湖南省設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管現(xiàn)狀評價及對策研究

盧 霞，李靖懿，張 赟

（湖南省第二測繪院，湖南 長沙 410119）

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提升，設(shè)施農(nóng)用地已經(jīng)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中不可或缺的重要用地類型，其種類、數(shù)量、規(guī)模均在不斷增加[1-7]。但從2018年啟動的“大棚房”問題專項清理整治看，部分地方存在借設(shè)施農(nóng)業(yè)為名實質(zhì)上改變土地性質(zhì)、違法違規(guī)占用耕地建設(shè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無關(guān)設(shè)施的問題，一定程度上反映出當(dāng)前設(shè)施農(nóng)用地管理政策有漏洞、監(jiān)管存在盲區(qū)。湖南省是典型的農(nóng)業(yè)大省，近年來設(shè)施農(nóng)用地增長迅速，設(shè)施農(nóng)用地管理實踐面臨新的情況。充分利用設(shè)施農(nóng)用地備案數(shù)據(jù)和第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）數(shù)據(jù)，從管理數(shù)據(jù)和現(xiàn)狀數(shù)據(jù)兩個方面對設(shè)施農(nóng)用地的監(jiān)管現(xiàn)狀進行分析評價，對加強和改進設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管，推動設(shè)施農(nóng)業(yè)高效健康發(fā)展具有較強的現(xiàn)實意義。

1 研究基礎(chǔ)

1.1 研究區(qū)概況

為全面分析評價湖南省設(shè)施農(nóng)用地的監(jiān)管現(xiàn)狀，依據(jù)湖南省的農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)布局，選取分別位于長株潭都市農(nóng)業(yè)圈、環(huán)洞庭湖生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)和大湘西山地農(nóng)業(yè)區(qū)的瀏陽市、資陽區(qū)和保靖縣作為研究區(qū)域。

（1）瀏陽市。位于湖南省東北部，地處湘贛邊界，全市總面積5007 km2；屬幕阜連云山丘陵區(qū)。地勢東北高、西南低，山地占62.85%，丘陵占25.08%，崗地占7.87%，平原占12.56%，水面占1.64%。

（2）資陽區(qū)。湖南省益陽市市轄區(qū)，位于資水北岸、洞庭湖南岸，總面積736 km2。地處雪峰山余脈和湘中丘陵向洞庭湖平原過渡地帶，西部多為丘陵，東部為洞庭湖淤積平原，地勢由西向東傾斜。

（3）保靖縣。位于云貴高原東側(cè)，武陵山脈中段，湖南省西部，湘西土家族苗族自治州中部，面積1753.5 km2。地處云貴高原的東端，武陵山脈的中段，中部為中低山谷地，多溪谷平原和岡陵階地，地勢較平緩，顯現(xiàn)出西北和東南高、中間低的“馬鞍形”地貌輪廓。

1.2 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要來源于設(shè)施農(nóng)用地備案臺賬、設(shè)施農(nóng)用地統(tǒng)一上圖入庫數(shù)據(jù)、“三調(diào)”數(shù)據(jù)、最新遙感影像數(shù)據(jù)、生態(tài)保護紅線、土地利用總體規(guī)劃、自然保護地和生態(tài)公益林等多源空間數(shù)據(jù)等。

2 監(jiān)管現(xiàn)狀分析

本文分別從設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)模特征、占用地類情況和用地合規(guī)性三個方面對設(shè)施農(nóng)用地的布局現(xiàn)狀特征進行分析。

2.1 規(guī)模特征分析

根據(jù)2011—2021年設(shè)施農(nóng)用地備案數(shù)據(jù)，瀏陽市共備案設(shè)施農(nóng)用地3166處，用地規(guī)模336.70 hm2，平均用地規(guī)模0.11 hm2；資陽區(qū)共備案157處，用地規(guī)模43.65 hm2，平均用地規(guī)模0.28 hm2；保靖縣備案1582處，用地規(guī)模161.68 hm2，平均用地規(guī)模0.10 hm2。設(shè)施農(nóng)用地規(guī)模特征情況如表1所示。

表1 設(shè)施農(nóng)用地規(guī)模特征情況表

從設(shè)施農(nóng)用地備案數(shù)量來看，瀏陽市備案總 量3166處，明顯多于資陽區(qū)的157處和保靖縣的1582處。從設(shè)施農(nóng)用地結(jié)構(gòu)來看，三地的作物種植設(shè)施用地和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施用地的結(jié)構(gòu)存在差異。瀏陽市以畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖為主，且畜禽養(yǎng)殖數(shù)量占比85.41%；保靖縣和資陽區(qū)的結(jié)構(gòu)差異不明顯，作物種植設(shè)施和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施基本占到半數(shù)。從單個規(guī)模來看，瀏陽市（0.11 hm2）和保靖縣（0.10 hm2）差異較小，而資陽區(qū)為0.28 hm2；同時，三地的單個設(shè)施農(nóng)用地的最大用地規(guī)模均表現(xiàn)為畜禽水產(chǎn)設(shè)施用地明顯大于作物種植設(shè)施用地（圖1）。

瀏陽市、資陽區(qū)和保靖縣的設(shè)施農(nóng)用地用地規(guī)模和類型存在地區(qū)差異的主要原因是地形地貌等自然條件存在差異。所備案的設(shè)施農(nóng)用地單個用地規(guī)模均較小，小于平均用地規(guī)模數(shù)量的設(shè)施農(nóng)用地占比為90%，在一定程度上說明當(dāng)前全省設(shè)施農(nóng)用規(guī)?；l(fā)展不明顯，仍以小規(guī)模為主。無論是作物種植設(shè)施還是畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施，三地的輔助（配套）設(shè)施規(guī)模平均占比均在8%以下；同時輔助（配套）設(shè)施規(guī)模小于平均占比的設(shè)施農(nóng)用地數(shù)量極大，占比約95%，說明絕大部分設(shè)施農(nóng)用地的輔助農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的設(shè)施用地和規(guī)?；a(chǎn)所必需的配套設(shè)施用地面積極小，一定程度上說明設(shè)施農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平仍處于較低水平。

2.2 占用地類分析

通常，設(shè)施農(nóng)用地的選址依實際使用需求而定，在地類選擇上存在一處設(shè)施農(nóng)用地占用一種或多種地類的情況。通過統(tǒng)計備案數(shù)據(jù)，分析瀏陽市、資陽區(qū)和保靖縣三地占用不同地類的設(shè)施農(nóng)用地數(shù)量占比情況（表2）。結(jié)果表明，瀏陽市已備案設(shè)施農(nóng)用地中，涉及占用林地的868處，占比27.42%；占用耕地的2300處，占比72.65%；占用園地的312處，占比9.85%；占用其他農(nóng)用地的204處，占比6.44%；占用建設(shè)用地的863處，占比27.26%。資陽區(qū)涉及占用地類以耕地和其他農(nóng)用地為主，其中涉及其他農(nóng)用地的占比為85.54%，涉及耕地的占比為35.16%。保靖縣涉及占用林地、耕地和園地的占比分別為55.46%、37.86%和25.23%。

表2 占用不同地類的設(shè)施農(nóng)用地數(shù)量占比情況表 %

本文同時對“三調(diào)”設(shè)施農(nóng)用地與設(shè)施農(nóng)用地備案數(shù)據(jù)進行了疊加分析（圖2）。結(jié)果表明，瀏陽市涉及1607處設(shè)施農(nóng)用地未辦理備案手續(xù)，涉及耕地面積占比34.68%，林地面積占比28.35%，其他農(nóng)用地面積占比35.68%，建設(shè)用地面積占比1.29%。資陽區(qū)和保靖縣同樣存在未辦理備案手續(xù)的設(shè)施農(nóng)用地，且涉及占用耕地和林地等地類比例較大。

對于已備案和未備案的設(shè)施農(nóng)用地，占用林地和耕地的數(shù)量占比均較大，說明設(shè)施農(nóng)用地在用地選址上對地類的選擇具有一定的規(guī)律性。數(shù)據(jù)顯示占用耕地的設(shè)施農(nóng)用地數(shù)量較大，在當(dāng)前耕地保護形勢極端嚴(yán)峻的情況下，設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展對嚴(yán)守耕地紅線造成了一定的沖擊。從備案情況分析來看，設(shè)施農(nóng)用地應(yīng)備案但未備案的情況較為突出，且未備案的地塊多占用林地、耕地。

2.3 合規(guī)性分析

分別將備案的設(shè)施農(nóng)用地范圍和“三調(diào)”設(shè)施農(nóng)用地圖斑與生態(tài)保護紅線、土地利用總體規(guī)劃限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)、自然保護地和生態(tài)公益林等外部數(shù)據(jù)套合，分析設(shè)施農(nóng)用地用地情況是否符合相關(guān)規(guī)劃。

套合結(jié)果顯示，已完成備案手續(xù)的設(shè)施農(nóng)用地和“三調(diào)”設(shè)施農(nóng)用地均存在與生態(tài)保護紅線、生態(tài)公益林、自然保護地和土地利用總體規(guī)劃的限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)重疊等問題，且存在一處設(shè)施農(nóng)用地與生態(tài)保護紅線、自然保護地等多種數(shù)據(jù)重疊的情況（圖3）。據(jù)統(tǒng)計，備案的設(shè)施農(nóng)用地共存在重疊的為4530處，重疊面積439.22 hm2；“三調(diào)”數(shù)據(jù)庫的設(shè)施農(nóng)用地重疊處數(shù)量為1153處，重疊面積139.23 hm2（重疊處數(shù)量和面積均未重復(fù)統(tǒng)計與多種外部數(shù)據(jù)重疊的情況）（表3）。

表3 設(shè)施農(nóng)用地合規(guī)性分析情況表

其中，較為突出的是用地范圍與限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)重疊。瀏陽市和保靖縣備案的設(shè)施農(nóng)用地位于限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)的個數(shù)和面積占比為90%左右，說明設(shè)施農(nóng)用地的備案沒有與土地利用總體規(guī)劃進行有效銜接。出現(xiàn)該現(xiàn)象有以下原因。

（1）對于設(shè)施農(nóng)用地的用地選址，當(dāng)前政策文件盡管提出相關(guān)要求，但多為正面清單，以引導(dǎo)為主，未明確設(shè)施農(nóng)用地選址的負(fù)面清單，如明確禁止占用生態(tài)保護紅線、生態(tài)公益林等。

（2）備案審核機制仍不健全，傳統(tǒng)的臺賬式備案監(jiān)管方式無法查詢設(shè)施農(nóng)用地的選址與相關(guān)規(guī)劃的符合情況，對不符合規(guī)劃的情形無法實現(xiàn)預(yù)警。

因此，強化設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管需要進一步明確設(shè)施農(nóng)用地的選址條件，引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)用地科學(xué)選址，采用信息化的上圖入庫方式有利于加強和改進設(shè)施農(nóng)用地的監(jiān)管。

3 備案情況評價

3.1 備案率分析

“三調(diào)”基于“實事求是，所見即所得”的原則開展，因此“三調(diào)”數(shù)據(jù)庫的設(shè)施農(nóng)用地基本可用來表征設(shè)施農(nóng)用地的實際現(xiàn)狀。將“三調(diào)”設(shè)施農(nóng)用地與備案設(shè)施農(nóng)用地數(shù)據(jù)進行對比分析，可評估設(shè)施農(nóng)用地備案率（已備案設(shè)施農(nóng)用地占現(xiàn)狀設(shè)施農(nóng)用地的比例）、備案信息精準(zhǔn)性等情況。

據(jù)分析統(tǒng)計，瀏陽市已備案設(shè)施農(nóng)用地項目共3166處，“三調(diào)”數(shù)據(jù)庫中設(shè)施農(nóng)用地圖斑4773處，其中僅有1189處完成備案，其余3584處設(shè)施農(nóng)用地未進行備案，備案率僅為24.91%。此外，資陽區(qū)和保靖縣的備案率分別為3.66%和37.44%（圖4）。這說明當(dāng)前設(shè)施農(nóng)用地的備案數(shù)量與實際狀況存在較大的差異；“三調(diào)”數(shù)據(jù)庫中設(shè)施農(nóng)用地備案數(shù)量明顯小于已備案數(shù)量，說明已備案的設(shè)施農(nóng)用地可能存在滅失的情況；備案率較低則表明設(shè)施農(nóng)用地應(yīng)備案而未備案的現(xiàn)象較為普遍。

3.2 備案信息準(zhǔn)確性分析

將已備案的設(shè)施農(nóng)用地范圍與“三調(diào)”數(shù)據(jù)庫設(shè)施農(nóng)用地范圍疊加，對比兩者在空間分布上的差異，從而評估備案信息的準(zhǔn)確性。根據(jù)對比分析，三地均存在已備案的設(shè)施農(nóng)用地在“三調(diào)”數(shù)據(jù)庫中為非設(shè)施農(nóng)用地的情況，且占比較高，均為備案總數(shù)的60%以上；已完成備案且上圖入庫的設(shè)施農(nóng)用地和“三調(diào)”設(shè)施農(nóng)用地圖斑兩者在范圍和面積方面的一致性較差，主要存在范圍與面積基本一致、范圍一致但備案面積與實地不符、范圍與面積均不一致以及范圍不同但面積與實地相符4種情形，其中范圍與面積基本一致的占比較低，三地中資陽區(qū)占比最高，也僅為3.82%，兩者范圍與面積均不一致情形較為突出（表4）。

表4 設(shè)施農(nóng)用地備案信息準(zhǔn)確性分析情況表

3.3 存在的主要問題及原因分析

（1）未實現(xiàn)應(yīng)備案盡備案。從分析情況來看，設(shè)施農(nóng)用地應(yīng)備案而未備案的現(xiàn)象較為突出，備案率普遍較低。通過實地調(diào)研，導(dǎo)致大量設(shè)施農(nóng)用地未進行備案可能與當(dāng)前備案機制不健全或者設(shè)施農(nóng)用地選址不符合備案要求等有關(guān)。當(dāng)前設(shè)施農(nóng)用地備案流程為建設(shè)者主動向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出備案申請后得以辦理相關(guān)審批程序，而設(shè)施農(nóng)用地使用者往往對備案政策不了解或約束機制的缺失，導(dǎo)致實際備案率不高。此外，存在一定數(shù)量違規(guī)占用永久基本農(nóng)田、禁養(yǎng)區(qū)的設(shè)施農(nóng)用地，由于用地不符合設(shè)施農(nóng)用地審批條件而無法完成備案。

（2）存在大量備案信息與現(xiàn)狀不符等情況。主要存在以下原因：一是備案審核機制不完善。登記備案信息往往是由設(shè)施農(nóng)用地的建設(shè)者自行填寫，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)未進行現(xiàn)場核實。二是對備案的重視程度不夠。由于設(shè)施農(nóng)用地的建設(shè)者和鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)工作人員都未認(rèn)識到備案工作的重要性，可能在填寫設(shè)施農(nóng)用地的面積、范圍時未進行精確的測量。三是缺乏必要的動態(tài)監(jiān)測。

（3）備案信息不完整、不規(guī)范。如備案臺賬中設(shè)施類型填寫不規(guī)范或未填寫設(shè)施類型，占用地類未明確面積等。

（4）缺少事前、事中、事后全流程監(jiān)管機制。雖然當(dāng)前自然資源部要求設(shè)施農(nóng)用地實現(xiàn)上圖入庫，利用信息化技術(shù)手段實現(xiàn)及時掌握設(shè)施農(nóng)業(yè)用地情況。但上圖入庫工作僅僅從臺賬式備案監(jiān)管方式上利用信息化手段實現(xiàn)了縣、市、省、部各級自然資源主管部門的信息共享，卻無法及時發(fā)現(xiàn)設(shè)施農(nóng)用地的使用變化情況，缺少設(shè)施農(nóng)用地事前、事中、事后全流程監(jiān)管機制。

4 加強監(jiān)管的對策和建議

4.1 引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)用地科學(xué)選址

合理控制設(shè)施農(nóng)用地規(guī)模。按照嚴(yán)格保護耕地和節(jié)約集約用地的原則，結(jié)合湖南省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際，依據(jù)作物種植輔助設(shè)施、畜禽水產(chǎn)輔助設(shè)施對于用地規(guī)模的要求差異，合理控制輔助設(shè)施用地規(guī)模；同時建議明確輔助設(shè)施建設(shè)要求，輔助設(shè)施建設(shè)應(yīng)以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理需要為目的，以恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件為標(biāo)準(zhǔn)。同時，為鼓勵設(shè)施農(nóng)用地的建設(shè)主體節(jié)約用地，對采取多層建筑從事規(guī)模畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖的，輔助設(shè)施用地比例可適當(dāng)提高。

嚴(yán)控占用耕地。設(shè)施農(nóng)用地選址應(yīng)盡量利用荒山荒坡、灘涂等未利用地或低效閑置的土地，嚴(yán)格落實國家關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制的要求，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型用地。盡量不占或少占耕地，確需占用耕地的，應(yīng)盡量占用劣質(zhì)耕地，避免濫占優(yōu)質(zhì)耕地；同時通過剝離可能遭到破壞的耕作層土壤、架空或預(yù)制板鋪面隔離等工程技術(shù)措施，保護耕作層土壤。

引導(dǎo)科學(xué)選址。設(shè)施農(nóng)用地要根據(jù)國土空間規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃，在保護耕地、合理利用土地的前提下，科學(xué)進行選址。選址應(yīng)避讓生態(tài)保護紅線、生態(tài)公益林、水源保護地等禁止建設(shè)區(qū)域，確保符合相關(guān)規(guī)劃及法律法規(guī)的要求。

4.2 加強與國土變更調(diào)查銜接

設(shè)施農(nóng)用地受產(chǎn)業(yè)效益、土地政策等因素影響較大，具有建設(shè)周期和用地范圍變更等特點。為實現(xiàn)對設(shè)施農(nóng)用地全覆蓋監(jiān)管，建議對“三調(diào)”數(shù)據(jù)庫中調(diào)查為設(shè)施農(nóng)用地而未辦理備案手續(xù)的設(shè)施農(nóng)用地盡快予以補充備案，通過實地核查、勘測定界后上圖入庫。同時，做好設(shè)施農(nóng)用地備案管理數(shù)據(jù)與國土變更調(diào)查工作的銜接，在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管系統(tǒng)中完成上圖入庫的設(shè)施農(nóng)用地數(shù)據(jù)，可以作為國土變更調(diào)查的參考數(shù)據(jù)，在最大程度上實現(xiàn)管理數(shù)據(jù)與調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)一。

4.3 構(gòu)建設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)測體系

數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前存在大量設(shè)施農(nóng)用地數(shù)據(jù)未進行備案的問題，導(dǎo)致行政主管部門無法及時掌握全部設(shè)施農(nóng)用地的建設(shè)情況。同時，已備案并上圖入庫的設(shè)施農(nóng)用地后續(xù)發(fā)生擴建、易址、改變用途和拆除等情況，行政主管部門也無法及時掌握并更新備案信息。因此，為及時發(fā)現(xiàn)和解決全省設(shè)施農(nóng)用地管理中存在的苗頭性、傾向性問題，確保設(shè)施農(nóng)用地及時、精準(zhǔn)上圖入庫，同時及時掌握已上圖入庫的設(shè)施農(nóng)用地的土地利用現(xiàn)狀情況，建議在充分利用遙感影像等數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，研究構(gòu)建設(shè)施農(nóng)用地動態(tài)監(jiān)測體系。

5 結(jié)論

針對已備案設(shè)施農(nóng)用地和“三調(diào)”數(shù)據(jù)庫設(shè)施農(nóng)用地的數(shù)據(jù)分析，分別從管理數(shù)據(jù)與現(xiàn)狀數(shù)據(jù)兩個角度對設(shè)施農(nóng)用地的監(jiān)管現(xiàn)狀開展評估，主要形成以下結(jié)論。

（1）從設(shè)施農(nóng)用地規(guī)模、輔助設(shè)施用地、配套設(shè)施用地規(guī)模和用地規(guī)模占比等指標(biāo)數(shù)據(jù)可以看出，當(dāng)前湖南省設(shè)施農(nóng)用規(guī)模化發(fā)展不明顯，設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展總體上處于初步發(fā)展階段；但設(shè)施農(nóng)用地單個用地規(guī)模差異化較大，亟須從政策上明確設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)模，引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)用地優(yōu)化選址，實現(xiàn)節(jié)約集約用地。

（2）已備案和未備案的設(shè)施農(nóng)用地占用林地和耕地的比重較大，特別是占用耕地的需求較大，對嚴(yán)守耕地紅線確保糧食安全造成一定的沖擊；且由于占用林地和耕地需要提高用地成本或存在用地政策約束，不辦理用地手續(xù)導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)用地違法用地的現(xiàn)象較為突出。

（3）當(dāng)前設(shè)施農(nóng)用地存在與生態(tài)保護紅線、生態(tài)公益林、自然保護地和土地利用總體規(guī)劃的限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)重疊，需要進一步明確設(shè)施農(nóng)用地的選址條件，引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)用地科學(xué)選址，采用信息化的上圖入庫方式有利于加強和改進對設(shè)施農(nóng)用地的監(jiān)管。

（4）為遏制設(shè)施農(nóng)用地管理中存在的苗頭性、傾向性問題，全面加強和改進設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管，確保設(shè)施農(nóng)用地及時、精準(zhǔn)上圖入庫，建議在充分利用遙感影像等數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，研究構(gòu)建設(shè)施農(nóng)用地動態(tài)監(jiān)測體系。