○ 王利，鄭自彤

（河南大學(xué) 法學(xué)院，河南 開封 475001）

河南黃河濕地位于河南省西北部黃河中下游段，是我國(guó)東部平原、西部山地丘陵和黃土高原的過渡地帶。黃河從三門峽靈寶市進(jìn)入河南省境內(nèi)，至濮陽臺(tái)前縣出境，其干流全長(zhǎng)711千米，流域涉及河南省10個(gè)市（三門峽、洛陽、濟(jì)源、焦作、鄭州、開封、新鄉(xiāng)、濮陽、鶴壁、安陽）47個(gè)縣（市、區(qū)），流域面積 3.62萬平方千米[1]。黃河濕地地區(qū)從西到東依次有四種地貌：靈寶至三門峽水庫大壩為黃土臺(tái)地、三門峽水庫大壩至小浪底水庫大壩為低山、小浪底大壩至桃花峪為山地到平原的過渡地帶、桃花峪以下為沖積平原（河床高出兩岸地面3米～10米）[1]。黃河是哺育中華民族的母親河，黃河流域是中華文明的文化發(fā)祥地，黃河濕地?fù)?dān)負(fù)著涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、水土保持以及保護(hù)和發(fā)展生物資源生態(tài)多樣性等重大使命。整體上看，國(guó)家對(duì)黃河濕地保護(hù)的相關(guān)立法尚不完善，而地方性相關(guān)的法律法規(guī)政策也不盡相同，因此黃河濕地保護(hù)立法應(yīng)對(duì)能力亟須改善。2019年習(xí)近平在鄭州召開的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上發(fā)表了重要講話，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展開始上升為國(guó)家戰(zhàn)略，相關(guān)法治建設(shè)分析的文獻(xiàn)也日漸豐富，典型如《<黃河保護(hù)法>立法思路與框架研究》[2]、《新時(shí)代黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展之生態(tài)法治保障三論》[3]等。截至2022年1月27日，以黃河濕地保護(hù)為主題詞在知網(wǎng)進(jìn)行檢索，涉及社科類文獻(xiàn)92篇，但涉及黃河濕地保護(hù)法律問題的文獻(xiàn)僅有6篇。除《黃河濕地保護(hù)法治研究》[4]一文針對(duì)黃河濕地整體法治化問題進(jìn)行分析外，其他皆從黃河濕地的地方區(qū)域視角展開分析，典型如《黃河三角洲濕地保護(hù)法律問題研究——以山東省東營(yíng)市為例》[5]；而專門針對(duì)河南黃河濕地進(jìn)行法治化問題分析的文獻(xiàn)尚未檢索到。因此，當(dāng)前文獻(xiàn)雖能為黃河濕地保護(hù)提供基本法律框架或范式指引，但無法為諸如河南濕地等區(qū)域化、個(gè)性化的黃河濕地的保護(hù)提供有針對(duì)性的法治化解決思路。本文擬通過對(duì)河南黃河濕地保護(hù)現(xiàn)狀的分析，闡釋河南黃河濕地保護(hù)法制化的必要性及其所存在的問題，以探尋促進(jìn)河南黃河濕地保護(hù)實(shí)踐與法律制度的有效融合路徑，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施提供借鑒。

一、河南黃河濕地保護(hù)的現(xiàn)狀及其強(qiáng)化法治的必要性

（一）河南黃河濕地保護(hù)的現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，河南省濕地重點(diǎn)保護(hù)規(guī)劃面積累計(jì)達(dá)到32.8萬公頃，濕地保護(hù)率由2015年的37%提高到2020年的52.19%[6]。河南黃河沿線地區(qū)濕地覆蓋總面積14.2萬公頃，占全省濕地總面積的22.67%。目前，全省已按照規(guī)劃建立國(guó)家重點(diǎn)特色濕地自然保護(hù)區(qū)11個(gè)（國(guó)家級(jí)3個(gè)，省級(jí)8個(gè)）和國(guó)家重點(diǎn)特色濕地公園98個(gè)（國(guó)家級(jí)35個(gè)，省級(jí)63個(gè)）[6]。全省重點(diǎn)縣區(qū)已普遍建立濕地保護(hù)區(qū)或濕地公園，珍稀野生動(dòng)物物種保護(hù)成效突出，如青頭潛鴨在民權(quán)黃河故道國(guó)家濕地公園和新鄉(xiāng)黃河鳥類濕地國(guó)家級(jí)重點(diǎn)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)棲息的數(shù)量達(dá)300多只，大鴇、青頭潛鴨、大天鵝、震旦鴉雀等150多種珍稀野生物種鳥類也得到了有效保護(hù)[7]。

2016年以來，河南省先后實(shí)施了生態(tài)效益補(bǔ)償、退耕還濕、濕地生態(tài)保護(hù)等74項(xiàng)黃河濕地恢復(fù)補(bǔ)助建設(shè)項(xiàng)目，以努力恢復(fù)與修復(fù)黃河退化生態(tài)濕地，有效改善了濕地的生態(tài)環(huán)境，豐富了濕地的生物多樣性。河南黃河濕地生態(tài)保護(hù)利用體系已基本形成，濕地生態(tài)保護(hù)利用面積和濕地生態(tài)保護(hù)利用率大幅度提升。在深入推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，河南省持續(xù)加強(qiáng)對(duì)黃河流域濕地的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，擴(kuò)展黃河流域生態(tài)保護(hù)示范區(qū)面積，確保黃河濕地資源安全和生態(tài)安全。

（二）河南黃河濕地保護(hù)法治化的必要性

1.河南黃河濕地保護(hù)管理雖取得了積極實(shí)效，但實(shí)踐中仍存在問題。首先，部分濕地區(qū)域仍存在魚塘養(yǎng)殖、土地復(fù)墾、村鎮(zhèn)建設(shè)占用等不合理使用的現(xiàn)象。據(jù)2021年7月中央第五生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組的反饋，河南黃河濕地保護(hù)區(qū)仍然存在大量魚塘未及時(shí)清退、部分魚塘雖已退出但未能恢復(fù)原貌的現(xiàn)象：在焦作孟州市黃河濕地保護(hù)區(qū)的核心區(qū)位，甚至存在著某水產(chǎn)公司擁有80余公頃魚塘違法養(yǎng)殖8年之久而未能清理的事例；濕地占補(bǔ)平衡政策落實(shí)不到位，2018年以來全省11個(gè)建設(shè)項(xiàng)目共占黃河濕地10.49公頃，均未按要求恢復(fù)或重建濕地[8]。這些現(xiàn)象直接導(dǎo)致濕地面積逐漸減少，進(jìn)而影響黃河濕地多樣化功能的發(fā)揮，尤其是直接影響了生物資源多樣性的保護(hù)效果。其次，當(dāng)前不合理的黃河濕地利用方式在一定程度上導(dǎo)致水資源的短缺。黃河濕地歷來是農(nóng)業(yè)、工業(yè)、電力、礦山、油田、煤炭、交通和城鎮(zhèn)居民日常生活等方面的主要水源，濕地中的水資源大量短缺成為制約黃河流域及相關(guān)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的主要因素[9]。再次，因植被建設(shè)實(shí)效欠佳、引水灌溉和水利工程建設(shè)相關(guān)措施不合理等原因，部分黃河河岸水土流失情況嚴(yán)重，造成濕地淤積和濕地面積減少，直接影響了濕地生態(tài)功能的發(fā)揮。法律制度是塑造符合國(guó)家戰(zhàn)略所需社會(huì)秩序的基本保障，所以唯有健全黃河濕地保護(hù)法治保障，才能有效塑造黃河濕地保護(hù)的相關(guān)利益人之間的有序關(guān)系。

2. 完善河南濕地環(huán)境保護(hù)立法是河南黃河生態(tài)文明建設(shè)的必經(jīng)之路。生態(tài)文明建設(shè)作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分，就是把可持續(xù)發(fā)展提高到綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，努力為中華子孫后代留下更多的珍貴生態(tài)資產(chǎn)，這關(guān)涉中國(guó)人民的切身福祉和中華民族的未來。濕地生態(tài)保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成內(nèi)容，不僅有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，還能給人們帶來資源福利和更多的生態(tài)利益。強(qiáng)化河南黃河濕地的法治化保護(hù)，不僅能更好地改善黃河濕地的環(huán)境，還有利于提高河南黃河濕地沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平，促進(jìn)黃河流域生態(tài)文明建設(shè)。

3.濕地保護(hù)法治化可更好地促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定和發(fā)展。法律規(guī)范是實(shí)現(xiàn)治國(guó)之道的重器，保護(hù)河南黃河濕地同樣需要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和促進(jìn)作用。唯有通過各方利益關(guān)系的調(diào)整，做到規(guī)范公正，才能實(shí)現(xiàn)黃河濕地全方位、全領(lǐng)域的管控，做到立法決策和政治決策同步。從實(shí)踐來看，法律規(guī)范在濕地保護(hù)的實(shí)踐中具有特殊功能：可制裁和預(yù)防濕地保護(hù)中的違法行為，有效保護(hù)公民和組織在濕地環(huán)境中的合法利益，引導(dǎo)公民和組織在追求利益的同時(shí)滿足生態(tài)利益；為濕地保護(hù)中的經(jīng)濟(jì)和行政措施提供法律依據(jù)并進(jìn)行法律制約，確保實(shí)現(xiàn)濕地資源開發(fā)利用目的的正當(dāng)性與合法性。因此，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，唯有完善河南黃河濕地保護(hù)的法治建設(shè)，依法嚴(yán)格貫徹和落實(shí)黃河濕地保護(hù)的行政、司法管理路徑，積極融入社會(huì)公眾實(shí)踐，才能全面規(guī)范解決黃河流域濕地保護(hù)中的既有問題，并促進(jìn)責(zé)任政府、法治政府和法治國(guó)家的建設(shè)。

二、河南黃河濕地保護(hù)法治化的障礙

河南省高度重視濕地綜合保護(hù)管理工作，于2015年出臺(tái)了《河南省濕地保護(hù)條例》，為促進(jìn)河南省濕地自然資源綜合保護(hù)提供了重要的法律政策支持。2018年河南省出臺(tái)《河南省濕地保護(hù)修復(fù)制度實(shí)施方案》，要求河南省各地市加強(qiáng)濕地保護(hù)，注重濕地生態(tài)功能的維護(hù)，實(shí)現(xiàn)河南黃河濕地的可持續(xù)發(fā)展。河南省地方政府隨后相繼頒布了《鄭州市濕地保護(hù)條例》《三門峽市白天鵝及其棲息地保護(hù)條例》等地方性法規(guī)。但整體來看，河南黃河濕地立法與全面貫徹依法治國(guó)精神以及運(yùn)用法治手段保護(hù)生態(tài)環(huán)境的時(shí)代要求仍存在差距，主要體現(xiàn)為法律體系不完善、管理機(jī)制不協(xié)調(diào)、法律責(zé)任不明確、監(jiān)督機(jī)制不完備等問題，極大地阻礙了河南黃河濕地保護(hù)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的有效融合。

（一）法律體系不完善

《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《濕地保護(hù)法》）于2021年12月剛剛頒布，對(duì)我國(guó)濕地資源管理、濕地保護(hù)與利用、濕地修復(fù)等基本問題進(jìn)行了規(guī)定，但因其是基本立法，條款體現(xiàn)為原則性；而立法實(shí)效性則需要具體的實(shí)施細(xì)則和相應(yīng)的地方性立法補(bǔ)充完善后才能得到有效保障。根據(jù)現(xiàn)行立法，濕地實(shí)行分類保護(hù)，其主管機(jī)關(guān)有所不同，如河流、湖泊濕地由水行政主管部門和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)管理和保護(hù)，濱海濕地由自然資源主管部門和沿海地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)管理和保護(hù)，城市濕地由住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)管理和保護(hù)，其他各類區(qū)域的濕地保護(hù)由國(guó)家相應(yīng)的行政部門統(tǒng)一管理。所以在沒有上位法明確具體管理職權(quán)界限的情況下，各部門執(zhí)法難免會(huì)出現(xiàn)過于追求本部門利益最大化的情形。從《河南省濕地保護(hù)條例》來看，此條例針對(duì)黃河濕地的生態(tài)保護(hù)管理設(shè)立了專章進(jìn)行特別規(guī)定，但這些規(guī)定不夠具體，總體上仍然籠統(tǒng)、模糊，缺少操作細(xì)則和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因此在一定程度上會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。鑒于我國(guó)濕地資源保護(hù)立法與地方性法規(guī)的現(xiàn)狀，為有效預(yù)防濕地生態(tài)資源的破壞和解決濕地覆蓋面積逐漸萎縮等問題，有必要盡快出臺(tái)《濕地保護(hù)法》實(shí)施細(xì)則，以完善我國(guó)濕地資源保護(hù)的法律依據(jù)和法律體系。在此基礎(chǔ)上，河南黃河濕地保護(hù)法律體系也應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)改善，并對(duì)諸如濕地分類保護(hù)機(jī)關(guān)權(quán)限等上位法中諸多一般性規(guī)定進(jìn)行細(xì)化和明確，同時(shí)還應(yīng)結(jié)合河南黃河濕地保護(hù)實(shí)踐的需要強(qiáng)化地方特色條款的內(nèi)容，全面強(qiáng)化立法的可操作性與實(shí)效性。

（二）管理機(jī)制不協(xié)調(diào)

《河南省濕地保護(hù)條例》第六條規(guī)定：“濕地保護(hù)工作實(shí)行綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施的管理體制?？h級(jí)以上人民政府林業(yè)部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域濕地保護(hù)的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督工作。依法設(shè)立的濕地管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)濕地保護(hù)的具體工作”。黃河濕地生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜多樣，需要對(duì)其實(shí)行跨區(qū)域、跨部門的共同管理。為此，河南省設(shè)立了黃河濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局，并下設(shè)三門峽、洛陽、焦作、濟(jì)源四個(gè)管理分局[7]。同時(shí)還規(guī)定，濕地保護(hù)由政府各職能部門分管行使職權(quán)，比如林業(yè)部門負(fù)責(zé)管理沼澤類濕地，水行政部門負(fù)責(zé)管理河流類濕地，住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)管理城區(qū)湖泊類濕地。但在實(shí)踐過程中，因濕地保護(hù)觀念尚不成熟、地方政府部門濕地保護(hù)實(shí)施政策不完善、地方機(jī)構(gòu)改革不徹底等原因，黃河濕地管理仍存在職責(zé)模糊、疏于管理、遺漏管理等問題。此外，《河南省濕地保護(hù)條例》雖明確規(guī)定縣級(jí)以上人民政府林業(yè)部門主管本行政區(qū)內(nèi)的濕地資源保護(hù)管理工作，但實(shí)踐中主管部門與分管部門同級(jí)，因此主管部門就無權(quán)協(xié)調(diào)分管部門，甚至處于弱勢(shì)地位。如此一來，統(tǒng)一管理難以實(shí)現(xiàn)。而缺乏充分的協(xié)調(diào)配合，必將影響濕地保護(hù)的工作效率，統(tǒng)一監(jiān)管與分部門負(fù)責(zé)的濕地保護(hù)模式的設(shè)定目標(biāo)就無法實(shí)現(xiàn)?？紤]到濕地環(huán)境本身所具有的整體性與濕地資源的分散性所存在的矛盾性，在當(dāng)前統(tǒng)分管理模式下，建立部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制就具有必要性，即當(dāng)職權(quán)交叉或不明晰時(shí)，由第三方進(jìn)行客觀判斷和抉擇。

（三）法律責(zé)任不明確

1.對(duì)黃河濕地保護(hù)只規(guī)定了禁止性義務(wù)，而沒有具體責(zé)任規(guī)定。例如《河南省濕地保護(hù)條例》第三十四條①《河南省濕地保護(hù)條例》第三十四條：“沿黃河區(qū)域人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)濕地保護(hù)，禁止下列行為：（一）將黃河濕地保護(hù)區(qū)域規(guī)劃為城市建設(shè)用地、商業(yè)用地、基本農(nóng)田;（二）在黃河濕地保護(hù)區(qū)域內(nèi)建設(shè)居民點(diǎn)、廠房、倉(cāng)庫、餐飲娛樂等設(shè)施;（三）其他非防洪防汛和濕地保護(hù)的建設(shè)活動(dòng)。”規(guī)定了濕地保護(hù)中的禁止性行為，第三十六條②《河南省濕地保護(hù)條例》第三十六條：“因黃河河道滾動(dòng)新產(chǎn)生的灘涂濕地，應(yīng)當(dāng)列入黃河濕地保護(hù)范圍，禁止任何單位和個(gè)人侵占?！币?guī)定了黃河濕地的保護(hù)范圍，但這些規(guī)定缺乏相應(yīng)的責(zé)任規(guī)定，所以只能在一定程度上起警示作用，在實(shí)踐中無法直接適用，立法的實(shí)效性難以保障。實(shí)踐中，當(dāng)黃河濕地區(qū)域出現(xiàn)部分非法項(xiàng)目及非法建筑時(shí)，地方政府往往出于社會(huì)穩(wěn)定的考慮，以經(jīng)濟(jì)、民生為由不予拆除違建；而其整改方式多為繳納罰款，強(qiáng)行拆除整改行為較少，致使黃河濕地保護(hù)立法實(shí)效性大打折扣。

2.對(duì)于違反規(guī)定的政府部門的工作人員和黃河濕地主管機(jī)構(gòu)的管理人員未列出具體的處分規(guī)定和刑事責(zé)任形式。對(duì)于黃河濕地的保護(hù)，不僅要懲戒黃河濕地污染者的行為，還需要公職人員嚴(yán)于律己?！逗幽鲜竦乇Ｗo(hù)條例》第四十三條③《河南省濕地保護(hù)條例》第四十三條：“違反本條例規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府及有關(guān)部門、濕地管理機(jī)構(gòu)有下列行為之一的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！币?guī)定了追究相關(guān)主管人員刑事責(zé)任的具體情形，這對(duì)公職人員行使職權(quán)具有規(guī)范作用。然而此條例對(duì)于公職人員的處罰規(guī)則并不細(xì)化，缺少更直觀的規(guī)范警示作用，就有可能給違法行為人造成僥幸心理?；诮?jīng)濟(jì)社會(huì)因素的考慮，地方公職人員可能會(huì)出于“底線”思想，將濕地破壞行為放在其他既定、甚至其他環(huán)保工作之下，這就會(huì)因監(jiān)管機(jī)制不健全而致使黃河濕地保護(hù)實(shí)效低下。

3.對(duì)于不特定的兩個(gè)或兩個(gè)以上行為人共同對(duì)黃河濕地造成破壞的情形缺少明確的法律規(guī)定。根據(jù)相關(guān)法理，二人以上共同實(shí)施侵權(quán)行為，造成他人利益損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。但立法是法理的具體呈現(xiàn)形式，立法內(nèi)容的明確化有利于執(zhí)法效率的提升，且有利于強(qiáng)化公民守法行為的指引功能。因此，立法應(yīng)該對(duì)不特定的兩個(gè)或兩個(gè)以上行為人共同對(duì)黃河濕地造成破壞的情形及其法律責(zé)任予以明確，且應(yīng)強(qiáng)調(diào)，無論行為人主觀上是否有破壞濕地生態(tài)環(huán)境的心理，只要其在客觀上造成了嚴(yán)重后果，就應(yīng)該根據(jù)因果關(guān)系承擔(dān)各自的法律責(zé)任。

（四）監(jiān)督機(jī)制不完備

河南黃河濕地保護(hù)的監(jiān)督機(jī)制尚不健全，存在著專業(yè)管理人員欠缺、經(jīng)費(fèi)不充足、監(jiān)管能力薄弱等問題。首先，對(duì)企業(yè)的環(huán)境安全審查存在調(diào)查不全面或處理不到位的情況。一些企業(yè)在申報(bào)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過程中，存在環(huán)評(píng)報(bào)告等信息公開不規(guī)范、聽證程序簡(jiǎn)化、相關(guān)部門監(jiān)督不到位的現(xiàn)象，進(jìn)而有可能對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞局面。其次，主體部門對(duì)其職責(zé)范圍內(nèi)的濕地保護(hù)和管理信息沒有實(shí)現(xiàn)全面及時(shí)公開，公民獲知相關(guān)信息較少，對(duì)黃河濕地的保護(hù)和管理缺乏持續(xù)性關(guān)注，無法有效發(fā)揮公眾對(duì)黃河濕地保護(hù)的社會(huì)監(jiān)督作用。而對(duì)于黃河濕地保護(hù)的相關(guān)宣傳，相較于大氣保護(hù)、水資源保護(hù)、基本農(nóng)田保護(hù)等不到位現(xiàn)象，公民很難從根本上樹立保護(hù)黃河濕地生態(tài)環(huán)境的觀念，這在一定程度上會(huì)導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)督缺失。最后，缺少對(duì)政府工作人員執(zhí)法的監(jiān)督。由于各部門的權(quán)責(zé)劃分不明確，容易出現(xiàn)信息交換和工作溝通不及時(shí)的情況。所以，只有監(jiān)督機(jī)制健全，才有利于河南黃河濕地保護(hù)工作的有效開展。相較于其他生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，黃河濕地保護(hù)因缺乏諸如林長(zhǎng)制、河長(zhǎng)制等系統(tǒng)化、全面化的長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制，基層政府及主管部門也因此會(huì)缺乏相對(duì)的主觀能動(dòng)性。

三、河南黃河濕地保護(hù)法治化的改善措施

（一）完善法律體系

我國(guó)雖然已建立了以《濕地保護(hù)法》為核心，與地方性濕地保護(hù)法規(guī)相結(jié)合的法律體系，但是黃河濕地保護(hù)屬于特殊性的問題，國(guó)家層面的立法尚缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，新出臺(tái)的國(guó)家立法與地方立法之間的銜接性也有待完善。就《河南省濕地保護(hù)條例》而言，雖設(shè)立專章對(duì)黃河濕地保護(hù)做出了專門性的規(guī)定，但是條款數(shù)量有限且可操性有待擴(kuò)展，所以應(yīng)該結(jié)合河南黃河濕地實(shí)踐需要，通過出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則等形式，對(duì)一些關(guān)鍵性的規(guī)定或者內(nèi)容進(jìn)行明確細(xì)化。如：明確各部門職責(zé)、建立部門間的溝通協(xié)作機(jī)制；完善濕地保護(hù)和開發(fā)過程中的配套措施；在開發(fā)前進(jìn)行濕地環(huán)境影響評(píng)價(jià)，嚴(yán)格執(zhí)行濕地開發(fā)利用審批程序；在開發(fā)過程中重視黃河濕地生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)用，等等。另外，考慮到《中華人民共和國(guó)立法法》賦予地方在環(huán)境保護(hù)方面的立法權(quán)限，河南省地市級(jí)人大和政府應(yīng)以《濕地保護(hù)法》和《河南省濕地保護(hù)條例》為基本指導(dǎo)，以現(xiàn)有問題為根本出發(fā)點(diǎn)，實(shí)施創(chuàng)新型的政府抓總、林業(yè)主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、分工負(fù)責(zé)的保護(hù)管理體制，制定地方性黃河濕地保護(hù)實(shí)施細(xì)則，使相關(guān)法規(guī)更具有針對(duì)性和執(zhí)行性。

（二）構(gòu)建協(xié)調(diào)管理機(jī)制

濕地是融合了水生和陸地生態(tài)系統(tǒng)多種元素的特殊自然環(huán)境，具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、景觀等諸多功能。為達(dá)到資源保護(hù)與資源開發(fā)的最佳管護(hù)效果，濕地的保護(hù)和管理需要在整體目標(biāo)定位、保護(hù)方法采用、系統(tǒng)性保護(hù)協(xié)調(diào)等方面采取綜合性措施。目前，河南省主管部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理和分部門負(fù)責(zé)實(shí)施的濕地管理模式都是根據(jù)濕地生態(tài)要素的特點(diǎn)而進(jìn)行的分類管理，雖涉及自然資源部門、土地部門、林業(yè)部門等，但其職責(zé)劃分較為模糊，在督查、整改、保護(hù)、行政執(zhí)法等方面往往存在職責(zé)缺失與重疊的問題，對(duì)濕地保護(hù)難以形成“齊抓共管”的理想局面，不利于濕地整體生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)。因此需構(gòu)建有效統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機(jī)制。首先，強(qiáng)化主管機(jī)構(gòu)職責(zé)。根據(jù)我國(guó)《濕地保護(hù)法》的規(guī)定，林業(yè)草原主管部門負(fù)責(zé)濕地資源的監(jiān)督管理，所以林業(yè)草原主管部門應(yīng)該積極履行濕地監(jiān)督管理職責(zé)，在濕地保護(hù)規(guī)劃和相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的擬定、濕地開發(fā)利用的監(jiān)督管理、濕地生態(tài)保護(hù)的修復(fù)工作等方面，針對(duì)黃河濕地特殊保護(hù)進(jìn)行細(xì)致的統(tǒng)籌規(guī)劃，適時(shí)建立適合黃河濕地特殊保護(hù)現(xiàn)狀的管理機(jī)制。其次，建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制?；邳S河濕地資源的分散性、生態(tài)系統(tǒng)的一體性以及保護(hù)的復(fù)雜性，黃河濕地保護(hù)需要統(tǒng)一管護(hù)，需要分管部門間的協(xié)調(diào)配合，建立一個(gè)專門協(xié)調(diào)機(jī)制。在各地黃河濕地保護(hù)機(jī)制中，應(yīng)該注重建立健全諸如部門間聯(lián)席會(huì)議之類的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能。其中，林業(yè)草原主管部門在積極履行對(duì)黃河濕地保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責(zé)外，還應(yīng)該結(jié)合具體情況適時(shí)會(huì)同自然資源、水行政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)主管部門，建立黃河濕地保護(hù)協(xié)作、信息通報(bào)等可操作性的機(jī)制。例如，2020年12月頒布的《淮安市濕地保護(hù)條例》第十八條創(chuàng)新地規(guī)定了濕地保護(hù)的智慧監(jiān)測(cè)機(jī)制，要求市、縣（區(qū)）自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門，建立濕地智慧監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，通過信息和通信技術(shù)手段感測(cè)、分析、整合濕地內(nèi)的各項(xiàng)關(guān)鍵信息，對(duì)包括水質(zhì)、大氣、土壤、噪聲、動(dòng)物、植物、人為干擾等各種問題做出智能響應(yīng)，對(duì)濕地進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，定期向社會(huì)發(fā)布結(jié)果。此條款以現(xiàn)代科技為鏈條，將各個(gè)部門鏈接，細(xì)化職能，高效地對(duì)濕地進(jìn)行檢測(cè)保護(hù)，并對(duì)檢測(cè)結(jié)果進(jìn)行社會(huì)共享，加強(qiáng)了各部門之間的聯(lián)動(dòng)保護(hù)機(jī)制，這對(duì)包括河南省在內(nèi)的地方濕地保護(hù)立法的完善提供了借鑒和啟示。所以，在濕地保護(hù)過程中，既需要適時(shí)構(gòu)建有效統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，還需要明確濕地保護(hù)部門的職責(zé)目標(biāo)和工作內(nèi)容。在遵循相同的保護(hù)原則和管理理念下，各部門應(yīng)根據(jù)濕地保護(hù)中不同的利益訴求進(jìn)行公平協(xié)調(diào)，就黃河濕地的保護(hù)和合理利用達(dá)成共識(shí)，順利實(shí)現(xiàn)黃河濕地保護(hù)的目標(biāo)。近期，河南省辦公廳印發(fā)《河南省四水同治規(guī)劃（2021—2035年）》，將濕地保護(hù)列入規(guī)劃目標(biāo)，并以濕地保護(hù)率為準(zhǔn)確指標(biāo)。其“第七章 水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)”的第二節(jié)“濕地保護(hù)與建設(shè)”，為濕地保護(hù)提供了相關(guān)行為標(biāo)準(zhǔn)與策略，并將濕地保護(hù)與修復(fù)列入生態(tài)工程建設(shè)，為河南黃河濕地保護(hù)和部門管理完善提供了實(shí)踐導(dǎo)向。

（三）明確法律責(zé)任

結(jié)合黃河濕地保護(hù)的現(xiàn)狀，對(duì)黃河濕地保護(hù)中相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定盡快予以明確化、具體化。首先，當(dāng)破壞者侵犯了對(duì)黃河濕地享有權(quán)利的個(gè)人和企業(yè)的權(quán)益時(shí)，應(yīng)該明確權(quán)利人可以通過法院追究破壞者的民事責(zé)任。民事責(zé)任的承擔(dān)方式可多種多樣，包括停止侵害、恢復(fù)原狀、賠禮道歉、賠償損失等。同時(shí)還應(yīng)明確，對(duì)濕地環(huán)境破壞所致民事責(zé)任的歸責(zé)原則為無過錯(cuò)責(zé)任原則，將其歸屬于環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的一種特殊形式。其次，在立法中應(yīng)該對(duì)行政主體的責(zé)任范圍和形式予以明確化。濕地保護(hù)中的行政責(zé)任是行政主體在濕地資源保護(hù)和管理過程中違反國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，一般是根據(jù)行為人所實(shí)施行為的嚴(yán)重程度和造成的后果來確定責(zé)任范圍。行政責(zé)任是濕地保護(hù)的重要責(zé)任形式，基于行政主體在濕地資源管理與生態(tài)保護(hù)中掌握較多的資源，同時(shí)還承擔(dān)著基本的職責(zé)，所以有必要通過適時(shí)運(yùn)用不同形式的法律責(zé)任，對(duì)濕地保護(hù)和管理利用進(jìn)行全面規(guī)制，以利于科學(xué)、合理、有效地預(yù)防濕地資源和生態(tài)的損害，切實(shí)維護(hù)濕地保護(hù)中的各種合法權(quán)益，強(qiáng)化濕地資源管理和保護(hù)時(shí)效。

（四）建立監(jiān)督機(jī)制

1.建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化濕地保護(hù)職責(zé)。首先，建立部門與部門之間、部門內(nèi)部公職人員之間的監(jiān)督機(jī)制，以明晰濕地保護(hù)職責(zé)，強(qiáng)化濕地保護(hù)職責(zé)實(shí)效性。呼和浩特市人大常委會(huì)于2021年8月頒布的《呼和浩特市濕地保護(hù)條例》第十三條第三款規(guī)定：占用市級(jí)重要濕地的，提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議，將常委會(huì)組成人員的審議意見交市人民政府辦理，市人民政府應(yīng)當(dāng)將辦理結(jié)果及時(shí)報(bào)告市人大常委會(huì)。此規(guī)定明確了地方政府對(duì)濕地占用行為的審批程序，填補(bǔ)了原地方法律中的缺失部分，確保了部門間的監(jiān)管程序落實(shí)有效、推進(jìn)合理。其次，濕地保護(hù)監(jiān)管職責(zé)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)破壞濕地環(huán)境的企業(yè)的監(jiān)督，將責(zé)任落實(shí)到位，采用區(qū)域限批、黑名單等懲罰措施，確保黃河濕地生態(tài)安全。

2.完善外部監(jiān)督機(jī)制，保障公眾的知情權(quán)和救濟(jì)權(quán)。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民生活水平的穩(wěn)步提高，人們對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)的需求也越來越高，公民已不僅僅滿足于經(jīng)濟(jì)的需求，還注重追求生活質(zhì)量和生活環(huán)境的安全性。結(jié)合此情況，2017年3月，東營(yíng)市人大常務(wù)委員會(huì)頒布的《山東黃河三角洲國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》第十一條將黃河濕地在內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行分區(qū)管理，規(guī)定在“實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，經(jīng)依法批準(zhǔn)可以從事科學(xué)研究、教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖繁育珍稀、瀕危野生動(dòng)植物和適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”?！逗幽鲜竦乇Ｗo(hù)條例》第十四條雖然對(duì)濕地也實(shí)行分級(jí)分類保護(hù)，但既沒有細(xì)化保護(hù)區(qū)域，也沒有涉及公眾參與濕地保護(hù)的活動(dòng)規(guī)定。因而，上述山東的規(guī)定可為河南黃河濕地保護(hù)提供借鑒，在濕地得到全面保護(hù)的情況下，可考慮在濕地內(nèi)賦予公眾適當(dāng)?shù)幕顒?dòng)許可，如科研、文旅和適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等，在增強(qiáng)公眾濕地保護(hù)法治意識(shí)的同時(shí)，也可完善公眾對(duì)于濕地保護(hù)的知情權(quán)。同時(shí)，政府可以采取信息公開、召開聽證會(huì)等形式，實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)信息的透明化，提高公眾的參與意識(shí)，引導(dǎo)公眾對(duì)企業(yè)和執(zhí)法者進(jìn)行監(jiān)督，共同維護(hù)濕地的生態(tài)資源。檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織也可以強(qiáng)化公益訴訟制度在濕地保護(hù)中的適用，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)濕地保護(hù)的有效監(jiān)督，維護(hù)社會(huì)整體生態(tài)利益。

四、結(jié)語

黃河濕地因其獨(dú)特的自然地理特征和生態(tài)功能受到黃河沿線各地的廣泛關(guān)注，黃河濕地對(duì)于提高人們的自然生態(tài)價(jià)值和社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的作用也日益凸顯。加快黃河濕地保護(hù)法治化進(jìn)程，契合依法治國(guó)時(shí)代需求，是我國(guó)走可持續(xù)發(fā)展道路、建設(shè)生態(tài)文明的具體舉措。對(duì)河南黃河濕地法治化現(xiàn)狀予以分析，探索其法治化的完善路徑，不但有利于維護(hù)黃河濕地生態(tài)功能及生物的多樣性，也是保障國(guó)家生態(tài)安全、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的重要舉措，還可為促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供積極的微觀借鑒，從而豐富推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論成果。