儲(chǔ)德峰，楊俊一

國家社會(huì)治理現(xiàn)代化，既是中國改革開放四十多年寶貴經(jīng)驗(yàn)的概括和總結(jié)，也是21世紀(jì)中葉全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)的必然要求。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就如何治理好社會(huì)主義國家這一重大問題發(fā)表了一系列重要論述，學(xué)界也對(duì)國家社會(huì)治理展開了廣泛而熱烈的討論。作為中國特色社會(huì)主義的思想理論基石，馬克思主義理論構(gòu)成國家社會(huì)治理研究的基本論域。馬克思關(guān)于市民社會(huì)與國家關(guān)系的理論闡釋以及馬克思關(guān)于巴黎公社經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，成為當(dāng)前國家社會(huì)治理研究的理論焦點(diǎn)。無論是馬克思關(guān)于市民社會(huì)決定國家政治結(jié)構(gòu)的合法性的理論闡釋，還是關(guān)于巴黎公社重建國家政權(quán)的現(xiàn)實(shí)可能性的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對(duì)于新時(shí)代國家社會(huì)治理都具有重要的思想意義。但是，未來理想社會(huì)的建設(shè)“必然是一個(gè)很長(zhǎng)的歷史過程”，(1)《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》上，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第117頁。馬克思主義關(guān)于國家社會(huì)治理的理論闡釋和運(yùn)用必須“著眼于新的實(shí)踐和新的發(fā)展”。(2)《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》中，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2006年，第158頁。因此，新時(shí)代國家社會(huì)治理研究，還需要立足新時(shí)代社會(huì)結(jié)構(gòu)要素分化這一基本前提，對(duì)新時(shí)代國家社會(huì)治理活動(dòng)的“雙重結(jié)構(gòu)”即“政府與社會(huì)的相互關(guān)系”和“黨與群眾的相互關(guān)系”進(jìn)行深入探討，并對(duì)公眾參與國家社會(huì)治理這一重要維度進(jìn)行認(rèn)真梳理，以期為新時(shí)代國家社會(huì)治理實(shí)踐和第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供更多助力。

一、政府與社會(huì)的相互關(guān)系：國家社會(huì)治理活動(dòng)的基本結(jié)構(gòu)

政府與社會(huì)的相互關(guān)系是分析國家社會(huì)治理活動(dòng)的基本結(jié)構(gòu)。關(guān)于政府與社會(huì)的相互關(guān)系，在當(dāng)代中國社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的討論中，有“大政府”與“小政府”、“大社會(huì)”與“小社會(huì)”、“強(qiáng)政府”與“強(qiáng)社會(huì)”等諸多討論。盡管這些討論比較廣泛熱烈，但實(shí)際上并沒有達(dá)成共識(shí)。在筆者看來，當(dāng)前學(xué)界關(guān)于政府與社會(huì)的相互關(guān)系的討論，由于缺乏相關(guān)變量關(guān)系的分析，以至于討論的邊界沒有約束，這是難以形成共識(shí)的根本原因。因此，引入相關(guān)變量進(jìn)行分析，應(yīng)當(dāng)且必要。

(一)政府預(yù)算與社會(huì)服務(wù)：政府與社會(huì)的相互關(guān)系分析的兩個(gè)關(guān)鍵變量

一般而言，政府與社會(huì)分工合作是當(dāng)前學(xué)界對(duì)政府與社會(huì)的相互關(guān)系的樸素表達(dá)。而政府與社會(huì)分工合作必然涉及政府預(yù)算與社會(huì)服務(wù)。據(jù)此，筆者認(rèn)為政府預(yù)算與社會(huì)服務(wù)是分析政府與社會(huì)的相互關(guān)系的兩個(gè)基本且關(guān)鍵的變量，政府與社會(huì)分工合作良性與否取決于政府預(yù)算與社會(huì)服務(wù)能否均衡。具而言之，從政府服務(wù)社會(huì)的角度看，政府預(yù)算與社會(huì)服務(wù)的均衡是政府服務(wù)社會(huì)的前提和基礎(chǔ)，如果政府預(yù)算大于社會(huì)服務(wù)，就會(huì)出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，反之，如果政府預(yù)算小于社會(huì)服務(wù)，動(dòng)員志愿者參與社會(huì)服務(wù)就成為必須；從社會(huì)自我管理角度看，社會(huì)組織邊際費(fèi)用與邊際服務(wù)均衡是社會(huì)實(shí)現(xiàn)自我管理的重要因素，其不僅影響社會(huì)自我管理的即時(shí)效應(yīng)和質(zhì)量，而且還關(guān)涉社會(huì)自我管理的可持續(xù)性。鑒于政府與社會(huì)關(guān)系相對(duì)比較復(fù)雜，一般性理論闡釋難以提供比較直觀的圖景，為了便于分析，本文擬借助一個(gè)政府與社會(huì)相互關(guān)系可約束的博弈矩陣模型(3)楊俊一：《群眾公權(quán)觀:創(chuàng)新社會(huì)管理的思想基礎(chǔ)》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第5期。，加以討論。(見下圖)

圖注：這一博弈矩陣，假設(shè)某一社會(huì)的初始生產(chǎn)能力和資源稟賦為10個(gè)單位的總量。社會(huì)集團(tuán)之間的博弈策略的選擇為(5、5)，則表明政府預(yù)算規(guī)模(G)與社會(huì)服務(wù)水平(S)的效率達(dá)到均衡。當(dāng)博弈策略的選擇為(3、3)，則表明政府(G)與社會(huì)(S)之間的資源配置存在外部性，即外部收益的閑置，還存在著邊際均衡改善的可能性。當(dāng)政府與社會(huì)之間博弈策略的選擇為(7、3)，則表明政府預(yù)算支出與社會(huì)福利分享的規(guī)?；蚪Y(jié)構(gòu)的不對(duì)稱，存在著效率損失，如政府(G)低效率，組織規(guī)模膨脹，內(nèi)部人控制、尋租行為得不到有效監(jiān)督等等；或者社會(huì)(S)分化有限，如社會(huì)組織發(fā)育不良；單位體制“嵌入”社會(huì)、社區(qū)；由于產(chǎn)權(quán)界定不清，政府責(zé)任不明，社會(huì)成為體制外的變相“公地(沒人管、管不了)”。當(dāng)博弈策略的選擇為(3、7)，這一策略均衡或者是理性人的選擇，或者是道德人的選擇，如兼職模式等，要么政府的管理者是公仆，且管理高效；要么社會(huì)高度自治或NGO有效介入。

這一博弈矩陣的四種策略，是以初始“出價(jià)”的策略集團(tuán)沒有價(jià)值偏好為前提的，但是如果引入“歷史”變量，任何一個(gè)初始社會(huì)都是在一定的歷史文化條件下進(jìn)行價(jià)值選擇的。因此，從社會(huì)組織自發(fā)結(jié)構(gòu)的角度看，社群成員選擇的初始策略，一般是“小預(yù)算”“大服務(wù)”，即所謂的“廉價(jià)政府”。但是隨著社群組織規(guī)模的擴(kuò)大或結(jié)構(gòu)多元化，社會(huì)服務(wù)或社會(huì)福利的需求增加，必然會(huì)產(chǎn)生專職公務(wù)員的階層以提高政府的服務(wù)效率。在這一條件下，就會(huì)出現(xiàn)韋伯分析的“理性牢籠”的悖論：一方面，分工提高效率；另一方面，官僚階層產(chǎn)生部門利益。社會(huì)分工導(dǎo)致政府分工以提高效率，官僚階層的價(jià)值偏好導(dǎo)致政府低效率。韋伯的“理性牢籠”的分析，與資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)失靈、政府介入、政府介入導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)滯脹的“病理癥候”大體一致。

一般地說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在社會(huì)資源的配置中具有決定的地位，凡是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置資源有效率的領(lǐng)域，由市場(chǎng)配置資源會(huì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源配置收益最大化。然而，市場(chǎng)并不是萬能的，歷史上出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)表明市場(chǎng)失靈在一定條件下難以避免，如1929—1933年、1973—1975年、1980—1982年、2008年，等等。市場(chǎng)失靈為政府的介入提供了充分理由。20世紀(jì)30年代的凱恩斯主義就是在這一背景下產(chǎn)生的。市場(chǎng)失靈導(dǎo)致政府介入，但政府集體行為也受到有限理性、價(jià)值偏好、內(nèi)部人控制以及不確定因素的影響，導(dǎo)致政府“越位”“缺位”“不到位”等現(xiàn)象發(fā)生，一方面，政府規(guī)模膨脹；另一方面，經(jīng)濟(jì)滯脹成為頑疾。上世紀(jì)七十年代西方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯脹現(xiàn)象成為政府失靈的典型特征。在這一宏觀背景下，如何探討政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，特別是如何更好地處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，成為人們思考的重要維度。這就為社會(huì)參與提供了理性空間?？傊?，無論是韋伯“理性牢籠”的分析，還是市場(chǎng)失靈、政府失靈、經(jīng)濟(jì)滯脹，都為社會(huì)參與提供了理論和實(shí)踐的理由。

(二)廉價(jià)政府與社會(huì)參與：政府與社會(huì)的相互關(guān)系分析的兩個(gè)著力點(diǎn)

從國家社會(huì)治理的角度看，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是沿著中國特色社會(huì)主義道路，即除了要解決世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一般問題，還有中國自己特色發(fā)展的實(shí)踐課題。一般地說，沿著馬克思關(guān)于“公社委員會(huì)”的思路討論政府與社會(huì)的關(guān)系，應(yīng)該是“廉價(jià)政府”或“高效政府”的建設(shè)。從今天社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)來看，無論是“廉價(jià)政府”還是“高效政府”都離不開政府與社會(huì)分工與協(xié)作的良性關(guān)系。因此，站在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新起點(diǎn)，政府與社會(huì)相互關(guān)系的邊界分析最終必然訴諸“廉價(jià)政府”或“高效政府”建設(shè)，而“廉價(jià)政府”或“高效政府”的建設(shè)必須跳出韋伯的“理性牢籠”，即以政府與社會(huì)分工與協(xié)作的良性關(guān)系的建立為前提。

在此意義上，加強(qiáng)社會(huì)參與的體制和機(jī)制建設(shè)，不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，也是推進(jìn)國家社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。對(duì)于如何加強(qiáng)社會(huì)參與的體制和機(jī)制建設(shè)，筆者認(rèn)為需要做到以下幾點(diǎn)。

第一，充分發(fā)揮社會(huì)組織共建共治共享的積極作用?！包h的十八大對(duì)當(dāng)時(shí)中國社會(huì)發(fā)展的階段性特征進(jìn)行了分析，認(rèn)為要克服分散隔離、交叉重復(fù)的片段化管理弊端，就應(yīng)在黨政社各自職能分野的基礎(chǔ)上，更好地協(xié)同各方力量，運(yùn)用法治的方法，加強(qiáng)和改善社會(huì)管理?！?4)周文翠：《中國共產(chǎn)黨推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的百年歷程與成功經(jīng)驗(yàn)》，《思想戰(zhàn)線》2022年第3期。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要在科學(xué)分析厘清并理順政府與社會(huì)的關(guān)系的前提下，穩(wěn)步推動(dòng)政府與社會(huì)分開，提升國家社會(huì)治理水平，社會(huì)組織要進(jìn)一步明確權(quán)利和責(zé)任，依法自治，發(fā)揮作用。這就意味著政府要把那些社會(huì)組織可以承擔(dān)的公共服務(wù)和社會(huì)事項(xiàng)分解出去，按照能力本位以及能力和責(zé)任一致的原則，交付給相應(yīng)的社會(huì)組織。與此同時(shí)，政府還要發(fā)展、支持志愿服務(wù)組織，在明確社會(huì)組織的定位的前提下，為社會(huì)組織的協(xié)同提供規(guī)范性的基礎(chǔ)。因?yàn)椋谡A(yù)算科學(xué)合理的前提下，社會(huì)組織參與，一方面，有利于減少政府社會(huì)管理的服務(wù)成本；另一方面，有利于社會(huì)組織動(dòng)員社會(huì)資源，強(qiáng)化社會(huì)組織的向心力，進(jìn)一步形成政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。

第二，在社會(huì)組織發(fā)揮社會(huì)協(xié)同作用的同時(shí)，還應(yīng)更好動(dòng)地動(dòng)員行業(yè)組織和利益相關(guān)組織的積極性。在現(xiàn)代國家社會(huì)治理構(gòu)架中，行業(yè)組織和利益相關(guān)者組織對(duì)于協(xié)助政府社會(huì)治理具有不可忽視的地位和作用。但對(duì)于行業(yè)組織和利益相關(guān)組織的積極性的動(dòng)員過程中，要重點(diǎn)關(guān)注某些行業(yè)組織“權(quán)力越位”現(xiàn)象，如某些行業(yè)組織的所謂“二政府”的現(xiàn)象，所以在發(fā)揮行業(yè)組織社會(huì)治理功能的同時(shí)，要優(yōu)先重視行業(yè)組織自律和治理功能。經(jīng)驗(yàn)也一再證明，在社會(huì)治理過程中發(fā)現(xiàn)的許多“假冒偽劣”現(xiàn)象，有些往往與行業(yè)自律匱乏和治理不力有關(guān)。行業(yè)自律、行業(yè)監(jiān)管、行業(yè)懲治對(duì)于社會(huì)秩序特別是經(jīng)濟(jì)秩序維護(hù)，具有“關(guān)口”前置的積極作用。例如，“蝦扯蛋”辣條生產(chǎn)，“粉塵、油污、添加劑、原材料滿地都是，惡劣的衛(wèi)生條件”，等等。凡此種種，除了一些地方政府監(jiān)管“缺位”，行業(yè)缺乏自律、監(jiān)督無規(guī)或者無視法規(guī)也是重要原因之一。

第三，在政府的購買服務(wù)中，應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)組織協(xié)商議價(jià)的競(jìng)爭(zhēng)與合作機(jī)制。在充分發(fā)揮合作與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)，相關(guān)社會(huì)組織參與協(xié)商議價(jià)，既有利于提高社會(huì)服務(wù)效率，也有利于在競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰。一方面，社會(huì)組織參與，優(yōu)化政府社會(huì)服務(wù)的結(jié)構(gòu)，引入優(yōu)質(zhì)的社會(huì)組織資源；另一方面，社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)合作，可以降低“暗箱操作”的概率。依法、公開、程序化、規(guī)范化的社會(huì)組織參與，不僅增加社會(huì)福利指數(shù)，還間接地提升社會(huì)心理評(píng)估的滿意度。

但是，在積極動(dòng)員社會(huì)組織參與政府社會(huì)治理的同時(shí)，還要認(rèn)識(shí)到，社會(huì)組織參與或第三部門參與國家社會(huì)治理，在現(xiàn)階段還需要政府積極引導(dǎo)和培育。所謂的社會(huì)參與，本質(zhì)上是“有序”參與，這與政府的立法立規(guī)、規(guī)范性文件治理等舉措分不開。因?yàn)?，從現(xiàn)代國家社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)來看，社會(huì)也可能會(huì)存在失靈現(xiàn)象。因此，積極構(gòu)建國家社會(huì)治理的體制和機(jī)制，完善法規(guī)法治，也是不可忽視的條件之一。

二、黨與群眾的相互關(guān)系:政府與社會(huì)相互關(guān)系的“原生型態(tài)”

從基層社會(huì)治理的角度看，社會(huì)治理離不開以人為主體的服務(wù)與組織。在此意義上，社會(huì)治理的核心是人?！凹訌?qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會(huì)才會(huì)安定有序。社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了?！?5)《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義社會(huì)建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017年，第127頁。在當(dāng)代中國，加強(qiáng)和完善社會(huì)治理體制和機(jī)制建設(shè)，首先是黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨領(lǐng)導(dǎo)的基層基礎(chǔ)是社區(qū)，而社區(qū)治理核心是“人與人的和諧關(guān)系”。從黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政基礎(chǔ)來看，基層落實(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)的工作重心，就是密切黨群關(guān)系。在此意義上，加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，密切黨群關(guān)系，反映群眾的呼聲和訴求，也是中國特色社會(huì)主義克服政府失靈和社會(huì)失靈的重要手段之一。在國家社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，一方面，“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，(6)《習(xí)近平談治國理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第181頁。這是黨總攬全局協(xié)調(diào)各方的地位所決定的；另一方面，在基層社會(huì)治理中，充分發(fā)揮基層黨組織的作用，引領(lǐng)社會(huì)組織積極參與社會(huì)治理，是我國社會(huì)治理的重要經(jīng)驗(yàn)之一，也是中國特色社會(huì)主義社會(huì)治理與一些西方國家社會(huì)治理的本質(zhì)區(qū)別。因此，黨和群眾的相互關(guān)系是政府與社會(huì)相互關(guān)系的“原生型態(tài)”，其之于新時(shí)代國家社會(huì)治理而言，不僅具有本體論意義，而且還具有方法論意義。

(一)充分發(fā)揮黨組織動(dòng)員社會(huì)組織參與社會(huì)治理，不僅維護(hù)了社會(huì)秩序，也鞏固了執(zhí)政黨的社會(huì)基礎(chǔ)

充分發(fā)揮黨組織動(dòng)員社會(huì)組織參與社會(huì)治理，維護(hù)社會(huì)秩序，鞏固執(zhí)政黨的社會(huì)基礎(chǔ)，是我們黨加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的理念與西方現(xiàn)代“公民社會(huì)理論”的本質(zhì)區(qū)別。我們黨的社會(huì)建設(shè)理論是以馬克思《黑格爾法哲學(xué)批判》的市民社會(huì)決定國家的理論、《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》的“巴黎公社”社會(huì)自治理論以及馬克思《〈政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判〉序言》的生產(chǎn)關(guān)系決定上層建筑的理論為基礎(chǔ)的。在中國特色社會(huì)主義國家社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，政黨與群眾的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是政府與社會(huì)關(guān)系的“原生型態(tài)”。按照恩格斯的理論，由政府與社會(huì)的關(guān)系所構(gòu)成的“顯性”的體制機(jī)制等，就其本質(zhì)而言，是作為政黨與群眾關(guān)系的集中體現(xiàn)的意識(shí)形態(tài)的“物質(zhì)的附屬物”。(7)《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京：人民出版社，1995年，第171頁。

在此意義上，良好的黨群關(guān)系進(jìn)一步延伸為干群關(guān)系，既是社會(huì)治理的本源性的政治基礎(chǔ)，也是習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)黨群關(guān)系對(duì)國家社會(huì)治理政治意義的關(guān)鍵所在。對(duì)此，習(xí)近平總書記有經(jīng)典表述：“問題是時(shí)代的聲音，人心是最大的政治。推進(jìn)黨和國家各項(xiàng)工作，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，傾聽人民呼聲。我們要求真務(wù)實(shí)、真抓實(shí)干，積極適應(yīng)國際國內(nèi)形勢(shì)新變化，準(zhǔn)確把握規(guī)律，緊緊依靠人民，奮發(fā)有為開創(chuàng)各項(xiàng)工作新局面。”(8)《習(xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第157頁。這也是我們黨始終堅(jiān)持群眾路線并一以貫之的根本原因之所在。十八大以來，開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，是在新的歷史條件下“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”的重大決策；是推進(jìn)和完善中國特色社會(huì)主義制度的重大舉措；是建設(shè)應(yīng)群眾所想、群眾所盼的服務(wù)型、學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型的執(zhí)政黨的一項(xiàng)重大部署；群眾路線教育活動(dòng)，對(duì)進(jìn)一步保持黨的先進(jìn)性和純潔性，進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位，具有深遠(yuǎn)而重大的意義。(9)《習(xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第127頁。

(二)社會(huì)治理視野下的黨群關(guān)系的構(gòu)建，要堅(jiān)持“人民中心—民生為本—公平正義”治理原則的統(tǒng)一

新時(shí)代國家社會(huì)治理秉承“以人民為中心”理念。黨的十九屆四中全會(huì)指出，我國國家制度和國家治理體系具有“堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，發(fā)展人民民主，密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠人民推動(dòng)國家發(fā)展的顯著優(yōu)勢(shì)”，這一方面表明，新時(shí)代國家社會(huì)治理現(xiàn)代化與黨一以貫之的“以人民為中心”思想具有理論上的同構(gòu)性、實(shí)踐上的契合性和價(jià)值上的同源性；另一方面也為新時(shí)期黨群關(guān)系的構(gòu)建規(guī)定了方向，即必須堅(jiān)持以人民為中心、堅(jiān)持民生為本、維護(hù)社會(huì)公平正義，不斷滿足人民對(duì)美好生活的需要。民生是人民幸福之基，社會(huì)和諧之本。堅(jiān)持“民生為本”的治理原則構(gòu)建新時(shí)代黨群關(guān)系，既是堅(jiān)持“以人民為中心”的根本體現(xiàn)，也是“全心全意為人民服務(wù)”這一立黨宗旨賦予新時(shí)代黨群關(guān)系構(gòu)建的理論自覺和根本原則。進(jìn)而言之，堅(jiān)持“民生為本”，意味著新時(shí)代黨和國家要把滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要作為黨群關(guān)系構(gòu)建的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，要“堅(jiān)持把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興作為制定政策的依據(jù)，順應(yīng)民心、尊重民意、關(guān)注民情、致力民生，既通過提出并貫徹正確的理論和路線方針政策帶領(lǐng)人民前進(jìn)，又從人民實(shí)踐創(chuàng)造和發(fā)展要求中獲得前進(jìn)動(dòng)力”，讓人民共享改革開放和國家社會(huì)治理成果，激勵(lì)人民群眾更加自覺地投身全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家偉大實(shí)踐。增進(jìn)民生福祉是我們黨堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求。如何增進(jìn)民生福祉，關(guān)鍵還是看發(fā)展，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。換言之，增進(jìn)民生福祉必須以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)和前提。此外，民生建設(shè)或者說增進(jìn)民生福祉還要堅(jiān)持公平正義，既要盡力而為，又要量力而行，絕不能開空頭支票，否則只能適得其反，就有可能落入“中等收入陷阱”。當(dāng)前西方一些國家，由于“過度福利化，用過度承諾討好民眾，結(jié)果導(dǎo)致效率低下、增長(zhǎng)停滯、通貨膨脹，收入分配最終反而惡化”。(10)《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義社會(huì)建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017年，第38頁。因此，要從客觀實(shí)際出發(fā)，以勞動(dòng)生產(chǎn)率的增長(zhǎng)為基礎(chǔ)提高人民收入，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力的可持續(xù)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)提高人民的福利水平。

(三)加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，密切黨群關(guān)系，要牢牢掌握黨對(duì)日常意識(shí)形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)

在中國化馬克思主義論域中，意識(shí)形態(tài)，其本質(zhì)上體現(xiàn)的是“黨性與人民性的統(tǒng)一”，(11)吳育林，趙悅彤：《人民主體性的意識(shí)形態(tài)當(dāng)代治理：一個(gè)微觀分析視角》，《思想戰(zhàn)線》2020年第5期。因此，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，密切黨群關(guān)系，從基層黨組織和其工作場(chǎng)域來看，必須牢牢掌握黨對(duì)日常意識(shí)形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。日常意識(shí)形態(tài)的生產(chǎn)來源于生活方式結(jié)構(gòu)化的社區(qū)即所謂的日常社會(huì)?！叭粘Ｒ庾R(shí)形態(tài)”，直觀上體現(xiàn)的是日常社會(huì)之中人們對(duì)于生活質(zhì)量和幸福指數(shù)的評(píng)價(jià)，是社區(qū)即日常社會(huì)的情緒和輿論的積淀。從更深的層次看，日常意識(shí)形態(tài)反映的是黨群關(guān)系。因此，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，密切黨群關(guān)系，要求黨的社區(qū)工作者，要深入社區(qū)即日常社會(huì)，要學(xué)會(huì)并努力做到“人對(duì)人、面對(duì)面，手牽手、心連心”地維護(hù)好和實(shí)現(xiàn)好社區(qū)居民的根本利益和合法權(quán)益，獲得社區(qū)居民群眾的擁護(hù)，只有這樣,才能提高基層黨組織引領(lǐng)日常意識(shí)形態(tài)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的能力，才能真正地掌握日常意識(shí)形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。更進(jìn)一步說，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)只有通過日常意識(shí)形態(tài)的引導(dǎo)，深入生活方式結(jié)構(gòu)化的社區(qū)即日常社會(huì)，和社區(qū)居民打成一片，被人民群眾認(rèn)同，才能談得上所謂的血肉聯(lián)系，克服執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)或社會(huì)治理的風(fēng)險(xiǎn)。(12)參見楊俊一:《群眾公權(quán)觀:創(chuàng)新社會(huì)管理的思想基礎(chǔ)》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第5期。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)——要加強(qiáng)社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)力、引領(lǐng)力和向心力建設(shè)，創(chuàng)新意識(shí)形態(tài)傳播和宣傳的方式和方法，要“聽得懂、記得住、信得過”，“要加強(qiáng)傳播手段和話語方式創(chuàng)新，讓黨的創(chuàng)新理論‘飛入尋常百姓家’”。(13)《習(xí)近平談治國理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第313頁。

三、公眾參與：新時(shí)代國家社會(huì)治理的重要維度

在新時(shí)代國家社會(huì)治理的體制結(jié)構(gòu)中，公眾參與是國家社會(huì)治理的重要維度。從國家社會(huì)治理的角度看，“公眾”不是“烏合之眾”，其參與國家社會(huì)治理的途徑主要有“依法參與”“深度參與”“網(wǎng)絡(luò)參與”等。

(一)依法參與

依法參與是確保公眾作為利益相關(guān)者對(duì)相關(guān)事項(xiàng)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)有效落實(shí)的法律保障。十九大報(bào)告指出：“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證?！?14)《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》上，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第22頁。例如，2018年生態(tài)環(huán)境部頒發(fā)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》，立法宗旨明確強(qiáng)調(diào)，旨在規(guī)范公眾對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的“四項(xiàng)權(quán)利”?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》的第三條強(qiáng)調(diào)，國家鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)。公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，既要遵循依法的原則，還要遵循有序、公開、便利的原則?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》“答記者問”對(duì)該辦法的修訂意義進(jìn)行了解讀，并強(qiáng)調(diào)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)在新的歷史條件下要面對(duì)新的挑戰(zhàn)。對(duì)此，黨的十九大報(bào)告對(duì)環(huán)境治理提出了新的要求，即構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、以企業(yè)為主體、社會(huì)組織與公眾共同參與的新型環(huán)境治理工作體系。進(jìn)一步保障人民群眾的知情、參與、表達(dá)、監(jiān)督的“四項(xiàng)權(quán)利”。公眾有效參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)是確保人民群眾保護(hù)環(huán)境權(quán)益和構(gòu)建公眾參與以及共建共享環(huán)境治理體系的重要舉措。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展和人民生活水平的提高，公眾有效參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的作用會(huì)越來越明顯。當(dāng)然，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的手段和途徑還需要進(jìn)一步優(yōu)化。

其一，關(guān)于公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律法規(guī)還需要進(jìn)一步的完善?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的各類指標(biāo)，如對(duì)象的范圍以及參與的形式等都做出更加清晰的規(guī)定。

其二，隨著生活條件的進(jìn)一步提高，人們的環(huán)境保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，公眾更加主動(dòng)地參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)以維護(hù)公眾的自身權(quán)益。但是在公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中，有些非環(huán)境保護(hù)的問題也被泛化地表達(dá)，如財(cái)產(chǎn)、就業(yè)、征地、拆遷等問題。這些“泛化問題”亟待解決。

其三，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的項(xiàng)目指標(biāo)，在實(shí)踐中還存在一些問題，如，責(zé)任主體定位不清晰、權(quán)責(zé)不明確；有的調(diào)查問卷質(zhì)量不高，調(diào)研工作流于形式，特別是公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的意見難以得到有效反饋；公眾參與過程中弄虛作假現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生等。

因此，生態(tài)環(huán)境部修訂《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，出臺(tái)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》。(15)國務(wù)院新聞辦公室：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評(píng)價(jià)司有關(guān)負(fù)責(zé)人就《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》修訂發(fā)布答記者問。www.scio.gov.cn2018-08-03。

(二)深度參與

在依法參與的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新各種公眾參與的方式和途徑，也是落實(shí)公眾參與“四權(quán)”的重要措施。如，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》(第十四條)明確規(guī)定公眾深度參與的程序化要求和互動(dòng)機(jī)制，關(guān)于公眾集中在“建設(shè)項(xiàng)目”影響環(huán)境上的質(zhì)疑意見，要求建設(shè)單位按照程序組織相關(guān)公眾有序地深度參與。

其一，公眾的意見是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目與環(huán)境影響關(guān)系方面的，如關(guān)涉到對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范措施、保護(hù)環(huán)境的各種措施、環(huán)境影響預(yù)測(cè)性結(jié)論等不同理解的意見，建設(shè)單位要以公開的方式組織聽證會(huì)或者座談會(huì)，建設(shè)單位邀請(qǐng)參加聽證會(huì)或者座談會(huì)的公眾要由可能受到影響的代表組成。其二，公眾參與意見是關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)方面的，如理論性、技術(shù)性等，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)且必須組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成專家論證會(huì)，與此同時(shí)，對(duì)可能受到建設(shè)項(xiàng)目影響的公眾代表要列席專家論證會(huì)——第十五條對(duì)建設(shè)單位召開的專家論證會(huì)、聽證會(huì)或座談會(huì)的程序作了明確的規(guī)定：建設(shè)單位召開相關(guān)會(huì)議，要把會(huì)議的主題、公眾報(bào)名的辦法、報(bào)名公眾的范圍以及時(shí)間地點(diǎn)等等，在會(huì)議召開的10個(gè)工作日前發(fā)出公告，公告要在公眾容易獲得信息或者熟悉的場(chǎng)所張貼或者通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)發(fā)出；第十六條對(duì)聽證會(huì)或座談會(huì)、專家論證會(huì)結(jié)論的反饋時(shí)間作了明確的規(guī)定——限定在5個(gè)工作日之內(nèi)。(16)參見《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》，政府網(wǎng)，www.gov.cn.《國務(wù)院公報(bào)》，2018年第31號(hào)文。

(三)網(wǎng)絡(luò)參與

公眾網(wǎng)絡(luò)參與比較復(fù)雜，形式多樣，一般可分為“正式網(wǎng)絡(luò)參與”和“非正式網(wǎng)絡(luò)參與”。正式網(wǎng)絡(luò)參與，具有依法參與的性質(zhì)，如政府政務(wù)網(wǎng)公示的征求意見專項(xiàng)，還有“人大”立法征求意見網(wǎng)絡(luò)專線平臺(tái)等。另一種是非正式的網(wǎng)絡(luò)參與。這類網(wǎng)絡(luò)輿論空間就議論內(nèi)容而言，具有隨機(jī)性、零散性、情緒性的特點(diǎn)；就傳播方式而言，具有信息的不對(duì)稱性，如被議論事項(xiàng)背景模糊、意義不清、定義不明等；具有信息的疊加性，如傳播者語言差異的誤讀導(dǎo)致的附加意義不斷變異；具有不斷發(fā)酵的情緒激動(dòng)性，如誤傳、謠傳、謠言等等。因此，對(duì)于非正式網(wǎng)絡(luò)參與狀況要辯證分析，關(guān)鍵是正確引導(dǎo)、方法得當(dāng)、遵循網(wǎng)絡(luò)信息傳播規(guī)律、及時(shí)介入，避免“輿情風(fēng)暴”導(dǎo)致“線下利益相關(guān)者”的所謂“一致行動(dòng)”。公眾網(wǎng)絡(luò)參與信息構(gòu)建的“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)”是一個(gè)新現(xiàn)象，還需要探索其積極的意義。但不能“因噎廢食”，對(duì)之應(yīng)持開放態(tài)度，積極引導(dǎo)其步入依法、有序、規(guī)范的軌道上來。

習(xí)近平同志對(duì)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)高度重視，強(qiáng)調(diào)在新形勢(shì)下建設(shè)好網(wǎng)絡(luò)生態(tài)治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。網(wǎng)絡(luò)在人們的日常生活中，不僅是生活工具，而且也成為公共輿論的“集散地”。換言之，網(wǎng)絡(luò)成為了公眾社會(huì)心理和社會(huì)心態(tài)個(gè)性化表達(dá)的終端平臺(tái)。在此意義上，公眾上了網(wǎng)，公眾的意見也就反映在網(wǎng)上。線上的意見也會(huì)影響到線下面對(duì)面的“口口相傳”。從國家社會(huì)治理的角度看，“網(wǎng)絡(luò)公眾”不僅具有傳播學(xué)的意義，而且還具有政治社會(huì)學(xué)的意義。而從執(zhí)政黨建設(shè)的角度看，“網(wǎng)絡(luò)公眾”實(shí)質(zhì)上也就是“網(wǎng)絡(luò)群眾”。因此，習(xí)近平同志提出了“網(wǎng)絡(luò)群眾路線”的理念。

“網(wǎng)絡(luò)群眾路線”要求領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)會(huì)運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)關(guān)注社情民意，即了解群眾的意愿、通過聚焦，回答群眾的關(guān)注，或者答疑釋惑。也就是說，關(guān)注群眾需要，從群眾中來，到群眾中去，網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)重要途徑。但同時(shí)也要看到，“線上群眾路線”與“線下群眾路線”還有很大的不同。其一、組織性與非組織性的不同?！熬€下群眾”，一般是劃分為組織的，在組織體系中，責(zé)任分工明確、指標(biāo)具體、規(guī)范相對(duì)完善等等，“線上群眾”則不然，“線上群眾”具有非組織性的特點(diǎn)，是“信息群”下的受眾。因此，不僅要求領(lǐng)導(dǎo)干部要上網(wǎng)了解群眾的意見，還要成立專門的團(tuán)隊(duì)，分析總結(jié)，才能解決問題。其二，建設(shè)性與質(zhì)疑性的不同。線下群眾的意見，一般都事關(guān)自己周圍群體的關(guān)切，在提出意見的同時(shí)，往往有建設(shè)性的意見相呼應(yīng)。因此，“線下群眾”的意見和解決問題的背景條件是相對(duì)清楚，主觀客觀條件和責(zé)任主體的任務(wù)邊界等等，相對(duì)要素比較明確。線上群眾的意見有的比較明確，有的事件的起因背景模糊。因此，“線上群眾”的意見往往具有“吸引眼球”的特點(diǎn)，因?yàn)椴弧翱鋸垺辈蛔阋饑^或點(diǎn)擊率。在這種“輿情內(nèi)爆”的裹挾下，意見的“真實(shí)動(dòng)機(jī)”往往被掩蓋。因此，線上群眾的“意見”還需要認(rèn)真的調(diào)查研究，提出具體的針對(duì)性的解決問題的方案。特別是當(dāng)一項(xiàng)措施得不到理解，出現(xiàn)了質(zhì)疑或者謾罵的聲音，責(zé)任主體要保持一定的定力，持一種開放的心態(tài)。一方面要有組織地通過宣傳介紹，召開發(fā)布會(huì)等方式，宣傳群眾；另一方面又要以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，引導(dǎo)和糾正一些錯(cuò)誤的看法，化解群眾的怨言，使得網(wǎng)絡(luò)成為接近群眾的有效途徑。其三，客觀監(jiān)督與主觀監(jiān)督的不同。線下的監(jiān)督一般是客觀的、規(guī)范的和有序的；線上的意見往往帶有主觀性、隨機(jī)性、匿名性的特點(diǎn)，容易受“意見領(lǐng)袖”的左右。如何把線上意見聚焦為民主監(jiān)督的批評(píng)和建議，也需要組織團(tuán)隊(duì)認(rèn)真研究，提出建設(shè)性的意見。網(wǎng)絡(luò)群眾路線是與網(wǎng)絡(luò)思想政治工作同步建設(shè)、一體推進(jìn)的。因此，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)群眾善意的批評(píng)意見，無論是忠言逆耳的還是和風(fēng)細(xì)雨的，黨和政府部門的責(zé)任主體，首先要?dú)g迎，其次要認(rèn)真研究，正確的要及時(shí)吸收。

此外，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與治理需要同步。網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，一方面，需要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的正面引導(dǎo)和宣傳，培育健康、向善的網(wǎng)絡(luò)文化；另一方面，需要加強(qiáng)健康向上的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容供給，體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的要求，彰顯人類文明優(yōu)秀成果的正能量。此外，建設(shè)的同時(shí)還要加強(qiáng)治理?！熬W(wǎng)絡(luò)空間是億萬民眾共同的精神家園。網(wǎng)絡(luò)空間天朗氣清、生態(tài)良好，符合人民利益。網(wǎng)絡(luò)空間烏煙瘴氣、生態(tài)惡化，不符合人民利益?！?17)《習(xí)近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第336頁。對(duì)于那些惡化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、利用網(wǎng)絡(luò)坑蒙拐騙的行為、內(nèi)容不健康的內(nèi)容等等，要依照“網(wǎng)絡(luò)安全法”的規(guī)制，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全治理，凈化網(wǎng)絡(luò)生態(tài)。

結(jié) 語

當(dāng)前我國正處于新發(fā)展階段，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程已然開啟。立足這一時(shí)代背景，厘清新時(shí)代國家社會(huì)治理活動(dòng)的“雙重結(jié)構(gòu)”，對(duì)公眾參與國家社會(huì)治理這一重要維度進(jìn)行分析，落實(shí)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的“二十字方針”，提高國家社會(huì)治理能力和水平的理論自覺，對(duì)新時(shí)代全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家有著重要的指導(dǎo)意義。