江雪松，賴秀蘭

（江蘇大學(xué)法學(xué)院，江蘇鎮(zhèn)江 212013）

市域社會治理是城鄉(xiāng)結(jié)合的一體化治理，城市和鄉(xiāng)村兩個社會系統(tǒng)相互嵌合。相對于鄉(xiāng)村而言，城市是人口高密度集聚的空間，是社會交往集中、市場經(jīng)濟活躍的區(qū)域空間?！兜谄叽稳珖丝谄詹楣珗蟆凤@示城鎮(zhèn)人口已增至9.02億，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口劇增。當(dāng)快速涌入的勞動力數(shù)量超過城市就業(yè)容納的臨界點時，就會引致地攤等非正規(guī)經(jīng)濟①筆者理解的非正規(guī)經(jīng)濟是指社會主體在生產(chǎn)、售賣商品或提供勞動服務(wù)過程中，未經(jīng)依法許可、回避稅務(wù)責(zé)任，在勞動合同、工作條件、經(jīng)營場所、服務(wù)對象或消費者關(guān)系等方面缺乏法律保障的經(jīng)營活動。、自雇就業(yè)在市域空間的自發(fā)聚落。地攤等非正規(guī)經(jīng)濟活躍于城市公共空間，客觀上為生活困難群體提供了就業(yè)和創(chuàng)收機會，暢通了鄉(xiāng)村與城市的經(jīng)濟微循環(huán)，降低了城鄉(xiāng)居民的生活成本，降低了潛在的犯罪率，彌補了正規(guī)商業(yè)時空分布上的不足，提升了公共空間活力，②中央文明辦在2020年全國文明城市測評指標(biāo)中不再將占道經(jīng)營、馬路市場、流動商販列為文明城市測評考核內(nèi)容，這為“地攤經(jīng)濟”制度松綁。城市權(quán)利的多元樣態(tài)能夠呈現(xiàn)于公共空間。然而，地攤經(jīng)濟倘若缺失規(guī)范導(dǎo)引，可能造成通行擁堵、環(huán)衛(wèi)不潔，產(chǎn)品劣質(zhì)、售后不繼，市容不佳、治安隱患和生態(tài)破壞等負(fù)外部效應(yīng)，則市域內(nèi)的公共空間不可避免地成為各類主體的權(quán)利交織場域。市域空間的平等參與和公正分配直抵城市權(quán)利的核心關(guān)切。如何有效調(diào)適此類非正規(guī)經(jīng)濟所帶來的空間權(quán)利沖突，保障市域空間權(quán)利的有序呈現(xiàn)，這是本文討論市域社會治理法治化的重點。

一、市域社會治理法治化所面臨的空間考驗

市域是一個集政治、地理、經(jīng)濟、社會和文化的空間概念，市域社會治理是城市行政管轄空間中“治人”和“治事”相結(jié)合的“功能—結(jié)構(gòu)”形塑與系統(tǒng)疊加。以地攤經(jīng)濟為例，“人”涉及地攤從業(yè)者的主體類型，“事”涉及地攤經(jīng)營方式和內(nèi)容，“空間”則可多維劃分為物理空間、社會空間、權(quán)利空間乃至網(wǎng)絡(luò)空間。③網(wǎng)絡(luò)空間中的“地攤經(jīng)濟”主要表現(xiàn)為電商平臺的小微商家、網(wǎng)絡(luò)直播帶貨等，年輕消費者尤為青睞。這一借助信息技術(shù)的新型經(jīng)營方式優(yōu)點在于突破時空局限，溝通交互高頻。限于篇幅，本文暫不就此展開討論。非正規(guī)經(jīng)濟通常是原初市場經(jīng)濟自生自發(fā)活動，也表征著社會系統(tǒng)尚未功能分化，不同市域社會主體的經(jīng)濟自由實現(xiàn)過程實質(zhì)是“一個潛藏著市民空間權(quán)利沖突的社會風(fēng)險過程”，④陳進(jìn)華：《中國城市風(fēng)險化：空間與治理》，《中國社會科學(xué)》2017年第8期。面臨著諸多治理考驗。

（一）自雇就業(yè)權(quán)利脆弱性對市域空間權(quán)利提出公平性考驗

非正規(guī)經(jīng)濟從業(yè)者屬于自雇就業(yè)，來源主要有四類：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的生活無著落者；城市中無穩(wěn)定職業(yè)者；貼補生活費用的勞動者；開拓商品銷路、積累商業(yè)經(jīng)驗或有意社會歷練的創(chuàng)業(yè)者。這些都屬于處于有待改善或渴望提升的人員。地攤經(jīng)營中，尤以前兩者居多，地攤成為他們勞動收入的主要來源，其生存權(quán)和勞動權(quán)實現(xiàn)較為困難。地攤從業(yè)者往往袒露最真切的民生困境，社會保障權(quán)相對脆弱，在市域空間權(quán)利系統(tǒng)中的風(fēng)險承受力較為薄弱。而城鎮(zhèn)化發(fā)展的主流經(jīng)濟樣態(tài)是資本與空間相結(jié)合的規(guī)模經(jīng)濟，資本對空間權(quán)利的控制逐步加強，難免造成不同社會主體的權(quán)利重構(gòu)，導(dǎo)致市域內(nèi)的權(quán)利主體呈非均衡發(fā)展。對于地攤從業(yè)者而言，權(quán)利能力的不足導(dǎo)致其現(xiàn)有權(quán)利敏感而脆弱，應(yīng)有權(quán)利也高度依賴市場資源配置，市政管治如果過于高壓，只會激化社會矛盾，刺激、放任社會不公平現(xiàn)象加劇。

（二）經(jīng)營形式多樣性對市域公共空間提出包容性考驗

所謂地攤經(jīng)濟，一般指在來去自由的公共空間，依法無須經(jīng)過許可，售賣小件商品（食品），或者有償展演技藝、提供勞務(wù)和服務(wù)等活動。地攤經(jīng)營形式靈活多樣，位置自主流散、布置自發(fā)隨意、經(jīng)營時間自由。根據(jù)是否定點分為臨時型地攤和相對固定型地攤；依照環(huán)衛(wèi)標(biāo)準(zhǔn)（如噪音和垃圾）可分為清衛(wèi)型地攤和污衛(wèi)型地攤；按照經(jīng)營內(nèi)容可分為商品售賣類和服務(wù)供給類。不同的經(jīng)營方式給追求整齊劃一的城市公共空間治理帶來不同的考驗。市域社會治理實踐中，不同城市對地攤經(jīng)營的管理形式也各不相同，有些城市將地攤聚落作為市域維穩(wěn)的重點空間，地攤從業(yè)者成為驅(qū)逐、區(qū)隔的對象；有些城市招安和收編地攤經(jīng)濟，但基本公共服務(wù)資源供給不足，開放出來的地攤經(jīng)營空間有限且邊緣化，遠(yuǎn)離消費空間及群體；有些城市認(rèn)為地攤經(jīng)濟是人類悠久的原生態(tài)經(jīng)濟交往，街頭叫賣是人們謀生的自然權(quán)利，不存在合法性疑問，城市只需依法引導(dǎo)各類地攤經(jīng)濟即可。這些不同的施策思路反映出市域社會治理法治化需要立足市情進(jìn)行戰(zhàn)略統(tǒng)籌。地攤等非正規(guī)經(jīng)濟所覆蓋的多類型經(jīng)營特點和多元化消費需求，指向市域公共空間治理必須兼濟包容和法治協(xié)同。

（三）經(jīng)營時空靈活性對市域空間治理提出精確性考驗

非正規(guī)經(jīng)濟在時空分布上的結(jié)構(gòu)特征較為復(fù)雜，如地攤經(jīng)營在時間與空間上呈現(xiàn)主動逐利性和被動管制性的雙重影響。

其一，有一定時空聚集性?；诰奂?jīng)濟的外部效應(yīng)，地攤從業(yè)者為互通信息、共享客源、聯(lián)合抵御管制，地攤經(jīng)濟呈現(xiàn)出小范圍簇團(tuán)性聚集特征。地攤從業(yè)者相對于市政管治者而言，處于弱勢地位，通過聚集，一方面，相同利益取向的地攤從業(yè)者聚集后可以共享信息，適時應(yīng)對市場變化和逃逸管治處罰；另一方面，相對集中的地攤從業(yè)者，會在抗衡市政管治者的公權(quán)力管治中形成聚力，改變博弈格局。

其二，時空分布有特定規(guī)律。地攤聚集的空間布局有特定規(guī)律，小區(qū)附近、學(xué)校附近、步行街、旅游區(qū)等人流集散之地是上選；地攤聚集的時間分布也有規(guī)律，通常節(jié)假日、周末是地攤經(jīng)營的高峰期，每天午餐和晚餐前后時段是地攤經(jīng)營的高峰段；而地攤經(jīng)營的人數(shù)、規(guī)模，春季往往勝于冬季。地攤經(jīng)營范圍小，流動性大，對空間要求不高，經(jīng)營時間較為彈性，通常經(jīng)由時空區(qū)位的靈活變化來規(guī)避市政管治，這要求市域社會治理在空間層面因應(yīng)非正規(guī)經(jīng)濟必須精細(xì)化。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中市域空間權(quán)利的多維鏡像

商品交換、市場交易催生現(xiàn)代法治，城市可被視為法治的萌發(fā)地和實驗地。市場經(jīng)濟的本質(zhì)是法治經(jīng)濟，“城市化與法治化一脈相承”。①李乾：《城市法治：一次空間法理學(xué)的探索》，《云南社會科學(xué)》2016年第2期。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程與市域社會治理法治化應(yīng)該同頻共振，市域社會治理法治化的落腳點應(yīng)是保障民眾享有進(jìn)入城市空間追求美好生活的權(quán)利，這蘊含著社會主體公平享有利用城市空間獲取收益的權(quán)利、公平享有共建共治城市空間的權(quán)利。

（一）市域空間權(quán)利的界定與生產(chǎn)

作為基層民眾城市權(quán)利的表達(dá)場域，市域空間也是市域社會治理法治化和系統(tǒng)化的要素組成。列斐伏爾（Henri Lefebvre）認(rèn)為城市權(quán)利是民眾“獲取信息的權(quán)利、使用多種服務(wù)的權(quán)利、使用者表達(dá)對空間的想法并在城市空間中活動的權(quán)利，同時也包括使用中心的權(quán)利”。處于不同社會位態(tài)的民眾，對城市權(quán)利的理解、獲取與享有，實質(zhì)是對空間平等權(quán)利的不同追求體驗和能力展示，必然造成空間權(quán)利擁擠現(xiàn)象。對于基層民眾而言，努力尋求一個適宜生活和發(fā)展的城市空間是其城市權(quán)利的充分實現(xiàn)。哈維（David Harvey）批判資本權(quán)力擴張時指出“城市權(quán)利源于城市的街頭巷尾，是受壓迫人們在絕望時刻尋求幫助和寄托的哭泣”。②［美］戴維·哈維著，葉齊茂、倪曉輝譯：《叛逆的城市：從城市權(quán)利到城市革命》，商務(wù)印書館2014年版，前言。依靠、利用城市空間追求美好生活是民眾尤其是基層民眾城市權(quán)利的基本表達(dá)。

我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的產(chǎn)業(yè)匯聚、資源整合、人口集聚，既帶來市域物理空間的重構(gòu)亦帶動居民社會空間的重塑。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化而引起的生活生產(chǎn)方式變化，會帶來新市民和基層民眾的權(quán)利拓展，以及衍生新型城市權(quán)利，市域空間也是市民的基本權(quán)利和市場權(quán)利彰顯的主體權(quán)利空間。從市場培育角度觀察，地攤空間作為一個低成本商業(yè)試驗田，蘊含了非正規(guī)經(jīng)濟從業(yè)者生存權(quán)、勞動權(quán)、經(jīng)營權(quán)乃至發(fā)展權(quán)等，有創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)的從業(yè)者對地攤空間的經(jīng)營權(quán)利行使尤其有利于激活公共空間的競爭與發(fā)展，總有一些地攤經(jīng)營脫穎而出，逐步壯大，轉(zhuǎn)型升級為知名品牌，也有一些大企業(yè)家曾經(jīng)擺過地攤，如馬云在創(chuàng)立阿里之前擺過賣花地攤，宗慶后在創(chuàng)立娃哈哈之前騎過三輪車賣冰棍。由此帶來的啟迪是，地攤空間權(quán)利能夠孵化出市民的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)利，也是需要不斷呵護(hù)的城市發(fā)展權(quán)。當(dāng)然，倘若這種權(quán)利過于固化，或在城市公共空間內(nèi)淪為某種主體壟斷的權(quán)利，發(fā)展動力就會異化為發(fā)展阻力，無論是非正規(guī)經(jīng)濟從業(yè)者還是市政管治者都需要對此警惕。

（二）城市正義與空間秩序的張力呈現(xiàn)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的市域空間權(quán)利一定擁擠而富有彈性，因為市域社會治理中不同主體都擁有“對空間及其要素的生產(chǎn)、分配和使用的權(quán)利”，①董慧、陳兵：《“城市權(quán)利”何以可能、何以可為？》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2016年第1期。這必然帶來代表公共利益、維護(hù)空間秩序的權(quán)力規(guī)制。秩序是習(xí)慣、命令、標(biāo)準(zhǔn)、法律、道德等規(guī)范產(chǎn)生的結(jié)果。博登海默將正義和秩序并列為法的基本概念，他認(rèn)為秩序“意指在自然界與社會進(jìn)程運轉(zhuǎn)中存在著某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性”。②［美］埃德加·博登海默著，鄧正來譯：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第227-228頁。城市秩序既涉及城市道路和市民活動場所等公共空間的配設(shè)，也涉及市民生活權(quán)益和空間權(quán)利的調(diào)配。秩序調(diào)配與正義分配需要在市域空間有機統(tǒng)一。

市域社會治理中，城市正義應(yīng)當(dāng)由市域之內(nèi)諸多社會主體的具體正義有序組合而成，具體正義表現(xiàn)為社會主體權(quán)利得到較充分地依法實現(xiàn)。地攤經(jīng)營等非正規(guī)經(jīng)濟從業(yè)者為了提升自身的社會處遇，在公共空間追求“原子式”經(jīng)濟利益，應(yīng)當(dāng)被視為是基層民意的表達(dá)、習(xí)慣權(quán)利的申明，是不可忽略的具體正義。市域社會治理實踐中，非正規(guī)經(jīng)濟從業(yè)者的具體正義與空間秩序的規(guī)范指向難免出現(xiàn)一定的緊張關(guān)系，甚至不惜通過私力救濟或集體行動嘗試改變市域空間權(quán)利樣態(tài)，具體表現(xiàn)為權(quán)利與權(quán)利、權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與權(quán)力的多維緊張。

其一，權(quán)利與權(quán)利的張力。一是非正規(guī)經(jīng)濟從業(yè)者與消費者之間可能因產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量發(fā)生權(quán)利沖突；二是從業(yè)者之間可能因爭搶攤點、同行競爭等發(fā)生權(quán)利沖突；三是從業(yè)者與市民可能因安居環(huán)境、市容整潔等發(fā)生權(quán)利沖突；四是從業(yè)者與正規(guī)商業(yè)經(jīng)營者之間可能因商業(yè)競爭發(fā)生權(quán)利沖突；五是新興業(yè)態(tài)③“逐消費者而居”的地攤經(jīng)濟未必是落后經(jīng)濟，也可促發(fā)新業(yè)態(tài)經(jīng)濟生成。一些中小型企業(yè)線下或線上為創(chuàng)業(yè)新品做產(chǎn)品測試，地攤經(jīng)濟提供了很好的試驗條件，快速測驗、快速迭代，方便新興業(yè)態(tài)抓住低成本“精益創(chuàng)業(yè)”的機會。地攤對于創(chuàng)業(yè)者來說，不僅是獲取小利潤，更是直接捕捉市場信息的極佳渠道，為創(chuàng)業(yè)提供市場和個人決策參考。對傳統(tǒng)商業(yè)的超越更替所帶來的權(quán)利張力。

其二，權(quán)力與權(quán)利的張力。權(quán)力來源于權(quán)利。④權(quán)力概念本質(zhì)上也屬于權(quán)利范疇，二者的法理關(guān)系可以表述為，“權(quán)力是以權(quán)利為客體指向的二階權(quán)利，權(quán)利與權(quán)力在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)為立體嵌套關(guān)系，權(quán)力中有權(quán)利，權(quán)利上有權(quán)力……功能上，權(quán)利是目的，權(quán)力是手段。……權(quán)利以物為客體，此乃所有法律關(guān)系的終極目的；權(quán)力以權(quán)利為客體，二階客體指向制度建構(gòu)?！眳⒁姺叫萝姡骸稒?quán)利客體的概念及層次》，《法學(xué)研究》2010第2期；劉楊：《基本法律概念的構(gòu)建與詮釋——以權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系為重心》，《中國社會科學(xué)》2018年第9期?！耙磺袡?quán)力源自于人民”，人民的授權(quán)來自于對自身權(quán)利的讓渡。權(quán)力的客體是權(quán)利，也就是說，權(quán)力的服務(wù)對象是人民這一權(quán)利主體，服務(wù)的內(nèi)容是人民的權(quán)利。非正規(guī)經(jīng)濟若無度無界無序，則會損傷公共空間的公益性，甚至引致市域空間失序。市域之中的治理污染、規(guī)范交通，監(jiān)督查處食品安全、產(chǎn)品安全，打擊欺行霸市、制假販假、假冒偽劣等公權(quán)力執(zhí)法活動，都涉及規(guī)范市域空間權(quán)利，以及運用權(quán)力來調(diào)適前述五類權(quán)利張力或沖突時，也難免形成公權(quán)與私權(quán)的緊張關(guān)系。

其三，權(quán)力與權(quán)力的張力。權(quán)力以權(quán)利為客體指向，權(quán)力的運行過程也是權(quán)利的實現(xiàn)過程。而市域空間中的非正規(guī)經(jīng)濟治理“始終存在著執(zhí)法主體職能單一性與解決問題需求綜合性的矛盾”，⑤陳柏峰：《中國法治社會的結(jié)構(gòu)及其運行機制》，《中國社會科學(xué)》2019年第1期。這帶來基層治理中常見的“條塊關(guān)系”張力。“條條”部門職能與“塊塊”屬地層級可能引發(fā)權(quán)力分割、博弈與沖突，不同部門、區(qū)域、層級的市政管治者之間的權(quán)力摩擦、權(quán)責(zé)不清、相互推諉等，加劇了權(quán)力碎片化和治理效率損耗。

市域社會治理中不同權(quán)利之間、權(quán)利與權(quán)力之間、不同權(quán)力之間的張力，只有納入法治軌道才能得到有效調(diào)適。法理上的追問是“公域”之中如何安放“私域”？空間權(quán)利不同類型的張力調(diào)適涉及自由、正義、秩序等法的價值排序，而法的價值序位的基本遵循是市政管治者對空間秩序的追求應(yīng)當(dāng)能夠容納基層民眾的生存自由、勞動自由，能夠?qū)崿F(xiàn)人人參與的市域空間共建共治共享。

（三）市域空間權(quán)利束的多元面向

市域空間權(quán)利呈現(xiàn)為開放性權(quán)利束，既有立基于物理空間的權(quán)利，也有衍生于社會空間的權(quán)利；既要關(guān)注其技術(shù)—經(jīng)濟面向，也要重視其社會—政治面向、文化—心理面向以及各面向之間的結(jié)構(gòu)耦合。社會空間的功能意義在于不同的社會行動者、不同層級的社會關(guān)系會對空間賦予多重定義。立足市域空間所產(chǎn)生的社會關(guān)系多重交錯，由此也會相應(yīng)產(chǎn)生多種類型社會關(guān)系規(guī)范，有商品交換習(xí)慣、有地方文化習(xí)俗、有權(quán)利均衡規(guī)則、有人際構(gòu)塑考量等。因而社會空間維度的地攤空間權(quán)利包含豐富的社會—政治、文化—心理意蘊。

非正規(guī)經(jīng)濟一旦進(jìn)入公共空間，也就進(jìn)入了市場邏輯，不可避免地會遭遇資本。正如地攤經(jīng)濟衍生、發(fā)展過程會不斷遭遇資本的規(guī)制、規(guī)訓(xùn)和改造升級。一旦某些地攤經(jīng)營小有所成，規(guī)模經(jīng)濟背后的資本和政府就會吸納地攤經(jīng)濟所積累起來的消費流量和經(jīng)營利潤。諸如建設(shè)商業(yè)街、大型賣場等，不再允許臨時擺攤，或?qū)⒌財偢脑焐壋烧?guī)商點，或?qū)⒌財傏s進(jìn)商業(yè)區(qū)域，讓地攤從業(yè)者定期繳納租金。租金實質(zhì)是資方和政府合力構(gòu)建空間秩序過程獲得利潤或分擔(dān)空間治理成本的方式，這也間接解釋了市政管治者為何耗費大量的行政資源治理地攤。自國務(wù)院1992年頒布施行《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，明確對地攤經(jīng)濟進(jìn)行管理之后，各級政府不斷擴充城管建制，城管隊伍日漸成為繼警察之后的第二大基層執(zhí)法力量。但是，城管與地攤從業(yè)者在現(xiàn)實中的“貓鼠游戲”“運動式治理”，①地攤從業(yè)者經(jīng)由權(quán)利抗?fàn)幩@得的公共空間使用權(quán)（即利用非商業(yè)用途的公共空間設(shè)攤經(jīng)營的權(quán)利）會處于一種持續(xù)不穩(wěn)定的狀態(tài)，一旦城市管理壓力大于地攤從業(yè)者的抗?fàn)帀毫ΓㄖT如創(chuàng)建文明城市、衛(wèi)生城市迎接上級檢查、“掃黑除惡”專項行動、國慶、重大會議召開等特定時期），城市管理者可能隨時調(diào)整甚至剝奪設(shè)攤經(jīng)營權(quán)利。街頭官僚允許地攤存在，彰顯的是恩賜邏輯，而非權(quán)利邏輯。運動式治理的潛臺詞是長時間的放任，輔之以突擊性的清理。本意并非是徹底化解地攤難題，而是以威懾、宣告的方式守住街頭空間秩序的底線。使得“街頭官僚”②街頭官僚理論源于李普斯基，通指在基層與群眾直接接觸的政府人員，實質(zhì)擁有事先難以明確、臨時處置的自由裁量權(quán)變通。See Lipsky M.，Street-level Bureaucracy，Russell Sage Foundation，1980，p.79.只能權(quán)宜“治事”，不能根本“治人”，街頭執(zhí)法自由裁量權(quán)較大，變通較多，真切反映了地攤空間權(quán)利的多元面向和習(xí)慣法生命力。地攤空間權(quán)利束的內(nèi)在張力如果調(diào)適不好，會導(dǎo)致地攤經(jīng)濟滲入“游民政治”，甚至引致地攤黑惡化。

經(jīng)濟不僅是一種交易和利潤最大化活動，也反映出社會性的交往。從法人類學(xué)的角度看，地攤經(jīng)濟能夠構(gòu)塑一個類似熟人社會的“附近”，一個容納有關(guān)地攤經(jīng)營的人和事的微觀社會空間。“附近”是很具體的社會交往空間，地攤經(jīng)濟在其中有可能塑造出交易之外的社會交往默示規(guī)則，鄰里自愿或遵從習(xí)慣來“附近”買東西，地攤提供了一種交往滿足，由價廉物美、服務(wù)周到所積累的交往信任，以及用地攤鉤織的習(xí)慣權(quán)利空間。一些老街區(qū)的“附近”空間感很強烈，即使像香港這樣的國際化商業(yè)大都會，許多街道上都會有一兩個老婆婆賣了幾十年的鮮榨果汁或甜點，她們熟悉“附近”，知道每家每人的口味，街坊們也都會固定去買。內(nèi)地城市也有類似的“附近”文化，地攤從業(yè)者與老街坊相互熟悉，共同營造的“附近”回應(yīng)了彼此的習(xí)慣權(quán)利需求，這與大公司、大商場在道路兩側(cè)擺攤打廣告是截然不同的空間文化呈現(xiàn)。

三、市域空間權(quán)利的調(diào)適路徑

（一）完善地方立法理念，增強市域社會治理法治化的包容性

理念是行動的先導(dǎo)。我國地方立法的“不抵觸、有特色、可操作”理念行之有效。而設(shè)區(qū)的市在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)以及歷史文化保護(hù)”等限定事項上的立法實踐，更多注重市域整體的空間秩序和有顯示度的特色政績。這種現(xiàn)實傾向反映在市域執(zhí)法和司法上，時常表現(xiàn)為要求個體的城市權(quán)利訴求服從于整體空間秩序。其實，城市的靈魂是人，市域社會治理法治化應(yīng)當(dāng)以人民為中心，以保障市民基本權(quán)利為根本，尤其應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等基層民眾的勞動自由和自雇就業(yè)權(quán)利，這是基本的法治理念。當(dāng)市域地方性立法以“維護(hù)城市市容”“維護(hù)城市秩序和環(huán)境衛(wèi)生”等城市公共利益為名對地攤空間權(quán)利進(jìn)行立法限制，除了遵循前述“不抵觸、有特色、可操作”理念，還必須遵循“目的正當(dāng)性”和“比例原則”的法治理念。

非正規(guī)經(jīng)濟多是簡單商品經(jīng)濟，容易出現(xiàn)無序競爭，通過地方立法加以行政監(jiān)管和引導(dǎo)，對于維護(hù)公共空間秩序的目的正當(dāng)性是必要的。如對地攤經(jīng)營的立法規(guī)范中可以程序性設(shè)定設(shè)攤區(qū)域和時段、規(guī)范商品入市、確保商品質(zhì)量、引導(dǎo)地攤自治等。但是，以城市公共利益為目的對地攤經(jīng)營進(jìn)行立法限制的做法尤需謹(jǐn)慎。市域立法過程中要預(yù)防“公共利益”被誤解或被濫用。運用法理深入分析，公共利益應(yīng)具有雙向功能，并非只限制個體權(quán)利，還包括了限制公共權(quán)力，限制其無原則地優(yōu)先于個人利益，限制其任意犧牲個體權(quán)利。穩(wěn)妥做法是引入正當(dāng)法律程序、通過公共決策程序?qū)Τ鞘泄怖孢M(jìn)行認(rèn)定。市域社會治理實踐中如果需要對地攤設(shè)置的時段、地段、規(guī)模、設(shè)施等提出規(guī)范要求，涉及限制性要求的，應(yīng)當(dāng)引入公眾參與機制進(jìn)行本地立法，不能僅由公權(quán)力機關(guān)專斷，不能僅視地攤從業(yè)者為治理客體，而忽視其治理主體資格。設(shè)攤主體資格也應(yīng)適當(dāng)傾斜，把設(shè)攤權(quán)優(yōu)先配置給低保戶、殘疾人、下崗職工等真正需要的適格主體。

目的正當(dāng)性之外，比例原則是有效調(diào)適前述權(quán)利與權(quán)力張力的基本遵循。無論法律法規(guī)的制定抑或?qū)嵤?，都需要遵循比例原則。比例原則源于德國，①1958年德國聯(lián)邦憲法法院在一個涉及限制職業(yè)自由的案件中首次詳細(xì)闡釋比例原則：“只有經(jīng)過理智權(quán)衡公共利益，認(rèn)為限制具有合目的性時，執(zhí)業(yè)自由才可以通過‘規(guī)制’予以限制……如果能證明對擇業(yè)自由的限制是不可避免的，立法者應(yīng)當(dāng)選擇對基本權(quán)利侵害最小的方式……職業(yè)自由的主觀條件的設(shè)定應(yīng)當(dāng)符合比例原則，主觀條件不應(yīng)當(dāng)與所欲達(dá)到的適當(dāng)執(zhí)業(yè)的目的不成比例”。參見劉權(quán)：《目的正當(dāng)性與比例原則的重構(gòu)》，《中國法學(xué)》2014年第4期。要求公權(quán)力必須在目的（保障公共利益）和手段（限制基本權(quán)利）之間進(jìn)行衡量，不能不擇手段去追求目的。比例原則包涵三個子原則：適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則。適當(dāng)性原則要求手段與目的之間具有實質(zhì)關(guān)聯(lián)性，手段有助于目的之實現(xiàn)；必要性原則要求實現(xiàn)正當(dāng)目的之手段是必要的，對當(dāng)事人造成的損害最??；均衡性原則要求公權(quán)力行為手段保障的公共利益與可能造成的損害成比例。比例原則的邏輯起點是基本人權(quán)保障。在市場監(jiān)管、交通、環(huán)境等行政執(zhí)法領(lǐng)域中，如果市政管治者行使公權(quán)力的手段不符合或不利于追求公共利益之目的，抑或手段沒有實現(xiàn)對當(dāng)事人利益的侵害最小化，抑或手段所造成的損失明顯超出所保障的公共利益，都屬于違反比例原則。非正規(guī)經(jīng)濟從業(yè)者的生存、勞動自由等公民基本權(quán)利，在市域立法、執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)按照比例原則加以必要保障。

（二）夯實自治組織功能，增強市域社會治理法治化的系統(tǒng)性

新冠疫情常態(tài)化防控下，非正規(guī)經(jīng)濟從業(yè)者的自雇行為實質(zhì)是受雇困難的民眾自救行為，一些曾把自雇作為“第二職業(yè)”的勞動者也在失業(yè)率攀升下失去“第一職業(yè)”而成為單純自雇就業(yè)者。失業(yè)推動自雇，凸顯地攤空間權(quán)利更加擁擠，地攤經(jīng)濟也受到政府關(guān)注和支持，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持多渠道靈活就業(yè)的意見》（國辦發(fā)〔2020〕27號文）鼓勵個體經(jīng)營發(fā)展、增加非全日制就業(yè)機會、支持發(fā)展新就業(yè)形態(tài)等。當(dāng)自雇就業(yè)者增多時，源于社會資源匱乏人士生存和發(fā)展需求的市域空間權(quán)利束，展現(xiàn)出模糊性、不規(guī)則性，很難由以科層體系為特征的行政治理完全精準(zhǔn)回應(yīng)?！翱茖芋w系的結(jié)構(gòu)與功能具有分割性，它將社會事務(wù)納入不同部門進(jìn)行管理……而基層社會事務(wù)與科層體制不匹配”，②陳柏峰：《中國法治社會的結(jié)構(gòu)及其運行機制》，《中國社會科學(xué)》2019年第1期。當(dāng)一項政策進(jìn)入到科層制體系運作后，既涉及各部門和基層的“條塊”利益，也會因“條塊”之間的職責(zé)分化而陷入“中梗阻”③“梗阻”原本是醫(yī)學(xué)用語，“中梗阻”意指中間阻塞、阻擋，在此喻指基層治理中出現(xiàn)的政令不通、執(zhí)行不力、效能低下等現(xiàn)象。參見李文軍、張欣：《“地攤經(jīng)濟”下的城市基層治理轉(zhuǎn)型——從運動式管控走向包容性治理》，《新疆社會科學(xué)》2020年第6期。的困境。而且，“條塊”關(guān)系的閉合性導(dǎo)致行政力量與多元治理主體缺乏互動協(xié)調(diào)，市域治理體系難免失衡。建立地攤經(jīng)濟自治組織，發(fā)揮行業(yè)自治在社會治理中的非正式制度功能，可以有效調(diào)適權(quán)力與權(quán)力的張力，促進(jìn)條塊協(xié)同。條塊科層的正式治理與自治組織的非正式治理的“雙軌運作”，能夠系統(tǒng)推進(jìn)市域社會治理法治化。

非正規(guī)經(jīng)濟的零稅負(fù)或低稅態(tài)，亦可能帶來市政懶政。因為沒有稅收就難以內(nèi)生公共服務(wù)驅(qū)動，唯有地攤經(jīng)濟的自我組織化可以最大程度節(jié)約市政管治成本。在實現(xiàn)地攤從業(yè)者結(jié)社權(quán)的同時，較好化解地攤經(jīng)營中權(quán)利與權(quán)利之間的張力：一是可以形成行業(yè)規(guī)章來解決占道經(jīng)營的時間、范圍、安保、環(huán)衛(wèi)、市民投訴等；二是可以協(xié)調(diào)同行競爭、業(yè)態(tài)交替等權(quán)利沖突，促進(jìn)地攤從業(yè)者之間的達(dá)成共識?！霸谧灾谓M織內(nèi)建立完整的獎懲督促制度，營造自我監(jiān)督、自我約束、自我完善的氛圍”，①周曉穗、吳曉：《流動攤販的時空分布特征研究——兼議流動攤販包容性治理策略》，《現(xiàn)代城市研究》2020年第1期。系統(tǒng)提升地攤商品或服務(wù)質(zhì)量，增強地攤從業(yè)者的凝聚力和自治力。比如臺北“寧夏夜市”的地攤從業(yè)者自主成立自治組織，共同倡行“環(huán)保夜市”，有效維護(hù)地攤市場整潔，吸引了更多的觀光客和本地消費者，讓城市經(jīng)濟更為繁榮；又如印度和韓國的地攤從業(yè)人員自發(fā)組織成立地攤行業(yè)協(xié)會，定期交流經(jīng)驗，選出代表與市政部門交涉爭取行業(yè)地位和相關(guān)權(quán)益，協(xié)調(diào)權(quán)利與權(quán)力之間可能的緊張關(guān)系。

非正規(guī)經(jīng)濟是市場經(jīng)濟的“火苗”，不應(yīng)給予太多束縛以致過早夭折。健康的地攤經(jīng)營自治組織在助燃市場經(jīng)濟“火苗”過程中大有可為：一是加強與城市管理部門、市場監(jiān)管部門、環(huán)衛(wèi)部門、街道、社區(qū)等溝通，配合其對經(jīng)營空間的合理監(jiān)督，劃出設(shè)攤專門區(qū)域，牽頭組織較大規(guī)模的地攤展會，如農(nóng)博會、年貨團(tuán)購等；二是自行組織地攤登記，聯(lián)合配發(fā)標(biāo)注有經(jīng)營地點、時段以及責(zé)任義務(wù)的“帶編”綠卡，并在食品安全、防疫檢測方面主動提供指導(dǎo)幫助；三是加強與銀行、信用社等金融機構(gòu)溝通，吁請對地攤從業(yè)者予以精準(zhǔn)幫扶，為地攤經(jīng)營啟動、壯大、轉(zhuǎn)型、升級提供資金扶持。諸如此類自治組織有效應(yīng)對不當(dāng)追逐經(jīng)濟、政治利益的思路，對于破解市域社會治理中的原子化、低組織化和異質(zhì)性難題極富啟迪。

（三）優(yōu)化“智能+”技術(shù)治理，增強市域社會治理法治化的精確性

信息技術(shù)在國家治理中的運用越來越多，從國家到地方逐級鋪開，“智能+”給非正規(guī)經(jīng)濟也帶來新機。人工智能、區(qū)塊鏈、云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)可在城鄉(xiāng)社會建立信息化治理平臺，如通過融合物聯(lián)網(wǎng)、北斗定位等技術(shù)的智能攝像頭自動抓拍識別和網(wǎng)格員巡查拍照，對市域人口流動量進(jìn)行區(qū)域識別，數(shù)據(jù)處理后以短信形式提示非正規(guī)經(jīng)濟從業(yè)者，引導(dǎo)其在合適地點、時段經(jīng)營，自然形成有效規(guī)范，形成高效經(jīng)營、高位監(jiān)管。智慧城管平臺、智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)、智慧查違體系等架構(gòu)成型為“城市大腦”。相較于傳統(tǒng)馬路市場，“智能+”技術(shù)治理下的非正規(guī)經(jīng)濟能夠較好調(diào)適權(quán)利與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)力、權(quán)力和權(quán)力之間的張力，尤其是在誠信缺失、客流不穩(wěn)、監(jiān)管困難等治理痛點上能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)營模式創(chuàng)新和治理方式升級。

市域社會治理實踐中，技術(shù)治理與既有組織結(jié)構(gòu)和制度系統(tǒng)產(chǎn)生耦合，在豐富市域治理結(jié)構(gòu)性內(nèi)涵的同時，也被嵌入了智慧治理的制度“思維”和組織“印記”。社會并非是一大堆數(shù)據(jù)的簡單堆砌，而是一個復(fù)雜系統(tǒng)。市域社會治理的科學(xué)邏輯是共建共治共享。沒有人愿意把命運交給機器，或任由一堆數(shù)字來決定權(quán)利主體的命運。要警惕市域社會治理過度依賴數(shù)據(jù)本身而脫離社會現(xiàn)實及法治理念，造成“數(shù)據(jù)盲信”。“任何一個數(shù)據(jù)要產(chǎn)生作用，都需要特定的適用條件，并滿足某種函數(shù)關(guān)系”，②唐皇鳳：《我國城市治理精細(xì)化的困境與迷思》，《探索與爭鳴》2017年第9期。尤其需要慮及數(shù)據(jù)產(chǎn)出背后的社會成因。城市發(fā)展?jié)摿蛣?chuàng)新活力更多源于基層，市域社會治理需要將技術(shù)建構(gòu)秩序和自生自發(fā)秩序相結(jié)合，在描繪城市發(fā)展規(guī)劃藍(lán)圖時不能拋卻基層市民的生活底色。在市域治理和信息技術(shù)的聯(lián)動機制建構(gòu)中要警惕數(shù)字技術(shù)所形成的城市治理“內(nèi)卷化”傾向：市政管治者為了應(yīng)對風(fēng)險社會中越來越多的不確定性，加劇依賴嚴(yán)密數(shù)字技術(shù)的指標(biāo)體系和操作程序，越織越密的技術(shù)叢集增加了數(shù)據(jù)的形式合理性，但未必增加了數(shù)據(jù)的實質(zhì)合理性。如果缺乏必要有效的調(diào)適，可能損耗治理成本或者侵犯基本人權(quán)。一旦技術(shù)失控，將會增加技術(shù)對制度運行所造成的機能障礙。另外，市政管治者不能僅僅利用技術(shù)治理強化對市域空間的監(jiān)控，而應(yīng)當(dāng)將技術(shù)治理視作權(quán)利保障制度增進(jìn)、權(quán)利解紛機制創(chuàng)新和維權(quán)程序完善的加速器，注重對民眾身份信息、生物信息的保護(hù)，提升市域空間治理的多維效能，挖掘市域社會治理法治化潛能。

（四）豐富權(quán)利文化內(nèi)涵，增進(jìn)市域社會治理法治化的持續(xù)性

非正規(guī)經(jīng)濟的格局提升，必須做到既保證民眾活躍的城市權(quán)利又兼顧城市空間秩序，其終極路徑是經(jīng)由文化結(jié)構(gòu)重塑城市權(quán)利結(jié)構(gòu)，因為“權(quán)利決不能超出社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)制約的社會的文化發(fā)展”。①《馬克思恩格斯文集》第3卷，人民出版社2009年版，第435頁。市域社會治理既要關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間構(gòu)造，更要關(guān)注有人文情懷的城市權(quán)利空間塑造。近代以前的傳統(tǒng)城市治理多依托地理空間、經(jīng)濟區(qū)位及政治地位等形成自生自發(fā)秩序，城市空間和區(qū)域文化順勢而成，城市之間的結(jié)構(gòu)面貌、經(jīng)濟功能、地方治理、風(fēng)土習(xí)俗等所呈現(xiàn)出的地方性知識，使得城市文化具有本土性和區(qū)域性。現(xiàn)代化潮流所席卷的城市改良和城市建設(shè)運動，不斷強化法治推動力和市場控制力，但本土性和區(qū)域性的城市文化并無消褪之色，城市發(fā)展終歸要吸納民眾的生活方式、習(xí)慣權(quán)利和本土文化，市政管治者不能忽視城市發(fā)展的多樣性文化意義系統(tǒng)。

地攤經(jīng)濟在中外都是一項歷史悠久的商品交易方式，也是城市文化的重要積淀。早在《周禮·地官·司市》中便有記載：“大市，日昃而市，百族為主；朝市，朝時而市，商賈為主；夕市，夕時而市，販夫販婦為主”，②胡俊修、姚偉鈞：《二十世紀(jì)初的游動攤販與中國城市社會生活》，《學(xué)術(shù)月刊》2008年第11期。這生動描繪了當(dāng)時的城市生態(tài)。千百年來，城市文化和市井底蘊盡顯于“練攤兒”和“逛攤兒”之中，有機構(gòu)成了市域的“毛細(xì)血管”。若從歷史維度、文化維度、權(quán)利維度多元觀察，地攤經(jīng)濟如同“社會潤滑劑”，為民眾提供靈活多樣的生活服務(wù)，持續(xù)描繪出一幅幅豐富多彩的“清明上河圖”。地攤空間也是文化空間、權(quán)利空間，既涵養(yǎng)市域民生又是城市權(quán)利、本土文化的多維展示。縱觀倫敦、巴黎、紐約等國際大都會都有流動攤販、集市、夜市、周末市場、跳蚤市場、庭院銷售等各類地攤經(jīng)濟。歐美戶外風(fēng)景和地攤經(jīng)濟的有機結(jié)合，既方便了各式消費者，也成為城市一道靚麗的風(fēng)景線，久而久之嬗變?yōu)槊俏幕摹懊袼酌薄?/p>

多樣性文化構(gòu)成城市發(fā)展底蘊，也是培基城市權(quán)利的沃土。地攤文化在城市空間內(nèi)產(chǎn)生，又形塑著市域空間，為城市帶來文化活力，發(fā)展出獨特的城市文化。城市化的過程是人的自主性不斷被發(fā)現(xiàn)和得到實現(xiàn)的過程，也是權(quán)利不斷豐富發(fā)展的過程。地攤從業(yè)者的核心權(quán)利要求是保有盈利空間，這是其生存權(quán)的必需。嚴(yán)重?fù)p害地攤經(jīng)濟的市域治理最終都被實踐證明是無效的，即使短期內(nèi)會取得較好成效，代價卻是程度不同地反彈。市政管治者應(yīng)尊重習(xí)慣法和民俗權(quán)利，“貧窮的公民比有錢的公民喜歡尊重公正和法律”。③［法］馬布利著，何清新譯：《馬布利選集》，商務(wù)印書館1960年版，第13頁?？傮w而言，讓地攤從業(yè)者保有與店鋪、超市、商場相比的低成本優(yōu)勢，保有習(xí)慣權(quán)利、拓展權(quán)利空間，積淀權(quán)利文化、涵養(yǎng)地攤經(jīng)濟，豐富城市文化、引導(dǎo)民生經(jīng)濟，將民俗權(quán)利提升為民生權(quán)利，才能有助于城市發(fā)展權(quán)獲得較為充分地實現(xiàn)。

四、結(jié) 語

新冠疫情防控的常態(tài)化，促使市域社會治理更加注重抗風(fēng)險性和兜底性。地攤等非正規(guī)經(jīng)濟的經(jīng)營方式、組織方式也不會停留于市場經(jīng)濟的原生態(tài)呈現(xiàn)。以地攤經(jīng)濟為典型表現(xiàn)的市域空間權(quán)利沖突與調(diào)適，內(nèi)蘊城市正義與空間秩序的均衡，是利益表達(dá)、自由匯聚、文化多元下的權(quán)利及其衍生的權(quán)力的交織，成為市域社會治理法治化進(jìn)程中的重要關(guān)切。

市域社會治理是國家治理體系中承上啟下的樞紐，市域社會治理法治化必須堅持以人民為中心，市域空間治理目標(biāo)在于城鄉(xiāng)共進(jìn)。非正規(guī)經(jīng)濟從業(yè)者改善自身處遇的努力值得肯定，如何在進(jìn)入公共空間行使權(quán)利的同時，不對他人空間權(quán)利造成減損或侵害，這對市域社會依法治理提出系統(tǒng)化和精細(xì)化的要求。時空交匯的市域社會治理，應(yīng)從治理理念、治理主體、治理技術(shù)和治理歷史等維度構(gòu)建承上啟下、條塊融通、智能協(xié)同和區(qū)域共享的法治化模式。