江蘇省自然資源要素市場建設(shè)的思考與建議

謝淑玲，張曉蕾，陳 揚(yáng)

（1.江蘇省國土資源研究中心，江蘇 南京 210017；2.自然資源部海岸帶開發(fā)與保護(hù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇 南京 210017）

改革開放以來，我國進(jìn)行了以市場化為取向的改革，中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論逐步發(fā)展成熟[1]，但自然資源領(lǐng)域的市場化轉(zhuǎn)型仍處于緩慢發(fā)展階段[2]。近年來，國家對土地、森林、礦產(chǎn)等資源的治理體系開始調(diào)整，并推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革。中央提出“全面深化改革，構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”，要求我們要深化要素市場改革，特別是自然資源要素市場改革，釋放新發(fā)展動(dòng)能，為加快構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局提供制度保障。

根據(jù)對自然資源市場體系建設(shè)相關(guān)研究的梳理，21世紀(jì)初，全國自然資源要素總體市場化水平相對較低。湯肇元等[3]提出要盡快建立自然資源市場體系，近10年來，多數(shù)研究聚焦在土地市場建設(shè)、自然資源產(chǎn)權(quán)制度研究方面，如左正強(qiáng)、馬永歡等[4-5]聚焦自然資源產(chǎn)權(quán)這個(gè)基礎(chǔ)性問題，通過法律修編、完善有償使用制度等方面提出制度建設(shè)建議。譚榮[2]提出要綜合考慮資源特征、利益相關(guān)者的偏好和價(jià)值觀、制度內(nèi)生性和國家體制機(jī)制影響，開展地方實(shí)踐和理論研究。

江蘇省自然資源豐富，以占全國1%的土地面積，承載著全國6%的人口，貢獻(xiàn)了超過全國10%的經(jīng)濟(jì)總量。經(jīng)過40多年的發(fā)展，全省土地市場建設(shè)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，取得了豐碩的成果，但仍存在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系和權(quán)能不健全、現(xiàn)代市場體系不完善、市場主體活力不夠強(qiáng)、自然資源資產(chǎn)監(jiān)管不到位等問題。面對人多地少、環(huán)境容量小的基本省情，打破要素流通障礙、充分發(fā)揮市場機(jī)制作用、提升資源配置和利用效率是當(dāng)前和今后一段時(shí)間的重要方向。本文基于對江蘇省土地市場建設(shè)歷程的梳理，提煉總結(jié)土地市場建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，客觀分析江蘇省自然資源產(chǎn)權(quán)市場現(xiàn)狀和存在的問題，提出自然資源要素市場建設(shè)的思路與建議，為后續(xù)工作開展提供借鑒和參考。

1 江蘇省土地市場建設(shè)成效及經(jīng)驗(yàn)

江蘇省立足自身資源特點(diǎn)，有序推進(jìn)土地使用制度改革。土地使用從“三無”（無償、無期限、無流動(dòng)）轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭小保ㄓ袃?、有期限、有流?dòng)），土地資源配置的市場化格局初具雛形。土地市場是隨著市場化配置土地要素的需求而產(chǎn)生的交易行為的總和，土地市場經(jīng)驗(yàn)可提煉總結(jié)為“目標(biāo)明確、產(chǎn)權(quán)明晰、構(gòu)建平臺和強(qiáng)化監(jiān)管”四個(gè)方面。

1.1 目標(biāo)明確，有效引導(dǎo)土地市場建設(shè)

基于對江蘇省資源稟賦的客觀認(rèn)識，全省上下一直秉承節(jié)約集約利用資源的理念。特別是2014年以來，江蘇省印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)節(jié)約集約用地的意見》，“提升節(jié)地水平，提升產(chǎn)出效益”成為全省一致共識，為充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用提供了思路和方向。

1.2 產(chǎn)權(quán)明晰，打牢土地市場建設(shè)基礎(chǔ)

泗洪縣上塘鎮(zhèn)墊湖村的農(nóng)民們自發(fā)實(shí)行了“大包干”，揭開了江蘇省社會資源市場化配置改革的序幕。1988年的“國有和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，掃清了土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場的法律障礙。1995年，《江蘇省城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓實(shí)施辦法》發(fā)布施行?！巴恋爻邪?jīng)營權(quán)”和“城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)”的基礎(chǔ)性制度安排，成功地構(gòu)建了土地市場產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。2015年以來，武進(jìn)區(qū)大力推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度有了新突破。

1.3 構(gòu)建平臺，保障市場交易順利開展

從有形市場到無形市場，從城鎮(zhèn)土地市場到試點(diǎn)地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場平臺的構(gòu)建，為土地產(chǎn)權(quán)交易提供了便捷服務(wù)和平臺保障。1989年，昆山建立全省首家土地交易場所；2002年年底，土地有形市場網(wǎng)絡(luò)格局基本形成；2005年，江蘇土地市場網(wǎng)基本建成，土地交易從線下轉(zhuǎn)到線上，土地交易行為得以規(guī)范。昆山、海門試行集體建設(shè)用地有償、有限期、可流轉(zhuǎn)的使用制度，宿遷市實(shí)行地票管理，武進(jìn)區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革推進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易平臺建設(shè)，為全省土地交易平臺建設(shè)提供了有益參考和借鑒。

1.4 強(qiáng)化監(jiān)管，推動(dòng)市場交易公開透明

大數(shù)據(jù)的整合和運(yùn)用，為實(shí)現(xiàn)土地市場動(dòng)態(tài)監(jiān)管、建設(shè)用地全生命周期全流程跟蹤管理提供了技術(shù)支撐，也為推進(jìn)土地交易的公開公平和透明高效提供了可能，全省市場動(dòng)態(tài)監(jiān)測監(jiān)管水平顯著提升。2003年，南京市被列為試點(diǎn)城市之一；2006年，全省動(dòng)態(tài)監(jiān)測體系逐步完善；2009年，建設(shè)用地全程跟蹤管理系統(tǒng)全面運(yùn)行，技術(shù)支撐能力逐步提升。2017年6月，南京市開展國有土地二級市場試點(diǎn)工作，建設(shè)交易平臺、規(guī)范交易流程、制定交易政策和機(jī)制，為破除二級市場政策障礙提供了實(shí)踐樣本。

2 江蘇省自然資源要素市場建設(shè)現(xiàn)狀及問題

2.1 自然資源要素市場建設(shè)現(xiàn)狀

根據(jù)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革要求，結(jié)合江蘇省自然資源稟賦，自然資源要素市場建設(shè)分析聚焦國有土地、礦產(chǎn)、森林、海洋、水和濕地資源等方面。

①國有土地：我國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和集體所有制。土地市場包括城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓市場（一級市場）、城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場（二級市場）、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場（試點(diǎn)）、土地金融市場等。②礦產(chǎn)資源：礦產(chǎn)資源歸國家所有，礦產(chǎn)資源市場主要指礦產(chǎn)資源使用權(quán)（即礦業(yè)權(quán)）市場，包括探礦權(quán)和采礦權(quán)。③森林資源：《中華人民共和國森林法》中明確：國有林地使用權(quán)可根據(jù)實(shí)際以轉(zhuǎn)讓或承包經(jīng)營等方式取得。《江蘇省國有林場森林資源資產(chǎn)有償使用管理辦法（試行）》明確：單位和個(gè)人可以通過租賃、特許經(jīng)營的方式開展國有林場森林資源資產(chǎn)有償使用。④海洋資源：海域使用權(quán)可通過申請審批和出讓兩種方式取得；2009年，江蘇省省管海域首次實(shí)現(xiàn)海域使用權(quán)招標(biāo)出讓；同年，制定了《江蘇省海域使用權(quán)抵押登記暫行辦法》；2020年，首例海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓營業(yè)稅成功入庫。⑤水資源：根據(jù)《水權(quán)交易管理暫行辦法》，水權(quán)交易主要包括區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易、灌溉用戶水權(quán)交易等形式。⑥濕地資源：當(dāng)前我國法律層面尚未對“濕地”有明確定義和專門立法，地方性法規(guī)和規(guī)范性文件中對濕地開發(fā)利用的權(quán)利和義務(wù)及其產(chǎn)權(quán)相關(guān)內(nèi)容也缺乏明確規(guī)定。

2.2 自然資源要素市場建設(shè)存在問題

自然資源要素市場一般是指建立在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的市場建設(shè)。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)即對自然資源資產(chǎn)的占有、使用、收益和處置等權(quán)利的綜合。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度也發(fā)生了從共有產(chǎn)權(quán)“完全”所有階段到開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)無償授予階段、開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)有償獲得和可交易等階段[2]；每一特定歷史階段都有特定的產(chǎn)權(quán)制度安排，先后經(jīng)歷了制度化、法制化和市場化的過程，總體上向有利于自然資源合理配置的方向漸進(jìn)。但由于不同自然資源資產(chǎn)類型市場化進(jìn)程不一，總體自然資源產(chǎn)權(quán)市場仍處在“市場發(fā)育”階段。在當(dāng)前的自然資源產(chǎn)權(quán)制度安排下，江蘇省自然資源產(chǎn)權(quán)市場存在以下問題。

2.2.1 法律基礎(chǔ)不夠完善，部分自然資源權(quán)利邊界不夠清晰

（1）法律基礎(chǔ)不夠完善。主要體現(xiàn)在以下方面：國有建設(shè)用地使用權(quán)相關(guān)規(guī)定多為十幾年前出臺，部分條款不適應(yīng)現(xiàn)階段需求；已有規(guī)定中涉及地下空間開發(fā)利用管理的法律較少、內(nèi)容分散、不夠系統(tǒng)；《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》亟待進(jìn)一步修改、完善，中國的水權(quán)交易法律制度還未完全建立；關(guān)于濕地內(nèi)涵界定、管理、市場化配置方式等均缺乏統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)。

（2）產(chǎn)權(quán)邊界不夠明晰，權(quán)能不夠完善。部分自然資源要素定義不明晰，如濕地資源。各類自然資源要素之間產(chǎn)權(quán)邊界難以劃分，如部分自然資源難以劃分國有和集體邊界；水資源與濕地資源、海洋資源邊界難以劃分，地表水、地下水資源邊界難以界定。部分自然資源要素權(quán)能體系不夠完整，如缺少國有農(nóng)用地使用權(quán)等法定權(quán)利，無居民海島轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)能不健全。

2.2.2 市場體系不夠健全，部分自然資源市場化配置程度較低

（1）市場主體不夠明晰。在我國，自然資源所有權(quán)形式分全民所有和集體所有，由自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源所有者職責(zé)。但我國自然資源種類繁多，部分自然資源產(chǎn)權(quán)主體尚不明確。作為自然資源產(chǎn)權(quán)主體，國家和集體這兩個(gè)主體的法律地位、經(jīng)濟(jì)利益地位等均存在差異。

（2）市場機(jī)制不夠健全。部分自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易起步較晚，準(zhǔn)入規(guī)則、競爭規(guī)則、交易規(guī)則、退出機(jī)制等不夠健全，影響市場化配置作用的發(fā)揮。產(chǎn)權(quán)交易價(jià)格體系不夠完善，部分要素交易價(jià)格體系缺失（如濕地），不能有效界定自然資源資產(chǎn)損害程度，導(dǎo)致部分自然資源利用效率較低甚至出現(xiàn)粗放利用的情況。

2.2.3 缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃管理，部分自然資源市場監(jiān)管體系缺失

（1）缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃管理。原有自然資源調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記分類標(biāo)準(zhǔn)多元化、不統(tǒng)一，出現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息差異、錯(cuò)位和沖突[6]，造成家底不清晰、實(shí)際工作中協(xié)調(diào)難度大等問題。當(dāng)前，自然資源調(diào)查和統(tǒng)一確權(quán)登記工作正在推進(jìn)過程中，尚未實(shí)現(xiàn)自然資源確權(quán)登記成果全覆蓋?，F(xiàn)有規(guī)劃多偏重于自然資源的管理，除國土空間規(guī)劃外，各類資源要素的保護(hù)和利用規(guī)劃的規(guī)劃主體、目標(biāo)、方式均不同，亟待推進(jìn)統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)規(guī)劃編制工作。

（2）市場監(jiān)管體系不夠健全。在市場監(jiān)管體系構(gòu)建方面，鑒于以往自然資源由不同部門管理，存在監(jiān)管責(zé)任重疊或缺失的情況。對自然資源資產(chǎn)的生態(tài)、文化等非經(jīng)濟(jì)價(jià)值認(rèn)識不足，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)過度消耗。機(jī)構(gòu)改革后，自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)主體關(guān)系尚未完全理順，監(jiān)督考核體系尚未完全建立。

3 江蘇省自然資源要素市場建設(shè)思路與建議

3.1 明確目標(biāo)和思路

面對江蘇省當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境和資源約束，以及山水林田湖草沙統(tǒng)一管理的要求，需堅(jiān)持以人為本，節(jié)約集約利用資源的原則，以構(gòu)建開放、競爭、有序的自然資源產(chǎn)權(quán)市場為方向，充分汲取土地市場發(fā)展改革歷程中的經(jīng)驗(yàn)，積極探索、開拓創(chuàng)新，盡快完成江蘇省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，完善自然資源權(quán)能，統(tǒng)籌謀劃，加強(qiáng)交易平臺、監(jiān)管平臺建設(shè)，基本建立產(chǎn)權(quán)邊界清晰、權(quán)責(zé)明確、權(quán)能健全、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的產(chǎn)權(quán)制度，全面提升自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場化配置水平，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)（圖1）。

3.2 夯實(shí)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

3.2.1 加快推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記

結(jié)合第三次全國國土調(diào)查工作，協(xié)調(diào)解決不同自然資源產(chǎn)權(quán)空間重疊、相互不協(xié)調(diào)的問題；完善確權(quán)登記的組織模式、技術(shù)方法和制度規(guī)范；推進(jìn)并按要求完成全省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記；清晰界定全部國土空間內(nèi)的水流、森林等各類自然資源的權(quán)屬、位置、面積等；劃清不同權(quán)利主體的權(quán)利邊界，有序推進(jìn)各市自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作。

3.2.2 加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證

按照農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記統(tǒng)一要求，結(jié)合農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查，有序推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查，嚴(yán)格按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，納入不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺。借鑒學(xué)習(xí)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，全面完成農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。

3.3 完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能

一是完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能，推進(jìn)城市土地市場精細(xì)化發(fā)展和農(nóng)村土地市場的放活，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；適度擴(kuò)大集體土地資源產(chǎn)權(quán)權(quán)能；推進(jìn)建立健全產(chǎn)權(quán)明晰、市場定價(jià)、交易安全的土地二級市場。二是完善水資源的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，重點(diǎn)探索推進(jìn)區(qū)域間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間等多種形式的水權(quán)交易。三是完善健全探礦權(quán)、采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押、出資（入股）等權(quán)能，推進(jìn)“凈礦”出讓，進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場運(yùn)作。四是完善森林資源權(quán)能，明晰全民所有森林資源代理履行主體及履職邊界，規(guī)范集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式；完善林地承包優(yōu)先權(quán)的法律規(guī)定，健全林地承包經(jīng)營權(quán)的變動(dòng)方式，強(qiáng)化林地地役權(quán)的生態(tài)功能，豐富擔(dān)保物權(quán)的抵押形式等[3]。五是完善海域產(chǎn)權(quán)權(quán)能，在已出臺海域使用權(quán)抵押權(quán)能相關(guān)政策基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索完善海域海島使用權(quán)權(quán)能。六是探索建立濕地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，推動(dòng)濕地相關(guān)法律法規(guī)出臺，探索濕地特許經(jīng)營權(quán)。

3.4 健全市場體系

3.4.1 重視交易平臺建設(shè)

土地市場建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)表明，有形和無形交易平臺的建設(shè)和良好運(yùn)行，是提高土地資源配置效率的重要保障。因此，在自然資源統(tǒng)一管理的大背景下，要根據(jù)不同自然資源產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)、主體、流轉(zhuǎn)范圍和內(nèi)容、交易需求等，遵循“試點(diǎn)先行，統(tǒng)籌推進(jìn)”的原則，建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一交易平臺，搭建“省—市—縣”三級自然資源產(chǎn)權(quán)市場網(wǎng)絡(luò)。

3.4.2 健全完善交易機(jī)制

鑒于自然資源性質(zhì)和特征存在差異，構(gòu)建規(guī)則明確、程序明晰、價(jià)格體系健全的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易體系，需進(jìn)一步建立健全產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制。一是擴(kuò)大有償使用范圍。持續(xù)推進(jìn)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)分離，探索國有農(nóng)用地有償使用、國有林區(qū)有償使用等。二是完善交易價(jià)值機(jī)制。健全完善自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，如城鄉(xiāng)一體化基準(zhǔn)地價(jià)，礦業(yè)權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格，國有農(nóng)用地、濕地交易價(jià)格體系構(gòu)建等；加快建立能夠反映自然資源資產(chǎn)實(shí)際價(jià)值、資源稀缺程度、生態(tài)損害成本的價(jià)格體系。三是規(guī)范市場配置規(guī)則。厘清政府和市場的關(guān)系，讓價(jià)值規(guī)律、競爭規(guī)律和供求規(guī)律等市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律在資源配置中起決定性作用；統(tǒng)一交易規(guī)則、規(guī)范交易程序，實(shí)現(xiàn)自然資源產(chǎn)權(quán)交易的有機(jī)整合，確保交易過程陽光透明。

3.5 加強(qiáng)監(jiān)測監(jiān)管

3.5.1 整體規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)

結(jié)合江蘇省自然資源資產(chǎn)要素現(xiàn)狀，摸清家底，分別開展省級、市級自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃，明確各類自然資源資產(chǎn)的保護(hù)和使用目標(biāo)、方向、市場配置方式等，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)各類自然資源要素的市場化配置進(jìn)程。

3.5.2 提高監(jiān)測監(jiān)管技術(shù)保障能力

充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代技術(shù)，依托江蘇省國土資源大數(shù)據(jù)平臺、江蘇土地市場網(wǎng)和江蘇省土地二級市場平臺及制度建設(shè)已有成果，整合構(gòu)建江蘇省自然資源監(jiān)測監(jiān)管平臺，深度挖掘大數(shù)據(jù)分析、應(yīng)急預(yù)警、全流程管理等功能，提升監(jiān)管水平和效率。

3.5.3 有機(jī)整合，提高協(xié)同監(jiān)管水平

有機(jī)整合并盡快理順自然資源管理部門現(xiàn)有職能。首先，建立健全系統(tǒng)內(nèi)省、市、縣、鄉(xiāng)四級的協(xié)同監(jiān)管水平；其次，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域之間的資源共享和協(xié)同監(jiān)管，構(gòu)建“橫縱”協(xié)同監(jiān)管的總體格局。