深化財(cái)政專項(xiàng)資金使用管理及績效發(fā)揮機(jī)制研究

唐瑋罡 郭艷青 劉小可 趙 倩 黃福生

（河南省科研平臺服務(wù)中心，河南 鄭州 450008）

0 引言

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，開展專項(xiàng)資金的項(xiàng)目越來越多，為我國科研事業(yè)和社會發(fā)展提供了巨大的支持。近年來，我國財(cái)政部門進(jìn)行了一系列的專項(xiàng)資金收支管理措施改革，但總體來說還存在很多不足之處，比如專項(xiàng)資金使用效益不高、管理不規(guī)范等情況仍然存在。在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，需要進(jìn)一步提升財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益，保證每一筆專項(xiàng)資金都能落到實(shí)處，使其發(fā)揮最大作用。本研究以專項(xiàng)資金的高效使用管理為重點(diǎn)，結(jié)合工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析，以期為相關(guān)部門的專項(xiàng)資金精細(xì)化和規(guī)范化管理提供參考。

1 財(cái)政專項(xiàng)資金加強(qiáng)使用管理及績效發(fā)揮的必要性

專項(xiàng)資金是指上級政府為開展公共事業(yè)、社會管理以及科研發(fā)展等工作而向本行政區(qū)域或下級政府撥付的資金，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國專項(xiàng)資金的支付已經(jīng)成為財(cái)政支出的重要內(nèi)容之一。財(cái)政專項(xiàng)資金是由政府相關(guān)單位統(tǒng)一支配的，在調(diào)節(jié)行業(yè)發(fā)展以及社會發(fā)展過程中發(fā)揮著重大的作用。隨著專項(xiàng)資金支付規(guī)模的逐漸增大，專項(xiàng)資金管理方面暴露的問題也越來越多，管理部門分散、多頭管理等問題嚴(yán)重影響了專項(xiàng)資金的使用效益。而深化財(cái)政專項(xiàng)資金使用管理及績效發(fā)揮機(jī)制，則能對現(xiàn)階段大量專項(xiàng)資金閑置、過度舉債等問題進(jìn)行調(diào)控，使政府財(cái)政收支恢復(fù)正常狀態(tài)。除此之外，有計(jì)劃的財(cái)政支出能對項(xiàng)目有更明確的規(guī)劃，從而保證重點(diǎn)項(xiàng)目順利實(shí)施［1］。

2 我國財(cái)政專項(xiàng)資金使用管理中存在的問題

我國的財(cái)政績效審計(jì)起步較晚，績效審計(jì)制度還不健全。存在的主要問題表現(xiàn)為：區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)資金數(shù)目與名目過于龐大，可能造成資金浪費(fèi)；專項(xiàng)資金支付流程緩慢，支出事項(xiàng)不夠明確，造成財(cái)政專項(xiàng)資金流失；專項(xiàng)資金預(yù)算編制科學(xué)性不足，阻礙了專項(xiàng)資金收益的提高；財(cái)政專項(xiàng)資金管理中重分配而輕管理，使資金管理工作得不到有效保障；專項(xiàng)資金監(jiān)管與績效考核不到位，導(dǎo)致專項(xiàng)資金管理流于形式。

2.1 區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)資金數(shù)目與名目過于龐大

我國每年支付的專項(xiàng)資金數(shù)目十分龐大，以河南省為例，2016—2021年河南省中央專項(xiàng)資金項(xiàng)目共投入資金15.4億元對313個項(xiàng)目進(jìn)行了建設(shè)支持，其中，中央專項(xiàng)資金投入4.06億元、引導(dǎo)地方投入11.36億元。而我國財(cái)政專項(xiàng)資金涉及范圍較廣，國家財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)、水利、交通等部門都需要大量的專項(xiàng)資金，各個部門接收到的專項(xiàng)資金自然也有限，這就導(dǎo)致各部門之間存在一定的競爭關(guān)系，上級政府在統(tǒng)籌管理專項(xiàng)資金時(shí)難度較大。除此之外，過多的財(cái)政專項(xiàng)資金名目導(dǎo)致上級政府在資金支付時(shí)存在結(jié)構(gòu)不合理的情況，有些單位的專項(xiàng)資金大量結(jié)余，造成資金使用浪費(fèi)，而有些單位的專項(xiàng)資金支付不足，很多項(xiàng)目無法順利開展，不僅不利于財(cái)政專項(xiàng)資金的管理與監(jiān)督，也使得專項(xiàng)資金的使用效益得不到有效保障。

2.2 專項(xiàng)資金支付流程緩慢，支出事項(xiàng)不夠明確

現(xiàn)階段專項(xiàng)資金在賬戶長期滯留的問題仍然十分嚴(yán)峻，通過對相關(guān)數(shù)據(jù)的分析可知，我國現(xiàn)階段財(cái)政專項(xiàng)資金年度支付率遠(yuǎn)未達(dá)標(biāo)，突擊支付、長期滯留賬戶等情況使得專項(xiàng)資金的使用成本增加，不僅造成了國家資源的浪費(fèi)，也不利于資金支持項(xiàng)目的順利實(shí)施。除此之外，現(xiàn)階段的專項(xiàng)資金申請往往是先確定資金使用規(guī)模，再根據(jù)資金確定項(xiàng)目的可行性，如此導(dǎo)致很多項(xiàng)目雖然獲得了專項(xiàng)資金的支持，但實(shí)施方案卻沒有經(jīng)過科學(xué)認(rèn)證，導(dǎo)致一些項(xiàng)目遲遲無法開展，資金長期滯留，嚴(yán)重時(shí)還可能出現(xiàn)專項(xiàng)資金挪用的情況。另外，財(cái)政專項(xiàng)資金的使用需要詳細(xì)項(xiàng)目信息，明確每一筆資金的詳細(xì)用處，而現(xiàn)階段執(zhí)行的專項(xiàng)資金評估審核機(jī)制對資金支付缺乏依據(jù)，只需要項(xiàng)目名稱和金額即可申請資金支付，缺乏項(xiàng)目明細(xì)就導(dǎo)致很多單位使用專項(xiàng)資金時(shí)存在隨意性的情況，比如差旅費(fèi)、交通費(fèi)、招待費(fèi)等也會列入專項(xiàng)資金的使用范圍，造成財(cái)政專項(xiàng)資金的流失［2］。

2.3 專項(xiàng)資金預(yù)算編制科學(xué)性不足

專項(xiàng)資金的預(yù)算編制是保證項(xiàng)目資金合理利用的前提，然而現(xiàn)階段我國專項(xiàng)資金預(yù)算編制存在不科學(xué)的情況。其一，未能按照資金管理規(guī)范進(jìn)行資金預(yù)算編制，很多項(xiàng)目已經(jīng)完成卻仍有專項(xiàng)資金在撥付，缺乏后續(xù)的資金監(jiān)管，也導(dǎo)致過度支付的專項(xiàng)資金不能及時(shí)收回。其二，項(xiàng)目專項(xiàng)資金結(jié)余過多，根據(jù)調(diào)查顯示，部分單位在完成項(xiàng)目后的資金結(jié)余占比高達(dá)30%，這也從側(cè)面說明了在進(jìn)行專項(xiàng)資金預(yù)算編制工作之時(shí)沒有進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，由此導(dǎo)致專項(xiàng)資金浪費(fèi)嚴(yán)重，阻礙了專項(xiàng)資金收益的提高。

2.4 重分配而輕管理

現(xiàn)階段，我國財(cái)政專項(xiàng)資金管理重分配而輕管理、輕績效的情況十分常見，雖然我國為此出臺了眾多專項(xiàng)資金管理辦法和規(guī)定，但在實(shí)際應(yīng)用執(zhí)行過程中效果并不理想，資金管理部門把專項(xiàng)資金管理工作的重點(diǎn)放在了如何分配資金上，對于專項(xiàng)資金的后續(xù)使用情況缺乏監(jiān)督管理機(jī)制。而缺乏完整、有效的制度保障，財(cái)政管理的主要工作就會重過程而輕結(jié)果，相關(guān)執(zhí)行部門在申請專項(xiàng)資金時(shí)也不太注重項(xiàng)目的實(shí)際效益，如此使得資金管理工作效率不高。

2.5 專項(xiàng)資金監(jiān)管與績效考核不到位

我國現(xiàn)階段財(cái)政專項(xiàng)資金支付范圍逐漸擴(kuò)大，科技、金融等新型領(lǐng)域中的資金監(jiān)管難度大，財(cái)政支付過程中又要面臨著復(fù)雜的項(xiàng)目類別，這就給資金監(jiān)督審計(jì)工作帶來重大困擾，審計(jì)人員嚴(yán)重不足、審計(jì)項(xiàng)目不明確等情況導(dǎo)致專項(xiàng)資金監(jiān)管不能充分發(fā)揮作用，資金的支出效益自然得不到保障。此外，專項(xiàng)資金績效評價(jià)是資金監(jiān)管的重要手段，盡管現(xiàn)階段我國已經(jīng)出臺了資金績效審核的相關(guān)辦法，但對其結(jié)果的應(yīng)用仍然停留在表面上，無法利用績效評價(jià)對資金使用部門進(jìn)行追責(zé)，也沒有給地方專項(xiàng)資金預(yù)算編制工作進(jìn)行詳盡、明確的指導(dǎo)，績效評價(jià)考核不到位致使專項(xiàng)資金管理在一定程度上流于形式［3］。

3 深化財(cái)政專項(xiàng)資金使用管理及績效發(fā)揮機(jī)制的對策

為了解決我國財(cái)政專項(xiàng)資金使用管理中存在的問題，主要采取的對策有：做好專項(xiàng)資金規(guī)劃，優(yōu)化資金整合效果，加速我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型；優(yōu)化專項(xiàng)資金支付結(jié)構(gòu)，從而提升專項(xiàng)資金的使用效率；完善專項(xiàng)資金管理制度，為資金支付提供標(biāo)準(zhǔn)，避免財(cái)政專項(xiàng)資金的濫用與浪費(fèi)；加強(qiáng)專項(xiàng)資金支付過程監(jiān)督，切實(shí)關(guān)注其項(xiàng)目的實(shí)際效果，并根據(jù)資金使用的實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整資金支付策略；健全專項(xiàng)資金績效評價(jià)機(jī)制，避免私自挪用專項(xiàng)資金的情況出現(xiàn)。具體說明如下。

3.1 做好專項(xiàng)資金規(guī)劃，優(yōu)化資金整合效果

專項(xiàng)資金的管理需要各級政府加強(qiáng)對零散資金的整合，做好專項(xiàng)資金的使用規(guī)劃，讓專項(xiàng)資金能更好地為行政區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)項(xiàng)目服務(wù)，借此優(yōu)化地方的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加速我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。要做到這一點(diǎn)，就需要財(cái)政部門從以下幾個方面入手。其一，優(yōu)化各級部門職能，財(cái)政部門下發(fā)的專項(xiàng)資金交由統(tǒng)一的部門進(jìn)行管理，以此為中心點(diǎn)，做好管理部門與使用部門之間的聯(lián)系，對專項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理與協(xié)調(diào)下發(fā)。其二，做好專項(xiàng)資金的使用規(guī)劃，對待不同領(lǐng)域的資金投入要做好戰(zhàn)略規(guī)劃，確保專項(xiàng)資金能夠落到實(shí)處。其三，充分重視資金管理，管理部門要依據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)情況制定相應(yīng)的資金管理辦法，優(yōu)化專項(xiàng)資金的配置，根據(jù)投資環(huán)境的不同確定資金轉(zhuǎn)移支付范圍，對各個項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)致的審核，依據(jù)項(xiàng)目流程嚴(yán)格審批，尤其是重點(diǎn)項(xiàng)目的資金支出要進(jìn)行備案，從而在資金審查時(shí)有跡可循、有法可依。結(jié)合以上幾個方面，在對專項(xiàng)資金統(tǒng)籌管理時(shí)，一方面需要對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行調(diào)研，結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，確保專項(xiàng)資金能夠順利注入重點(diǎn)項(xiàng)目，確保當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施，以完善的資金管理機(jī)制保證資金能夠集中管理與使用。另一方面制定完善的資金使用計(jì)劃，詳細(xì)了解項(xiàng)目開展過程中的問題所在，根據(jù)不同項(xiàng)目來制定不同的資金支付計(jì)劃，合理利用預(yù)算工具來及時(shí)調(diào)整資金的使用計(jì)劃［4］。

3.2 優(yōu)化專項(xiàng)資金支付結(jié)構(gòu)

優(yōu)化專項(xiàng)資金支付結(jié)構(gòu)首先需要財(cái)政部門對資金的支付方式和途徑進(jìn)行明確的規(guī)定，并使各級部門將專項(xiàng)資金的使用列入預(yù)算編制之中。明確在資金支付過程中各個部門的具體職責(zé)，在專項(xiàng)資金支付過程中需要項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、資金分配人員、任務(wù)下達(dá)人員以及項(xiàng)目信息核對人員都盡職盡責(zé)，切實(shí)核對主管部門的各項(xiàng)資金使用明細(xì)，將日常行政資金與專項(xiàng)資金區(qū)分開來，讓專項(xiàng)資金能夠集中使用，從而提升專項(xiàng)資金的使用效率。除此之外，現(xiàn)階段我國財(cái)政專項(xiàng)資金的支付標(biāo)準(zhǔn)較高，接受財(cái)政專項(xiàng)資金的企業(yè)必須符合國家政策規(guī)定，這就導(dǎo)致一部分真正有資金困難的企業(yè)無法得到支持，相比較規(guī)模龐大的集團(tuán)企業(yè)，亟須資金支持的中小型企業(yè)則顯得捉襟見肘。因此，國家應(yīng)該降低專項(xiàng)資金的扶持門檻，以發(fā)展的眼光選擇一批發(fā)展?jié)摿^大與發(fā)展速度較快的科技型中小企業(yè)，讓財(cái)政專項(xiàng)資金的調(diào)節(jié)作用充分體現(xiàn)，滿足這些企業(yè)的資金需求。除此之外，在財(cái)政專項(xiàng)資金支付之前，須對項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)致的調(diào)研，了解項(xiàng)目成本與受益是否對等，結(jié)合預(yù)測結(jié)果科學(xué)分配專項(xiàng)資金。

3.3 完善專項(xiàng)資金管理制度，為資金支付提供標(biāo)準(zhǔn)

專項(xiàng)資金的管理需要從以下幾個方面進(jìn)行。其一，對專項(xiàng)資金的使用進(jìn)行全方位核算，專項(xiàng)資金支出需要確保與事先規(guī)劃的科目一致。在項(xiàng)目結(jié)束后，對支出事項(xiàng)進(jìn)行檢查，并對專項(xiàng)資金賬戶進(jìn)行核查，結(jié)余資金要按照規(guī)定進(jìn)行處理。其二，針對大規(guī)模項(xiàng)目實(shí)行報(bào)賬制度，在確定項(xiàng)目環(huán)節(jié)質(zhì)量達(dá)標(biāo)后予以報(bào)賬。在報(bào)賬過程中確保票據(jù)合理合法，明確報(bào)賬程序，根據(jù)賬目確保每一項(xiàng)資金支出合理，切實(shí)提高項(xiàng)目完成質(zhì)量。其三，在項(xiàng)目完成后做好項(xiàng)目驗(yàn)收工作，認(rèn)真核查項(xiàng)目完成情況，結(jié)合項(xiàng)目預(yù)算編制對項(xiàng)目的資金收支進(jìn)行核查，主管部門以及紀(jì)檢部門切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，在所有的核查通過后予以資金支付。其四，對投入項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)致研究，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況確定資金下發(fā)方案，以規(guī)范的支付程序來保障資金的專項(xiàng)?？顚Ｓ?，減少專項(xiàng)資金抵扣問題的出現(xiàn)。除此之外，在預(yù)算編制階段需要以嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來保證預(yù)算準(zhǔn)確無誤，主管部門可以結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)對項(xiàng)目信息進(jìn)行分析，對項(xiàng)目實(shí)施所需預(yù)算有大致的了解，為資金預(yù)算編制提供一定的依據(jù)，在具體的預(yù)算編制工作開展過程中，結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行微調(diào)，如此才能避免財(cái)政專項(xiàng)資金的濫用與浪費(fèi)。

3.4 加強(qiáng)專項(xiàng)資金支付過程的監(jiān)督力度

加強(qiáng)對專項(xiàng)資金支付過程的實(shí)時(shí)監(jiān)督，建立起完善的項(xiàng)目跟蹤機(jī)制，切實(shí)關(guān)注其項(xiàng)目的實(shí)際效果。為此主管部門需要對項(xiàng)目開展的全過程進(jìn)行監(jiān)管，從立項(xiàng)開始，對項(xiàng)目實(shí)施過程、資金使用情況、項(xiàng)目驗(yàn)收等環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)致核查，建立專業(yè)的資金使用分析機(jī)制，確保管理部門能夠?qū)崟r(shí)掌握資金的動向與使用進(jìn)度。要做到這一點(diǎn)，一方面，需要相關(guān)管理部門建立起完善的資金統(tǒng)籌、支付與監(jiān)督制約機(jī)制，確保財(cái)政專項(xiàng)資金的使用安全與使用效益。另一方面，需要財(cái)政、審計(jì)與監(jiān)管部門協(xié)同配合，對專項(xiàng)資金使用的合法性和績效進(jìn)行追蹤問效。除此之外，專項(xiàng)資金使用單位也要切實(shí)負(fù)起主體責(zé)任，落實(shí)資金管理責(zé)任，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)管理人員確保專項(xiàng)資金使用的合理合法，遵守國家相關(guān)的法律法規(guī)，積極配合主管單位的監(jiān)管，在資金使用過程中出現(xiàn)問題時(shí)主動尋找問題原因，積極尋找問題解決辦法。在項(xiàng)目完成之后，及時(shí)向財(cái)政管理部門匯報(bào)項(xiàng)目資金使用情況。資金管理部門也要有完善的信息反饋機(jī)制，對項(xiàng)目開展過程中的問題做到及時(shí)掌握，從而根據(jù)資金使用的實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整資金支付策略［5］。

3.5 健全專項(xiàng)資金績效評價(jià)機(jī)制

科學(xué)合理的專項(xiàng)資金績效評價(jià)是資金管理的重要內(nèi)容，也是保證專項(xiàng)資金使用效益的重要手段。做好資金績效評價(jià)工作，首先，需要相關(guān)工作人員具備極強(qiáng)的專業(yè)素質(zhì)，如此才能完成復(fù)雜度與難度極高的工作，為此，相關(guān)管理部門需要不斷探索與實(shí)踐，切實(shí)提高工作人員的整體素質(zhì)。其次，管理部門需要以專項(xiàng)資金管理規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)，以項(xiàng)目的實(shí)際情況為依據(jù)，制定完善的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從而為專項(xiàng)資金支出提供依據(jù)。最后，管理部門依據(jù)績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對項(xiàng)目進(jìn)行合理科學(xué)的評價(jià)，找到專項(xiàng)資金在項(xiàng)目開展過程中的使用問題并及時(shí)解決，加強(qiáng)對績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，以一定的獎懲措施來提高企業(yè)使用專項(xiàng)資金的規(guī)范性，管理部門還需要對項(xiàng)目產(chǎn)生的效益進(jìn)行對維度評估，并將評估結(jié)果作為今后專項(xiàng)資金配置的重要依據(jù)，切實(shí)提升專項(xiàng)資金的使用效益。除此之外，為了解決專項(xiàng)資金使用與績效評價(jià)之間的矛盾，財(cái)政部門對資金使用的相關(guān)法律法規(guī)要進(jìn)一步完善，對各個領(lǐng)域的專項(xiàng)資金使用不斷細(xì)化，例如科技專項(xiàng)資金的使用需要明確具體使用步驟，避免私自挪用專項(xiàng)資金的情況出現(xiàn)，切實(shí)保證專項(xiàng)資金能夠完全作用于項(xiàng)目之上［6］。

4 結(jié)語

綜上所述，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開財(cái)政專項(xiàng)資金的支持，在我國財(cái)政專項(xiàng)資金支付規(guī)模不斷擴(kuò)大的今天，面臨著專項(xiàng)資金支付流程緩慢、預(yù)算編制科學(xué)性不足、管理中重分配而輕管理、監(jiān)管與績效考核不到位等問題，更需要深化財(cái)政專項(xiàng)資金的使用管理，做好專項(xiàng)資金規(guī)劃，充分發(fā)揮資金績效評價(jià)的監(jiān)督作用，健全專項(xiàng)資金績效評價(jià)機(jī)制，切實(shí)做好專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌管理，明確專項(xiàng)資金投資方向，提高資金績效評價(jià)工作的開展質(zhì)量，切實(shí)使資金的經(jīng)濟(jì)效益最大化，有效提高地區(qū)的整體科技水平，推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。