會(huì)學(xué)的敘事較其他學(xué)科可能視角更多元新穎，對(duì)差異性現(xiàn)象的捕捉也更敏銳。很多社會(huì)學(xué)研究結(jié)合政治活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、文化活動(dòng)的特征思考基層減負(fù)，在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)組織、社會(huì)互動(dòng)、社會(huì)沖突等層面延伸出更廣闊的敘事空間。與此同時(shí)，社會(huì)學(xué)雖然描述了很多基層減負(fù)的宏觀結(jié)構(gòu)與微觀機(jī)制，但在如此多的個(gè)性化敘事中卻沒(méi)有試圖去解釋或證明減負(fù)成功或失敗背后是否存在一種與個(gè)體行為和意識(shí)沒(méi)有直接因果關(guān)系的普適性機(jī)制。盡管演繹和歸納在社會(huì)科學(xué)研究中的分離使得現(xiàn)在的社會(huì)學(xué)越來(lái)越難以對(duì)經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象作出確切的解釋?zhuān)琜18]不過(guò)就如同歷史學(xué)對(duì)過(guò)去事件的客觀描述為管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、倫理學(xué)等學(xué)科挖掘研究?jī)?nèi)容提供了豐富的背景素材，社會(huì)學(xué)的結(jié)構(gòu)/機(jī)制敘事還是為其他學(xué)科研究同類(lèi)問(wèn)題帶來(lái)一些啟發(fā)，現(xiàn)在眾多學(xué)科研究基層減負(fù)的前提和論據(jù)也大多源于社會(huì)學(xué)觀察描述的事實(shí)。

(四)經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下對(duì)基層減負(fù)的解析與局限

可以肯定的是，基層減負(fù)并不是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并不產(chǎn)生勞動(dòng)價(jià)值。但這并不妨礙研究者利用經(jīng)濟(jì)學(xué)的一些研究范式審視基層負(fù)擔(dān)加重的生成機(jī)制，設(shè)計(jì)減負(fù)路徑。比如，有觀點(diǎn)利用行政發(fā)包制和政治錦標(biāo)賽理論分析加重基層負(fù)擔(dān)問(wèn)題，認(rèn)為上級(jí)黨委政府安排的任務(wù)只是配以事權(quán)并沒(méi)有輔之相應(yīng)的財(cái)權(quán)，造成基層資源投入負(fù)擔(dān)加重，同時(shí)基層晉升難導(dǎo)致部分干部在崗位上不謀其職，無(wú)所作為，出現(xiàn)了能者越做越多，慵懶干部無(wú)所事事的現(xiàn)象。[19]還有學(xué)者利用不完全合同理論的分析框架演繹上下級(jí)黨委政府之間的行為邏輯，認(rèn)為上級(jí)黨委政府擁有特定控制權(quán)(如人事控制權(quán)、督察權(quán)、指導(dǎo)權(quán)等)和剩余控制權(quán)(如不受約束的否決權(quán)和干預(yù)權(quán))與下級(jí)黨委政府的剩余索取權(quán)(如財(cái)政分成、預(yù)算包干和人員激勵(lì)等)之間沒(méi)有形成統(tǒng)一對(duì)應(yīng)關(guān)系是造成基層負(fù)擔(dān)的主要原因。[20]還有學(xué)者同樣從契約關(guān)系出發(fā)，提出基層治理應(yīng)形成一種“契約型層級(jí)性治理模式”。此類(lèi)觀點(diǎn)認(rèn)為在充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性的前提下，中央和地方關(guān)系應(yīng)是一種經(jīng)過(guò)各級(jí)黨委政府反復(fù)協(xié)商、談判和博弈后形成的長(zhǎng)期契約關(guān)系，各方依據(jù)契約以相對(duì)固定的形式確定各級(jí)黨委政府的權(quán)力范圍，[21]防止基層負(fù)擔(dān)被無(wú)故加重。利用經(jīng)濟(jì)學(xué)范式研究基層減負(fù)能夠幫助研究者打破思維局限，所提的解決方案也有一定學(xué)術(shù)創(chuàng)新性。比如建議建立官員任期彈性制度、基層減責(zé)免責(zé)機(jī)制、壓縮管理層級(jí)等。

從上述觀點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)學(xué)畢竟是圍繞價(jià)值展開(kāi)的學(xué)術(shù)研究，其研究方法和研究目的始終離不開(kāi)價(jià)值增損、利益權(quán)衡。加重基層負(fù)擔(dān)以及隨之而來(lái)的減負(fù)畢竟不是一種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，無(wú)法用經(jīng)濟(jì)收益衡量判斷。實(shí)踐中官員和基層工作人員的晉升或問(wèn)責(zé)也不完全依據(jù)目標(biāo)績(jī)效，有時(shí)源于偶然事件、形勢(shì)需要等不可量化估值因素。其次，經(jīng)濟(jì)學(xué)研究范式分析基層減負(fù)內(nèi)在行為邏輯時(shí)提出的一些理論假設(shè)，比如剩余控制權(quán)、剩余索取權(quán)、官員激勵(lì)機(jī)制、行政發(fā)包、契約關(guān)系等，在我國(guó)現(xiàn)行政治制度結(jié)構(gòu)和法律規(guī)定中很難直接找到上述假設(shè)的附著點(diǎn)。若付之于實(shí)踐，至少需要在政治體制上進(jìn)行較大范圍的深度改革，這就涉及改革方法路徑問(wèn)題，對(duì)此經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范式還無(wú)法提供較為系統(tǒng)的見(jiàn)解。另外，利用經(jīng)濟(jì)學(xué)范式開(kāi)展的研究目前還在思想實(shí)驗(yàn)階段，距離成為通說(shuō)還需要時(shí)間醞釀，現(xiàn)暫時(shí)難以作為指導(dǎo)實(shí)踐的主流理論。不過(guò)上述研究成果在宏觀層面提出的構(gòu)思和梳理出的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，可為其他學(xué)科研究基層減負(fù)提供理論借鑒，其中同樣包括關(guān)注權(quán)利義務(wù)分配，利益關(guān)系調(diào)整的法學(xué)研究。

二、當(dāng)前基層減負(fù)過(guò)程中需關(guān)注的法治問(wèn)題

在歸納分析管理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科研究基層減負(fù)的情況后，可以發(fā)現(xiàn)基層減負(fù)這一問(wèn)題有接入法學(xué)研究視角的條件和空間。那么能否透過(guò)基層減負(fù)種種現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)其中究竟存在哪些法律問(wèn)題需要關(guān)注和解決？

(一)上級(jí)決策造成基層負(fù)擔(dān)加重的法律責(zé)任如何認(rèn)定

從國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行邏輯來(lái)講，決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)力行使應(yīng)形成相互制約關(guān)系。①既然下級(jí)不按上級(jí)要求執(zhí)行到位要承擔(dān)責(zé)任，那么上級(jí)要求不當(dāng)導(dǎo)致下級(jí)執(zhí)行產(chǎn)生嚴(yán)重后果也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，這樣才是真正的權(quán)責(zé)一致。具體到基層減負(fù)這一現(xiàn)象，不能等到基層負(fù)擔(dān)已經(jīng)沉重地引起中央重視時(shí)才開(kāi)始行動(dòng)，平時(shí)就應(yīng)推動(dòng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)好科學(xué)決策、慎重決策的責(zé)任。這里的決策責(zé)任選擇以什么樣的形式表達(dá)，顯然會(huì)產(chǎn)生不同的約束力。有學(xué)者就將行政決策責(zé)任分為政治責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。[22]其中法律責(zé)任顯然是后果最嚴(yán)重，最具剛性約束力的責(zé)任形式。也只有對(duì)造成基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的決策行為予以嚴(yán)肅追究法律責(zé)任才能真正筑牢減負(fù)源頭治理的最后一道防線。從現(xiàn)行法律看，領(lǐng)導(dǎo)決策造成基層負(fù)擔(dān)過(guò)重可以承擔(dān)法律責(zé)任。比如《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第39條規(guī)定，“工作中有形式主義、官僚主義行為的，造成不良后果或影響的，予以警告、記過(guò)或記大過(guò)；……?！敝劣诤螢椤靶问街髁x，官僚主義”可以參照《關(guān)于貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神集中整治形式主義、官僚主義工作意見(jiàn)》等黨內(nèi)法規(guī)的理解，當(dāng)中就包含考核內(nèi)容不務(wù)實(shí)，頻次多、表格多、材料多，給基層造成沉重負(fù)擔(dān)，過(guò)度留痕等現(xiàn)階段基層減負(fù)整治的重點(diǎn)內(nèi)容。雖然有法可依，但實(shí)踐中還存在行為定性難、主體責(zé)任認(rèn)定難兩大法律問(wèn)題有待研究解決。

第一，決策主體法律責(zé)任的認(rèn)定還不夠精準(zhǔn)?！包h的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的本質(zhì)特征和根本要求?！薄包h領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律?！薄鞍腰h的主張和政策經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志和政府法規(guī)。”[23]黨領(lǐng)導(dǎo)立法，黨管干部，黨指揮槍等原則都說(shuō)明執(zhí)政黨在貫徹落實(shí)其路線、方針、政策時(shí)同樣屬于一種管理使用國(guó)家資源的活動(dòng)。反映在基層公共治理上，基層事務(wù)不僅有公共行政事務(wù)，還有相當(dāng)一部分黨務(wù)，比如發(fā)展新黨員、黨組織建設(shè)、各類(lèi)精神文明創(chuàng)建、主題黨日活動(dòng)等。這些黨務(wù)在具體落實(shí)過(guò)程中與公共行政事務(wù)也不是涇渭分明，而是相互交織?，F(xiàn)在很多地方公共治理都在強(qiáng)調(diào)黨建與業(yè)務(wù)有機(jī)融合，很多基層工作既可以從黨務(wù)角度要求，也可以從政務(wù)角度部署。因此，討論基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的決策責(zé)任時(shí)，行政決策責(zé)任與黨內(nèi)決策責(zé)任還存在界限不明，交織混同的狀態(tài)。當(dāng)然，落實(shí)黨內(nèi)決策的主體責(zé)任已有制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《黨委(黨組)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)中對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)決策的政治責(zé)任已有明確規(guī)定?；仡欀卮笮姓Q策法律責(zé)任追究啟動(dòng)隨意、標(biāo)準(zhǔn)模糊的困境，[24]當(dāng)?shù)胤近h政合署辦公或黨政領(lǐng)導(dǎo)班子之間分工交叉，工作權(quán)限和職責(zé)已經(jīng)相互重疊，[25]決策事項(xiàng)在個(gè)人決定與集體研究決定之間界定不明等情形出現(xiàn)時(shí)，加重基層負(fù)擔(dān)的法律責(zé)任如何清晰表達(dá)、分配，法律責(zé)任與政治責(zé)任如何各歸其位，法律責(zé)任與決策權(quán)如何盡量對(duì)應(yīng)等問(wèn)題還有待明確細(xì)致的指引。

第二，決策行為的定性還缺乏程序指引。實(shí)踐中，可以造成基層工作量增加的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決策一般有三類(lèi)，一是決定貫徹落實(shí)更上一級(jí)要求的方式方法，二是決定重大緊急狀態(tài)下的工作調(diào)度安排，三是決定開(kāi)展工作改革創(chuàng)新。前兩種屬于強(qiáng)制決策，決策正當(dāng)性更多按照科學(xué)可行、必要適度等標(biāo)準(zhǔn)判斷。后一種屬于自由決策，決策正當(dāng)性更多從改革創(chuàng)新是否于法有據(jù)，是否屬于因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤、錯(cuò)誤等方面考慮?；鶎迂?fù)擔(dān)因上級(jí)決策則可能出現(xiàn)四種后果，一是基層實(shí)際沒(méi)有增加工作量，二是工作量增加來(lái)源于基層工作人員的主動(dòng)自愿，三是基層工作量雖然被動(dòng)增加但是沒(méi)有超過(guò)負(fù)荷，四是基層工作量被動(dòng)增加且已經(jīng)超過(guò)負(fù)荷。按此分類(lèi)，加重基層負(fù)擔(dān)的決策與基層負(fù)擔(dān)實(shí)際情況之間可以形成多種行為模式。比如，決定貫徹落實(shí)更上一級(jí)要求的方式方法在基層沒(méi)有造成工作量增加，或決定重大緊急狀態(tài)下的工作調(diào)度安排造成基層工作人員主動(dòng)自愿增加工作量，決定開(kāi)展工作改革創(chuàng)新造成基層工作量被動(dòng)超負(fù)荷等。即便有行為模式為參照，目前對(duì)決策正當(dāng)性的判斷還缺乏規(guī)范程序指引，有待深入研究后形成共識(shí)度高、權(quán)威性強(qiáng)的頂層設(shè)計(jì)。若任由地方各行其是，稍有不慎就可能出現(xiàn)責(zé)任認(rèn)定避重就輕，以偏概全的情況。比如，沒(méi)有全面審視決策不當(dāng)給基層公共治理造成的資源浪費(fèi)、無(wú)端消耗，將決策的危害性局限于公共行政系統(tǒng)內(nèi)部；或沒(méi)有正確評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部兼任職務(wù)的影響力，將某些黨委領(lǐng)導(dǎo)決策行為直接歸為黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范疇等。

(二)對(duì)基層行政權(quán)如何分類(lèi)與追認(rèn)

既然要基層減負(fù)，就要減少基層公共組織不應(yīng)承擔(dān)的事務(wù)，減少基層的束縛。以法律保留原則審視之，基層政權(quán)、自治組織減少的事務(wù)或束縛并不是真正消失，只是以權(quán)力的形式轉(zhuǎn)移到上級(jí)黨委政府或融入自身享有的自由裁量空間。法律上的基層減負(fù)過(guò)程就此可表達(dá)為：哪些權(quán)力不再由基層負(fù)責(zé)或代為行使？哪些權(quán)力不經(jīng)上級(jí)決策可由基層自主行使？要回答這些問(wèn)題，必須先弄清現(xiàn)在基層黨委政府究竟有哪些權(quán)力，具體又有多少職權(quán)，只有在知曉大體總量的情況下才有可能合理配置基層權(quán)力。在目前法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)還未成型的情況下，討論政黨權(quán)力在基層黨委、黨組如何配置或許過(guò)于超前，也缺乏成熟的環(huán)境和理論氛圍?，F(xiàn)階段可先重點(diǎn)研究行政權(quán)分類(lèi)問(wèn)題為基層減負(fù)打開(kāi)突破口。目前，法理對(duì)行政權(quán)的分類(lèi)主要是依據(jù)權(quán)力內(nèi)容或?qū)π姓鄬?duì)人的影響來(lái)劃分，如有學(xué)者將行政權(quán)分為行政事權(quán)、財(cái)權(quán)和組織人事權(quán)。[26]現(xiàn)在各地政府已按《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，參照行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決和其他類(lèi)別的分類(lèi)方式制定了分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。從分類(lèi)重點(diǎn)看，各地主要對(duì)影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政權(quán)進(jìn)行了分類(lèi)，對(duì)涉及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部財(cái)政收入支出、組織人事管理等內(nèi)部的權(quán)力如何“清權(quán)”“減權(quán)”“制權(quán)”“曬權(quán)”較少涉及。其實(shí)這類(lèi)內(nèi)部權(quán)力與基層減負(fù)關(guān)系密切，配置設(shè)計(jì)不合理也會(huì)影響減負(fù)效果，有必要一并納入權(quán)力清單范圍。比如有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前基層減負(fù)的重點(diǎn)之一就是應(yīng)當(dāng)明晰政府督查考核權(quán)的權(quán)責(zé)關(guān)系、邊界限制和救濟(jì)機(jī)制。[27]另外，從目前權(quán)力清單實(shí)行現(xiàn)狀看，各地自行梳理法律法規(guī)過(guò)程中，由于對(duì)行政權(quán)分類(lèi)存在認(rèn)識(shí)偏差、操作疏漏，造成行政權(quán)類(lèi)型的劃分標(biāo)準(zhǔn)、歸屬關(guān)系、職權(quán)數(shù)量認(rèn)識(shí)極不統(tǒng)一，[28]在推進(jìn)基層減負(fù)時(shí)對(duì)應(yīng)當(dāng)上收或下放的行政權(quán)底數(shù)不清、功能不明。行政權(quán)分類(lèi)若任由地方盲目實(shí)操，基層行政權(quán)合理配置的美好本意不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)，還會(huì)對(duì)國(guó)家統(tǒng)一的公共治理秩序帶來(lái)擾亂和破壞。

按照公司“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”的總體要求，2018年依托“四個(gè)基地”建設(shè)為重點(diǎn)，調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)，形成以水田為主，西瓜、甜菜、大棚二次利用等特高效作物合理種植的設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局。加大特色養(yǎng)殖力度，確定了“短、平、快”特色養(yǎng)殖思路，大力發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)，通過(guò)典型示范作用進(jìn)一步提升職工養(yǎng)殖積極性，全場(chǎng)大鵝年出欄突破20萬(wàn)只，肉羊出欄突破3萬(wàn)只，水產(chǎn)養(yǎng)殖5萬(wàn)斤。同時(shí)繼續(xù)圍繞與地方共建工業(yè)園區(qū)為抓手，遼金源日用陶瓷企業(yè)重點(diǎn)研究應(yīng)用新工藝、新技術(shù)、新材料，開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品，主推日用陶瓷、工藝美術(shù)陶瓷、家居擺件和陶瓷伴手禮等產(chǎn)品，著力建設(shè)東北地區(qū)規(guī)模最大的日用工藝陶瓷生產(chǎn)基地和創(chuàng)意研發(fā)交流中心。

以基層減負(fù)為導(dǎo)向，法律對(duì)行政權(quán)的分類(lèi)也不能貪大求全。隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，先有權(quán)力后立法追認(rèn)的狀態(tài)隨時(shí)可能出現(xiàn)，需要立法者不斷修訂法律法規(guī)規(guī)章，及時(shí)將新興行政權(quán)納入法治軌道?；鶎庸仓卫砻鎸?duì)的是人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需求，在公共服務(wù)、金融風(fēng)控、市場(chǎng)監(jiān)管、反壟斷、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域，新出現(xiàn)的法律關(guān)系仍要靠黨委政府主動(dòng)指導(dǎo)和調(diào)整，否則“有限政府”“責(zé)任政府”就會(huì)成為某些官員尸位素餐的避風(fēng)港。近年來(lái)，P2P網(wǎng)絡(luò)融資和網(wǎng)絡(luò)金融眾籌引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題以及某些大資本無(wú)序擴(kuò)張帶來(lái)的一系列消極后果已充分反映現(xiàn)在公共行政必須因勢(shì)而動(dòng)，緊跟新形勢(shì)新變化?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，這種主動(dòng)作為在法理上如何歸納為一種系統(tǒng)的行政權(quán)力約束以便于日后立法追認(rèn)。其次，實(shí)踐中這種主動(dòng)作為究竟應(yīng)當(dāng)視為一種原則還是例外，追認(rèn)哪些行為的合法性。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，“黨大還是法大”確實(shí)是偽命題，可“權(quán)大還是法大”仍是時(shí)刻值得重視的真命題。若沒(méi)有理論自律和程序約束任由各級(jí)黨委政府自由裁量，權(quán)力很可能會(huì)被濫用。從各地新聞報(bào)道看，基層負(fù)擔(dān)加重亂象之一就是有的地方領(lǐng)導(dǎo)干部打著改革創(chuàng)新名義搞所謂“工程”“項(xiàng)目”“品牌”，[29]讓基層多作為、亂作為，胡亂干涉市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，越位代勞社會(huì)自治，這樣基層負(fù)擔(dān)能不重嗎？基層工作人員壓力能不大嗎？

(三)如何完善基層自治的法治保障

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可阻擋的擴(kuò)大、統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，擁有相對(duì)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)地位、利益訴求的社會(huì)意志和社會(huì)階層逐漸形成，社會(huì)生活以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為基礎(chǔ)成為政治領(lǐng)域以外的獨(dú)立空間。[30]為保證社會(huì)生活的活力和秩序，國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)生活的控制只能是有限、謹(jǐn)慎的，否則生產(chǎn)要素將難以充分交換流動(dòng)，財(cái)富的增值空間會(huì)受限。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。在公權(quán)與私權(quán)二元邏輯的法律體系中，按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)民法典》等法律規(guī)定，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)與國(guó)家有清晰的權(quán)力和產(chǎn)權(quán)界限，其工作不受上級(jí)政府、基層政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，在基層公共治理中同樣發(fā)揮著不可替代的作用。遺憾的是，豐富的背景理論與明確的法律確認(rèn)還不足以維系基層自治正常運(yùn)轉(zhuǎn)。受中國(guó)“官本位”等傳統(tǒng)文化和少數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)干部依法治理能力欠缺的影響，很多自治組織逐漸喪失了引導(dǎo)公民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的功能，變得行政機(jī)關(guān)化，到頭來(lái)還需要黨委政府幫自己減負(fù)，形成自治組織也要整治官僚主義、形式主義的悖論?；鶎幼灾我獜氐着まD(zhuǎn)這種局面僅靠專(zhuān)項(xiàng)整改難以治本，必須找準(zhǔn)重點(diǎn)問(wèn)題，持續(xù)加強(qiáng)法治供給。

問(wèn)題一：如何增強(qiáng)基層自治的包容性？基層自治組織減負(fù)是為了賦能，并不一定要按國(guó)家權(quán)力邏輯行事。在憲法法律框架下，基層自治組織人員的主動(dòng)性本就不來(lái)自追求政績(jī)，自治組織也無(wú)必要打造為一個(gè)政治機(jī)關(guān)。全國(guó)各地開(kāi)展的社會(huì)調(diào)查已發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)農(nóng)村的公共治理模式根本上受制于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。已經(jīng)社區(qū)化的農(nóng)村與仍處于傳統(tǒng)生活方式的農(nóng)村，東部依賴(lài)于企業(yè)地租的農(nóng)村與西部外出打工人員較多的農(nóng)村需要的治理模式并不一樣，有的是按照現(xiàn)代城市社區(qū)管理模式管理，有的依然需要村干部走到田間地頭，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，主動(dòng)為弱者出面，有的需要村干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代理人，有的需要村干部本地化、本土化。[31]社區(qū)治理也是如此，地方黨委政府的工作思路、治理能力、財(cái)政水平，不同社區(qū)居民的文化素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)條件、職業(yè)分布等都會(huì)影響社區(qū)自治組織的功能定位。[32]現(xiàn)階段基層公共治理既不能以自治組織不是國(guó)家機(jī)關(guān)為由將所有公共行政事務(wù)與之“一刀切”，這樣自治組織在我國(guó)公共治理版圖中難有作為，也不能直接將黨政機(jī)關(guān)的工作程序、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作方式套用到自治組織身上，這樣會(huì)造成自治組織行動(dòng)僵化，還會(huì)提高黨委政府日常管理監(jiān)督的成本。我國(guó)基層并不缺少自治潛力和自治能力，關(guān)鍵是如何找到真正有意愿參與的公民，并提高其持續(xù)參與的行動(dòng)能力，同時(shí)找到一套技術(shù)和方法調(diào)動(dòng)公民參與的積極性和可持續(xù)性。[33]現(xiàn)在需要考慮在包容自治組織參與公共治理的自主性、靈活性、創(chuàng)新性，充分考量地區(qū)公共治理狀態(tài)差異性的前提下，如何建立一個(gè)用于指引地方基層自治的法律框架，以更好地推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng)，有機(jī)結(jié)合。

問(wèn)題二：如何維持基層自治狀態(tài)？廣義上基層自治的主體應(yīng)包括居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和各種社會(huì)組織。不過(guò)從基層自治的組織推動(dòng)過(guò)程看，大部分帶有公益服務(wù)性質(zhì)的社會(huì)組織的活動(dòng)場(chǎng)所、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)往往是由居民委員會(huì)、村民委員會(huì)提供?？梢哉f(shuō)，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)實(shí)質(zhì)是基層自治的“領(lǐng)頭羊”，盤(pán)活他們就能激活基層自治。完整自治狀態(tài)下的自治組織顯然可以依據(jù)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》等法律規(guī)定自我調(diào)節(jié)工作壓力，不需要靠公共行政手段減負(fù)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，政府與居民委員會(huì)、村民委員會(huì)是指導(dǎo)、支持和幫助關(guān)系。若居民委員會(huì)、村民委員會(huì)實(shí)質(zhì)異化為政府派出機(jī)構(gòu)或淪為以政府意志為主導(dǎo)的“半自治”狀態(tài)，不僅違背憲法法律初衷，還將自治組織拖入國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)的場(chǎng)域，一方面會(huì)使現(xiàn)代化民主等價(jià)值方向發(fā)生偏離，[34]另一方面會(huì)使國(guó)家意志脫離本土社會(huì)基因變得難以貫徹落實(shí)。在現(xiàn)行憲法法律框架下，維持基層自治狀態(tài)的關(guān)鍵在于如何保持政府與居民委員會(huì)、村民委員會(huì)關(guān)系的正?；?。這里涉及的具體法律問(wèn)題包括：第一，如何保障政府對(duì)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)經(jīng)費(fèi)支出的剛性約束，未經(jīng)法定程序、法定事由不被任意扣減；第二，如何界定居民委員會(huì)、村民委員會(huì)協(xié)助政府及其職能部門(mén)工作的方式、責(zé)任；第三，上級(jí)政府指令鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)不當(dāng)干預(yù)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)自治如何尋求法律救濟(jì)；第四，若居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的公共服務(wù)不到位，公民如何尋求法律救濟(jì)等。

三、基層減負(fù)法治建設(shè)路徑建議

法治當(dāng)然不是萬(wàn)能的，但法治作為中國(guó)共產(chǎn)黨選擇的治國(guó)理政的基本方式?jīng)Q定了各級(jí)黨委政府在面對(duì)任何公共問(wèn)題時(shí)都應(yīng)將其作為必選項(xiàng)。如前所述，從法治維度審視基層減負(fù)現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國(guó)家配套法律制度還不夠完善，各地減負(fù)舉措法治色彩還比較淡薄，需要我們進(jìn)一步找準(zhǔn)今后法治建設(shè)的重點(diǎn)。

(一) 落實(shí)決策造成基層負(fù)擔(dān)加重的法律責(zé)任

基層負(fù)擔(dān)既來(lái)源于政府公共行政事務(wù)的攤派、轉(zhuǎn)移，也有黨委及其職能部門(mén)在“歸口管理”“歸口領(lǐng)導(dǎo)”“合署辦公”“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”等模式中組織推動(dòng)的工作?；鶎邮屈h的路線方針政策最終落實(shí)的地方，各級(jí)黨委政府、領(lǐng)導(dǎo)干部任何工作安排部署均應(yīng)符合堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的精神，自覺(jué)將黨的政治承諾、政治倫理、政治愿景轉(zhuǎn)化為合法合理、可持續(xù)執(zhí)行的舉措，在落實(shí)集體決策責(zé)任和首長(zhǎng)決策責(zé)任時(shí)則應(yīng)自覺(jué)推動(dòng)法律和黨內(nèi)法規(guī)有效銜接，相輔相成。

一是加重基層負(fù)擔(dān)的決策應(yīng)當(dāng)黨政同責(zé)。近年來(lái)，為進(jìn)一步落實(shí)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)確立了“黨政同責(zé)”原則，將黨管干部落實(shí)到具體崗位、具體職責(zé)、具體工作中，由此加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的可操作性，避免黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威弱化和虛化。[35]在落實(shí)決策責(zé)任上形成了“政治責(zé)任+法律責(zé)任”并行，“組織處理+黨紀(jì)處分+政務(wù)責(zé)任”合并適用的模式，[36]較好回應(yīng)了黨委領(lǐng)導(dǎo)或行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)具有雙重身份是否承擔(dān)雙重責(zé)任、黨委領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)政治責(zé)任的理由能否作為承擔(dān)法律責(zé)任的理由等問(wèn)題。從必要性考慮，加重基層負(fù)擔(dān)作為一項(xiàng)直接影響基層公共治理資源投入的決策，對(duì)當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)均有不可忽視的影響，在黨委層面屬于地區(qū)全局性重大事項(xiàng)，在政府層面屬于重大行政事項(xiàng)，決策理應(yīng)慎之又慎。只要加重基層負(fù)擔(dān)造成了浪費(fèi)國(guó)家資源、濫用民力、基層公職人員合法休息權(quán)得不到保障等重大損失或不良影響，做出、參與決策的主要領(lǐng)導(dǎo)、直接領(lǐng)導(dǎo)無(wú)論選擇何種決策機(jī)制都應(yīng)先依法接受責(zé)任評(píng)估。從操作性考慮，若能將加重基層負(fù)擔(dān)納入黨政同責(zé)原則指導(dǎo)范疇，《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)與《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》《中華人民共和國(guó)刑法》等現(xiàn)行法律就能相互參照加重基層負(fù)擔(dān)決策責(zé)任的認(rèn)定理由，并行落實(shí)紀(jì)律責(zé)任、法律責(zé)任。

二是加重基層負(fù)擔(dān)決策的黨紀(jì)調(diào)查程序、監(jiān)察程序應(yīng)與司法程序貫通銜接。決策作為一種黨委政府內(nèi)部行政行為程序一般情況下不能進(jìn)入司法程序，但若內(nèi)部行政行為程序突破了內(nèi)部的界限直接影響到行政相對(duì)人的合法權(quán)益，則完成了一個(gè)內(nèi)部行政程序外部化的過(guò)程，外部化的內(nèi)部行政程序應(yīng)接受司法審查。[37]加重基層負(fù)擔(dān)開(kāi)始是一個(gè)給干部加壓的行為，若加重基層負(fù)擔(dān)是為推動(dòng)某個(gè)面向社會(huì)的工作，最后一定會(huì)外化為影響公民權(quán)利義務(wù)的外部行為，所以由司法審查加重基層負(fù)擔(dān)決策的合法性在理論上站得住腳。同時(shí)，司法程序介入也能對(duì)黨紀(jì)調(diào)查程序、監(jiān)察程序的規(guī)范性起到一定倒逼作用，比如決策正當(dāng)性調(diào)查在工作程序、證據(jù)收集、人權(quán)保障等方面，黨紀(jì)調(diào)查程序、監(jiān)察程序都會(huì)因司法程序嵌入受到一定程度的合法性監(jiān)督。從有利于保障決策者人權(quán)角度看，黨紀(jì)調(diào)查程序、監(jiān)察程序與司法程序貫通銜接也是利大于弊。具體而言，決策行為的正當(dāng)性判斷涉及政治合理性、法律合法性、社會(huì)倫理性等因素，不能偏狹任性，不能受利益集團(tuán)、權(quán)勢(shì)團(tuán)體左右，需要中央層面的權(quán)威指導(dǎo)和限制，不能任由地方自行探索。建議中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民法院、最高人民檢察院共同會(huì)商研究，聯(lián)合出臺(tái)帶有司法解釋性質(zhì)的規(guī)范性文件，盡量將基層負(fù)擔(dān)過(guò)重情形予以列舉，明確決策責(zé)任的歸責(zé)方式，細(xì)化承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任的情形等。

(二)形成脈絡(luò)清晰的基層行政權(quán)力體系

從近年來(lái)國(guó)內(nèi)行政法教科書(shū)和研究行政法法典化、政府權(quán)力清單相關(guān)成果看，當(dāng)前對(duì)行政權(quán)如何分類(lèi)還沒(méi)有形成通說(shuō)。實(shí)踐中參照“行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決和其他類(lèi)別”的一攬子分類(lèi)方法也不是那么系統(tǒng)嚴(yán)謹(jǐn)。比如，在行政審批權(quán)力清單建構(gòu)初期大量的非行政許可審批進(jìn)入了行政審批權(quán)力清單，在國(guó)務(wù)院發(fā)布清理、取消非行政許可審批的決定后，這些非行政許可審批中的大部分又改頭換面進(jìn)入其他行政權(quán)力清單。[38]長(zhǎng)遠(yuǎn)看，理論與實(shí)踐的現(xiàn)狀應(yīng)會(huì)隨著頂層設(shè)計(jì)逐步加快得以改善?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》中已明確提出，要調(diào)整完善地方各級(jí)政府部門(mén)權(quán)責(zé)清單，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)同一事項(xiàng)的規(guī)范統(tǒng)一。理論上，根植于行政權(quán)里的“上命下從”使該權(quán)力分類(lèi)的邏輯結(jié)構(gòu)不會(huì)是一種網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，大體應(yīng)是一種樹(shù)狀結(jié)構(gòu)。比如，在行政權(quán)之下可按功能、性質(zhì)等要素分為不同類(lèi)別的行政權(quán)力，在行政權(quán)力之下可按部門(mén)、效力等要素分為不同類(lèi)別的行政職權(quán)，在行政職權(quán)之下可按區(qū)域?qū)蛹?jí)、部門(mén)職能等要素分為不同類(lèi)別的行政權(quán)能。行政權(quán)能可根據(jù)具體事項(xiàng)、行政事態(tài)等要素細(xì)分為不同類(lèi)別的行政事權(quán)。對(duì)于基層減負(fù)而言，目前中央、省、市級(jí)的政府權(quán)力配置對(duì)基層減負(fù)推動(dòng)影響不大，這里的分類(lèi)更多是為厘清縣級(jí)政府的權(quán)力配置，通過(guò)將縣級(jí)內(nèi)外部的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)化、系統(tǒng)化，讓各地能在統(tǒng)一的行政權(quán)分類(lèi)系統(tǒng)內(nèi)篩選考慮下放部分權(quán)力，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政效能。

舉例來(lái)說(shuō)，若參照大陸法系國(guó)家行政法典的體例和地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，理論上可將行政權(quán)分為行政組織權(quán)、行政立法權(quán)、行政決策與規(guī)劃?rùn)?quán)、行政執(zhí)法權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政救濟(jì)權(quán)等。[39]這些行政權(quán)力可根據(jù)權(quán)力不同功能和作用繼續(xù)劃分為各種行政職權(quán)。比如，行政執(zhí)法權(quán)可依據(jù)單行法律、行政法規(guī)劃分為行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收征用、行政檢查調(diào)查、行政給付、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等行政職權(quán)。行政職權(quán)再根據(jù)不同部門(mén)職能劃分為具體的行政權(quán)能。比如，行政處罰職權(quán)可細(xì)分為治安管理處罰、環(huán)境行政處罰、稅務(wù)行政處罰、衛(wèi)生健康行政處罰、國(guó)土資源行政處罰等行政權(quán)能。行政權(quán)能則根據(jù)單行法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、政府規(guī)章規(guī)定的處理事項(xiàng)進(jìn)一步細(xì)分為各種行政事權(quán)。比如，國(guó)土資源行政處罰權(quán)能可進(jìn)一步細(xì)分為對(duì)未按注冊(cè)登記的用途使用土地的處罰，對(duì)偽造、騙取或者涂改土地證書(shū)的處罰，對(duì)違反規(guī)定轉(zhuǎn)讓以劃撥方式取得土地使用權(quán)的房地產(chǎn)的處罰等行政事權(quán)。

當(dāng)然，采取任何一種行政權(quán)分類(lèi)方法都不可能沒(méi)有遺漏，有些行政行為完全可能沒(méi)有及時(shí)被立法或理論歸納為行政權(quán)力、行政職權(quán)、行政權(quán)能、行政事權(quán)。對(duì)不在政府權(quán)力清單范圍內(nèi)的行政行為不能簡(jiǎn)單以“法無(wú)明文即禁止”為由予以限制。比如，授益性行政行為的授權(quán)要求不像負(fù)擔(dān)性行為那么嚴(yán)苛，行政行為不僅可根據(jù)法律的明確授權(quán)作出，還可根據(jù)法律的目的、原則甚至是一些重要的法律精神作出。[40]還有些“軟行政行為”若不是嚴(yán)格按“命令—控制”的公權(quán)力方式運(yùn)行且符合國(guó)家和社會(huì)公共利益也不宜在未經(jīng)司法審查的情況下判定無(wú)效。比如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》提出，支持建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)制和設(shè)立社區(qū)基金會(huì)等協(xié)作載體，吸納社會(huì)力量參加基層應(yīng)急救援。

(三)整合完善基層自治法律體系

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》等法律對(duì)基層自治應(yīng)然狀態(tài)的“二分法”只是一定歷史條件下平衡現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)物，并不是基層自治最終的法律狀態(tài)。按照黨和國(guó)家實(shí)現(xiàn)共同富裕的發(fā)展目標(biāo)，法治作為上層建筑應(yīng)盡可能地彌合城鄉(xiāng)二元化差異和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，適當(dāng)縮小地方基層自治的差異性。從幾十年社會(huì)治理經(jīng)歷看，中央出臺(tái)的各種鄉(xiāng)村治理政策和地方探索形成的“上海模式”“沈陽(yáng)模式”“江漢模式”“深圳模式”等社區(qū)治理模式早已突破現(xiàn)行基層自治法律的調(diào)整范圍。[41]“百花齊放”“摸著石頭過(guò)河”的基層自治探索模式一開(kāi)始值得提倡，時(shí)間久了就會(huì)對(duì)國(guó)家統(tǒng)一的法治秩序造成負(fù)面影響。為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)需要，現(xiàn)在應(yīng)開(kāi)始著手謀劃構(gòu)建大一統(tǒng)的基層自治法律制度。

在構(gòu)建思路上，筆者認(rèn)為構(gòu)建大一統(tǒng)的基層自治法律制度可包含三大部分，一是形成指導(dǎo)全國(guó)各地基層自治的總則。在自治法律總則中明確自治原則、組織結(jié)構(gòu)、基本任務(wù)、職責(zé)權(quán)限、保障方式等共性?xún)?nèi)容，指引村民委員會(huì)、居民委員會(huì)朝著共同的方向發(fā)展。比如，可以明確基層自治組織的工作職責(zé)為協(xié)助政府類(lèi)、公共服務(wù)類(lèi)、社區(qū)活動(dòng)類(lèi)、意見(jiàn)建議反饋類(lèi)等。二是形成各具特色的自治法律分則。根據(jù)全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)，立法機(jī)關(guān)可在總結(jié)全國(guó)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上列舉不同的基層自治模式，細(xì)化不同自治模式的選舉程序、議事程序、工作程序、管理監(jiān)督程序、容錯(cuò)糾錯(cuò)程序等，允許地方在一定范圍內(nèi)自由選擇自治模式并在居民自治章程、居民公約、村規(guī)民約等自治規(guī)范中予以明確和嚴(yán)格執(zhí)行。三是完善配套行政法律制度。從基層減負(fù)經(jīng)驗(yàn)看，能否實(shí)現(xiàn)基層自治統(tǒng)一性與靈活性的有機(jī)統(tǒng)一關(guān)鍵還要看黨委政府的支持配合力度。在涉及行政決策、行政執(zhí)法、行政程序、公共經(jīng)費(fèi)管理等行政法律中有必要對(duì)基層自治相關(guān)內(nèi)容予以規(guī)定，保證行政法與基層自治法的內(nèi)容不抵觸沖突，程序效力能夠有效銜接傳遞。

正所謂，徒法不足以自行。法律只能明確基層自治應(yīng)然的基本秩序，在長(zhǎng)時(shí)間的運(yùn)行過(guò)程中基層自治能否實(shí)現(xiàn)憲法法律的目的還要靠一系列法治機(jī)制予以保障。首先，基層自治的經(jīng)費(fèi)保障有賴(lài)于地方人大及其常委會(huì)的精細(xì)化預(yù)算監(jiān)督。權(quán)力起源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展得以形成剩余產(chǎn)品后統(tǒng)治組織從中提取的公共部分。[42]基層自治組織要擁有維持合法狀態(tài)的權(quán)力首先應(yīng)具備穩(wěn)固的資源基礎(chǔ)。在當(dāng)前基層自治組織的經(jīng)費(fèi)仍主要依賴(lài)政府支持保障的形勢(shì)下，將其經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算作為剛性支出，定期足額撥付。進(jìn)一步看，地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督的介入還能在一定程度上防止政府對(duì)基層自治組織加重負(fù)擔(dān)，“又要馬兒跑，又要馬兒不吃草”。其次，基層自治組織代為行政過(guò)程要予以充分的司法監(jiān)督。實(shí)踐中基層自治組織代為行政的有些事項(xiàng)早已超過(guò)現(xiàn)行法律明示范圍，這些作為法律規(guī)定的“等外”行政委托事項(xiàng)不可避免地同時(shí)存在委托合法性和行為合法性的認(rèn)定問(wèn)題。前者涉及行政機(jī)關(guān)是否“甩鍋”基層自治組織，后者涉及基層自治組織代為行政是否損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，兩者若能以行政訴訟的方式進(jìn)入司法審查可以有效幫助基層自治組織、公民制約政府權(quán)力擴(kuò)張濫用。另外，還應(yīng)保障公民和輿論能夠有效監(jiān)督基層自治組織的活動(dòng)。基層自治組織作為社會(huì)權(quán)力主體本身也存在壟斷利益、濫用公共資源、公共服務(wù)質(zhì)量低下、侵害弱勢(shì)群體權(quán)益的可能。這種可能并不意味著黨委政府就應(yīng)直接全面干預(yù)。恰恰相反，基層自治組織運(yùn)轉(zhuǎn)有時(shí)受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律影響，黨委政府過(guò)早干預(yù)、直接干預(yù)不見(jiàn)得能有效果，有時(shí)甚至適得其反。因此，在更好發(fā)揮黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政府宏觀調(diào)控作用的同時(shí)，激活公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督也很重要。具體而言，作為基層自治組織的服務(wù)對(duì)象，政府應(yīng)支持幫助公民通過(guò)法律途徑保護(hù)其合法權(quán)益，在調(diào)解、仲裁、民事訴訟等方面為其提供一定的公共法律服務(wù)。各級(jí)黨委應(yīng)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨管宣傳，有序引導(dǎo)新聞媒體采訪報(bào)道基層自治組織活動(dòng)，充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，盡量讓基層自治組織選舉議事、管理使用公共資源、提供公共服務(wù)、組織社區(qū)活動(dòng)等公開(kāi)、透明，在陽(yáng)光下進(jìn)行。

注釋?zhuān)?/p>

① 黨的十七大報(bào)告提出：“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。黨的十八大報(bào)告提出：“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”。黨的十九大報(bào)告提出：“要健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”。