張偉珂

（中國人民公安大學 法學院，北京 100038）

“‘重大活動’指的是由各級政府機構(gòu)主辦、承辦或參與的具有一定社會影響力，需要公共衛(wèi)生監(jiān)督保障的各項高規(guī)格的政治、經(jīng)濟、文化、體育等活動”［1］。重大活動一般具有政治規(guī)格高、社會影響大、參與人數(shù)多、安全標準嚴格等特點。重大活動食品安全問題是一個不容忽視的重要問題，稍有不慎，極易造成惡劣的社會影響，甚至損害我國的國際形象。因此，確?！敖^對”的食品安全，一直以來都是我們舉辦重大活動的一項原則要求。然而，從近年來的地方實踐來看，公安機關(guān)在重大活動中參與食品安全保障還面臨諸多問題，表現(xiàn)為：職責權(quán)限缺乏清晰的邊界；內(nèi)部權(quán)力分工與決策指揮體系存在較大差異；食品安全風險預防和處置工作仍然以“人海戰(zhàn)術(shù)”為主，新興技術(shù)在重大活動風險評估、預警、情報、防范和處置等方面的應用尚不盡如人意［2］。這些都直接影響到重大活動中公安機關(guān)參與食品安全保障的執(zhí)法成本與社會效益。究其根源，在于我國目前尚未形成規(guī)范化、可復制的重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式，為了確保重大活動食品安全的“萬無一失”，往往需要投入更多的人力、物力等資源。在國家治理現(xiàn)代化的大趨勢下，通過進一步加強社會穩(wěn)定和犯罪風險預警評估機制建設(shè)等措施，完善警務(wù)運行機制成為中國警務(wù)現(xiàn)代化的重要舉措［3］。具體到重大活動食品安全風險防范而言，其工作模式也應依托警務(wù)現(xiàn)代化的發(fā)展基礎(chǔ)和社會資源，從既往區(qū)域性、經(jīng)驗性的工作機制向全域性、規(guī)范性、統(tǒng)一性的警務(wù)模式轉(zhuǎn)變。

一、重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式概述

一般認為，警務(wù)是“國家警察機關(guān)及國家授權(quán)的職業(yè)警察依法實施和履行職責的行為活動”［4］。而警務(wù)模式，則是指警務(wù)供給的方式，由行為的主體、內(nèi)涵特征、運行機制等要素構(gòu)成［5］，是對警務(wù)策略的組織化、制度化提升［6］。據(jù)此，重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式，就是在重大活動中，公安機關(guān)為防控食品安全風險而實施的一系列警務(wù)活動及資源配置的制度化。

（一）重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式的適用場域

不管是宏觀視角下的警務(wù)模式，還是聚焦微觀警務(wù)活動的警務(wù)模式，都有特定的適用場域。比如，始于20世紀70年代的社區(qū)警務(wù)模式，就是將社區(qū)作為治安管控的關(guān)注點，提倡警察融入社區(qū)并對社區(qū)民眾訴求予以充分了解，通過社區(qū)力量來改變治安秩序［7］。應急警務(wù)模式則不考慮社區(qū)等特殊的空間環(huán)境，而是強調(diào)公共危機視野下警察權(quán)力的行使與資源配置。本文所提出的重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式也有其特殊的適用場域。具體而言，該警務(wù)模式存在于兩個特定場景中：一是只針對“重大活動”，而非一般的大型群眾性活動。如前所述，重大活動具有政治規(guī)格高、安全標準嚴等特點，因此，警務(wù)工作與普通活動中的警務(wù)保障有顯著差異。比如，一般的公眾聚會包括大型群眾性活動堅持屬地管轄原則，但是對于重大活動由何級別的公安機關(guān)管轄則不無爭議。二是立足于“食品安全”，而非一般的公共安全。食品安全固然屬于公共安全的范疇，但是后者的范圍更寬，涵蓋了環(huán)境安全、衛(wèi)生安全、交通安全等，因此，宏觀意義上公共安全風險理論對食品安全風險防控更多的是一種借鑒，難以直接解決重大活動食品安全保障所面臨的具體問題?？梢哉f，這兩個特殊場域決定了公安機關(guān)在重大活動食品安全風險防控中的特殊作用，也決定了探索該警務(wù)模式的必要性。一方面，重大活動的特點決定公安機關(guān)的職能重心是防控食品安全風險，而非食品安全事件發(fā)生后的處置。在一般的大型群眾活動中，食品安全監(jiān)管的主體是食品安全行政監(jiān)管機關(guān)即市場監(jiān)管部門，公安機關(guān)通常不負責食品安全風險防范，而側(cè)重于事后危機處置。而在重大活動中，食品安全防控的全方位性、多層次、立體化，決定了僅僅依靠市場監(jiān)管一方是不夠的。因為市場監(jiān)管部門的基本職能是行政監(jiān)管，即通過日常監(jiān)管工作維護市場穩(wěn)定和安全，其優(yōu)勢資源是食品安全的檢驗檢測技術(shù)，是識別、處置食品本身的風險，而對于涉及人等外來風險，則依靠以預防與打擊犯罪為基本職責的公安機關(guān)。當然，重大活動“絕對安全”的政治定位，也決定了公安機關(guān)參與重大活動的根本立足點同樣是風險防控。另一方面，食品安全風險的多樣性決定了公安機關(guān)的警力資源配置更加復雜。食品安全風險類型較多，既有內(nèi)源性風險，也有外源性風險；既有人為原因?qū)е碌娘L險，也有自然原因誘發(fā)的風險；既有食材生產(chǎn)、儲存、運輸過程中產(chǎn)生的風險，也有食材加工、包裝、流通過程中產(chǎn)生的風險?？梢哉f，從重大活動“絕對”安全的高標準來看，在農(nóng)田到餐桌的全過程，各個環(huán)節(jié)都有不容忽視的潛在風險點。公安機關(guān)把何種風險類型作為防范重點，在哪些環(huán)節(jié)可以積極介入，做好防范措施，就涉及警察權(quán)力的配置問題。畢竟，在重大活動中，公安機關(guān)既要與市場監(jiān)管部門合作排查內(nèi)生風險，也要通過自身的情報信息綜合研判等舉措嚴控外在風險，這些都是其他公眾活動所難以遇到的。

基于上述分析，對于重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式，可以簡要概括如下：其一，警務(wù)模式的主體是公安機關(guān)，當然，重大活動中食品安全風險防控的主責部門依然是市場監(jiān)管部門，兩者并不矛盾；其二，警務(wù)模式的適用對象是重大活動的食品安全，要人安保等安全問題不適用該模式；其三，警務(wù)模式的重心是食品安全風險防范，而非食品安全事件處置；其四，警務(wù)模式的措施是強制性的，甚至特定情況下面臨公眾個人權(quán)益的舍棄；其五，警務(wù)模式的價值在于提高警務(wù)運作效能和專業(yè)化，尤其是在公安機關(guān)建立食品安全犯罪偵查這一新的專業(yè)警種以后，這一警務(wù)模式探索更具現(xiàn)實意義。

（二）重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式的體系特征

總體來看，重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式具有復合型特征。

1. 從目標導向上，呈現(xiàn)出情報主導警務(wù)的價值內(nèi)涵?？陀^而言，重大活動食品安全風險防控機制的構(gòu)建，不可避免受到恐怖主義在全球蔓延的影響，因此，該警務(wù)模式不僅要面對公共安全領(lǐng)域的傳統(tǒng)風險，而且要積極回應非傳統(tǒng)安全帶來的挑戰(zhàn)，尤其是在食品安全領(lǐng)域，傳統(tǒng)風險與非傳統(tǒng)安全風險的融合更加突出。也正是基于這一點，重大活動食品安全風險防控的根本立足點在于“防”，將任何食品安全風險消滅在萌芽階段，或者一旦形成食品安全風險，能夠及時察覺并合理控制，故而，從警務(wù)模式的運行目標來看，重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式也是情報主導警務(wù)模式在重大活動中的具體化。

情報主導警務(wù)模式，也是信息化警務(wù)模式，是一種“建立在現(xiàn)代信息科學技術(shù)之上的更加廣泛、更加系統(tǒng)、更加規(guī)范、更加有序、高度共享的情報信息工作，即通過整合和優(yōu)化情報信息工作的內(nèi)容、系統(tǒng)、流程、體制等實現(xiàn)情報信息功能的最大化以此支持和引導警務(wù)決策提高警務(wù)工作效率，實現(xiàn)進一步控制和減少犯罪的目標”［8］。與傳統(tǒng)警務(wù)模式相比，情報主導警務(wù)模式傾向于主動巡查風險點，化被動預防為主動防范，在提高警務(wù)執(zhí)法效能的同時，提升風險預防的效果。尤其是基于大數(shù)據(jù)、算法決策與人工智能的輔助或綜合應用，可以對違法犯罪活動在特定時空中開展全域性、實時性的精準預防，準確描繪社會風險與犯罪規(guī)律，從而具備抽象危害預防的功能屬性，極大提高警務(wù)工作效率并促進警務(wù)目標實現(xiàn)［9］?？梢哉f，伴隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應用，信息化警務(wù)模式更加“智慧化”，為更準確、科學地調(diào)動警力并實現(xiàn)對危險的精確預測與處置提供了技術(shù)保障。

重大活動食品安全風險防控的現(xiàn)實需求，與情報主導警務(wù)模式的上述原理、優(yōu)勢是完全契合的。在重大活動中，食品安全風險面臨著高度的不確定性，而執(zhí)法部門需要從既往的違法犯罪人員中篩選出不同等級風險人群，研判食品生產(chǎn)流通高風險點以及特定時空范圍內(nèi)食品安全高發(fā)風險等信息，在此基礎(chǔ)上，分析不同風險點（人、物、環(huán)境）的潛在危害性和現(xiàn)實性，從而為公安機關(guān)作出相應決策提供信息支持?？梢哉f，在這一模式下，影響食品安全風險的諸多信息，以情報的形式成為決策過程的重要組成部分，不僅輔助相關(guān)參與者理解問題并作出合理決定，而且有助于后續(xù)的監(jiān)控和評估，實現(xiàn)對資源的有效部署［10］。事實上，在“以大數(shù)據(jù)應用為引擎、以情指行一體化為驅(qū)動、以參與式治理為根基、以多元共治為方式、以效能警務(wù)為目標的智慧化共同體警務(wù)”中［11］，重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式不僅無法回避現(xiàn)代警務(wù)模式的發(fā)展趨勢，而且必須融入這一警務(wù)改革的潮流中，充分利用信息技術(shù)、數(shù)據(jù)優(yōu)勢去改變既往過于依賴“人力”資源實現(xiàn)安全保障的傳統(tǒng)思維。

2. 從運行體系上，呈現(xiàn)出應急警務(wù)模式的總體特征。重大活動食品安全保障警務(wù)模式的根本目標，是避免出現(xiàn)食品安全事件，同時，在食品安全風險暴露甚至出現(xiàn)食品中毒事故等突發(fā)事件以后，能夠及時有效地予以處置。因此，該警務(wù)模式旨在從公安機關(guān)的職責權(quán)限出發(fā)，客觀、全面地認識重大活動中食品安全風險的孕育、發(fā)生、暴露乃至食品安全事件演化發(fā)展的規(guī)律，以及可能造成的傷害后果，進而通過主動干預，預防、減少食品安全事件的發(fā)生，提高應對突發(fā)事件的能力［12］。這種應對重大活動食品安全風險的工作機制，遵循當前公共安全領(lǐng)域應急管理的基本運行體系。應急管理的核心是建立危機管理體系，但并非僅僅關(guān)注危機出現(xiàn)后的處置與干預，而是重在防范。針對毒害物引發(fā)的危機管理，首先，應建立預警系統(tǒng)，以識別各種突發(fā)事件，及時處理可能發(fā)生的危險信息、情報，作出科學預測和判斷。其次，應建立制度化的組織決策和快速反應系統(tǒng)，強化毒性事件發(fā)生后政府處理危機的能力。再次，應建立信息傳輸和處理系統(tǒng)，完善公共信息和信息披露制度，引導社會輿論。最后，應建立物資準備和調(diào)度系統(tǒng)，遏制突發(fā)事件的擴展，通過完善人員培訓和技術(shù)儲備系統(tǒng)，提高救治效率，降低救災成本［13］?？梢哉f，重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式，是公共安全領(lǐng)域應急管理原理的實踐體現(xiàn)。

也正是基于此，筆者認為，重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式也應當歸為應急警務(wù)的范疇。在理論上，有學者將應急警務(wù)界定為：公安機關(guān)及其人民警察為了維護國家安全與社會秩序，保護人民生命財產(chǎn)安全，依照《中華人民共和國人民警察法》《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在突發(fā)事件應急處置中維護公共秩序與公共安全的警務(wù)活動［14］。按照這一理解，應急警務(wù)模式的應用場景，更傾向于在突發(fā)事件發(fā)生以后公安機關(guān)所進行的危機干預，即“影響社會運行、公共利益、公共安全的突發(fā)事件或突發(fā)事件演變成的公共危機”［15］。但是，應急警務(wù)模式主要體現(xiàn)的是，公安機關(guān)在重大活動中通過適當措施預防或者減少突發(fā)事件及其后果的各種人為干預手段，工作內(nèi)容不局限于事件發(fā)生之后的反應階段，而且包括應急管理預防、準備、反應和恢復等各個環(huán)節(jié)［16］。因此，應急警務(wù)模式也是公共安全領(lǐng)域應急管理的一種類型化，重大活動食品安全防控警務(wù)模式則是應急警務(wù)模式在重大活動中的具體應用。

二、重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式的地方實踐

重大活動食品安全風險防控機制中，公安機關(guān)該如何履行其法定職能，在效率與安全之間實現(xiàn)權(quán)力運行與公眾利益保障的平衡，是探索警務(wù)模式必須慎重考量的問題。而隨著諸多地方公安機關(guān)參與此類警務(wù)工作，警務(wù)模式研究的實踐性得到提升。本文試以A地區(qū)和B地區(qū)兩種典型的工作模式為例，分析地方公安機關(guān)參與食品安全風險防控的工作模式及其特點。

（一）地方公安機關(guān)參與食品安全風險防控的工作模式

1. A地區(qū)工作模式。在A地區(qū)的工作模式中，市場監(jiān)督管理局主要負責食品安全，包括食品總庫以及會議場所的食品安全檢驗。同時，協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌前期的計劃、培訓以及實際演練，以便通過技術(shù)性摸排消除隱患。公安機關(guān)從倉儲環(huán)節(jié)開始積極介入風險防控。從職責來看，公安機關(guān)主要負責外圍安保，比如對與倉儲有關(guān)的環(huán)境、人員進行安檢。在內(nèi)部分工上，技術(shù)部門負責安全檢測，其他部門則根據(jù)自身的工作職能強化社會秩序的管控。

2. B地區(qū)工作模式。在B地區(qū)的工作模式中，省級公安機關(guān)主導建立了從省到縣的一體化食品安全保障體系。其中，行政監(jiān)管機關(guān)側(cè)重內(nèi)源性檢測，公安機關(guān)側(cè)重外來風險檢測。因此，公安機關(guān)的工作內(nèi)容主要是在食品衛(wèi)生監(jiān)督方面與檢驗檢疫部門配合，保障最后一道關(guān)口的食品安全。此外，加強日常巡查防控，消除安全隱患，對消防系統(tǒng)開展安全檢查，加強安全監(jiān)管等。

（二）地方公安機關(guān)參與食品安全風險防控工作模式的特點

A地區(qū)和B地區(qū)是在諸多地方公安機關(guān)參與食品安全風險防控中具有代表性的區(qū)域，其他地方的工作經(jīng)驗也大致與此類似?？傮w來看，公安機關(guān)參與食品安全風險防控的工作機制具有以下特點。

1. 從食品安全監(jiān)管流程來看，公安機關(guān)的職責始于食材采購以后。食品安全監(jiān)管的全流程包括采購、儲存、配送、加工等多個方面。從各機關(guān)的職責權(quán)限來看，食品采購是行政監(jiān)管部門的主要職責，因此，通常從食材儲存開始，公安機關(guān)才會介入相關(guān)工作。從調(diào)研情況來看，各地儲存食材的形式不一，但統(tǒng)一采購、統(tǒng)一管理的方式，可以避免因分階段、分區(qū)域管理帶來的分散性風險。當然，與行政執(zhí)法部門主責食品安全監(jiān)管不同，公安機關(guān)主要承擔存儲環(huán)境的安全保衛(wèi)，并對配送進行閉環(huán)管理和監(jiān)督，通過適當方式加強對食品加工環(huán)境、人員等管控。

2. 從工作職責來看，公安機關(guān)的職責重心在食品外風險防控。從風險來源來看，主要包括食品內(nèi)生風險和食品外來風險。其中，食品內(nèi)生風險如微生物含量、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留等物質(zhì)的識別與檢驗，主要由行政執(zhí)法部門負責；食品外來風險則主要由公安機關(guān)負責。在整個食品安全風險防控過程中，公安機關(guān)的主要職責是防范，如審查有關(guān)人員是否有違法犯罪記錄，根據(jù)不同環(huán)境場所進行相應的安保設(shè)計，強化安保措施等相關(guān)技術(shù)審查，等等。

3. 從內(nèi)部分工來看，公安機關(guān)各警種中承擔食品安全風險防控的主要職能部門是刑事偵查部門。刑事偵查部門是公安機關(guān)核心業(yè)務(wù)部門，在犯罪預防、犯罪控制與刑事風險防范方面積累了豐富的經(jīng)驗。食品安全風險防控主要涉及人為投毒等外在風險，這恰恰是刑事偵查部門的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)；更重要的是，其所屬的技術(shù)部門在毒害物識別與鑒定、風險評估與預警等方面具有獨特優(yōu)勢，因此，刑事偵查部門是各地公安機關(guān)參與食品安全風險防控中的主力軍。當然，基于食品安全風險防控的系統(tǒng)性、復雜性，這一工作仍然需要其他業(yè)務(wù)警種的共同參與。比如，在情報主導警務(wù)模式下，技術(shù)偵查部門所發(fā)揮的作用無可替代，主要是從各種技術(shù)途徑搜集情報用于風險評估、預警；而監(jiān)控與人員查證等方面的工作，則需要治安部門、轄區(qū)派出所協(xié)助完成，在食材配送過程中的閉環(huán)管理也離不開交通管理部門的系統(tǒng)工作。

4. 從決策權(quán)屬來看，根據(jù)行政層級，有“省級模式”和“屬地模式”兩種模式。其中，“省級模式”是指食品安全風險防控由省級公安機關(guān)主導，“屬地模式”是指食品安全風險防控由屬地市級公安機關(guān)主導，當然，兩種模式都包含著“決策—執(zhí)行”的工作架構(gòu)。在重大活動食品安全風險防控中，不同地區(qū)的決策機構(gòu)呈現(xiàn)出一定的差異性，體現(xiàn)了公安機關(guān)指揮決策體系的地方差異。當然，由于現(xiàn)有的規(guī)范性文件對于公安機關(guān)在重大活動中食品安全風險防控的分級管理沒有明確規(guī)定，因此，具體由哪一級公安機關(guān)負主責，實踐中也沒有統(tǒng)一做法，更多還是強調(diào)各級公安機關(guān)的協(xié)同參與?？陀^而言，從既往各地參與重大活動食品安全保障的工作的情況來看，不管是哪一種工作模式都發(fā)揮了較好的工作效果，有效避免了食品安全事件的出現(xiàn)，故而我們可以根據(jù)各地的具體情況選擇相應的決策機制。

三、重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式的基本框架

重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式的基本框架可以從決策主體、核心內(nèi)容、運行環(huán)境三個方面來加以描述。

（一）決策主體

重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式，是一種典型的組織形態(tài)實戰(zhàn)化的工作機制，也是一種健全“情報在線共享、指揮集成統(tǒng)一、行動精準協(xié)同”的新型實戰(zhàn)模式［17］。因此，指揮決策架構(gòu)與執(zhí)行主體的合理搭配和權(quán)限設(shè)置，直接關(guān)系到警務(wù)模式的運行效率。

上文提到的兩種工作機制——“省級模式”和“屬地模式”，結(jié)構(gòu)上有明顯差異。在“省級模式”下，省級公安廳具有食品安全風險風控方案、風險應對的決定權(quán)，屬地市級公安機關(guān)、市轄區(qū)的公安機關(guān)則屬于執(zhí)行部門，該模式等于建立了三級決策執(zhí)行體系。在“屬地模式”下，省級公安廳只是指導和協(xié)調(diào)單位，決策指揮由市級公安機關(guān)負責，對于工作方案、風險應對等事項具有決定權(quán)；從執(zhí)行體系上來說，實際上只有市級公安機關(guān)和轄區(qū)縣公安機關(guān)兩級架構(gòu)。當然，從上述兩種模式的特點來看，直轄市屬于典型的市級公安機關(guān)、區(qū)級公安機關(guān)兩級工作體系，故而可以歸為“屬地模式”。上述兩種工作模式在現(xiàn)行規(guī)范中都難以找到直接的法律依據(jù)。例如，某公安廳官方網(wǎng)站公開信息顯示的職責內(nèi)容是：“組織開展對黨和國家領(lǐng)導人以及重要外賓在我省的安全警衛(wèi)工作并承擔相應責任；組織、指導、協(xié)調(diào)對恐怖活動的防范、偵察工作；掌握影響社會穩(wěn)定、危害全省安全和社會治安的情況分析形勢，制定對策……”而其省會市公安局的工作職責則是：“預防、制止和偵查違法犯罪活動；警衛(wèi)國家規(guī)定的特定人員，守衛(wèi)重要的場所和設(shè)施；維護社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為……”比較發(fā)現(xiàn)，有關(guān)重大活動的國家有關(guān)領(lǐng)導人保衛(wèi)、涉恐、社會治安防范等問題兩級公安機關(guān)都有涉及，其中市級公安機關(guān)的工作職責更為具體，比如列有預防違法犯罪活動、守衛(wèi)場所等。當然，針對高規(guī)格的重大政治活動，省級公安機關(guān)主導往往因為行政級別較高，有利于跨部門甚至跨地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，所以食品安全風險防控工作效率更高。

如前所述，公安機關(guān)重大活動食品安全保障應當由省級公安機關(guān)主導還是應當由市級公安機關(guān)主導，現(xiàn)有公安部門有關(guān)規(guī)范性文件對此并未加以明確規(guī)定。但是，食品安全行政監(jiān)管的有關(guān)規(guī)范中對食品安全監(jiān)督管理的決策權(quán)屬有所明確。例如，國家食品藥品監(jiān)督管理總局于2011年2月5日頒布的《重大活動餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理規(guī)范》第三條明確規(guī)定：“重大活動餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理應堅持預防為主、科學管理、屬地負責、分級監(jiān)督的原則?！睋?jù)此，在重大活動中，屬地負責是食品安全監(jiān)督管理的一項基本原則。其優(yōu)勢在于，一方面，屬地機關(guān)對當?shù)厍闆r比較了解，且對當?shù)氐闹伟卜缸镄蝿萦绕涫侵攸c人、高發(fā)犯罪領(lǐng)域等有較高的管控，能夠及時發(fā)現(xiàn)問題并采取一定的措施。另一方面，屬地機關(guān)負主責便于執(zhí)行措施的落實。在省級行政區(qū)域內(nèi)存在省市縣三級行政級別，而市級政府部門處于中間環(huán)節(jié)，既可以對接省級機關(guān)貫徹上級指示決策，又可以直接指揮下級機關(guān)的落實，從而提高執(zhí)行效率，降低科層過多帶來的效率負擔。因此，在重大活動食品安全風險防控的警務(wù)模式建構(gòu)中，決策機關(guān)選擇市級公安機關(guān)相對合理。值得注意的是，直轄市雖然行政級別較高，但是行政層級為市縣兩級結(jié)構(gòu)，與地級市類似，實質(zhì)上也屬于這一類型。當然，以市級公安機關(guān)為主導，并不意味著省級公安機關(guān)包括國家有關(guān)部門在警務(wù)模式中是缺失的，相反，作為上級公安機關(guān)更適合承擔協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌以及提供相應資源等職能。這樣一來，公安機關(guān)食品安全風險風控的責任主體主要由市級公安機關(guān)承擔。省轄市級公安機關(guān)重大活動風險防控警務(wù)模式“決策—執(zhí)行”架構(gòu)見圖1。

圖1 省轄市級公安機關(guān)重大活動風險防控警務(wù)模式“決策—執(zhí)行”架構(gòu)圖

（二）核心內(nèi)容

重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式的核心內(nèi)容就是強化風險應對與危機處置?；诤戏ɑ瓌t的要求，公安機關(guān)在風險應對與危機處置中的職能權(quán)限有所差異。

首先，公安機關(guān)在風險應對中的職責具有特殊性。食品本身的風險有內(nèi)源性風險和外源性風險之分。前者是指食材中的自然毒素引發(fā)的風險，比如發(fā)芽土豆和紅薯等；后者包括摻入異物的物理性風險，以農(nóng)獸藥殘留為主的化學性風險，以及真菌、細菌等誘發(fā)的生物性風險等。就食品外源性風險來說，主要是與人相關(guān)的風險，比如人為投毒、動物污染、因人的疏忽導致的環(huán)境污染等。風險類型是建立相應的風險應對機制、明晰權(quán)責界限的客觀基礎(chǔ)。從流程來看，風險管理涵蓋風險識別、風險評價、風險監(jiān)測與風險控制等多個環(huán)節(jié)。風險類型的差異化決定了風險識別、風險評價等風險管理手段也有所不同。如上所述，防范食品本身的風險，一直以來都是以市場監(jiān)管部門作為執(zhí)法主體，而公安機關(guān)更側(cè)重于通過以人為對象的管理實現(xiàn)對風險的管控。因此，在警務(wù)模式的風險應對上，公安機關(guān)的職責以對食品外風險的防控為主，主要針對參與人員的風險審查、環(huán)境條件的風險監(jiān)控，而食品本身的風險尤其是內(nèi)源性風險防控則不在其權(quán)限范圍內(nèi)。當然，對于食品中外源性風險，公安機關(guān)在毒化檢測、食品安全檢測中也具有一定的執(zhí)法資源，因而在防控中處于輔助性的地位。

其次，在食品安全事件等危機形成以后，對該類突發(fā)事件的處置，公安機關(guān)的職責權(quán)限是較為明確的。比如，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第五十條明確規(guī)定，“社會安全事件發(fā)生后，組織處置工作的人民政府應當立即組織有關(guān)部門并由公安機關(guān)針對事件的性質(zhì)和特點，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家其他有關(guān)規(guī)定，采取下列一項或者多項應急處置措施：（一）強制隔離使用器械相互對抗或者以暴力行為參與沖突的當事人，妥善解決現(xiàn)場糾紛和爭端，控制事態(tài)發(fā)展；（二）…… 嚴重危害社會治安秩序的事件發(fā)生時，公安機關(guān)應當立即依法出動警力，根據(jù)現(xiàn)場情況依法采取相應的強制性措施，盡快使社會秩序恢復正?！薄？梢哉f，重大活動中一旦出現(xiàn)食品安全事件，不管是否涉及重要會議參與人員，其處置過程和流程在不同位階的規(guī)范性文件大多已經(jīng)有較為明確的規(guī)定，公安機關(guān)的職責權(quán)限是極其清晰的。當然，在警務(wù)模式的構(gòu)造上，這往往也是公安機關(guān)的主要工作職責。

需要說明的是，重大活動的食品安全風險很多，構(gòu)建食品安全風險防控警務(wù)模式并不是要把食品安全風險防控的所有工作都納入警務(wù)模式中，畢竟超越公安機關(guān)職責范圍的“義務(wù)”不僅有違合法性的行政原則，而且也無現(xiàn)實必要性。因此，雖然警務(wù)模式的主體是公安機關(guān)，但重大活動食品安全風險防控的主導主責部門依然應當是市場監(jiān)管機關(guān)中負責食品安全監(jiān)管的部門。

（三）運行環(huán)境

運行環(huán)境主要是指公安機關(guān)參與重大活動食品安全風險防控的具體環(huán)節(jié)。從全鏈條監(jiān)管原則來看，食品安全風險防控包括食材采購、倉儲、配送、加工與餐飲五個環(huán)節(jié)。在這一過程中，公安機關(guān)是參與整個過程，還是參與個別環(huán)節(jié)，與前文提到的風險類型不無關(guān)系。原則上來說，所有涉及“人”的安全審查都需要公安機關(guān)的參與，但是就具體流程而言，需要確定公安機關(guān)的主要職權(quán)范圍。筆者認為，從農(nóng)田到餐桌的整個鏈條，公安機關(guān)參與食品安全風險防控的權(quán)限主要始于倉儲環(huán)節(jié)而終于餐飲環(huán)節(jié)（見圖2）。

圖2 重大活動食品安全風險防控警察權(quán)的主要運行環(huán)境

首先，在食材采購環(huán)節(jié)，主要涉及食品自身風險的檢測查驗，公安機關(guān)并非主要參與部門。從實踐來看，重大活動中的食材采購通常由市場監(jiān)管部門或者商務(wù)部門負責，而市場監(jiān)管機構(gòu)及其下屬的食品檢驗部門會承擔食品內(nèi)源性風險、外源性風險點的排查?；谌湕l溯源的考慮，食材從農(nóng)田到餐桌的全過程都應有相應的檢測報告，以確保盡快識別安全風險。那么，由市場監(jiān)管部門統(tǒng)籌負責全鏈條檢驗檢測，可以確保權(quán)責清晰、保障統(tǒng)一，避免出現(xiàn)銜接疏漏和推諉現(xiàn)象。當然，市場監(jiān)管部門負責采購環(huán)節(jié)食品安全風險的全面排查，并不排斥公安機關(guān)的參與權(quán)，公安機關(guān)可以按照地方政府的統(tǒng)一安排和部署參與相應的工作，比如，在一些地方舉行重大活動過程中，為確保采購現(xiàn)場裝貨環(huán)境的安全性，會協(xié)調(diào)相關(guān)省市、省內(nèi)相關(guān)地市公安機關(guān)，做好種、養(yǎng)殖基地企業(yè)裝貨現(xiàn)場的安保工作。

其次，在倉儲環(huán)節(jié)，公安機關(guān)對于食品外風險的管控是重點職責。應當說明的是，從地方實踐來看，倉儲的主要形式是總倉，但是總倉并非唯一的實踐模式。比如某地每年都有較多的大型活動，且當?shù)赜胸S富的食品供應市場和保障條件，那么，采取分散儲存而非統(tǒng)一集中管理的模式，也是合理的?？傊?，不管是哪種形式，在倉儲環(huán)節(jié)所面臨的風險是相同的，即經(jīng)歷采購環(huán)節(jié)的集中檢測后所面臨的食品外風險，故而公安機關(guān)采取的安全保障舉措也是共通的，即確保倉儲環(huán)境安全（防爆、防毒、防生化等）、人員安全（有無前科等政治審查）、車輛安全等。由于這些工作涉及公民個人信息和公共安全管控，因此，實踐中主要由公安機關(guān)來承擔。

最后，在配送、加工、餐飲過程中，公安機關(guān)的主要職責仍然是食品外風險防控。比如，配送前對食材進行毒化檢測、合理規(guī)劃配送線路、配送全程監(jiān)管等，食材加工過程中的全過程監(jiān)控，加工場所的全天候監(jiān)管，對加工場所可能存在的動物污染等予以排查，根據(jù)不同需要進行相應的抽檢和檢測，等等。

四、重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式的具體運行

當前，公共事件應急管理機制已經(jīng)從以反應階段為主發(fā)展為全過程管理，強調(diào)對緊急事件或突發(fā)事件管理的預防、準備、反應和恢復等，體現(xiàn)包括預防在內(nèi)的綜合管理的理念［18］。重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式也著眼于對風險的預防，通過風險識別、風險評估等風險管理手段強化風險控制效果，實現(xiàn)警務(wù)模式的運行目標。

（一）風險識別與預案

風險識別是公共安全應急管理的起點，是對所面臨的潛在的風險加以分門別類并鑒定性質(zhì)的過程。按照重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式，公安機關(guān)應當對職責范圍內(nèi)所面臨的食品安全風險予以識別、研判，為后續(xù)的風險預警與控制提供規(guī)范基礎(chǔ)。

客觀而言，重大活動中食品安全風險涵蓋內(nèi)容較多，既要考慮重大活動中不同食品門類包括肉類、水產(chǎn)品類、水果類、蔬菜類、米面糧食類、飲料類、酒類中高發(fā)的食品安全問題，評估影響安全性的高風險因素，也要關(guān)注食品之外可能對食品安全造成重大風險的影響因子。在此基礎(chǔ)上，不同類型食品安全風險的風險識別由不同主體來承擔。比如，食品安全檢驗檢測機構(gòu)負責食品內(nèi)源性風險和外源性風險的審查。以北京奧運會為例，對于食品本身的風險，有關(guān)部門制定了15項奧運食品安全的技術(shù)規(guī)范；針對可能人為故意投放在食品當中的20余種有毒物質(zhì)和其他40余種有害物質(zhì)，配備了現(xiàn)場檢測箱；構(gòu)建了奧運食品應激反應的毒物數(shù)據(jù)庫，收入各種生物性、化學性和放射性物質(zhì)的化學分子事件案例及相關(guān)的救治技術(shù)資料［19］。相應地，公安機關(guān)作為警務(wù)模式的主體，其所研判的潛在風險具有特殊性，即主要針對食品之外關(guān)系“人”的安全風險識別。如前所述，這里風險在不同的保障階段有所差異，但總體而言，公安機關(guān)所進行的風險性識別以“人”的風險為主，而以食品本身風險為輔。就前者來說，可能涉及的風險點包括采購人員、倉儲保衛(wèi)人員、配送人員、加工人員、餐飲服務(wù)人員等人的識別，如有吸毒、艾滋病、投毒等記錄的；就后者而言，則主要涉及食品在倉儲、配送、加工過程中遭遇毒化物、動物污染，甚至人為投毒的風險等。當然，風險識別并不是僅僅描述可能出現(xiàn)的風險點和類型，也要確定不同類型風險出現(xiàn)的可能性、場域、影響力大小等因素，以確定在應急方案中不同風險點的權(quán)重，提供有效的應急處置方案。

對食品安全風險進行科學識別，是為了積極有效控制風險，避免突發(fā)事件的出現(xiàn)。因此，公安機關(guān)在對有關(guān)“人”的風險進行充分識別的基礎(chǔ)上，應當積極制定預案，完善風險控制措施。對此，結(jié)合既往的實踐經(jīng)驗，以下四個方面需要予以關(guān)注：（1）公安機關(guān)應完善重大活動食品安全風險控制方案。風險控制方案應當以合法性和有效性為原則，根據(jù)公安機關(guān)的職責權(quán)限，以食品安全風險識別為基礎(chǔ)，建立相應的工作方案。從實踐來看，地方針對公共突發(fā)事件的各類預案交叉重復、格式雷同，實用性、操作性不強，缺乏靈活性［20］。在重大活動食品安全保障過程中，食品安全風險較一般公共風險有明顯差異，因此，工作方案要特別注意重大活動的時間、區(qū)域等因素差異帶來的影響。（2）建立重大活動食品安全風險防控指揮體系。重大活動食品安全風險防控體系的特征之一就是多部門聯(lián)動下的高效反應機制。因此，對于公安機關(guān)而言，建立扁平化的指揮決策體系至關(guān)重要。這就要求在重大活動食品安全保障過程中，必須確保指揮機構(gòu)的統(tǒng)一高效，減少關(guān)聯(lián)層級，使指揮決策及時到位。這也是本文主張建立兩級“決策—執(zhí)行”體系的原因。（3）建立專人專責的工作機制。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在重大活動食品安全保障過程中，許多地方明確“每個崗位每個職責，嚴格分工，甚至每一輛車進出，都有專人專位要求”。筆者認為，這種做法是必要的，因為食品安全風險的現(xiàn)實化具有突發(fā)性、易變性、范圍不可控等特征，只有保證專崗專責，實時全面監(jiān)控，才能避免因崗位疏漏而誘發(fā)安全風險。（4）注意全鏈條、跨部門的無縫銜接與監(jiān)測。食品安全風險防控涉及多部門、多區(qū)域的協(xié)作配合，極易出現(xiàn)部門間協(xié)作與區(qū)域協(xié)作的漏洞。比如從食材種植地到總倉，不僅可能出現(xiàn)跨省級區(qū)域運輸?shù)膯栴}，而且涉及農(nóng)業(yè)監(jiān)管部門、市場監(jiān)管部門和公安機關(guān)等多個主體，這就需要在方案中明確人、物、技術(shù)等多方面的銜接與配合，確保食材安全在全鏈條監(jiān)測控制之下。

（二）風險評估與預警

風險評估，是指在風險識別的基礎(chǔ)上，通過對所收集的大量資料加以分析，評價預估風險發(fā)生的可能性以及可能造成后果。因此，風險評估的價值在于及時掌握具體風險并為預警、控制措施提供可靠的分析依據(jù)。

在重大活動期間，食品安全風險防控是全鏈條、全過程的，需要實時強化對風險點的監(jiān)控與信息收集，并及時對相關(guān)信息作出研判。從警務(wù)模式的角度而言，這里基于相關(guān)信息作出研判的主體是公安機關(guān)。當然，風險評估來源主要有三個方面：一是對于市場監(jiān)管部門等其他參與主體發(fā)現(xiàn)的風險信息加以梳理，明確其風險類型及可能造成的危害后果。二是公安機關(guān)通過監(jiān)控監(jiān)管、日常執(zhí)法、社會調(diào)查及公開資料收集等多種途徑獲取相關(guān)信息，通過對其加以綜合研判確定可能存在的安全風險及其程度。三是積極依托第三方技術(shù)資源，強化風險研判與信息資源匯總、篩查。如果說前兩種更多是基于經(jīng)驗獲取的情報信息，那么，隨著信息技術(shù)發(fā)展，建立相應的情報信息綜合研判更有利于整合碎片化信息，提高信息的情報價值，強化科學決策與風險預判。比如，針對重大活動食品安全風險防控，有關(guān)科研團隊結(jié)合重大活動食品安全態(tài)勢研判專家經(jīng)驗，形成食品安全警務(wù)保障知識庫，基于知識庫生成用于態(tài)勢理解的推理規(guī)則；針對重大活動食品安全的態(tài)勢研判需求，建立用于食品安全態(tài)勢理解與預測評估的系統(tǒng)化、標準化指標體系，制定食品安全態(tài)勢的量化標準和評價指標；在感知階段，通過感知、理解、決策實現(xiàn)重大活動食品安全態(tài)勢綜合研判，針對重大活動食品安全綜合研判技術(shù)數(shù)據(jù)庫采集到的毒害危險物交易數(shù)據(jù)、相關(guān)重點人員數(shù)據(jù)、社會媒體信息、活動現(xiàn)場事件信息、食品安全信息和預警信息，采用人工智能方法對海量大數(shù)據(jù)進行分類、歸類、可信度量及數(shù)據(jù)融合，得到重大活動食品安全事件信息［21］。

通過對收集到的信息資源進行分析，可以對潛在的風險進行預測、警示，進而提出應對風險的具體舉措。技術(shù)手段與經(jīng)驗判斷的相互融合，有助于公安機關(guān)在重大活動食品安全保障過程中科學評價風險信息，弱化主觀決策風險。比如，若公安機關(guān)在餐飲加工場所發(fā)現(xiàn)老鼠藥等毒害物，就需要對該風險信息予以評估，確認毒害物的屬性，通過技術(shù)監(jiān)控確認其出現(xiàn)在現(xiàn)場的原因，進而確定存在人為投毒的可能性風險，采取相應的風險控制措施。再如，在比賽期間有運動員代表團發(fā)生集體性腹瀉，雖然產(chǎn)生這一病狀的原因是多樣的，但是，腹瀉作為一種消化系統(tǒng)疾病，意味著可能存在潛在的食品安全風險，就需要對這一信息進行進一步的檢測、確認，以確定病因以及可能存在的食材安全風險，進而采取相應的處理措施。因此，風險預警在風險防控過程中處于承上啟下的環(huán)節(jié)，一方面，需要通過風險評估，確定風險發(fā)生可能性的大小、風險的類型，同時確定是否需要發(fā)出相應的警示，以及接受警示的主體包括決策機構(gòu)，闡明警示預警依據(jù)，以供決策部門參考；另一方面，風險預警也是有關(guān)部門采取風險控制措施的直接依據(jù)，根據(jù)風險類型差異、影響范圍大小、緊迫性強弱等選擇應對舉措，提高應對效率。在重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式中，基于“絕對安全”的政治要求，風險評估與預警在整個工作機制中舉足輕重，有必要建立獨立的、系統(tǒng)性的情報研判和智能化決策輔助系統(tǒng)，提升指揮決策的科學性。

（三）風險控制與處置

對于可能出現(xiàn)的食品安全風險事件，公安機關(guān)協(xié)同其他有關(guān)部門一起采取有效措施，積極減少或者消滅風險現(xiàn)實化的各種可能性，抑或在不可避免出現(xiàn)風險時，確保損失最小化的控制手段，就是警務(wù)模式中的風險控制措施。這個環(huán)節(jié)包括兩個方面的內(nèi)容：一是避免風險出現(xiàn)的控制措施，在理論上包括風險回避、風險轉(zhuǎn)移等，這里主要涉及風險回避；二是風險現(xiàn)實化即不可避免甚至已經(jīng)出現(xiàn)食品安全事件后的危機處置措施。

為了防止食品安全風險的出現(xiàn)，根據(jù)不同情形采取不同的控制手段十分必要。比如，在對食材的篩選上，如果因為食品安全標準缺失，或者檢測技術(shù)的障礙，甚至是檢測時間過長導致食材安全性難以確定，就必須選擇放棄該類食材的使用，或者選擇合適的替代品。即通過風險回避等方式對可能出現(xiàn)的食品安全風險加以防控。有些地方在重大活動期間對于涼菜等食品的供應就有嚴格限制，避免因自然原因?qū)е率称凤L險的增加。對于一些不可替代或者前期檢測是安全的食材，由于可能存在的假陰性情形，必須采取相應的損失控制措施，即一旦將來發(fā)生食品安全風險，能夠?qū)p失降到最低。為此，即便是常規(guī)檢測手段可以及時確定安全性的食材，也應建立全鏈條的可追溯監(jiān)控體系，以便能夠確定食品安全隱患的具體環(huán)節(jié)，提高風險預警與處置的效率。在北京奧運會期間，為了確保對食品安全風險的有效控制，北京奧組委全面啟動奧運食品安全的監(jiān)控和追溯系統(tǒng)，實現(xiàn)從種植到餐桌全過程的監(jiān)控和信息追溯；同時通過安裝GPS實時監(jiān)控和溫度實時記錄裝置，對奧運食品的運輸全過程實行嚴格監(jiān)控。此外，為了應對突發(fā)性、不可知的食品安全風險，奧運會期間還成立了食品安全專家組，邀請生物學、化學等領(lǐng)域的國內(nèi)外頂級專家，實時提供技術(shù)咨詢和保障［22］。

一旦出現(xiàn)食物中毒或者集體性的食源性疾病，就意味著可能發(fā)生危機事件，包括公安機關(guān)在內(nèi)的有關(guān)部門必須采取相應的措施來積極應對，這就涉及警務(wù)模式中的危機處置措施。當然，對于此種情形，大型活動中一般都會制定應急預案，明確各方職責。比如，在廣州亞運會期間，廣州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局制定了《廣州市生產(chǎn)領(lǐng)域亞運食品安全突發(fā)事件應急預案》，亞運會期間將設(shè)三級應急預案，若發(fā)生食品有毒/致人死亡或能致人死亡的案件，將進入“一級應急狀態(tài)”。在該狀態(tài)下，對涉嫌有毒的食品必須責令生產(chǎn)者全部追回銷毀，并報告市政府，組織各方力量全力以赴追回全部有毒食品；對相關(guān)食品生產(chǎn)企業(yè)進行拉網(wǎng)式大清查；立即向社會公告有毒食品的相關(guān)情況，動員社會輿論進行廣泛宣傳，避免公眾誤食［23］。對于公安機關(guān)而言，確定食物中毒背后是否存在不法行為，或者對食物中毒現(xiàn)場采取相應的應急處置措施，都有明確的規(guī)范流程。尤其是在突發(fā)事件中，公安機關(guān)通常是在有關(guān)部門的統(tǒng)一指揮下部署行動。但值得注意的是，公安機關(guān)職責的法定性和食品安全事件的特殊性，共同決定了其在應對食品安全事件時的方式方法。比如，除現(xiàn)場保護、現(xiàn)場勘驗等傳統(tǒng)措施外，要特別注意現(xiàn)場救援，避免造成人員傷亡和財產(chǎn)損失的擴大；要強化食物中毒病理分析，及時確定中毒原因，明確偵查方向。因此，在重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式中，公安機關(guān)在危機處置中的工作機制，應當偏重于兩個方面：一是技術(shù)層面，儲備專門針對重大活動食品安全事件的應急救援技術(shù)和設(shè)備，提升現(xiàn)場救援、保障的效率；二是程序?qū)用?，開發(fā)針對重大活動食品安全事件處置的應急指南，將公安機關(guān)參與此類工作的職責權(quán)限予以具體化、流程化、標準化。

五、結(jié)語

隨著人工智能技術(shù)的成熟，計算機視覺技術(shù)在特定食品類檢驗中的運用逐漸興起，顯現(xiàn)出檢驗范圍廣、檢驗效率高、無須破壞食品、普適性高等優(yōu)點［24］。而從近年來的地方實踐來看，公安機關(guān)在參與重大活動安保過程中，緊密依賴大數(shù)據(jù)，通過互聯(lián)網(wǎng)巡查、高危人員研判、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作以及人工智能技術(shù)等高科技手段，熟練運用凸顯食品藥品偵查專業(yè)化特色的大數(shù)據(jù)技術(shù)，讓數(shù)據(jù)從“云上”落地［25］，為搭建食品安全風險防控警務(wù)模式提供了實踐樣本和技術(shù)支撐。重大活動食品安全風險防控是一個持續(xù)話題，而公安機關(guān)參與重大活動食品安全保障任務(wù)，是考驗公安機關(guān)執(zhí)法能力現(xiàn)代化和社會治安綜合能力的重要試驗場。因此，建立重大活動食品安全風險防控警務(wù)模式，必須立足重大活動食品安全保障任務(wù)的特殊性，著眼于公安機關(guān)的現(xiàn)實需要，從“檢測、防范、情報研判、現(xiàn)場救援與處置”四位一體的角度強化風險防控與警務(wù)執(zhí)法深度融合模式研究，設(shè)計并不斷優(yōu)化集風險預判與識別、情報分析、現(xiàn)場勘查與救援、秩序恢復等于一體的警務(wù)執(zhí)法模式，實現(xiàn)對毒害物全鏈條防范、實時精準檢測和食品案（事）件的智能研判與高效處置，顯著提升重大活動食品安全風險防控能力與效益。