完善《黃河保護(hù)法（草案）》的研究與建議

程業(yè)棋，彭 昊，史雪晴

（1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，北京 100091；2.中國(guó)科學(xué)院 地理科學(xué)與資源研究所 陸地水循環(huán)及地表過(guò)程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100101；3.中國(guó)科學(xué)院大學(xué) 資源與環(huán)境學(xué)院，北京 100049）

1 引 言

“百川之首”的黃河是中華民族的重要發(fā)祥地。歷史上，黃河流域長(zhǎng)期是我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)與文化中心［1］。然而，黃河既是中華民族的母親河，也是頻繁帶來(lái)水害的“災(zāi)難河”［2］。新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家對(duì)黃河進(jìn)行了全面治理和綜合開(kāi)發(fā)，在供水、灌溉、發(fā)電等方面效益巨大［3］，還取得了黃河下游“伏秋大汛歲歲安瀾”的歷史奇跡。但是，黃河保護(hù)治理問(wèn)題極其復(fù)雜［4-6］，至今仍然存在一些突出困難和問(wèn)題［7-17］。

2005年，全國(guó)政協(xié)委員張紅武等［18-19］呼吁制定《黃河管理法》，張紅武認(rèn)為，應(yīng)該“明確黃河流域機(jī)構(gòu)的法律地位，規(guī)范和調(diào)整黃河治理開(kāi)發(fā)與水資源保護(hù)中各種利益關(guān)系，保障黃河治理開(kāi)發(fā)健康有序地進(jìn)行，促進(jìn)沿黃地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展”；全國(guó)人大代表李國(guó)英呼吁制定《黃河法》，“解決在黃河治理、開(kāi)發(fā)、管理和保護(hù)中存在的各種問(wèn)題，促進(jìn)人與河流的和諧發(fā)展”［20］。此后，馬麗艷［21］、馬珺［22］開(kāi)展了黃河流域管理立法問(wèn)題研究。曹明德等［23］認(rèn)為：“行政部門(mén)起草其領(lǐng)域范圍內(nèi)的法律有其特定的優(yōu)勢(shì)。但是，利益沖突的空間就加大了，行政部門(mén)為了其自身利益，極少在法律中設(shè)定其理應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，這就是所謂的部門(mén)權(quán)力法律化、部門(mén)利益法律化問(wèn)題?！?/p>

2020年年底，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》；2021年，全國(guó)人大常委會(huì)將黃河保護(hù)法列入立法工作計(jì)劃。有學(xué)者對(duì)不同階段黃河立法初稿版本提出了修改建議［24-25］，文獻(xiàn)［25］研究表明：目前黃河規(guī)劃依據(jù)的洪水泥沙條件同實(shí)際或者未來(lái)變化趨勢(shì)可能有一定“距離”，需要在“涉水相關(guān)規(guī)劃編制”條款明確“根據(jù)新的邊界變化確定符合未來(lái)實(shí)際的水沙條件，及時(shí)修正洪水設(shè)計(jì)成果等基本條件”，避免依據(jù)水沙調(diào)控與防洪安全的相關(guān)條款組織修訂黃河水沙調(diào)控或防洪調(diào)度運(yùn)行方案時(shí)，將黃河下游灘區(qū)當(dāng)作行洪、滯洪、沉沙區(qū)，還將不需要再當(dāng)作滯洪區(qū)的北金堤及東平湖兩滯洪區(qū)作為“兩岸分滯”的場(chǎng)所；現(xiàn)行的治導(dǎo)線規(guī)劃成果在不少河段存在過(guò)渡段太長(zhǎng)、利用現(xiàn)有工程不充分、同實(shí)際流路偏離較大、整治河寬偏大等問(wèn)題，依據(jù)這些成果進(jìn)行河（湖）岸線管控執(zhí)法容易出現(xiàn)矛盾。因此，對(duì)于技術(shù)尚不完善的條款，黃河保護(hù)立法不能過(guò)于教條；科學(xué)治水方略不宜將堵、疏視為對(duì)立之舉，建議將工程體系條款中的“以疏為主、疏堵結(jié)合”修改為“上攔下排、槽灘共治”，不僅能反映新中國(guó)黃河治理的主要舉措，而且還能體現(xiàn)河道與灘區(qū)必須共同治理的趨勢(shì)等。

2021年10月8日，在國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，通過(guò)了《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法（草案）》。2021年12月20日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議首次對(duì)其進(jìn)行了審議。從中國(guó)人大網(wǎng)發(fā)布的《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》）看，其與國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的版本內(nèi)容差別較大，表明全國(guó)人大對(duì)于國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的版本進(jìn)行了大量修改。

我國(guó)參照大部分國(guó)家常見(jiàn)的立法模式，采取的是要素立法、部門(mén)立法、條塊分別進(jìn)行立法［26］，即單獨(dú)針對(duì)某一環(huán)境要素保護(hù)的某一方面進(jìn)行立法（如針對(duì)防洪制定的《中華人民共和國(guó)防洪法》），具有目標(biāo)明確、規(guī)范結(jié)構(gòu)單一、職責(zé)分工清晰的優(yōu)點(diǎn)，但與立法要求的系統(tǒng)性、整體性難以相符?！吨腥A人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》在一定程度上兼顧法律的系統(tǒng)性和整體性，相對(duì)屬于流域綜合立法的模式，但也存在一些立法技術(shù)障礙難以逾越的問(wèn)題。

筆者認(rèn)為黃河保護(hù)立法工作完成后，可與《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》《黃河河口管理辦法》等共同組成解決黃河相關(guān)問(wèn)題的法律體系，但黃河問(wèn)題十分重要且復(fù)雜［27-30］，立法所需技術(shù)支撐尚有些欠缺［31-32］，尤其《草案》中的治理開(kāi)發(fā)、生態(tài)保護(hù)、高質(zhì)量發(fā)展、文化保護(hù)等關(guān)鍵詞，對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范邏輯和方法迥別，很難統(tǒng)一立法，加上與《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》等現(xiàn)行法律法規(guī)在相關(guān)方面難免重復(fù)，因此《草案》修改較為困難。為使黃河保護(hù)立法盡量完善，在相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，對(duì)《草案》分析后提出修改意見(jiàn)。

2 黃河生態(tài)保護(hù)與水資源管控任重道遠(yuǎn)

2.1 全面加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)與水資源管控

《草案》第三章為“生態(tài)保護(hù)與修復(fù)”，是本法具有特色的重要內(nèi)容，需要修改之處較多。鑒于水土流失被稱(chēng)為黃河流域的頭號(hào)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題［15，33］，故在第三十條第一款中應(yīng)加上“繼續(xù)實(shí)施退耕還林（草）與防沙治沙”，以確保中游攔減入黃泥沙量的成果得到鞏固。

水源地需依法、依程序劃定，但現(xiàn)實(shí)中依然有些水源地未能依法進(jìn)行污染調(diào)查，并且劃定水源地也未通報(bào)上游省區(qū)政府，導(dǎo)致上游省區(qū)在水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定、水污染監(jiān)測(cè)等方面未能對(duì)特定水污染物進(jìn)行監(jiān)管，造成環(huán)境突發(fā)事件發(fā)生后出現(xiàn)被動(dòng)局面。建立省際水源地信息通報(bào)和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制等內(nèi)容，在《草案》第三條和第四條中就應(yīng)有所體現(xiàn)。建議在《草案》第三十六條第一款增加“將水源地名錄和保護(hù)區(qū)范圍向上游相關(guān)政府部門(mén)通報(bào)”的表述。

建議在《草案》第二十三條中增加有關(guān)黃河流域水資源評(píng)價(jià)和承載能力調(diào)查評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布的規(guī)定，以及將水資源超載地區(qū)、臨界超載地區(qū)、不超載地區(qū)范圍向社會(huì)公布的規(guī)定。本條涉及的黃河流域水資源評(píng)價(jià)、水資源超載地區(qū)的劃定依據(jù)等內(nèi)容，行政法規(guī)有信息公開(kāi)的規(guī)定，并且實(shí)際工作中也有信息公開(kāi)的要求，因此建議《草案》第三十一條也作出規(guī)定。

《草案》第三十八條與第三十九條涉及“野生動(dòng)植物保護(hù)”“水生生物和魚(yú)類(lèi)保護(hù)”條款，根據(jù)調(diào)研情況，目前在這兩個(gè)領(lǐng)域和水污染防治等方面同要求差距很大。環(huán)境和資源保護(hù)法律體系尚未完善，部門(mén)之間在執(zhí)法和政策制定上出發(fā)點(diǎn)不一樣，因此須強(qiáng)調(diào)黃河流域管理機(jī)構(gòu)的作用，否則在本法推行過(guò)程中可能仍難見(jiàn)效，同時(shí)會(huì)引起部門(mén)利益、地方利益之間的沖突。

《草案》第二十四條第三款涉及黃河流域水電開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)要求的關(guān)系，只提到了新建水電工程和已建成的小水電工程，其實(shí)黃河水資源調(diào)配和利用中發(fā)揮主要作用的是已建成的大型水電工程。建議在此增加“對(duì)黃河流域已經(jīng)建成運(yùn)行的大型水電工程，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮水資源調(diào)配功能，實(shí)施統(tǒng)一管控和調(diào)配，以保障黃河干流水資源與生態(tài)調(diào)度要求”。

為體現(xiàn)“生態(tài)需水量”的重要性，《草案》第四十一條第二款的倒數(shù)第二句，建議修改為“科學(xué)確定水資源可利用總量、河道輸沙入海水量及生態(tài)需水量”。建議在《草案》第四十五條內(nèi)，增加“對(duì)現(xiàn)有水資源超載地區(qū)，經(jīng)治理、自評(píng)估后已轉(zhuǎn)變?yōu)椴怀d的可以向水行政主管部門(mén)申請(qǐng)解除暫停審批新增取水許可，水行政主管部門(mén)組織進(jìn)行核驗(yàn)通過(guò)后予以解除”的表述。

《草案》第四十六條涉及實(shí)行強(qiáng)制性用水定額管理制度，第三款針對(duì)豫魯兩省提出要求，顯得不全面，建議修改為“全流域省區(qū)都應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行用水定額要求”。再者，《草案》第七十四條涉及黃河流域發(fā)展農(nóng)業(yè)方面的內(nèi)容，目前農(nóng)業(yè)節(jié)水依然存在較大問(wèn)題，建議修改為“在堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先、以水定產(chǎn)的前提下，鼓勵(lì)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、現(xiàn)代畜牧業(yè)生產(chǎn)基地和優(yōu)質(zhì)制種基地，因地制宜開(kāi)展鹽堿地治理及其農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用，支持地方品種申請(qǐng)地理標(biāo)志產(chǎn)品保護(hù)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和黃河流域縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)展區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)”。

2.2 淤地壩建設(shè)與管控關(guān)乎黃河治理大局

專(zhuān)家的研究表明［14，33］，為鞏固黃土高原水土保持已取得的巨大成果，應(yīng)按照以工程措施提高侵蝕基準(zhǔn)面的治理方略［2］，發(fā)揮治溝工程的滯洪攔沙作用。在《草案》第三十二條強(qiáng)調(diào)“國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定淤地壩建設(shè)、養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)或者技術(shù)規(guī)范，健全淤地壩建設(shè)、管理、安全運(yùn)行制度”“黃河流域縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜組織開(kāi)展淤地壩建設(shè)，加快病險(xiǎn)淤地壩除險(xiǎn)加固和老舊淤地壩提升改造，建設(shè)安全監(jiān)測(cè)和預(yù)警設(shè)施，將淤地壩工程防汛納入地方防汛責(zé)任體系，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，提高養(yǎng)護(hù)水平，減少下游河道淤積”。淤地壩的壩體多是利用中粉質(zhì)壤土等當(dāng)?shù)夭牧?，修建成碾壓均質(zhì)土壩，防洪標(biāo)準(zhǔn)較低［33］。一旦洪水漫頂過(guò)流或超過(guò)溢洪道泄流能力時(shí)，易造成淤地壩沖毀甚至潰壩，上游較大淤地壩潰壩形成的洪水又會(huì)對(duì)下游淤地壩構(gòu)成威脅，造成連鎖反應(yīng)，故有些人認(rèn)為淤地壩攔沙可能出現(xiàn)“零存整取”后果。一些地方政府擔(dān)心暴雨期淤地壩潰決而造成人員傷亡，因而面對(duì)“十四五”國(guó)家要投巨資修建3 600多座大中型淤地壩需要財(cái)政匹配一定資金時(shí)，反而不愿再爭(zhēng)取修建淤地壩項(xiàng)目。如果本法“將淤地壩工程防汛納入地方防汛責(zé)任體系，落實(shí)管護(hù)責(zé)任”等表述審查通過(guò)，地方政府今后的防汛壓力將更大。有學(xué)者認(rèn)為解決這種尷尬狀況的途徑唯有“提升淤地壩結(jié)構(gòu)與除險(xiǎn)加固技術(shù)”［14］。建議第三十二條應(yīng)有所修改，加上“鼓勵(lì)運(yùn)用創(chuàng)新技術(shù)與新材料，找到一種對(duì)病險(xiǎn)老舊尾礦庫(kù)除險(xiǎn)加固的方法，極大減小傳統(tǒng)淤地壩潰壩概率”之類(lèi)的表述。

據(jù)了解，幾十年來(lái)黃河中游地區(qū)在修建10萬(wàn)多座淤地壩的過(guò)程中，為滿足均質(zhì)筑壩要求和筑壩土料需求量，根據(jù)就近取料原則，在壩附近選土料場(chǎng)，破壞了大量坡耕地，對(duì)生態(tài)環(huán)境有一定影響。建議從壩址上游溝道取土，溝中形成凹地能夠有效緩沖洪水對(duì)于壩體的沖擊，并擴(kuò)大淤地壩庫(kù)容，避免按近年發(fā)布的《淤地壩技術(shù)規(guī)范》（SL／T 804—2020）要求選在溝道兩岸坡面上取土而對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。

3 必須更加重視黃河流域的污染防治

土壤和地下水“唇齒相依”，二者的環(huán)境污染狀況密切相關(guān)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)也需同時(shí)進(jìn)行。建議在《草案》第六十六條、第六十七條“同步開(kāi)展土壤和地下水污染防治工作”條文中增加“土壤”或“地下水”相關(guān)表述。2019年1月1日生效的《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》，已包括地下水污染防治的相關(guān)內(nèi)容?！恫莅浮分刑岢龅膶?duì)地下水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患開(kāi)展調(diào)查評(píng)估、采取風(fēng)險(xiǎn)防范和整治措施、制定并發(fā)布地下水污染重點(diǎn)監(jiān)管單位名錄等要求，也與《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》實(shí)行建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄制度、進(jìn)行土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)等規(guī)定高度關(guān)聯(lián)。因此，建議《草案》相關(guān)條文中同時(shí)提出土壤和地下水污染防治要求，以便于土壤和地下水污染防治工作的同步推進(jìn)，也能夠更好地與有關(guān)法律法規(guī)相銜接。

礦山、尾礦庫(kù)、危險(xiǎn)廢物處置場(chǎng)是黃河流域污染治理的重點(diǎn)內(nèi)容，應(yīng)該將這些處置場(chǎng)納入地下水重點(diǎn)污染源。中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站2020年發(fā)布的《重點(diǎn)污染源（區(qū)域）地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)指南（試行）》（總站土字〔2020〕134號(hào)）明確重點(diǎn)污染源“特指符合一定篩選條件的地下水污染源，主要包括工業(yè)企業(yè)、危險(xiǎn)廢物處置場(chǎng)和垃圾填埋場(chǎng)等”?！兜叵滤芾?xiàng)l例》第四十一條規(guī)定，化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)以及工業(yè)集聚區(qū)、礦山開(kāi)采區(qū)、尾礦庫(kù)、危險(xiǎn)廢物處置場(chǎng)、垃圾填埋場(chǎng)等的運(yùn)營(yíng)、管理單位根據(jù)其排放有毒有害物質(zhì)情況，可能被列入地下水污染防治重點(diǎn)單位，也屬于重點(diǎn)監(jiān)管范圍。因此，應(yīng)將礦山、尾礦庫(kù)、危險(xiǎn)廢物處置場(chǎng)納入地下水重點(diǎn)污染源及對(duì)周邊地下水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患開(kāi)展調(diào)查評(píng)估，以及采取風(fēng)險(xiǎn)防范和整治措施的范圍，建議在《草案》第六十六條第一款增加“對(duì)沿河道、湖泊的礦山、尾礦庫(kù)、危險(xiǎn)廢物處置場(chǎng)等地下水重點(diǎn)污染源及對(duì)周邊地下水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患開(kāi)展調(diào)查評(píng)估”的規(guī)定。

《排污許可管理?xiàng)l例》第十一條規(guī)定：“對(duì)具備下列條件的排污單位，頒發(fā)排污許可證：……（四）自行監(jiān)測(cè)方案的監(jiān)測(cè)點(diǎn)位、指標(biāo)、頻次等符合國(guó)家自行監(jiān)測(cè)規(guī)范?！鄙鷳B(tài)環(huán)境部發(fā)布的《地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》（HJ164—2020），明確了地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)布設(shè)、環(huán)境監(jiān)測(cè)井建設(shè)與管理、監(jiān)測(cè)采樣、監(jiān)測(cè)項(xiàng)目和分析方法及監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)處理等技術(shù)規(guī)范。此外，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《排污單位自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南總則》（HJ819—2017）也規(guī)定了自行監(jiān)測(cè)方案內(nèi)容應(yīng)涵蓋地下水及相關(guān)技術(shù)要求。因此，為確保地下水污染重點(diǎn)監(jiān)管單位制定自行監(jiān)測(cè)方案的科學(xué)性和合理性，建議在《草案》第六十六條第二款增加“地下水污染重點(diǎn)監(jiān)管單位應(yīng)按照相關(guān)技術(shù)規(guī)范制定自行監(jiān)測(cè)方案”的規(guī)定。

《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》第三十條第二款規(guī)定：“農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者和使用者應(yīng)當(dāng)及時(shí)回收農(nóng)藥、肥料等農(nóng)業(yè)投入品的包裝廢棄物和農(nóng)用薄膜，并將農(nóng)藥包裝廢棄物交由專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)或者組織進(jìn)行無(wú)害化處理。”《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第六十五條第一款規(guī)定：“產(chǎn)生秸稈、廢棄農(nóng)用薄膜、農(nóng)藥包裝廢棄物等農(nóng)業(yè)固體廢物的單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)采取回收利用和其他防止污染環(huán)境的措施。”回收和依法利用、處理農(nóng)藥廢棄包裝物是《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》和《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的法定義務(wù)，且《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出“推進(jìn)農(nóng)田殘留地膜、農(nóng)藥化肥塑料包裝等清理整治工作”。因此，建議《草案》與其他法律銜接一致，在第六十九條第二款增加“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者回收、利用和處理農(nóng)藥廢棄包裝物”的規(guī)定。

《草案》第十章“法律責(zé)任”，執(zhí)法部門(mén)及其工作人員違法造成損失時(shí)，難以依法追究其法律責(zé)任，且違法罰款數(shù)額幅度過(guò)大（多處達(dá)10倍），在法律責(zé)任概念并不十分清晰的狀況下，易導(dǎo)致?tīng)?zhēng)端，在執(zhí)法者和違法者之間產(chǎn)生回旋余地，進(jìn)而會(huì)給執(zhí)法者提供尋租的可能［26，34］。

《草案》第二十二條第二款三次出現(xiàn)“一定范圍”，第九十二條等條款也出現(xiàn)“一定范圍”的表述，“一定范圍”是不明確的，在執(zhí)法時(shí)可能出現(xiàn)不同理解。建議參照《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定，將該條中的“一定范圍”明確為具體的定量范圍。

4 結(jié) 論

（1）黃河保護(hù)立法工作完成后，可與《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》《黃河河口管理辦法》等共同構(gòu)成解決黃河相關(guān)問(wèn)題的法律法規(guī)體系。考慮到立法涉及黃河特殊重大問(wèn)題的基礎(chǔ)性工作尚未做好、做實(shí)，尤其是該法中的治理開(kāi)發(fā)、生態(tài)保護(hù)、高質(zhì)量發(fā)展、文化保護(hù)等關(guān)鍵詞，對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范邏輯和方法迥別，很難統(tǒng)一立法，加上同《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》等現(xiàn)行法規(guī)在相關(guān)方面不得不重復(fù)，技術(shù)與理論支撐作用相對(duì)不足，管理體制客觀上也難適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展。另外，由于環(huán)境保護(hù)和資源有關(guān)的法律體系尚未完善，部門(mén)之間在執(zhí)法和政策制定上出發(fā)點(diǎn)不一樣，在執(zhí)法過(guò)程中仍會(huì)產(chǎn)生利益沖突、相互推諉的情況，因此需要在立法理論上加強(qiáng)研究。

（2）鑒于水土流失是黃河流域的重點(diǎn)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，因而《草案》第三十條中應(yīng)該加上“繼續(xù)實(shí)施退耕還林（草）與防沙治沙”，以確保中游持續(xù)攔減入黃泥沙量，并避免黃河來(lái)沙反彈?！恫莅浮窂?qiáng)調(diào)“黃河流域縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜組織開(kāi)展淤地壩建設(shè)，加快病險(xiǎn)淤地壩除險(xiǎn)加固和老舊淤地壩提升改造，建設(shè)安全監(jiān)測(cè)和預(yù)警設(shè)施，將淤地壩工程防汛納入地方防汛責(zé)任體系”等，這是令人鼓舞的。但是，成千上萬(wàn)的淤地壩防洪標(biāo)準(zhǔn)較低，上游較大淤地壩潰壩形成的洪水又會(huì)對(duì)下游淤地壩構(gòu)成威脅，造成連鎖反應(yīng)，甚至造成人員傷亡。為此，建議采納專(zhuān)家“提升淤地壩結(jié)構(gòu)與除險(xiǎn)加固技術(shù)”的意見(jiàn)，對(duì)《草案》第三十二條有所修改，加上“鼓勵(lì)運(yùn)用創(chuàng)新技術(shù)與新材料，找到一種對(duì)病險(xiǎn)老舊尾礦庫(kù)除險(xiǎn)加固的方法，極大減小傳統(tǒng)淤地壩潰壩概率”的表述。

（3）黃河立法應(yīng)更加重視黃河流域的污染防治，黃河流域是連接青藏高原、黃土高原和華北平原的生態(tài)廊道，是打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重點(diǎn)區(qū)域。鑒于土壤和地下水“唇齒相依”，其環(huán)境污染狀況密切相關(guān)，因而建議在《草案》第六十六條、第六十七條“同步開(kāi)展土壤和地下水污染防治工作”條文中增加“土壤”或“地下水”相關(guān)表述。相關(guān)內(nèi)容與《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》中實(shí)行建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄制度、進(jìn)行土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)等規(guī)定高度關(guān)聯(lián)。因此，建議《草案》相關(guān)條文中同時(shí)提出土壤和地下水污染防治要求，以便于土壤和地下水污染防治工作的同步推進(jìn)。

（4）《草案》第十章“法律責(zé)任”，執(zhí)法部門(mén)及其工作人員違法造成損失時(shí)，難以依法追究其法律責(zé)任，尤其對(duì)于罰款數(shù)額的幅度設(shè)定過(guò)大，易在執(zhí)法者和違法者之間引起分歧或產(chǎn)生腐敗問(wèn)題。為全面保護(hù)各類(lèi)民事主體的合法權(quán)益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，建議進(jìn)一步明確對(duì)流域生態(tài)環(huán)境破壞違法犯罪行為的懲治力度，切實(shí)增強(qiáng)法律的剛性和權(quán)威性，同時(shí)也要審慎考慮，縮小罰款數(shù)額的幅度，明確罰款層級(jí)與標(biāo)準(zhǔn)的確切依據(jù)，以便堅(jiān)持依法嚴(yán)懲、全面擔(dān)責(zé)。此外，條款中多次出現(xiàn)“一定范圍”一詞，在執(zhí)法時(shí)易產(chǎn)生不同理解，也應(yīng)該明確為具體的定量范圍。