石茂生,郭德鑫

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450000)

在我國教育現(xiàn)代化進程中，有兩種重要促進力量：對外開放是重要推動力，教育法治是重要支撐力。其中，中外合作辦學(xué)是我國教育體系的重要組成部分，也是教育對外開放最為深層次、最具影響力的表現(xiàn)形式之一；而《中外合作辦學(xué)條例》(以下簡稱《條例》)則是我國教育法律體系的重要組成部分，也是涉外法治體系建設(shè)深入推進、持續(xù)發(fā)展的重要成果之一?？傮w而言，中外合作辦學(xué)是教育國際化和教育法治化的共同著力點，并最終有機統(tǒng)一于我國教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標之中。在《條例》及其實施辦法的有效推動下，中外合作辦學(xué)取得了長足發(fā)展。具體表現(xiàn)為：機構(gòu)和項目數(shù)量不斷增多，物質(zhì)投入逐步加大，教育資源更加豐富，招生規(guī)模逐漸擴大，生源質(zhì)量獲得改善，師資隊伍日益壯大，管理經(jīng)驗日趨成熟，培養(yǎng)質(zhì)量穩(wěn)步提升，國際合作愈顯成效。(1)2020年12月22日，教育部舉行教育2020“收官”系列第六場新聞發(fā)布會，介紹了“十三五”期間我國教育對外開放的發(fā)展成就。截至2020年底，中外合作辦學(xué)機構(gòu)和項目共有2332個，其中本科以上1230個，在讀學(xué)生已超過30萬人，我國已成為世界一流大學(xué)的重要合作方。

然而，隨著中外合作辦學(xué)由“規(guī)模擴大、外延發(fā)展”逐漸轉(zhuǎn)向“質(zhì)量提升、內(nèi)涵建設(shè)”，中外合作辦學(xué)現(xiàn)實狀況與發(fā)展目標之間的矛盾逐漸暴露，《條例》內(nèi)容與中外合作辦學(xué)實踐需求之間的張力也更加凸顯。例如，引進國外教育資源的結(jié)構(gòu)和層次有待優(yōu)化和提升，國際化人才培養(yǎng)模式和質(zhì)量有待創(chuàng)新和改善，審批準入制度和退出機制有待改革和規(guī)范，辦學(xué)質(zhì)量評估和保障體系建設(shè)有待完善和加強?？傮w而言，加快修訂完善《條例》，對實現(xiàn)以高質(zhì)量立法推動中外合作辦學(xué)高質(zhì)量發(fā)展具有基礎(chǔ)性價值和關(guān)鍵性作用。

“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”《條例》的修訂需要實現(xiàn)教育法制發(fā)展與教育改革發(fā)展的有機統(tǒng)一，切實將教育法治作為中外合作辦學(xué)高質(zhì)量發(fā)展和治理現(xiàn)代化的重要支撐和根本依托。具體而言，在建設(shè)高質(zhì)量教育體系、推動教育對外開放以實現(xiàn)高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展、進一步打造教育法治工作高質(zhì)量“三個高質(zhì)量”和實行高水平對外開放、開展高水平中外合作辦學(xué)“兩個高水平”要求下，《條例》修訂應(yīng)當總結(jié)實踐經(jīng)驗，回應(yīng)現(xiàn)實需求，規(guī)范立法技術(shù)，貫徹立法理論，提高立法質(zhì)量。

一、技術(shù)反思與內(nèi)容審視

《條例》修訂，應(yīng)從科學(xué)、客觀、準確評價其立法質(zhì)量開始。立法后評估中的立法質(zhì)量評估主要包含三個層面，即合法性、合理性、技術(shù)性[1]。高質(zhì)量的立法需要實現(xiàn)內(nèi)容與形式的有機統(tǒng)一。因此，在對《條例》進行評價的過程中，一方面，要以立法技術(shù)和立法原理為參照，找到其形式上存在的不成熟、不規(guī)范問題；另一方面，要同法治理念和社會現(xiàn)實相比較，找到其內(nèi)容上存在的不符合、不適應(yīng)問題。

(一)立法技術(shù)的反思

立法質(zhì)量評估中的立法技術(shù)評估具體包括三個方面，即形式結(jié)構(gòu)技術(shù)、實質(zhì)構(gòu)造技術(shù)和語言文字表達技術(shù)[2]。其中，《條例》的實質(zhì)構(gòu)造技術(shù)和語言文字表達技術(shù)還存在以下問題。

1.立法依據(jù)

制定某一具體法律的法律依據(jù)和事實依據(jù)，通常會出現(xiàn)在“立法目的”條款中，并作為立法依據(jù)的重要組成[3]。根據(jù)《立法技術(shù)規(guī)范(試行)(一)》，《條例》的法律依據(jù)還應(yīng)當增加《憲法》和《高等教育法》。(1)開展中外合作辦學(xué)具有堅實的憲法基礎(chǔ)。《憲法》中有諸多關(guān)于對外開放和教育的條款，主要包括《憲法》序言第七、十二自然段，以及第十九、二十三、二十四、三十六、四十六、八十九條。(2)中外合作辦學(xué)是我國高等教育的重要組成部分?！陡叩冉逃ā返谑腿鶙l明確了國家對高等教育對外開放的態(tài)度，以及高校在其中的作用。

2.法律詞語

法律詞語是構(gòu)成立法語言的基本元素，應(yīng)當盡量選擇通用的法律概念[4]。(1)“資不抵債”。中外合作辦學(xué)因“資不抵債”被終止，可以適用《企業(yè)破產(chǎn)法》組織清算。而“資不抵債”并非該法中的規(guī)范表述。(2)“刑律”?！靶搪伞笔菍W(xué)術(shù)概念，此處應(yīng)當使用“刑法”。另外，根據(jù)法的內(nèi)容和形式協(xié)調(diào)一致原則，作為行政法規(guī)的《條例》不能規(guī)定應(yīng)當由刑法規(guī)定的內(nèi)容，例如“依照刑法關(guān)于……的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任”[5]。(3)“取締”?！叭【啞辈皇且粋€嚴格的法律概念，既沒有行政程序的規(guī)定, 也不屬于具體行政行為命名的范疇[6]?！稐l例》至少應(yīng)當明確“取締”的具體措施，如撤銷辦學(xué)許可證、沒收違法所得等。

3.文本風(fēng)格

立法語言應(yīng)當具備“明確、肯定”“通俗、簡潔”“嚴謹、規(guī)范”等特點[5]?！读⒎ǚā返诹鶙l第二款對此也進行了規(guī)定。(1)“優(yōu)質(zhì)教育資源”的標準不夠明確。盡管《條例》及其實施辦法以及教育部“意見”和“通知”對此進行了限定，但是目前引進教育資源良莠不齊的問題依然存在[4]。(2)外方“選派一定數(shù)量的教師”的規(guī)定不夠具體。雖然教育部后來對外方教師的課程門數(shù)和教學(xué)時數(shù)做出了具體規(guī)定，但是教學(xué)時長縮水、“飛行教授”集中授課和“巡回教授”流動授課等問題依然存在[7]。

4.標點、數(shù)字

標點符號和數(shù)字的使用，也是立法語言技術(shù)的重要方面[5]。(1)頓號的使用不夠規(guī)范。根據(jù)《標點符號用法》(國標GB/T 15834-2011)，《條例》在列舉標有書名號的法律名稱時，并列成分之間不應(yīng)使用頓號。(2)部分阿拉伯數(shù)字的使用不夠規(guī)范。根據(jù)《立法法》及《立法技術(shù)規(guī)范(試行)(一)》，《條例》中除了法的公布、修訂、施行等日期可以用阿拉伯數(shù)字表述外，其他數(shù)字應(yīng)當用漢字表示。

(二)實質(zhì)內(nèi)容的審視

立法質(zhì)量評估的“合法性原則”重點考察法律內(nèi)容合法性和立法程序合法性；“合理性原則”重點考察立法目的合理性和法律內(nèi)容合理性[1]。具體而言，此二者都要求從實質(zhì)內(nèi)容上對《條例》進行審視。

1.立法目的

立法目的在法律制定時影響著立法活動的具體方向；在法律實施后，又會引導(dǎo)著法律主體的守法行為[8]。《條例》基本上延續(xù)了原國家教育委員會《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》的價值取向，因此，它突出強調(diào)政府的管理職能，而幾乎不涉及政府的服務(wù)職能。立足中外合作辦學(xué)高質(zhì)量發(fā)展的新階段和要求，《條例》修訂應(yīng)當為推進合作辦學(xué)治理現(xiàn)代化、實現(xiàn)教育對外開放高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展、建設(shè)高質(zhì)量教育體系以及建成教育強國提供堅實的法治保障。

2.調(diào)整范圍

在調(diào)整范圍上，《條例》所規(guī)定的與實際的調(diào)整范圍存在差別。目前，中外合作辦學(xué)主要有三種類型，即獨立法人機構(gòu)、非獨立法人機構(gòu)和合作辦學(xué)項目。根據(jù)《條例》相關(guān)規(guī)定，“項目”主要由其實施辦法調(diào)整，而《條例》則主要調(diào)整“機構(gòu)”。但事實上，中外合作辦學(xué)的主要組成是“項目”，而非“機構(gòu)”(2)在2332個中外合作辦學(xué)機構(gòu)和項目中，本科層次以上具有法人資格的機構(gòu)只有10個，不具有法人資格的機構(gòu)有125個，而項目則有1096個之多。。高質(zhì)量立法應(yīng)當科學(xué)準確界定調(diào)整對象及其范圍，如果不同時將“項目”納入《條例》的實際調(diào)整范圍，既會削弱中外合作辦學(xué)的法律地位，也會削弱《條例》的法律意義。

3.法律原則

法律原則是制定其他法律規(guī)范的價值基礎(chǔ)[9]?！稐l例》確立的法律原則比較全面，但文字表述有待進一步優(yōu)化。(1)第三條第二款中的“基本方針”。在加快和擴大教育對外開放基礎(chǔ)上，應(yīng)該強調(diào)“擴大開放、內(nèi)涵發(fā)展”；在全面推進依法治教背景下，應(yīng)該強調(diào)“依法辦學(xué)、規(guī)范管理”。(2)第五條第二款中的“培養(yǎng)目標”。《條例》應(yīng)當吸收《教育法》第六十七條和《高等教育法》第四條的相關(guān)規(guī)定，突出強調(diào)高水平國際化人才培養(yǎng)。(3)第六條中的“禁止準入原則”。根據(jù)《教育法》第八條，實施宗教教育的機構(gòu)也應(yīng)該排除在外。

4.法律銜接

法的橫向關(guān)系和縱向關(guān)系，都要保持協(xié)調(diào)一致[5]。《條例》與《刑法》《公司法》《行政處罰法》等其他法律的銜接還不夠充分。(1)根據(jù)《刑法》，濫用職權(quán)罪或玩忽職守罪的犯罪主體只能是中外合作辦學(xué)審批機關(guān)的工作人員，而不能是審批機關(guān)本身。(2)在處罰虛假出資和抽逃出資上，《條例》的罰款額度大于《公司法》。而根據(jù)《行政處罰法》，行政法規(guī)對行政處罰的具體規(guī)定不能超出法律規(guī)定的范圍。(3)《條例》規(guī)定的從業(yè)禁止期限是十年，超過了《刑法》所規(guī)定的“五年”的最長期限。盡管《條例》也可以對從業(yè)禁止進行規(guī)定，但應(yīng)當給出合理且充分的理由。

二、指導(dǎo)思想與基本原則

立法指導(dǎo)思想注重立法主體以何種理論依據(jù)、思想依據(jù)制定何種法律規(guī)范，從而將其法的意識體現(xiàn)于立法活動整體之中；立法基本原則可以直接作用于具體立法行為，從而實現(xiàn)立法指導(dǎo)思想與立法實踐活動的有機融通[5]。具體而言，《條例》修訂要將習(xí)近平法治思想作為指導(dǎo)思想和價值旨歸，將立法學(xué)基本原理作為技術(shù)支撐和理論參照，將憲法以及法律相關(guān)規(guī)定作為法律依據(jù)和活動邊界，將中外合作辦學(xué)的現(xiàn)在和未來作為《條例》修訂的經(jīng)驗基礎(chǔ)和重點方向。

(一)民主立法原則

立法要堅持以人民為中心，體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權(quán)益、增進人民福祉[10]。這一指導(dǎo)思想要求，《條例》修訂要堅持民主立法的基本原則。對此，《立法法》第五條的規(guī)定具體涉及兩個方面。(1)從民主的本質(zhì)來看，立法內(nèi)容應(yīng)當具有人民性，“積極回應(yīng)人民群眾新要求新期待，系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強烈的突出問題”[10]。具體到《條例》修訂中，就是要注重滿足人民群眾的多樣化高質(zhì)量教育需求；保護學(xué)生的各項基本權(quán)利和切身利益；保障中外合作辦學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)和財產(chǎn)權(quán)益。以學(xué)生的合法權(quán)益為例，《條例》第五十一、五十二、五十五、五十七條對違法行為進行處罰時，僅有退還向?qū)W生收取的費用的規(guī)定，未對學(xué)生受教育權(quán)遭受損害的其他救濟途徑進行規(guī)定。(2)涉及民主的方式和途徑，即要求立法過程和立法程序具有民主性，“完善立法工作機制和程序，擴大公眾有序參與”[10]。根據(jù)《立法法》，《條例》修訂草案可以吸收中外合作辦學(xué)領(lǐng)域的專家參與起草，或者委托教育立法研究基地、教育對外開放研究中心、跨境教育研究中心以及中外合作辦學(xué)研究中心等科研機構(gòu)或教育智庫進行起草；同時也要通過座談會、論證會、研討會等多種方式和渠道，廣泛聽取社會公眾意見。

(二)依法立法原則

加快形成“科學(xué)完備、統(tǒng)一權(quán)威”的法律規(guī)范體系，是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要任務(wù)[10]。這就要求《條例》的修訂應(yīng)堅持依法立法的基本原則。關(guān)于“依法立法”，《立法法》第三條和第四條主要包含三個要求。(1)依憲立法，即遵循憲法的基本原則，貫徹憲法關(guān)于“一個中心，兩個基本點”、國家外交和教育、公民權(quán)利和義務(wù)，以及國務(wù)院職權(quán)和職能的相關(guān)規(guī)定。(2)依據(jù)法律體系立法，即堅持法制統(tǒng)一原則，遵守規(guī)范立法活動的相關(guān)法律，遵循教育領(lǐng)域的法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件，處理好與其他相關(guān)法律法規(guī)的銜接問題。《條例》修訂要嚴格遵守《立法法》《國務(wù)院組織法》等相關(guān)規(guī)范立法活動的法律，遵循《教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進法》等相關(guān)教育法律法規(guī)，與《行政許可法》《行政處罰法》《企業(yè)破產(chǎn)法》《刑法》等相關(guān)法律做好銜接；也要采取一攬子修改方式，集中完成其實施辦法的修訂工作[11]?？傮w而言，要實現(xiàn)《條例》不與上位法相抵觸，不與同級法相矛盾，形成邏輯嚴密、內(nèi)在協(xié)調(diào)的法律體系。(3)依據(jù)立法權(quán)限和立法程序立法?！读⒎ǚā返谌聦π姓ㄒ?guī)立法主體的立法權(quán)限和立法程序做出了詳細規(guī)定。《條例》的修訂應(yīng)當嚴格遵守相關(guān)規(guī)定。

(三)科學(xué)立法原則

科學(xué)立法是新時代法治建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的前提和基礎(chǔ)[12]?！读⒎ǚā返谝粭l和第六條關(guān)于“科學(xué)立法”的規(guī)定注重解決四個問題。(1)從實際出發(fā)，遵循客觀規(guī)律，具體包括立法活動的基本規(guī)律、社會發(fā)展的客觀規(guī)律、教育事業(yè)的發(fā)展規(guī)律以及法律體系的內(nèi)在規(guī)律[13]?！督逃?021年工作要點》提出，要全面推進依法治教，提升教育領(lǐng)域依法治理能力和水平，組織開展中外合作辦學(xué)條例立法調(diào)研。通過立法調(diào)研，可以發(fā)現(xiàn)《條例》與中外合作辦學(xué)實踐的不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)之處，為《條例》的修訂指出正確方向。(2)從改革切入，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，處理好立法與改革的關(guān)系[14]。一方面，要用規(guī)范的立法語言總結(jié)中外合作辦學(xué)的成熟經(jīng)驗，吸收教育部“意見”和“通知”的相關(guān)內(nèi)容；另一方面，要繼續(xù)加大中外合作辦學(xué)改革力度，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。(3)科學(xué)合理地規(guī)定權(quán)利與義務(wù)、職權(quán)與職責(zé)，充分發(fā)揮政府的管理和服務(wù)職能。教育行政部門依法行政、嚴格執(zhí)法，改善合作辦學(xué)治理方式；中外合作辦學(xué)者要嚴格遵守法律法規(guī)，保證教育教學(xué)質(zhì)量。(4)從立法技術(shù)入手，改進法的實質(zhì)構(gòu)造技術(shù)，遵守立法語言文字規(guī)則。要徹底解決現(xiàn)行《條例》形式上的立法依據(jù)列舉不完整、法律詞語選擇不規(guī)范、立法語言文字不嚴謹、標點數(shù)字使用不恰當?shù)葐栴}，以及內(nèi)容上的立法目的相對滯后、調(diào)整范圍比較狹窄、法律原則不夠完善、法律銜接有失協(xié)調(diào)等問題。

(四)涉外法治原則

堅持統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治，是建設(shè)法治強國的必然要求[10]。因此，《條例》修訂要堅持維護主權(quán)的基本原則。具體而言，要善于運用法治思維和法治方式，積極應(yīng)對風(fēng)險和挑戰(zhàn)，堅決維護國家主權(quán)、尊嚴和核心利益。根據(jù)《憲法》序言第十二自然段、《教育法》第六十七條第二款和《條例》第五條，“維護國家教育主權(quán)”應(yīng)當完成兩個任務(wù)。(1)解決合作辦學(xué)培養(yǎng)目標這一根本問題?！稐l例》第三十條和第三十一條分別對中外合作辦學(xué)的課程、教材和教學(xué)語言做出了規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，《條例》還要充分體現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的教育方針，堅持社會主義辦學(xué)方向，貫徹立德樹人根本任務(wù)，堅持教育的“四為服務(wù)”[15]。同時，也要充分發(fā)揮中外合作辦學(xué)的優(yōu)勢，培養(yǎng)具有中國情懷、民族精神，具有世界眼光、國際視野的高水平復(fù)合型人才。(2)明確合作協(xié)議的主要內(nèi)容及簽署過程?！稐l例》第十四條及其實施辦法第五條、第十五條確立了合作協(xié)議簽訂的平等協(xié)商原則，也明確了合作協(xié)議的必要內(nèi)容，包括但不限于辦學(xué)宗旨與培養(yǎng)目標、合作內(nèi)容與期限、雙方權(quán)利與義務(wù)以及爭議解決辦法。中外合作辦學(xué)合作協(xié)議應(yīng)當符合法定要求，同時，在具體組織與管理運行過程中，要堅持中方主導(dǎo)原則，從領(lǐng)導(dǎo)體制機制上奠定維護主權(quán)的制度基礎(chǔ)。

三、重點方向與具體方案

《條例》修訂，首先應(yīng)當進一步完善立法技術(shù)，同時還要回應(yīng)中外合作辦學(xué)的現(xiàn)實需求。具體而言，要以開展高水平中外合作辦學(xué)為邏輯起點，以黨的教育方針為根本遵循，以同世界一流教育資源開展合作為直接目標，適應(yīng)培養(yǎng)高水平國際化人才、推進合作辦學(xué)治理現(xiàn)代化、實現(xiàn)國家經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的客觀需要。進一步看，則要重新厘定中外合作辦學(xué)在我國教育體系及國家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位和作用，提升中外合作辦學(xué)法律的效力層級，制定一部體系完整、邏輯嚴謹、內(nèi)容充實的中外合作教育法律或法規(guī)。

(一)重點方向的把握

開展高水平中外合作辦學(xué)，需要引進更加優(yōu)質(zhì)的世界一流資源，著力提升國際化人才培養(yǎng)質(zhì)量，加快完善合作辦學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮政府的管理和服務(wù)職能，暢通社會參與治理的途徑和渠道，提升風(fēng)險治理的能力和水平?？傮w而言，《條例》修訂要牢牢把握全面推進依法治教的總要求，改革完善中外合作辦學(xué)法律制度與管理體制，以法治思維和法治方式推進中外合作辦學(xué)治理現(xiàn)代化。

1.加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

在中外合作辦學(xué)中，必須推進黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制[5]。(1)增加黨建條款?！稐l例》具體可以參照《公司法》第十九條之規(guī)定，保證中外合作辦學(xué)實現(xiàn)以高質(zhì)量黨建推動高質(zhì)量發(fā)展。(2)明確黨組織負責(zé)人的地位。在中外合作辦學(xué)管理體制中，黨組織負責(zé)人應(yīng)當充分發(fā)揮其政治功能。(3)貫徹黨的教育方針。合作辦學(xué)要堅持社會主義辦學(xué)方向和堅持立德樹人根本任務(wù)；特定課程應(yīng)當使用在中國境內(nèi)出版的中文教材，并由中方教師用中文授課。

2.完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

科學(xué)完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，是保證中外合作辦學(xué)良好運行的內(nèi)在基礎(chǔ)，可以有效發(fā)揮其內(nèi)部各組織機構(gòu)的自治效能[16]。(1)明確領(lǐng)導(dǎo)機制。中方人員在理事會、董事會或者聯(lián)合管理委員會中應(yīng)當占據(jù)主導(dǎo)地位。校長(院長)或者項目負責(zé)人要對相應(yīng)管理機構(gòu)負責(zé)。(2)明確會議程序。規(guī)定理事會、董事會或者聯(lián)合管理委員會會議的最少出席人數(shù)，以及決定重大事項的相關(guān)必經(jīng)程序(3)根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》(國發(fā)〔2013〕19號)，中外合作辦學(xué)機構(gòu)聘任的校長或者主要行政負責(zé)人，不再需要經(jīng)審批機關(guān)核準。。(3)設(shè)立督導(dǎo)小組。中外合作辦學(xué)內(nèi)部設(shè)置專門機構(gòu)，負責(zé)審核引進教育資源、監(jiān)督教師教學(xué)行為，確保教材、課程、外籍教師教學(xué)活動符合相關(guān)規(guī)定，保證教育教學(xué)質(zhì)量和綜合辦學(xué)水平。(4)加強權(quán)利保護。完善師生權(quán)益保護機制，健全師生內(nèi)部申訴制度，建立法律銜接機制，確保權(quán)利救濟渠道暢通。

3.提升外部治理水平

政府應(yīng)當積極履行統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)和宏觀管理的職責(zé)，優(yōu)化行政管理，加強社會服務(wù)，形成政府、學(xué)校、社會“三位一體”的質(zhì)量保障體系。(1)加強政府宏觀指導(dǎo)。健全政府引導(dǎo)機制，優(yōu)化合作辦學(xué)學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)，提升服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展能力。加強信息共享和辦學(xué)監(jiān)管平臺建設(shè)，充分發(fā)揮政府的職能職責(zé)。(2)實現(xiàn)政府權(quán)責(zé)一致。貫徹落實“放管服”改革，完善審批程序，設(shè)置聽證程序，規(guī)定專家評議期限，提高行政審批效率。明確審批機關(guān)違法行為的法律責(zé)任，并及時有效解決辦學(xué)中的重大問題。(3)完善教育督導(dǎo)制度。明確教育督導(dǎo)機構(gòu)的法律地位，發(fā)揮其在督政、督學(xué)、評估檢測等方面的職能作用。(4)鼓勵社會參與治理。完善社會組織參與辦學(xué)評估的體制機制，強化評估結(jié)果利用的法律意義；明確社會力量的職能以及相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

4.增強風(fēng)險治理能力

新冠肺炎疫情全球大流行使得中外合作辦學(xué)師生跨境交流活動中斷或受阻，對我國教育對外開放產(chǎn)生了深刻影響。這在一定程度上證明，“風(fēng)險”已經(jīng)成為現(xiàn)代社會的重要特征[17]。中外合作辦學(xué)必須積極應(yīng)對內(nèi)外雙重風(fēng)險，提升風(fēng)險防范化解能力。(1)健全突發(fā)事件應(yīng)急機制。規(guī)范疫情防控常態(tài)化情況下的線上遠程教學(xué)活動，保證教育教學(xué)質(zhì)量。明確合作辦學(xué)接收出國留學(xué)受阻學(xué)生的必要條件和招生程序，保障社會公平正義(4)為緩解疫情導(dǎo)致的出國留學(xué)受阻問題，教育部推動94個中外合作舉辦的大學(xué)、機構(gòu)和項目臨時擴招，共錄取3031人。2021年8月25日，教育部發(fā)文稱，將繼續(xù)支持以中外合作辦學(xué)等方式緩解疫情影響下學(xué)生出國學(xué)習(xí)的困難。。(2)加大教育行政執(zhí)法力度。全面增強教育部門依法行政能力，依法處置辦學(xué)違法違規(guī)行為，保障學(xué)生合法權(quán)益，營造適應(yīng)合作辦學(xué)高質(zhì)量發(fā)展的良好環(huán)境。(3)明確合作協(xié)議簽訂過程。加強國際法運用，建立中外合作常態(tài)化機制，維護國家教育主權(quán)，共同應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)[12]。

(二)具體方案的構(gòu)想

中國特色教育法律制度體系，是全面推進依法治教的重要抓手；而編纂教育法典，則是中國法典化時代完善教育立法、踐行教育法治的發(fā)展方向?！稐l例》修訂應(yīng)當在此背景下慎重考慮。目前，我國已經(jīng)形成了較為完備的教育法律制度體系，為教育事業(yè)的發(fā)展穩(wěn)定提供了堅實的制度基礎(chǔ)和法治保障。并且，這個體系仍在進一步發(fā)展完善之中(5)關(guān)于我國教育法律體系的縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)，參見楊穎秀編《教育法學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第34-40頁；葉蕓編《教育法學(xué)》，北京師范大學(xué)出版社2015年版，第6-9頁。。目前，《教育法》已完成修訂，《家庭教育法》已正式出臺，《職業(yè)教育法》修訂草案已提請審議，《學(xué)前教育法》正加緊制定。教育法律的體系化，即構(gòu)建結(jié)構(gòu)完整、層次分明、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的教育法律規(guī)范體系，是教育法典編纂的前提基礎(chǔ)[18]。因此，必須把《條例》的修訂放到整個教育法體系中來把握，科學(xué)判定中外合作辦學(xué)法律應(yīng)處的效力層級，選擇最佳的立法類別和立法形式。

1.提升立法效力層級

從中外合作辦學(xué)法律的效力層級來看，制定中外合作辦學(xué)“法”具有必要性與可行性。(1)從教育法律體系本身來看，《條例》的效力層級與其調(diào)整的對象和范圍不協(xié)調(diào)。在我國教育法律體系中，《職業(yè)教育法》與其他教育法律是按照“知識—應(yīng)用”邏輯劃分的，《民辦教育法》和其他教育法律是按照“公立—私立”邏輯劃分的，而《條例》和其他教育法律法規(guī)是按照“中國—外國”邏輯劃分的。在此基礎(chǔ)上，《條例》與《高等教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進法》的調(diào)整范圍又相互交叉。在其中，只有《條例》屬于行政法規(guī)，效力層級低于其他幾部教育法律。(2)從中外合作辦學(xué)實踐來看，《條例》的效力層級與其實際的地位和作用不相稱。與其他涉外辦學(xué)法律法規(guī)相比，《條例》的效力層級是最高的，但這仍然與其在我國教育體系中的地位和作用不相稱。中外合作辦學(xué)是我國教育對外開放最深層次的表現(xiàn)形式，制定《中外合作辦學(xué)法》是明確其法律地位、完善其法律制度、推進其治理現(xiàn)代化、實現(xiàn)其高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。并且，制定《中外合作辦學(xué)法》已經(jīng)具備了堅實的法治基礎(chǔ)和完整的實踐經(jīng)驗[4]。

2.優(yōu)化法律名稱表述

從中外合作辦學(xué)法律的名稱表述來看，制定中外合作“教育”法具有科學(xué)性和合理性。(1)從法的名稱的法律功能來看，“教育”更能反映出立法目的。法的名稱可以直接反映出法的內(nèi)容[5]。教育法律基本上都以“教育”來命名，其中，《民辦教育促進法》既強調(diào)“辦學(xué)”又突出“教育”，而《條例》僅強調(diào)“辦學(xué)”。一定程度上，這是由管理型政府的思維導(dǎo)致的，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，中外合作辦學(xué)必然會回歸“教育”本身。據(jù)此，《條例》目前的命名方式，與它實際所確定的中外合作辦學(xué)的地位之間存在矛盾。(2)從合作辦學(xué)的目標前景來看，“教育”更能激發(fā)其發(fā)展?jié)摿?。總體上看，高等教育領(lǐng)域的中外合作辦學(xué)機構(gòu)、項目占其總數(shù)的90%左右；在校生規(guī)模大約55萬人，已經(jīng)畢業(yè)的學(xué)生超過200萬人；涉及11個學(xué)科門類200多個專業(yè)；合作對象涉及36個國家和地區(qū)，800多所外方高校，700多所中方高校(6)2020年12月16日，第十一屆全國中外合作辦學(xué)年會線上舉行，公布了中外合作辦學(xué)的相關(guān)數(shù)據(jù)資料。。盡管中外合作辦學(xué)目前的規(guī)模不及民辦教育(7)根據(jù)教育部發(fā)布的《2020年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2020年，民辦普通高校771所(含獨立學(xué)院241所)。普通本專科招生236.07萬人，在校生791.34萬人。碩士研究生招生1260人，在學(xué)2556人。，但在我國教育事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮的價值和作用不容忽視。在提質(zhì)增效的總體要求下，中外合作辦學(xué)必將實現(xiàn)跨越式發(fā)展，因此，中外合作辦學(xué)不僅僅是一種簡單的“辦學(xué)”活動，其在“教育”層面的潛力有待被進一步挖掘。

綜上所述，教育法典應(yīng)當注重體系規(guī)劃、體現(xiàn)時代前瞻[19]。因而，《條例》修訂必須重新確定其在我國教育法律體系中的地位。制定一部內(nèi)容詳盡、技術(shù)領(lǐng)先、體系完整、邏輯嚴謹?shù)闹型夂献鹘逃苫蚍ㄒ?guī)，是實現(xiàn)中外合作辦學(xué)高質(zhì)量立法、完善我國教育法律體系、加快完成教育法典編纂的必然選擇。我們應(yīng)該放眼于中外合作辦學(xué)這種教育形式的未來發(fā)展，使中外合作辦學(xué)法律回歸“教書育人”的內(nèi)在特征，回歸“立德樹人”的初心使命，為培養(yǎng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的高水平國際化人才貢獻更大力量。

四、結(jié)語

習(xí)近平總書記在全國教育大會上指出：“教育是民族振興、社會進步的重要基石，是功在當代、利在千秋的德政工程，對提高人民綜合素質(zhì)、促進人的全面發(fā)展、增強中華民族創(chuàng)新創(chuàng)造活力、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興具有決定性意義?！敝型夂献鬓k學(xué)作為我國教育事業(yè)的重要組成，一端連接著教育對外開放，體現(xiàn)著國家對外開放的全面覆蓋，另一端連接著全面依法治教，反映著全面依法治國的縱深推進。回到教育本身，它還關(guān)系著我國高質(zhì)量教育體系的建設(shè)目標，承載著滿足多樣化高質(zhì)量教育需求、培養(yǎng)高水平國際化稀缺人才的重要使命。因此，《條例》修訂要有多重價值取向。從教育發(fā)展來看，要提升中外合作辦學(xué)質(zhì)量，實現(xiàn)教育對外開放高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展，建設(shè)高質(zhì)量教育體系，加快推進教育現(xiàn)代化。從教育法治來看，要改進立法技術(shù)，提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會主義教育法律制度體系，在法治軌道上推進教育治理現(xiàn)代化，統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治。簡而言之，就是要將教育強國建設(shè)和法治中國建設(shè)的頂層設(shè)計統(tǒng)籌貫徹于教育法律法規(guī)的制定與修訂之中，同時也要將《條例》修訂的具體工作深度融入我國教育法治的理論建構(gòu)與實踐探索之中。