李 藝

(中共中央黨校(國家行政學(xué)院) 社會和生態(tài)文明教研部，北京 100091)

社會救助一般是指由政府主導(dǎo)，為無法維持基本生活的個人或家庭提供物資或服務(wù)幫扶，以滿足其基本物質(zhì)和精神需要的保障制度。一百年來，伴隨著政黨演變、國家發(fā)展和人民生活需要的變遷，中國共產(chǎn)黨織就了世界上規(guī)模最大的民生安全網(wǎng)。作為最能體現(xiàn)民生保障之細(xì)度和密度的制度安排，中國社會救助的百年發(fā)展變遷，踐行了中國共產(chǎn)黨在不同的時代背景、歷史背景、經(jīng)濟背景下“民生所望，施政所向”的鄭重承諾?！懊裎┌畋?，本固邦寧”。重溫百年來中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會救助的理念稟賦，梳理黨領(lǐng)導(dǎo)社會救助事業(yè)的發(fā)展脈絡(luò)，提煉黨有效領(lǐng)導(dǎo)社會救助的基本經(jīng)驗，對于新形勢下我國社會救助事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展和社會保障體系的進一步完善具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、百年社會救助的理念稟賦

(一)以馬克思主義人民群眾觀為行動準(zhǔn)則

中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，用馬克思主義理論指導(dǎo)社會主義事業(yè)是其先天的稟賦和優(yōu)勢。秉承馬克思主義理論的中國共產(chǎn)黨，始終把馬克思主義人民群眾觀作為實施社會救助的基本行動準(zhǔn)則，通過社會救助事業(yè)幫助人民群眾解決生存困難，為弱勢群體孜孜以求且與時俱進，生動闡釋了全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨和以人民為中心的發(fā)展思想。

馬克思主義人民群眾觀認(rèn)為，人是社會發(fā)展的主體，是社會歷史的主體，也是社會發(fā)展的最終歸宿和目的。歷史的前行，必將是群眾隊伍的壯大，共產(chǎn)黨的一切努力都是為人民群眾謀利益求幸福。[1]中國共產(chǎn)黨自成立之日起，把解決人民群眾生存問題的社會救助同獲得人民擁護緊密聯(lián)系起來，真正地把人民群眾當(dāng)作社會歷史的創(chuàng)造者、推動者進行對待，自覺地將馬克思主義人民群眾觀運用到中國實際。在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨從實際出發(fā)，將群眾路線作為一切工作的根本路線，把人民群眾的日常生活與武裝斗爭放在同一高度，認(rèn)為想要得到廣大群眾的真心擁護，就必須關(guān)注群眾的需求，滿足群眾的需要。新中國成立以后，中國共產(chǎn)黨以執(zhí)政黨的姿態(tài)承擔(dān)了對于社會弱勢群體的民生保障責(zé)任，把解決處于赤貧境地的災(zāi)害性、社會性、生理性弱勢群體的生存問題作為重要的工作任務(wù)對待，用社會救助的具體行動踐行了“共產(chǎn)黨從來就為窮苦的勞動人民的利益而奮斗”的理想誓言。改革開放以后，尤其是十八大召開以來，黨中央高度重視社會救助工作，將社會救助作為一項兜底性、普惠性制度安排固定下來，使之達到了前所未有的政治高度，為推動我國在新時期新階段實現(xiàn)更高層次的社會主義公平正義夯實了思想政治基礎(chǔ)。

(二)以馬克思主義反貧困理論為行動起點

中國共產(chǎn)黨的社會救助思想很大一部分生發(fā)于馬克思主義反貧困理論中對于貧困的論述。在馬克思主義反貧困理論的指導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨將社會福利元素融入到社會救助的反貧困實踐當(dāng)中，形成了凝聚中國智慧、反映中國特色、體現(xiàn)社會主義性質(zhì)的社會救助思想和社會救助制度。

馬克思主義反貧困理論指出，資本主義社會中，社會化大生產(chǎn)的繁榮發(fā)展與生產(chǎn)資料私有制的既有現(xiàn)實間的矛盾導(dǎo)致工人階級及其家庭所面臨的生產(chǎn)生活風(fēng)險不斷增大，影響了勞動力的再生產(chǎn)。為從根本上解決貧困百姓的生存問題，中國共產(chǎn)黨早期領(lǐng)導(dǎo)人從生產(chǎn)關(guān)系的角度出發(fā)，提出了通過土地革命解決農(nóng)民的土地問題，使廣大農(nóng)民恢復(fù)生產(chǎn)的觀點。而為了革命的順利開展，旨在為貧苦百姓提供參與斗爭所需基本生存條件的社會救助工作被提上日程。建國后，中國共產(chǎn)黨重新審視社會中普遍存在的貧困問題，尤其是弱勢群體的生存問題，從社會建設(shè)的角度出發(fā)，明確提出了“共同富?！钡拈L期奮斗目標(biāo)。以毛澤東為核心的黨中央提出，一方面，中央政府應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)全國人民開展文化和經(jīng)濟建設(shè)，從根本上掃除社會上殘存的貧困和愚昧；另一方面，全國大多數(shù)農(nóng)民應(yīng)當(dāng)聯(lián)合起來，通過集體力量抵御災(zāi)荒，改善生活，擺脫貧困。改革開放以來，在經(jīng)濟發(fā)展和國際影響的雙重作用下，中國共產(chǎn)黨的社會救助思想融合了西方制度主義理論、社會排斥理論等思想，把社會結(jié)構(gòu)變遷、社會排斥、公民權(quán)利、可持續(xù)生計能力等因素納入弱勢群體致貧原因中考慮，逐漸形成了現(xiàn)代的多維社會貧困觀。在一定程度上，中國共產(chǎn)黨對于反貧困理論的日益豐富和發(fā)展，是我國重新審視社會救助價值、確立社會救助政府責(zé)任理念和完善社會救助制度的前提和基礎(chǔ)。

(三)以馬克思主義系統(tǒng)整體觀為行動指南

在具體的救助實踐中，中國共產(chǎn)黨遵循馬克思主義系統(tǒng)整體觀中系統(tǒng)性、全局性的觀點，依托社會發(fā)展的現(xiàn)實狀況，協(xié)調(diào)多元主體和多方資源共同參與到社會救助事業(yè)當(dāng)中，統(tǒng)籌經(jīng)濟水平、社會福利和人民需要之間的關(guān)系，以縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和人群間存在的發(fā)展不平衡問題。

馬克思主義系統(tǒng)整體觀認(rèn)為，系統(tǒng)具有一定的穩(wěn)定性，但系統(tǒng)內(nèi)也呈現(xiàn)著一定的差異性。在社會歷史形成的過程中，不同地區(qū)的發(fā)展程度不盡相同，不同人群的發(fā)展?fàn)顩r同樣有所差異。解決民生問題不能一刀切，為了更好地實現(xiàn)民生目標(biāo)，需要結(jié)合具體實際，從全局的角度出發(fā)，對各方面、各層次、各要素進行統(tǒng)籌規(guī)劃，以實現(xiàn)資源的有效集中。“統(tǒng)籌兼顧，適當(dāng)安排”是毛澤東對馬克思主義系統(tǒng)整體觀的中國化發(fā)展。實施社會救助政策，必須立足具體國情，改善貧困弱勢群體的生活狀況不能脫離社會和經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，使解決現(xiàn)實問題與實現(xiàn)長遠(yuǎn)利益相適應(yīng)。黨的十六大報告要求在憲法中增加了相關(guān)條款。十八大以來，我國的社會救助制度延續(xù)了“統(tǒng)籌兼顧，適當(dāng)安排”的方針，發(fā)展了“盡力而為、量力而行、適度救助”的準(zhǔn)則?，F(xiàn)階段，針對新時期社會救助事業(yè)的發(fā)展，黨中央高度重視地方實踐中存在的區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異、群體差異問題，鼓勵學(xué)界繼續(xù)探索研究相關(guān)宏觀指標(biāo)體系，充實政策工具，以統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、平衡我國社會救助活動，為進一步解決“支出型貧困”、“相對貧困”問題提供了發(fā)展空間。

二、百年社會救助的偉大實踐

(一)上下求索：新民主主義革命時期探索發(fā)展

中國共產(chǎn)黨成立之初，面對特殊的國際國內(nèi)政治形式，匱乏的物資財力，貧乏的建設(shè)經(jīng)驗，在廣泛的實踐中摸索前行。主要采用物資幫扶與生產(chǎn)自救相結(jié)合的救濟方法，“教養(yǎng)兼施，寓教于養(yǎng)”，推動貧困群體可持續(xù)性生計能力的恢復(fù)和發(fā)展，并通過互助合作的手段豐富貧困群體的社會資本，鼓勵了社會群體在救助過程的廣泛參與，為建國以后的社會救助事業(yè)積累了一定的經(jīng)驗。

1.建黨初期和大革命時期：主張兼顧工農(nóng)

在建黨初期，工人數(shù)量占人口總數(shù)不足1%，農(nóng)民群體的人口優(yōu)勢決定了民主革命運動不得不顧及農(nóng)民群體的生存狀況。因此，由中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的社會救助在經(jīng)歷了短期的強調(diào)工人階級以后，很快地轉(zhuǎn)向了兼顧工人和農(nóng)民群體，救助內(nèi)容以保證工人階級勞動狀況的失業(yè)救助和工農(nóng)群體基本生計的生活保障為主。

1922年8月出臺的《勞動法大綱》，提出了改良工人階級群體的經(jīng)濟生活，為勞動者爭取最低工資、失業(yè)救濟等保障的構(gòu)想。在1923年6月，中共三大進一步強化救濟工人階級的政策，要求關(guān)注改良貧困農(nóng)民和失業(yè)工人的權(quán)益與生活狀況，提出通過擴大房屋供給、規(guī)范房租來解決城市貧民住房問題，為貧農(nóng)發(fā)放農(nóng)具和種子，對失業(yè)工人開展救濟工作來延續(xù)其可持續(xù)生計能力等主張。[2]大革命時期，中共中央敦促臨時國民政府和國民議會落實針對工農(nóng)群體的社會救助政策，并在《第四次對于時局的主張》中呼吁，一方面從物質(zhì)幫扶著手，加大群眾住房的保障力度，救濟因災(zāi)受難群體，免除鹽、米稅來減輕人民生活負(fù)擔(dān)；另一方面從技能幫扶發(fā)力，加強貧農(nóng)及青年的技能培訓(xùn)和教育援助。[3]“教養(yǎng)兼施，寓教于養(yǎng)”的社會救助思想初見端倪。

2.土地革命時期：重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村

1927年的中國，由于軍閥的長期混戰(zhàn)、貨幣急劇貶值，加上受災(zāi)歉收，致使農(nóng)村發(fā)生經(jīng)濟危機，大量群眾陷入絕境，農(nóng)民運動活躍，士兵嘩變頻發(fā)，推動了革命的再次興起。為了獲得廣大農(nóng)民群眾在蘇維埃土地革命中的支持與參與，中國共產(chǎn)黨逐漸將社會救助的重點集中到了農(nóng)村困難群體方面。

各革命根據(jù)地的工農(nóng)民主政府制定了一系列有關(guān)社會救助的法令，其中以中央蘇區(qū)最為典型。例如，1928年發(fā)布的《中共中央通告第三十七號》指出：對于災(zāi)民、貧民、孤寡、失業(yè)工人、戰(zhàn)爭難民以及被改造的流民，由鄉(xiāng)蘇維埃維持其生活，為人民服務(wù)，代表人民利益。1931年由蘇區(qū)第一次全國工農(nóng)兵代表大會通過的《土地法》規(guī)定，由蘇維埃政府對無依無靠無勞動能力的老弱殘廢以及孤寡等弱勢群體實施社會救濟。1934年1月，蘇區(qū)第二次全國工農(nóng)兵代表大會上發(fā)布的《關(guān)心群眾生活，注意工作方法》中倡導(dǎo)各政府應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)江西長岡鄉(xiāng)和福建才溪鄉(xiāng)及時救濟貧苦農(nóng)民群眾的模范做法，并指出應(yīng)當(dāng)“從土地、勞動，到柴米油鹽”[4]等方面關(guān)注人民群眾的生活問題。至于具體的救助實踐，一是各根據(jù)地通過設(shè)立粥廠對“沒有飯吃的工友、農(nóng)友”實施直接救濟；二是各級蘇維埃政府建立互濟機構(gòu)發(fā)動廣大群眾發(fā)揚階級同情精神，為實在吃不到飯的貧苦百姓捐助捐款、捐糧。三是通過頒布一系列稅收減免法令和財政撥款，緩解貧民的生活困境。

3.抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期：著力統(tǒng)籌全民族

抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，為凝結(jié)各階級的力量，使社會各階層團結(jié)到生產(chǎn)、作戰(zhàn)等工作中去，中國共產(chǎn)黨在抗日根據(jù)地的局部執(zhí)政中，將包括少數(shù)民族群眾在內(nèi)的全民族予以保護，為所有民族中存在的失業(yè)者、災(zāi)民、難民等貧困弱勢群體作為扶弱濟困的重要工作內(nèi)容進行對待。

1937—1940年間，中共中央先后制定了《抗日救國十大綱領(lǐng)》《關(guān)于晉察冀邊區(qū)目前施政綱領(lǐng)》《關(guān)于回回民族問題的提綱》等文件，要求解決邊區(qū)各民族同胞的失業(yè)問題、糧食問題、災(zāi)荒問題和教育問題，以激發(fā)最廣大人民群體的抗日熱情和生產(chǎn)熱忱。解放戰(zhàn)爭時期，出于“區(qū)域所拘,物質(zhì)所限”的考慮，“中國解放區(qū)救濟委員會”在中國共產(chǎn)黨的指導(dǎo)下于1945年7月正式成立，負(fù)責(zé)政府有關(guān)部門與全國群眾在社會救助活動中的“生產(chǎn)節(jié)約、勞動互助”和國內(nèi)與國際救助工作的銜接工作，爭取國際援助，修復(fù)戰(zhàn)爭創(chuàng)傷。自此，各解放區(qū)陸續(xù)成立救濟分會，形成了上下有序、分級負(fù)責(zé)的救助組織格局，在“統(tǒng)計調(diào)查抗戰(zhàn)中解放區(qū)軍民的生命財產(chǎn)損失、所需援助”、“接收和分配聯(lián)合國善后救濟總署的救濟物資”和“動員組織群眾參與救災(zāi)工作”等方面作出了貢獻。在實施救助的過程中，一方面，政府進行直接干預(yù)，通過急賑和急救的方式，借助節(jié)約、調(diào)粟、財政撥款、發(fā)動捐款的方式，開展免費教育、免費醫(yī)療等救助項目，為災(zāi)民、難民提供住所、糧款、教育、醫(yī)療等保障，以滿足受災(zāi)群眾具體生存需要；另一方面，政府通過為貧困群體提供就業(yè)、貸款貸糧、互助合作等方面的幫扶，號召群眾進行以工代賑、墾荒自救、生產(chǎn)度荒、發(fā)展手工業(yè)和副業(yè)，以期達到生產(chǎn)自救之目的。

(二)緩慢前進：社會主義革命和建設(shè)時期艱苦發(fā)展

中華人民共和國成立之初，中國共產(chǎn)黨針對財政困難、生產(chǎn)力低下的社會現(xiàn)實，將國家救濟與生產(chǎn)自救和互助救濟結(jié)合起來，在形成有機社會團結(jié)新格局的過程中探索出了一條符合中國經(jīng)濟、社會發(fā)展現(xiàn)狀的帶有積極色彩的社會救助新路子。整個社會主義革命和建設(shè)時期，中國社會救助在經(jīng)歷了“蓬勃發(fā)展—暫時受挫—重整旗鼓—嚴(yán)重受挫”的發(fā)展歷程之后，我國“剩余型”的社會救濟制度基本建立起來，從我國特殊國情和建設(shè)需要出發(fā)而形成的城鄉(xiāng)二元救助保障制度也基本形成，曲折的發(fā)展歷程為現(xiàn)代化社會救助制度的確立與發(fā)展提供了一定的經(jīng)驗及教訓(xùn)。

1.社會主義過渡時期：于新生政權(quán)中確立重要地位

新中國成立之初，災(zāi)民、難民、散兵游勇、失業(yè)群體、孤老殘幼等災(zāi)害性、社會性和生理性弱勢群體約占到當(dāng)時人口的16%。中國共產(chǎn)黨分析總結(jié)了新生政權(quán)所面臨的窘迫局面和艱巨任務(wù)，決定將社會救助當(dāng)做“一件大事”來做。

在組織建設(shè)層面，中央人民政府政務(wù)院旋即組建內(nèi)務(wù)部，指導(dǎo)各省、自治區(qū)、市、縣設(shè)立民政機構(gòu)，主管社會救濟相關(guān)等工作。同時，政務(wù)院指揮成立中央救災(zāi)委員會，為全國社會救助工作的規(guī)范開展和多元社會救助主體的協(xié)同參與提供了組織保障。在此基礎(chǔ)上，通過各級財政劃撥救助資金、社會各界進行節(jié)約捐款，緩解了社會救助工作中救濟糧款、救濟開支等資金問題。在具體的救助實踐層面，(1)對于災(zāi)害性弱勢群體，中共中央制定了“生產(chǎn)自救，節(jié)約度荒，群眾互助，以工代賑，并輔之以必要的救濟”[5]的救助方針，在對災(zāi)民及貧困戶進行款物接濟的同時，為廣大災(zāi)民減輕稅負(fù)、發(fā)放貸款，鼓勵其從事農(nóng)業(yè)、副業(yè)和手工業(yè)等生產(chǎn)自救活動，并組織其開展以工代賑、節(jié)約互助，幫助其回歸正常生產(chǎn)生活以擺脫生存窘境。通過“生產(chǎn)自救”與“互助救濟”相結(jié)合的方式，社會力量在社會救助工作中的集結(jié)，不僅解決了災(zāi)民的生存問題，而且使得農(nóng)副業(yè)、手工業(yè)得到了一定程度的發(fā)展，更促進了社會有機團結(jié)格局的形成。(2)對于社會性弱勢群體的救助，一是組織烈屬、軍屬進行以工代賑、生產(chǎn)自救，通過從事手工業(yè)和小型工業(yè)生產(chǎn)以實現(xiàn)救濟的目的；二是對于妓女、乞丐等群體，政府在對其進行收容的基礎(chǔ)上，開展感化、教育和改造，通過組織學(xué)習(xí)技藝和勞動生產(chǎn)，最終恢復(fù)自食其力的生存能力；[6]三是針對失業(yè)群體，黨和中央主要奉行生存救助與安置就業(yè)相結(jié)合的積極救助理念，在開展緊急救濟提供救濟金以維持最低生活水平的基礎(chǔ)上，借助興修水利和市政建設(shè)以工代賑，動員并組織受助對象從事個體生產(chǎn)或參與集體合作社從而達到生產(chǎn)自救的目的。同時通過組織就業(yè)能力專業(yè)訓(xùn)練、安置就業(yè)、還鄉(xiāng)生產(chǎn)、自主就業(yè)，提升了困難群體的生存技能，極大地減輕了國家的財政壓力。(3)對于鰥寡孤獨和殘疾人等生理性弱勢群體，主要采取款物救濟的方式進行救助，“三無”鰥寡孤獨病殘由教養(yǎng)院進行集中供養(yǎng)。1954年，隨著我國第一部《憲法》的頒布，我國公民的社會救助權(quán)以最高法的形式得以確立，國家對鰥寡孤獨殘疾人等弱勢群體的救助責(zé)任也確定下來。次年，在《中國農(nóng)村社會主義高潮》一書中，毛澤東進一步強調(diào)了合作社在扶持貧困弱勢群體的責(zé)任和義務(wù)，從中國的實際出發(fā)，為解決鰥寡孤獨群體的生存問題提出了更符合國情國力的解決方案。[7]

2.社會主義建設(shè)和探索時期：于挫折中實現(xiàn)集體保障

進入到全面社會主義建設(shè)時期之后，在多重因素的共同作用下，社會救助事業(yè)在這一時期在經(jīng)歷波折的同時，仍然得到了一定的發(fā)展，體現(xiàn)在黨和政府對待困難弱勢群體的問題已經(jīng)在集體保障層面予以確立。

1956年1月，中共中央政治局制定的《全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要四十條》，針對農(nóng)村地區(qū)弱勢群體的生存問題，規(guī)定以農(nóng)業(yè)合作社為單位，由生產(chǎn)隊或生產(chǎn)小組對社內(nèi)的鰥寡孤獨弱勢群體，進行“保吃、保穿、保燒(燃料)、保教(兒童和少年)、保葬”的“五?！鄙钫樟虾瓦m當(dāng)?shù)膭趧幼鳂I(yè)安排。1956年6月，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，強化了“五?！钡恼邇?nèi)容，強調(diào)了對缺乏勞動能力弱勢群體的集體生存保障和具備一定勞動能力弱勢群體集體分派勞作，發(fā)動集體經(jīng)濟的力量，使農(nóng)村弱勢群體的基本生存問題得到了較為規(guī)范的保障。在城市地區(qū)，絕大多數(shù)民眾都能夠在充分就業(yè)的制度保障下。而保障范圍之外的其他城市居民則由政府對其基本生存所需進行供給。如此一來，農(nóng)村集體保障、城市單位保障、政府救濟保障“三位一體”，基本解決了中國絕大部分人口的生存問題。

1958年以后，農(nóng)村各地區(qū)的五保戶和困難戶社會救助工作仍然是由生產(chǎn)大隊或生產(chǎn)隊牽頭，一方面，依靠公益金解決受助群體的糧草問題，另一方面，通過組織生產(chǎn)，在年底時為受助群體給予糧和錢的照顧。屆時，城市地區(qū)流行起“實現(xiàn)城市無貧民”、“消滅貧困戶”、“消滅救濟對象”等口號，興辦社會福利性質(zhì)的生產(chǎn)自救廠(組)，旨在將城市困難群體納入到生產(chǎn)隊伍當(dāng)中，通過參與生產(chǎn)擺脫生活窘境。因此，在一段時間內(nèi)城市地區(qū)救濟面大幅縮小，社會救助工作基本停滯。在“大躍進”失敗后，自然災(zāi)害等不可抗力因素導(dǎo)致貧困人口激增，重啟社會救助工作已是箭在弦上。1961年，第八屆九中全會討論批準(zhǔn)劃撥錢款物資開展社會救助。次年，第八屆十中全會以正式制度的形式將人民公社對于困難弱勢社員的幫扶責(zé)任在《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》中予以規(guī)范。1963年3月，為促進社會救助事業(yè)恢復(fù)正常的運作，內(nèi)務(wù)部在全國民政和人事廳局長會議中強調(diào)，各地將城市和農(nóng)村的社會救助應(yīng)當(dāng)以一項經(jīng)常性的工作去對待。1966年以后，在“文化大革命”的影響下，農(nóng)村社會救助工作受到干擾，城市社會救助工作除了依據(jù)原救濟名冊給名冊內(nèi)人員定期發(fā)放救濟費以外，生產(chǎn)自救工作也基本停滯，社會救助事業(yè)的發(fā)展受到了一定的沖擊。

(三)破舊立新：改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期全面發(fā)展

實施改革開放以來，隨著國家經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型發(fā)展，“平均分配”的大鍋飯制度被打破，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村“集體人”、城市“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?，貧困弱勢群體脫離了原有的“集體保障”而暴露在社會之中。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整使得大量城鄉(xiāng)剩余人口因失業(yè)而陷入貧困境地，原有的社會救助已無法適應(yīng)社會現(xiàn)實亟待調(diào)整。進入20世紀(jì)90年代以后，隨著最低生活保障制度(簡稱“低?！?的“城市局部試點”和“城鄉(xiāng)全面推廣”，醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等配套性專項救助也先后在試點推行中確立下來，傳統(tǒng)的社會救濟制度逐漸被現(xiàn)代的社會救助制度所取代。

1.改革開放初期：于恢復(fù)重建中形成以低保為核心的城鄉(xiāng)社會救助格局

十一屆三中全會召開后，社會救助事業(yè)經(jīng)歷了一段時期的恢復(fù)重建，逐漸將最低生活保障和各類專項救助作為正式制度固定下來。這一時期黨中央對救助對象可持續(xù)生計能力的關(guān)注逐漸以制度的形式予以確定，社會救助政策實現(xiàn)了從隨意性較大到相對規(guī)范的轉(zhuǎn)變，作為社會保障體系“三道保障”中的“最后一道安全網(wǎng)”，兜住了貧困弱勢群體更多的生存和發(fā)展需要。

1979年11月，全國城市社會救濟福利工作會議的召開正式拉開了社會救助事業(yè)全面恢復(fù)的序幕。在中共中央的指揮下，社會救助事業(yè)的重啟工作首先從主管部門——民政部門的重建開始，同時分別針對城市和農(nóng)村地區(qū)設(shè)置社會福利司和社會救濟司，來分管地區(qū)社會救助工作。對于具體救助工作內(nèi)容，初步恢復(fù)計劃經(jīng)濟時期的救助模式對貧困弱勢群體進行救助，城市地區(qū)的社會救助延續(xù)“補缺型”救濟的方式，農(nóng)村地區(qū)的社會救助依然以計劃經(jīng)濟時期的五保制度、定量定時救濟和開發(fā)式扶貧的集體福利保障為主。1994年1月，由國務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》明確了農(nóng)村“五保”工作的供養(yǎng)范圍、供養(yǎng)方式、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)形式、資金來源等規(guī)定，標(biāo)志著農(nóng)村五保工作正式步入法制化的軌道。

伴隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，失業(yè)問題從20世紀(jì)80年代中后期開始明顯加劇，同時城鎮(zhèn)職工長期以來依附的“單位制”福利保障體系被迫解體，城市新貧困問題凸顯。因此，這一時期社會所關(guān)注的重點是城市救助問題。為緩解下崗職工的生存困境，上海市率先于1993年試點了城市最低生活保障政策。由于政策實施效果顯著，全國多個地市陸續(xù)跟進試點，1994年民政部將城市最低生活保障列為未來五年民政工作的發(fā)展目標(biāo)。1999年9月，國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，將城市地區(qū)的低保政策從制度化的層面確定下來，成為中國城鄉(xiāng)社會救助事業(yè)制度化發(fā)展的重要里程碑。

2.進入全面建設(shè)小康社會時期：于穩(wěn)步前進中構(gòu)建城鄉(xiāng)社會救助格局

黨的十六大吹響了邁向新世紀(jì)的號角，為切實減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，國家出臺了包括減免農(nóng)業(yè)稅在內(nèi)的一系列惠民政策。2006年出臺新的《農(nóng)村五保工作條例》，將五保供養(yǎng)資金的來源從農(nóng)業(yè)稅附加收入列支全面轉(zhuǎn)移到了公共財政方面，正式結(jié)束了由集體保障的五保供給時代，開啟了政府財政保障的五保供給新篇章。2007年7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，標(biāo)志著農(nóng)村最低生活保障制度和城鄉(xiāng)低保制度得以全面建立，奠定了城鄉(xiāng)社會救助的共同進步。同一時期，與最低生活保障制度相配套的專項救助也得到了建立和發(fā)展。2003年，民政部分別從城市和農(nóng)村的角度確立了針對貧困弱勢群體的醫(yī)療救助制度。此后，多部委先后多次聯(lián)合發(fā)布關(guān)于農(nóng)村和城市醫(yī)療救助制度實施的意見，為“全國建立起管理制度化、操作規(guī)范化的”醫(yī)療救助制度推進實施提供了依據(jù)。在此時期，民政部統(tǒng)籌安排各地區(qū)、各部門探索建立臨時救助制度，通過住房救助、教育救助等救助工作解決民眾因突發(fā)性急難導(dǎo)致的生活困難問題，我國以低保為核心的城鄉(xiāng)社會救助格局基本形成。2009年1月，民政部部署建立臨時救助制度，配合相關(guān)部門開展住房救助、教育救助等相關(guān)救助工作，社會救助工作逐漸走上了綜合協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段。隨著教育救助、就業(yè)救助、住房救助、臨時救助等專項救助制度的一一落地，以低保為核心覆蓋城鄉(xiāng)的綜合性社會救助體系基本建立。[9]

(四)以制促建：進入中國特色社會主義新時代以來實現(xiàn)跨越式發(fā)展

黨的十八大開啟了新時代的篇章。這一時期的社會救助事業(yè)強調(diào)法治化的保障進程，重視制度銜接和綜合幫扶的保障路徑，聚焦兜底保障和弱有所扶的保障功能，構(gòu)建了分層分類的新格局，逐漸呈現(xiàn)出民生化的范式。

在社會救助的立法進程方面，2014年2月，國務(wù)院頒布《社會救助暫行辦法》，明確了社會救助的地位作用、基本原則、主體責(zé)任，除了對貧困弱勢群體物質(zhì)保障的相關(guān)規(guī)定，同時納入了心理慰藉、社會融入及脫貧能力等內(nèi)容，正式構(gòu)建了“8+1”社會救助制度框架。2018年以后，制定和出臺《中華人民共和國社會救助法》被正式提上日程。繼2020年多部委為征求社會各界意見和建議，聯(lián)合發(fā)布《中華人民共和國社會救助法(草案征求意見稿)》之后，2021年全國人大把制定社會救助法列入年度立法計劃，全國政協(xié)也將其作為年度重點協(xié)商議題之一，我國社會救助事業(yè)實現(xiàn)“有法可依”指日可待。

在社會救助的政策發(fā)展方面，黨中央指導(dǎo)踐行了多層次社會保障制度與社會救助制度的銜接和綜合幫扶政策，其產(chǎn)生的多元合力協(xié)同效應(yīng)使得社會救助更好地發(fā)揮了兜底保障和弱有所扶的基本功能。2014年10月，國務(wù)院下發(fā)通知，要求在全國范圍內(nèi)建立起臨時救助制度，為進一步解決社會救助體系在城鄉(xiāng)困難群眾、突發(fā)性、緊迫性生活困難等短板問題上提供了政策指導(dǎo)。2015年3月，全國開始了“救急難”綜合試點工作，強調(diào)臨時救助制度要與常態(tài)化救助制度實現(xiàn)良好的配套，以期綜合性社會救助格局的順利建成。2015年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)文敦促臨時救助制度建設(shè)的推進，并要求全面開展重特大疾病救助制度，為防止因病致貧、因病返貧現(xiàn)象的發(fā)生提供了政策依據(jù)。2017年至2019年間，黨中央、國務(wù)院相繼出臺了多項文件，指導(dǎo)醫(yī)療救助與城鄉(xiāng)居民大病保險進行有效銜接，農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策實現(xiàn)有機結(jié)合，日漸成型的分層分類社會救助體系為進一步保障各類弱勢群體的基本生活和衣食冷暖，提供了更加規(guī)范的制度安排和制度保障。2020年新冠疫情爆發(fā)以后，黨中央立即作出反應(yīng)，發(fā)布《做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間有關(guān)社會救助工作》的指導(dǎo)文件，制定了針對困境兒童、特殊困難老年人、困難群眾等群體的臨時救助政策，在應(yīng)急保障和兜底保障方面充分顯現(xiàn)了社會救助的政策效用，在特殊時期良好地保障了困難群眾生活需求，在一定程度上為遏制新冠疫情蔓延、凝聚民族精神貢獻了巨大力量。2020年8月和11月，《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》和《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》相繼出臺，指明了下一階段社會救助工作在建立健全分層分類體系、提高低保待遇標(biāo)準(zhǔn)、擴大救助對象覆蓋范圍、縮小地區(qū)與城鄉(xiāng)救助待遇差距、鏈接區(qū)域間部門間救助資源、消除福利政策間交叉重疊等方面的努力方向。[10]

進入新時代以后，社會救助事業(yè)在法律的層面向前推進，為陽光救助體系的發(fā)展和完善提供了基本規(guī)范。在政策發(fā)展頂層設(shè)計的指導(dǎo)下，這一時期我國社會救助體系呈現(xiàn)分層分類的特點，常態(tài)化救助和應(yīng)急化救助的結(jié)合，推動了受助人群實現(xiàn)了從極端貧困弱勢群體向存在致貧風(fēng)險的邊緣群體擴展。其救助內(nèi)容從群眾的需求出發(fā)，從民生現(xiàn)實發(fā)力，從“撒芝麻鹽”轉(zhuǎn)向“按需救助”，織牢需求人群的生活保障網(wǎng)。對于救助力量，新時代的社會救助體系更加強調(diào)“政府+社會”多重力量的結(jié)合，社會力量功效的日益擴大，為政府相關(guān)部門精簡職能和明晰權(quán)責(zé)，更好地鏈接救助資源、更及時地回應(yīng)民眾需求提供了可能。救助力量的多元化、體系化發(fā)展充分發(fā)揮了社會救助資源的配置效率，有效地避免了長期以來存在于低收入人群和支出型貧困人群中的“懸崖效應(yīng)”，形成了“1+1>2”的良好局面。新時代的社會救助事業(yè)承載著人民的新期待，實現(xiàn)了從“人道到人權(quán)，從零散到綜合，從選擇性到普遍性，從益貧式到發(fā)展式，從問題導(dǎo)向到民生導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)全面小康社會進程中發(fā)揮了巨大的兜底保障作用，為締造“百年未有之大變局”奠定了堅實的民生基礎(chǔ)。

三、百年社會救助的基本經(jīng)驗

(一)人民至上的根本救助思想

中國共產(chǎn)黨自成立以來，始終以馬克思主義人民群眾觀為基本遵循，在革命、建設(shè)和改革的過程中，將“人民至上”作為基本立場和原則厚植在社會救助的實踐當(dāng)中。以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人，為了解人民群眾的真實生活狀況，經(jīng)常深入實地開展調(diào)研，反復(fù)強調(diào)民生主義在社會革命和社會建設(shè)中的重要性，終其一生都為困難弱勢群體奔走呼號。新中國成立以后，黨和人民政府對社會弱勢群體始終將“給以可能的援助和救濟”，“不餓死一個人”的口號貫穿于這時期的救助政策與實踐中。改革開放以后，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致社會中出現(xiàn)因各種因素導(dǎo)致生活困難但未被現(xiàn)有民政救助政策覆蓋的群體。中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)各級政府充分履行托住民生底線的職責(zé)，逐漸將現(xiàn)代化的社會救助在制度化、法制化的進程中確立下來。中共中央提出了改革完善社會救助制度的決策，要求各級政府推進社會救助制度改革創(chuàng)新，從群眾的需求出發(fā)，切實發(fā)揮“最后一道安全網(wǎng)”的民生兜底作用，用人民日益改善的生活狀況佐證了中國共產(chǎn)黨始終堅持的人民至上理念。一百年來，在中國共產(chǎn)黨的帶領(lǐng)下，不斷完善的社會救助事業(yè)解決了億萬人民的溫飽問題和基本生存問題，是確保最全面和最廣泛的社會群體作為權(quán)力個體享受到平等權(quán)利的中國化實踐；醫(yī)療、就業(yè)、教育等方面的專項救助內(nèi)容，能夠體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨對于貧困弱勢群體在社會資源二次分配中的優(yōu)先安排，不僅是對貧困弱勢群體在社會資源初次分配的補足，更體現(xiàn)了百年大黨補齊民生短板，讓廣大人民群眾共享發(fā)展成果的民生取向。

(二)解困扶本的積極救助方式

百年以來，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國人民應(yīng)對無數(shù)的危機與困局中，秉承馬克思主義辯證法的科學(xué)理論，在馬克思主義反貧困理論的基礎(chǔ)上，強調(diào)危機與生機并存，提倡依靠發(fā)展生產(chǎn)和采取積極救助來解決弱勢群體生存問題。中國共產(chǎn)黨自建黨之初，就突破了中國傳統(tǒng)社會中“養(yǎng)民”的消極思想，秉持“授人以魚，不如授之以漁”的原則，主張通過改善生存環(huán)境、發(fā)展社會生產(chǎn)、發(fā)動生產(chǎn)自救、恢復(fù)個人生產(chǎn)力等治本之策以達到救扶貧困弱勢群體之目的。進入新時代以后，在黨和國家的倡導(dǎo)下，多地區(qū)的社會救助具體服務(wù)中均加入了社會融入、心理調(diào)適等積極救助相關(guān)的內(nèi)容。多地區(qū)面對復(fù)雜的救助環(huán)境，采取了救助助理服務(wù)模式，為遭遇急難的困難群眾提供事務(wù)代辦、心理慰藉、社會融入、賦能提升等全程服務(wù)，通過物質(zhì)支持與心理支持相結(jié)合、基本生活救助與個性化幫扶相補充的方式極大地提升了貧困弱勢群體擺脫貧困和實現(xiàn)個人發(fā)展的可能性。在長期的社會救助工作中，解困扶本的救助舉措與能力權(quán)力論學(xué)者們提出的“增能賦權(quán)”主張不謀而合。即，以保障貧困弱勢群體基本生存問題的物質(zhì)類救助為中心，把促進貧困弱勢群體“增能”的醫(yī)療援助、就業(yè)幫扶、教育幫扶、心理幫扶、法律援助等服務(wù)類救助為主線，關(guān)注貧困弱勢群體的人力資本，一方面為受助者解除了生存危機，另一方面培養(yǎng)了受助者自救自助的能力和參與生產(chǎn)的信心。在積極思維的指導(dǎo)下，黨領(lǐng)導(dǎo)的社會救助事業(yè)鼓勵受助者在受助過程中承擔(dān)起個人責(zé)任，從而確立貧困弱勢群體在自身命運中的主導(dǎo)地位，引導(dǎo)其“受助者”思維向“參與者”思維的轉(zhuǎn)變，激活其主動參與自我發(fā)展過程的內(nèi)生動力。因此，社會救助的實施過程也是“賦權(quán)”的過程，在很大程度上避免了消極等待思想的形成?？偟膩碚f，中國共產(chǎn)黨積極取向的救助思想和解困扶本的救助方式，為弱勢群體實現(xiàn)自救和自我發(fā)展提供了基本平臺，在一定程度上緩解了社會救助的負(fù)向激勵效應(yīng)所帶來的“等靠要”、“養(yǎng)懶漢”等現(xiàn)象。

(三)多元協(xié)同的救助參與格局

透視百年發(fā)展歷程，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)著各主體、各領(lǐng)域、各地區(qū)等系統(tǒng)要素之間相互協(xié)同，把和衷共濟的民族精神融入到社會救助事業(yè)當(dāng)中，實現(xiàn)了從碎片化救助項目向系統(tǒng)化救助體系的跨越。建黨之初，中國共產(chǎn)黨在推動當(dāng)局承擔(dān)救助責(zé)任的同時，在局部執(zhí)政地區(qū)對于救助政策法規(guī)的制定、救助資金的籌集、各參與主體的組織協(xié)調(diào)等工作發(fā)揮了主要的引領(lǐng)作用。新中國成立后，黨和政府根據(jù)國情國力，積極引導(dǎo)、組織和改造傳統(tǒng)的民間互濟活動，在允許舊有的慈善團體繼續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，形成了院外救助為主、院內(nèi)救助與院外救助相結(jié)合的“合作式”社會救助。新中國成立后，農(nóng)村合作社的普遍建立為解決我國絕大多數(shù)農(nóng)村貧困人口的口糧和其他生計問題提供了基本保障。改革開放以來，在經(jīng)濟迅猛發(fā)展的大背景下，越來越多的社會組織開始參與到社會救助的工作中去。尤其是黨的十八大召開以來，國家為加強基層社會救助經(jīng)辦服務(wù)能力，推行了政府購買服務(wù)的做法。同時，眾多企業(yè)通過設(shè)立基金會，通過開展扶危救困、助學(xué)支教、衛(wèi)生保健等項目活動，參與到社會救助的具體實踐中去，為統(tǒng)籌救助資源，凝聚救助合力發(fā)揮了不可忽視的效用。在黨的號召下，越來越多的個人通過就業(yè)單位、慈善組織、互聯(lián)網(wǎng)救助平臺參與到社會救助中去，為社會共同進步和國家健康發(fā)展貢獻力量。在中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，政府部門、企事業(yè)單位、社會組織和個人在社會救助事業(yè)中的積極參與和廣泛協(xié)同，使得各系統(tǒng)的人力、物力、資金、信息等資源實現(xiàn)了有效的整合。當(dāng)前，優(yōu)勢互補、高效協(xié)同的制度合力已基本形成，為民生保障問題的進一步優(yōu)化打開了新的局面。

總之，理論是實踐之炬，實踐是理論之基。一百年來，馬克思主義理論為中國社會救助事業(yè)的持續(xù)進步提供了活水源泉，而中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會救助實踐為馬克思主義的時代化發(fā)展提供了現(xiàn)實依據(jù)?？v觀我國社會救助百年來的發(fā)展歷程，中國共產(chǎn)黨始終以馬克思主義為指導(dǎo)，根植于“全心全意為人民服務(wù)”的根本宗旨和“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”的初心使命，堅持著積極發(fā)展型的救助策略和多元協(xié)同的救助格局。適應(yīng)性的選擇和各項政策工具的組合，既盡力而為，又量力而行，這些經(jīng)驗，既是中國共產(chǎn)黨百年夢想實現(xiàn)的基礎(chǔ)，也是中國社會主義事業(yè)未來發(fā)展的必然選擇。