面向新冠肺炎疫情防控的情報(bào)信息分析框架研究＊

彭雅潔，王影捷，肖 冬

（湖南工商大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410205）

1 引言

2020年新冠肺炎疫情在世界范圍內(nèi)全面暴發(fā)，各國(guó)受到了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)沖擊與人員傷亡，肺炎疫情也因此被判定為全球性的公共衛(wèi)生安全事件。其具有成因多樣、危害難以預(yù)測(cè)等復(fù)雜性特點(diǎn),加上危機(jī)發(fā)生時(shí)信息溝通不及時(shí)、共享困難、真實(shí)性的商榷難度、各級(jí)部門間不完善的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制造成疫情結(jié)果更為容易擴(kuò)大化。因此加強(qiáng)公共衛(wèi)生安全應(yīng)急情報(bào)分析研究，構(gòu)建更加完善、高效的情報(bào)信息分析框架，已經(jīng)成為優(yōu)化我國(guó)疫情防控應(yīng)對(duì)機(jī)制的核心任務(wù)。

應(yīng)急情報(bào)管理的研究始于20 世紀(jì)60 年代，主要是研究如何通過信息技術(shù)的應(yīng)用來提升應(yīng)急信息管理水平。而我國(guó)公共衛(wèi)生安全應(yīng)急研究相較于國(guó)外起步較晚，自2003 年的“SARS”危機(jī)后，對(duì)于公共衛(wèi)生安全管理、應(yīng)急管理、應(yīng)急情報(bào)管理相關(guān)研究才逐漸形成熱潮。曾子明等[1]提出，將公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)情報(bào)作為構(gòu)建公共衛(wèi)生突發(fā)事件情報(bào)體系架構(gòu)的核心，由此實(shí)現(xiàn)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的智能管控；徐緒堪等[2]則以大數(shù)據(jù)為基、應(yīng)急決策為標(biāo)、以資源和問題為雙驅(qū)動(dòng)、以情報(bào)分析方法為力，構(gòu)建了“形式-特征-決策”三級(jí)應(yīng)急情報(bào)融合框架；黃曉燕等[3]采用情景模擬的分析方法，模擬突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生場(chǎng)景，對(duì)公共衛(wèi)生事件的處置能力進(jìn)行評(píng)估。郭勇和張海濤[4]以新型冠狀病毒肺炎疫情為具體問題，推演疾控應(yīng)急工作情報(bào)智慧樹模型，通過比較權(quán)重的位序與增量來發(fā)現(xiàn)疫情任務(wù)情報(bào)能力的重點(diǎn)。樊博和劉若玄[5]認(rèn)為分割化的結(jié)構(gòu)是阻礙應(yīng)急情報(bào)協(xié)調(diào)管理的關(guān)鍵，建立跨主體、全過程的信息聯(lián)動(dòng)共享體系#以提高應(yīng)急情報(bào)管理能力。

但綜合上述文獻(xiàn)材料#知，目前疫情防控研究的情報(bào)學(xué)視角存在一定程度的“缺位”，面向突發(fā)事件各情報(bào)組類的研究分析較有限，且未對(duì)情報(bào)進(jìn)行很好地歸類與責(zé)任劃分。因此很有必要抓住情報(bào)本源信息，針對(duì)疫情事件發(fā)展的全過程，開展多主體協(xié)同防控的跨時(shí)研究。本研究以此次疫情防控情報(bào)多維支持的現(xiàn)狀、問題為參考，從信息的角度出發(fā)，構(gòu)建以疫情、醫(yī)情、政情、民情和輿情為主的“五情”信息分析框架，為各個(gè)維度如空間維度、組織維度、體制維度、文化維度、技術(shù)維度、保障維度的協(xié)同治理提供信息情報(bào)。

2 當(dāng)前情報(bào)信息分析存在的問題

基于此次疫情極大沖擊的影響與國(guó)內(nèi)防控工作開展?fàn)顩r，表明突發(fā)性公共衛(wèi)生安全事件的應(yīng)急管理是十分值得關(guān)注的領(lǐng)域，而情報(bào)信息正是此防控手段中的導(dǎo)航工具和智能引擎。但由于情報(bào)資源基礎(chǔ)、情報(bào)管理機(jī)制、情報(bào)安全保障等多方面的歷史、現(xiàn)實(shí)原因?qū)е挛覈?guó)目前情報(bào)信息分析的實(shí)踐研究還存在以下問題。

2.1 未形成明確的情報(bào)信息防控鏈條

從流程上看，基于全面準(zhǔn)確的情報(bào)采集才能順利地進(jìn)行有關(guān)疫情防控的情報(bào)信息分析，進(jìn)而由各方產(chǎn)出針對(duì)性應(yīng)對(duì)措施解決問題。但回顧此次疫情防控工作的開展，#以很清楚地看到情報(bào)信息在傳播過程中的“損失”與“退化”。從最開始搜集疫情數(shù)據(jù)以人工采集為主，線下交流、電話采訪等非技術(shù)性手段占據(jù)主流，統(tǒng)計(jì)方式效率低，準(zhǔn)確性弱。后來的情報(bào)分析，由于衛(wèi)健委、疾控中心等機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)的情報(bào)分析人才，無法有效挖掘情報(bào)背后隱藏的關(guān)鍵信息，往往使得大量數(shù)據(jù)最后“浪費(fèi)”，產(chǎn)生不了有用的價(jià)值。

2.2 未落實(shí)情報(bào)信息主體的責(zé)任分工

公共衛(wèi)生突發(fā)事件與其他人為事故、自然災(zāi)害、社會(huì)安全等突發(fā)事件不同，具有范圍更廣，蔓延更快，危害更大的特征。而隨著大數(shù)據(jù)信息時(shí)代的到來，“情報(bào)重心”觀念卻未得到及時(shí)地跟進(jìn)。政府、企業(yè)與公眾三方作為協(xié)同防控復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)擾動(dòng)的主體，在應(yīng)急管理時(shí)仍以過去的體制驅(qū)動(dòng)作為底層邏輯，并未將情報(bào)信息作為治理的核心要素。因此各主體在面對(duì)超額體量的情報(bào)時(shí)，往往不能很好地將其與自身管理事務(wù)進(jìn)行比較與匹配，并由此調(diào)用相關(guān)資源最大效率地解決問題。

除以上闡述的問題之外，情報(bào)信息分析實(shí)踐中還存在著多重困境。本次疫情將各層面的問題暴露于社會(huì)和公眾視野之下，需將其看作是一次梳理過程，反省問題的難得機(jī)遇與重新出發(fā)的重要節(jié)點(diǎn)，也是未來實(shí)踐導(dǎo)向的應(yīng)急演化之必然。若要實(shí)現(xiàn)情報(bào)信息的全面性覆蓋與高效率利用，必須優(yōu)化各個(gè)環(huán)節(jié)，逐一“擊破”各個(gè)問題。

3 構(gòu)建情報(bào)信息框架

3.1 阻擊疫情，頂層參考

新型冠狀病毒肺炎（COVID-19），簡(jiǎn)稱新冠肺炎，具有突發(fā)性、群體性快速傳播性等特點(diǎn)，存在人傳人現(xiàn)象，且傳染性極強(qiáng)。

新型冠狀病毒感染的肺炎的中位潛伏期為3 d，最長(zhǎng)#達(dá)24 d。病毒在人與人之間傳播快，變異度高，在人群中易于傳播?，F(xiàn)階段我國(guó)公共衛(wèi)生安全應(yīng)急情報(bào)信息傳遞模式為縣（區(qū)）級(jí)機(jī)構(gòu)-市級(jí)機(jī)構(gòu)-省級(jí)機(jī)構(gòu)-國(guó)家機(jī)構(gòu)逐層式的信息傳遞模式，根據(jù)新冠肺炎的潛伏特征與周期性時(shí)長(zhǎng)分布，情報(bào)信息的逐層式輸入會(huì)直接導(dǎo)致傳播情報(bào)流無法迅速得到應(yīng)急響應(yīng)。層次劃分過多，出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)象，也不利于突發(fā)事件的快速反應(yīng)。

以“新型冠狀病毒感染的肺炎診療方案”為例，自2020年1月18日第二版，在2月5日就已相繼更新到第五版[6]，#以看出針對(duì)疫情在應(yīng)急響應(yīng)的事中階段情報(bào)是快速的、迭代的和反饋的。但當(dāng)前的情報(bào)傳播模式存在情報(bào)傳遞時(shí)間長(zhǎng)，傳遞渠道單一等問題，面對(duì)快速傳播感染的病毒，無法起到及時(shí)控制阻斷的效果。在情報(bào)傳播上，也很難保證應(yīng)急情報(bào)信息的實(shí)時(shí)性和一致性，信息孤島現(xiàn)象嚴(yán)重。

針對(duì)上述問題，首先構(gòu)建由衛(wèi)健委、疾控中心、政府部門、醫(yī)院、社會(huì)組織、人民群眾等多元主體組成的應(yīng)急情報(bào)共享模式，實(shí)現(xiàn)跨部門之間的應(yīng)急情報(bào)與交流，消除部門之間的信息壁壘；其次，通過大數(shù)據(jù)對(duì)疫情的實(shí)時(shí)監(jiān)控了解疫情態(tài)勢(shì)，如：確診病例、影響范圍、措施反饋、周邊地區(qū)疫情態(tài)勢(shì)以及新型冠狀病毒的特征及傳播情況，這將為政府及相關(guān)衛(wèi)生部門提供頂層設(shè)計(jì)的參考。

3.2 探明醫(yī)情，輔助治療

醫(yī)情主要包括醫(yī)療救治和公衛(wèi)疾控兩方面，由新冠期間整體疫情走勢(shì)來看，醫(yī)療救治總體領(lǐng)先于公衛(wèi)疾控。這體現(xiàn)了對(duì)危機(jī)情景下的應(yīng)急處置行為的關(guān)注。在首次暴發(fā)期過后，人們對(duì)公共衛(wèi)生疾控的關(guān)注度逐步上升，這是醫(yī)療機(jī)構(gòu)和民眾對(duì)疫情主動(dòng)防護(hù)行為的關(guān)注，避免疫情的蔓延和擴(kuò)散。醫(yī)療機(jī)構(gòu)的臨床救治和疾控機(jī)構(gòu)的公共衛(wèi)生干預(yù)及時(shí)有效地遏制了疫情的蔓延。兩者相輔相成，同樣是從應(yīng)急逐步走向預(yù)防的轉(zhuǎn)變。

探明醫(yī)情，通過臨床救治和公共衛(wèi)生干預(yù)措施反饋進(jìn)行總體判斷，基于多維視角構(gòu)建情報(bào)分析模型，形成疫情態(tài)勢(shì)報(bào)告，以此消除大眾恐懼，并為個(gè)人主動(dòng)抗疫提供科學(xué)的建議，輔助政府根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn)，做出具有針對(duì)性的應(yīng)急策略。

3.3 洞察政情，部門協(xié)同

政情主要包括公共衛(wèi)生管理類和非公共衛(wèi)生管理類?，F(xiàn)階段，我國(guó)公共衛(wèi)生安全應(yīng)急情報(bào)的組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)扁平化的特點(diǎn)，分為國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五個(gè)層面，公共衛(wèi)生安全的應(yīng)急管理呈現(xiàn)“自上而下、縱向樹形”結(jié)構(gòu)?？v向來看，由于層級(jí)劃分多、管理層級(jí)多不利于公共衛(wèi)生安全事件的快速反應(yīng)；橫向來看，部門之間協(xié)調(diào)困難，不利于公共衛(wèi)生安全事件的預(yù)警與協(xié)調(diào)。2020 年2 月3 日，衛(wèi)健委牽頭建立應(yīng)對(duì)新冠疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，成員單位共有32 個(gè)部門。各部門發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，與其他部門取長(zhǎng)補(bǔ)短、信息共享、通力合作。

縱觀本次疫情防控全過程，國(guó)內(nèi)的疫情控制取得了階段性的勝利，但也同樣反映出以下問題：（1）雖然我國(guó)社會(huì)經(jīng)過了長(zhǎng)時(shí)間的信息化建設(shè)，但由于各區(qū)域、部門、組織之間信息系統(tǒng)的獨(dú)立運(yùn)行，致使部門之間存在信息壁壘問題，數(shù)據(jù)采集階段各渠道、各部門無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)信息共享和交換，導(dǎo)致了數(shù)據(jù)共享的難度，從而使得情報(bào)數(shù)據(jù)采集不全面，信息傳達(dá)延遲高，為防疫監(jiān)控工作帶來阻力；（2）組織工作橫向協(xié)調(diào)困難，難以實(shí)現(xiàn)情報(bào)的快速流動(dòng)；（3）聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全，組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部在防疫期間出現(xiàn)職能權(quán)責(zé)不對(duì)等、職能冗余、分工模糊、多頭領(lǐng)導(dǎo)等問題。

洞察政情需要對(duì)主要衛(wèi)生健康行政和其他政府部門應(yīng)對(duì)管理措施進(jìn)行效度判別，以及對(duì)政府部門對(duì)疫情防控的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行評(píng)估，以避免信息不對(duì)稱、部門權(quán)責(zé)不明、信任缺失、合力不足、部門聯(lián)動(dòng)困難。由于公共衛(wèi)生安全事件暴發(fā)的不確定性和普遍性，單個(gè)主體力量難以抗衡，應(yīng)急情報(bào)的協(xié)同共享成為了最佳選擇，從而公共衛(wèi)生安全應(yīng)急情報(bào)協(xié)同共享的激勵(lì)機(jī)制在不同主體之間形成了應(yīng)急情報(bào)信息的共享。不同應(yīng)急情報(bào)主體由于部門職責(zé)、利益訴求不同，不同部門之間的激勵(lì)也存在差異性。應(yīng)急情報(bào)機(jī)制中主要存在兩種應(yīng)急激勵(lì)機(jī)制：

1）晉升激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制，其主要針對(duì)于公共衛(wèi)生安全應(yīng)急情報(bào)組織的管理節(jié)點(diǎn)，以衛(wèi)健委為例，維護(hù)公共衛(wèi)生安全是衛(wèi)健委的職能之一，因應(yīng)對(duì)不力而導(dǎo)致了重大安全事件，一般會(huì)面臨被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，這就形成了衛(wèi)健委之間在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急情報(bào)信息協(xié)同共享層面形成較大的激勵(lì)機(jī)制，在公共衛(wèi)生安全應(yīng)急情報(bào)信息協(xié)同共享層面表現(xiàn)優(yōu)異的部門，其核心領(lǐng)導(dǎo)層有較大的晉升機(jī)會(huì)。

2）獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)與淘汰機(jī)制，其主要針對(duì)于公共衛(wèi)生安全應(yīng)急情報(bào)組織的普通節(jié)點(diǎn)，普通節(jié)點(diǎn)為公共衛(wèi)生安全應(yīng)急情報(bào)的支持組織，一般自愿加入，得到群眾和政府的認(rèn)#，從而獲得社會(huì)效益，其節(jié)點(diǎn)并不能隨意加入或者退出應(yīng)急情報(bào)聯(lián)盟鏈，需要遵循一定的規(guī)則。在公共衛(wèi)生安全應(yīng)急情報(bào)協(xié)同共享聯(lián)盟鏈中表現(xiàn)優(yōu)秀的組織將獲得群眾和政府的獎(jiǎng)勵(lì)，從而激勵(lì)更多合適普通節(jié)點(diǎn)加入聯(lián)盟鏈，不合適的普通節(jié)點(diǎn)將在應(yīng)急過程中被淘汰。

疫情是不斷變化發(fā)展的，這就要求情報(bào)在疫情演化的不同階段對(duì)疫情防控進(jìn)行保障，各相關(guān)部門應(yīng)構(gòu)建完備有效的情報(bào)工作流程，對(duì)疫情的發(fā)展進(jìn)行快速靈活的情報(bào)保障交換。

3.4 掌握民情，穩(wěn)定局勢(shì)

民情主要包括風(fēng)險(xiǎn)感知、風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)和應(yīng)急行為三個(gè)方面，其中，民眾對(duì)疫情的感知和應(yīng)對(duì)是疫情防控和化解危機(jī)的社會(huì)基礎(chǔ)。為此，相關(guān)部門需要掌握大眾危機(jī)意識(shí)、應(yīng)急意識(shí)及對(duì)預(yù)防措施的了解程度，健全民眾反饋機(jī)制，按時(shí)通過實(shí)地調(diào)研，發(fā)布問卷等渠道，了解民情與民意。

風(fēng)險(xiǎn)感知是人們對(duì)某個(gè)特定風(fēng)險(xiǎn)的特征和嚴(yán)重性所做出的主觀判斷，是測(cè)量公眾心理恐慌的重要指標(biāo)。新冠疫情暴發(fā)后，民眾的風(fēng)險(xiǎn)感知較高，全網(wǎng)有關(guān)疫情方面的討論、搜索熱度急劇上升。但受有限的信息影響，民眾對(duì)疫情的關(guān)注度迅速下降。

同樣疫情暴發(fā)初期，人們對(duì)疫情的認(rèn)知不充分，因此產(chǎn)生一些非理性的應(yīng)急行為。2003年“非典”疫情暴發(fā)后大量搶購(gòu)口罩、板藍(lán)根等物資的類似場(chǎng)景又在2020年新冠肺炎疫情中上演。民眾對(duì)物資的大量搶購(gòu)容易引發(fā)身邊人的心理焦慮，進(jìn)而加劇社會(huì)恐慌。但隨著官方對(duì)新冠肺炎疫情知識(shí)的普及、對(duì)網(wǎng)絡(luò)虛假信息的糾偏、對(duì)網(wǎng)絡(luò)生態(tài)的維護(hù)，人們的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)逐漸增加，所展現(xiàn)的應(yīng)急行為也由非理性向理性轉(zhuǎn)變，民眾恐慌情緒逐漸減弱。

普通民眾是受疫情直接威脅的主要人群，只有更好地了解民情、掌握民情，才能穩(wěn)定局勢(shì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)疫情的嚴(yán)防嚴(yán)控。

3.5 疏通輿情，調(diào)節(jié)情緒

輿情信息主要用于記錄公共衛(wèi)生安全事件發(fā)生前后，社會(huì)公眾所在意和討論的關(guān)于事件的熱點(diǎn)信息，公眾和受害人群的情感傾向和情感強(qiáng)度。此次新冠疫情對(duì)中國(guó)的影響是多維的，隨著疫情暴發(fā)而并發(fā)出的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)也給疫情防控造成了很大困難。在疫情防控阻擊戰(zhàn)中，不僅有針對(duì)病毒大規(guī)模傳染的抗疫，還有針對(duì)社會(huì)恐懼蔓延的心理抗疫。社會(huì)輿論同樣會(huì)引起公眾的恐慌，民眾情緒受新媒體環(huán)境下謠言的影響，折射出的社會(huì)集體情緒畸變是一種特殊的輿論形態(tài)。

以社會(huì)心理疏導(dǎo)作為基點(diǎn)，根據(jù)傳統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)媒體涉及到公共衛(wèi)生事件報(bào)道的文章、視頻等來刻畫公眾情緒，掌握在新媒體環(huán)境下謠言畸變折射出的社會(huì)集體情緒和民眾關(guān)切，及時(shí)破除謠言、疏通輿情達(dá)到調(diào)節(jié)公眾情緒，安撫大眾心理的目標(biāo)。

在危機(jī)存在的情況下，實(shí)時(shí)監(jiān)控輿情走向，加強(qiáng)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情干預(yù)，建立與網(wǎng)絡(luò)媒體的合作關(guān)系，完善公眾參與機(jī)制，破除新媒體畸變謠言，疏通輿情，調(diào)節(jié)公眾情緒，安撫大眾心理。

4 結(jié)束語(yǔ)

新冠疫情作為一項(xiàng)典型的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，其防控策略與應(yīng)急決策都是基于完整的應(yīng)急情報(bào)體系制定的。為了之后能更好地應(yīng)對(duì)此類事件的發(fā)生，文章提出了“五情”情報(bào)信息分析框架，為我國(guó)公共衛(wèi)生治理實(shí)踐多層次、精細(xì)化的政策保障體系和風(fēng)險(xiǎn)治理的長(zhǎng)效機(jī)制提供參考。但確定情報(bào)框架只是系統(tǒng)化應(yīng)急情報(bào)的前期準(zhǔn)備，如何關(guān)聯(lián)各維度情報(bào)與主體，構(gòu)建更靈活長(zhǎng)效的應(yīng)急情報(bào)協(xié)同抵御機(jī)制，挖掘?qū)崿F(xiàn)情報(bào)信息的利用最大化，將是研究者之后應(yīng)當(dāng)持續(xù)關(guān)注并解決的問題。