官方發(fā)展援助與海外日裔社會發(fā)展*
——以日本國際協力機構項目實踐為中心

路陽，蔡楊

（1.華僑大學 國際關系學院，福建 廈門 361021；2.中共北京市委黨校 政治學教研部，北京 100044）

祖籍國與離散族裔的關系（state-diaspora relations）是國際移民研究的重要領域，移民與祖籍國移民機構及其政策實踐是其中的關鍵議題。中國、印度和菲律賓等傳統移民來源國，均結合國家發(fā)展目標和海外移民實情形成了各具特色的移民政策。近代日本也有為數眾多的海外移民，移民政策作為一項重要政策，成為日本外交的關鍵一環(huán)，在日本二戰(zhàn)前對外擴張與戰(zhàn)后經濟發(fā)展中都發(fā)揮著重要作用?；趪H地位、外交戰(zhàn)略及移民實踐的發(fā)展變化，日本政府將移民政策與外交政策緊密結合，并把官方發(fā)展援助①在國際發(fā)展援助的理論、政策與實踐方面，對外援助與國際發(fā)展援助、國際援助和發(fā)展合作等詞匯一般可以交替使用。日本政府多使用官方發(fā)展援助（Official Development Assistance，ODA）一詞，指由政府或與政府相關機構開展的旨在推動發(fā)展中國家經濟社會發(fā)展和增進福利的國際合作形式。關于日本官方發(fā)展援助的歷史、運作及成效，參見日本外務省：『ODAの政策を知りたい』，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/shiritai_index.html。這一外交戰(zhàn)略手段和重要工具，運用于面向日本移民及日裔社會的工作實踐之中，形成了獨具特色的實踐經驗，產生了良好的政策效果。日本國際協力機構（Japan International Cooperation Agency，JICA）是日本外務省下屬的獨立行政法人，是日本實施官方發(fā)展援助的重要機構，該機構及其前身通過海外移民援助項目，強化了與日裔社會的聯系合作，推動了海外日裔社會的發(fā)展。

對外援助作為國際發(fā)展合作的重要形式，也是當前研究的熱點議題。在日本官方發(fā)展援助方面，國內學術界主要從戰(zhàn)后日本對外援助的歷史演變、新世紀對外援助的變革轉型、對外援助的區(qū)域和國別研究、日本與其他國家比較研究等方面加以考察，而對于國際協力機構本身則較少關注。龔娜較早對于該機構的改革路徑、發(fā)展戰(zhàn)略及創(chuàng)新舉措加以關注，彭慧從該機構與非政府組織關系出發(fā)關注兩者在實施對外援助方面的互補性、互動關系與合作模式等，也有學者聚焦該機構項目評估的主要特點、現實成效及發(fā)展趨勢。②參見龔娜：《新日本國際協力機構與日本國家軟實力》，《日本研究》2012年第4期；李妍焱：《在民間公益領域培養(yǎng)跨國思維——從日本國際協力機構自然學校技術援助項目論起》，《中國非營利評論》2018年第2期；鄭淳：《日本高等教育國際援助及啟示——以日本國際協力機構為例》，《高教論壇》2019年第9期；彭慧：《日本非政府組織與國際協力機構的合作模式研究》，上海外國語大學2020屆碩士學位論文；馬冬燁、劉守峰：《日本國際協力機構全周期項目評估的經驗與啟示》，《海外投資與出口信貸》2021年第2期。學術界對于日本海外移民歷史及政策實踐雖有所關注，但未注意到國際協力機構在促進海外日裔社會發(fā)展中的作用，這也是本研究的價值所在。本文主要基于日本外務省及國際協力機構相關文獻資料，梳理日本海外移民援助機構的歷史演進和對外援助項目的變化特征，進而揭示日本如何將移民政策與外交政策有機結合，以官方發(fā)展援助方式促進海外日裔社會發(fā)展的實踐經驗，為中國對外援助和僑務政策提供經驗與啟示。

一、日本移民政策與外交政策協同配合的歷史傳統

海外移民政策自近代以來一直是日本政府的重要政策。19世紀末，日本外務省內設立移民課，專責海外移民事務。日本政府與各都道府縣共同實施和推進海外移民事務，作為其對外擴張的重要手段。日本海外移民與殖民活動因第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)敗而終止。戰(zhàn)后，作為戰(zhàn)敗國的日本重視發(fā)展經濟外交，注意將國際合作與移民政策緊密結合，力圖實現移民事業(yè)與對外援助的協同配合，國際協力機構及其前身在這一過程中扮演了關鍵角色。

（一）二戰(zhàn)前海外移民成為日本對外擴張和外交政策的重要環(huán)節(jié)

日本的海外移民一般從明治元年（1868年）移民夏威夷算起。明治維新后的外部影響加之國內經濟社會環(huán)境的變化，推動了日本人向海外遷移，開啟了日本近代海外移民的歷程。近代日本的海外移民分為自由移民和政治移民兩大類：一類是以外出謀生為目的的自由移民，也就是自由流向發(fā)達國家和地區(qū)的經濟性勞動力移民；另一類是國家支持下有計劃地向海外殖民地進行人口遷移的政治移民，屬于向被侵略國強制輸出的政治性移民。［1］無論早期向夏威夷移民、從北美轉向南美的移民，還是向中國東北及朝鮮半島的殖民，都是在日本政府的調查研究、牽線搭橋和宣傳鼓勵下開展的。［2］不難看出，海外移民政策是近代日本的一項重要政策。

拉美是近代日本海外移民的重點地區(qū)。秘魯和墨西哥是最早接收日本移民的拉美國家，隨后巴西成為日本移民最主要的目的地。從1924年開始，日本政府實施移民獎勵政策，承擔起移民在乘船離港期間的費用及所有的交通費與手續(xù)費，對于遠赴海外的日本人予以支持。在移民補助金及其他獎勵措施影響下，日本向巴西移民的人數迅速增長。統計顯示，從1908年日本人開始移民巴西起至1941年8月戰(zhàn)前最后一批移民抵達巴西桑托斯港，30多年間，日本輸出移民188,985人，約占1868年至1941年日本海外移民總數（不含戰(zhàn)前向殖民地及勢力范圍的殖民人口）的四分之一。［3］

隨著海外移民的發(fā)展，日本政府移民管理機構設置也有所變化調整。1891年7月，日本外務省內設立移民課，這是日本政府首次設立專責海外移民事務的機構。1922年11月，內務省正式設立社會局，將海外移民視為解決國內社會問題的重要手段之一，并積極推進海外移民政策。［4］1929年6月，日本政府成立“拓務省”，主要負責向南美和南洋開展移、殖民事務，也成為負責海外移民事務的最高機關，實現海外殖民地行政與海外移民行政的統一管理。從分工來看，外務省負責有關移民外交及移民教育和衛(wèi)生等公共事務，拓務省主要負責涉及外交事務以外的移民獎勵政策實施等業(yè)務。［5］1942年11月，日本政府成立“大東亞省”，作為對亞太地區(qū)實施殖民統治的專門機關，海外移民事務的行政權重歸外務省負責，拓務省則被裁撤。

從實踐來看，這一時期日本政府視海外移民為日本外交中的關鍵一環(huán)，盡最大可能對海外移民實施保護，并通過移民活動拓展日本國家利益，而移民政策調整也受到日本對外戰(zhàn)略和方針政策的直接影響。

（二）二戰(zhàn)后外務省統籌海外移民事務

二戰(zhàn)結束后，為應對國內嚴重的人口和經濟壓力，日本政府繼續(xù)把海外移民作為一項重要政策加以推進。日本戰(zhàn)后有組織的移民活動經歷了產生、發(fā)展到終止的過程。1952年，日本移民移居到巴西的亞馬遜地區(qū)，標志著其戰(zhàn)后有組織移民活動的開啟。鑒于當時絕大多數拉美國家與日本保持著友好的關系，日本外務省宣布了一系列移民計劃，隨后與玻利維亞、巴拉圭、阿根廷等國家簽署移民協定。而隨著日本經濟迎來高速增長，國內勞動力不足開始凸顯，海外移民政策被重新審視。這類移民在20世紀60年代達致高峰后開始急劇減少。1973年，最后一批日本移民被送往南美，移民計劃至此正式結束。

與此同時，隨著日本經濟的起飛，日本開始大規(guī)模工業(yè)產品出口和海外投資，分散在世界各地的日資企業(yè)人員及其家屬，成為戰(zhàn)后日本人口流散的重要部分。以日本跨國公司外派員工為主體，加之結婚、留學和經商等原因移居國外的日本人增多，形成了新的日本移民群體。［6］日本外務省統計顯示，截至1972年，約有135萬日本人和日裔居住在世界各國，其中，南美洲約有79萬人，占海外移民總數的60%。［7］有數據顯示，日本向海外移民總數（不包括日裔在內）約為104萬人，其中，戰(zhàn)前約78萬人，戰(zhàn)后約26萬人。［8］

這一時期，日本政府移民管理機構也根據形勢需求不斷進行調整。戰(zhàn)后初期，日本政府的海外移民事務主要由外務省負責，在20世紀五六十年代經歷了海外移住懇談會（1953年）、移住局和海外移住審議會（1955年）、中南美移住局（1965年）、領事移住部（1968年）等議事機構和專責部門的變遷過程。［9］日本海外協會聯合會（1954）、日本海外振興株式會社（1955）及海外移住事業(yè)團（1963年）等機構，在促進日本與海外移民及日裔社會的聯系和合作等方面也發(fā)揮積極作用。這些機構是后來成立的日本國際協力機構的重要源流。

當前，日本政府并未設立專門的僑務機構，有關職能歸外務省領事司負責。外務省對于海外日本公民的生活予以支持，如提供護照及各種證明，受理戶籍和國籍關系申報，實施在外選舉等。領事司下設政策課、海外邦人安全課等機構，負責處理海外日本人相關事務。政策課主要負責海外教育工作及海外日裔的有關事務；海外邦人安全課主要負責日本僑民的保護工作。外務省內還設有海外交流審議會、國際情報局等機構，涉及海外日僑安全與危機管理、海外僑民權益政策制定及移民信息收集等工作。

二、21世紀前國際協力機構的歷史演進與移民援助項目實踐

作為戰(zhàn)敗國的日本，海外武力擴張之路在二戰(zhàn)后被徹底堵死。日本轉而改走經濟外交，實現其經濟發(fā)展、重返大國地位這一路徑。官方發(fā)展援助遂成為戰(zhàn)后日本外交的重要支柱，是其實現國家利益的重要工具。官方發(fā)展援助的機構與職能也經歷了逐漸調整的過程。1974年，國際協力機構的直接前身——“國際協力事業(yè)團”正式成立，成為日本政府負責實施官方發(fā)展援助的專門機構。國際協力事業(yè)團逐漸注重實施針對日裔社會的援助項目，這是日本外交政策與海外移民政策協同配合的直接體現。

（一）國際協力機構的歷史演進

日本開展對外援助的歷史可以追溯到1954年，以加入英國主導的科倫坡計劃（Colombo Plan）成為對外援助國為重要標志，日本開始向東南亞、非洲、中東和拉美地區(qū)國家提供資金、技術、人力資源等方面的國際援助，取得了良好的經濟成效和外交成果，這也成為戰(zhàn)后日本邁向“正常國家”追求“大國地位”的重要途徑。

1974年8月，國際協力機構的直接前身——作為“特殊法人”（special public institution）①特殊法人，通常采取事業(yè)團、公社、公團等不同名稱，一般是指依據法律直接設立，或依據特別法律以特別方式所設立的法人，其機構設立、目標變更及廢止等事項需經日本總務廳之審查。的國際協力事業(yè)團正式成立，成為日本政府負責實施官方發(fā)展援助的專門機構。國際協力事業(yè)團主要由海外移住事業(yè)團（1963）、海外技術協力事業(yè)團（1962）、海外農業(yè)開發(fā)財團（1969）和海外貿易開發(fā)協會（1970）等相關機構整合而成。經過幾十年的發(fā)展，國際協力事業(yè)團作為日本官方發(fā)展援助的重要一環(huán)，與日本外務省、內閣其他省廳共同推進相關工作。

21世紀初，日本政府開始新一輪對外援助管理體制改革，以應對新形勢下的內外挑戰(zhàn)，旨在明確政府與援助實施機構的職責分工，強化二者的聯系與合作，以進一步提升援助效率與質量。2003年10月，作為“獨立行政法人”（independent administrative institution）②獨立行政法人，20世紀末期由日本政府謀劃并在新世紀初創(chuàng)設，對于政府不必直接實施，而民間則無力實施的有關國民生活及社會經濟穩(wěn)定等事務和事業(yè)，由具有獨立法人人格的組織承擔原由政府承擔的公共服務等職能。1999年7月，《獨立行政法人通則法》頒布實施，日本政府對于包括國際協力事業(yè)團在內的163個特殊法人及許可法人的業(yè)務職能加以重新評估，并基于《特殊法人等整理合理化計劃》等法例規(guī)章新設立一批獨立行政法人，國際協力機構也在這一背景下應運而生。相較于特殊法人，獨立行政法人制度對于機構業(yè)務擴展、主管機關監(jiān)管范圍加以明確，在財務、組織及人事方面更為靈活有彈性，并在制度設計上克服特殊法人等制度存在的不足。關于國際協力機構的歷史、機構與職能變化，具體可參見獨立行政法人國際協力機構：『國際協力機構史（1999—2018）』，獨立行政法人國際協力機構，2019年。的日本國際協力機構正式成立，標志著日本官方發(fā)展援助進入新階段。2008年10月，日本政府將該機構與國際協力銀行（JBIC）的海外經濟合作、國際金融等業(yè)務及外務省的無償資金合作業(yè)務整合在一起，使其成為統一提供技術合作、有償資金合作和無償資金合作的綜合性、專門性、一元化的援助組織。

圖1 國際協力機構歷史演進簡況

資料來源：筆者根據日本國際協力機構網站及其年度報告內容整理而成。參見獨立行政法人國際協力機構，《海外移住事業(yè)継承の流れ（JICAの主な設立母體）》，https://www.jica.go.jp/regions/america/ku57pq0000207h3n-att/inheritance.pdf；獨立行政法人國際協力機構：《國際協力機構年次報告書2022》，獨立行政法人國際協力機構，2022年，第57頁。

支持自主發(fā)展（Supports for self-help efforts）、可持續(xù)增長和人類安全是日本官方發(fā)展援助的三大特色。［10］作為全球最大規(guī)模的雙邊援助機構，該機構成立至今已為150多個國家和地區(qū)提供了多種形式的資金和技術援助。數據顯示，日本在2020年實施的官方發(fā)展援助支出總額約為162.6億美元（約1兆736億日元），位居美國、德國和英國之后，居全球第四位。［11］

（二）國際協力機構的業(yè)務職能與項目類別

國際協力機構是基于《獨立行政法人國際協力機構法》設立的獨立行政法人。主要業(yè)務如下：與發(fā)展中國家技術合作；有償資金合作；無償資金合作；促進國民相關合作活動；海外移民及日裔支持；技術合作人才的培養(yǎng)保障；調查和研究；相關器材和物資儲備與供給；派遣國際緊急救援隊。［12］

國際協力機構以技術合作、有償資金合作和無償資金合作三種援助手段，解決發(fā)展中國家面臨的各種問題。針對當地實際情況，該機構在實踐中注重與政府、國際援助組織、私營企業(yè)，尤其是與當地民眾和社區(qū)密切合作。

國際協力機構項目實踐涉及教育、醫(yī)療保健、水資源、治理、維和、社會保障、交通運輸、信息通信技術、資源和能源、財政與金融政策、民間私營部門開發(fā)、農業(yè)農村開發(fā)、自然環(huán)境保護、水產、性別與發(fā)展、都市和區(qū)域開發(fā)、減貧、環(huán)境管理、南南合作、氣候變化、防災、老年福利等眾多領域。［13］

（三）國際協力機構及其前身設置的移民事務工作機構

日本政府注重將國際合作與移民政策緊密結合。在20世紀50年代初，在日本重新推動海外移民的過程中，財團法人日本海外協會聯合會、日本海外移住振興株式會社在外務省指導下成為當時負責推進海外移民事務的重要部門。前者于1954年成立，日本各都道府縣的海外協會作為其會員單位，在國內從事有關移民的宣傳推廣工作，包括移民的選拔招募、舉辦培訓和講座、實施移民輸送等，并在北美和拉美等地區(qū)設立分支機構負責日本移民的接收和農業(yè)方面的指導。后者于1955年成立，由日本政府和民間共同出資在巴西注冊為當地法人，通過購入“入植地”、支持出國旅費以及企業(yè)貸款等方式對海外移民事業(yè)提供支持。［14］

這一時期，日本的外交重點在于回歸國際社會、致力自身經濟發(fā)展，而實施官方發(fā)展援助，推進國際經濟合作則成為其重要途徑和手段。作為戰(zhàn)后移民政策謀劃決策的核心機構，外務省下設的海外移住審議會在1960年向日本首相提交的報告中，首次將國際合作納入海外移民理念之中，進而在1962年的報告中提出，“移民并不是單純的勞動力轉移，而應視為開發(fā)能力的當地轉移”，從而對傳統的移民理念加以發(fā)展。［15］海外日本移民的人生就是為了贏得“對日本的信賴”而無限期壯大的“國際合作”。［16］

國際協力機構及其前身有關移民事務的工作部門，也隨著職能定位及發(fā)展目標而不斷適應調整。1963年，為了更加有效地實施海外移民事業(yè)，日本海外協會聯合會與日本海外移住振興株式會社兩家機構合并成為“海外移住事業(yè)團”，也就是后來“國際協力事業(yè)團”的重要前身之一。這標志著在日本官方視野中，國際發(fā)展合作自此開始與海外移民建立關聯，在努力提升對外援助有效性的同時，也大力推動海外日裔社會的發(fā)展。成立伊始，海外移住事業(yè)團就對日本移民予以支持，以確保海外移民享有安全穩(wěn)定的生活。1964年，原在各都道府縣設立的海外協會，被重組調整為海外移住事業(yè)團的各地事務所。與此同時，外務省所管轄的“橫濱移住斡旋所”也轉劃歸海外移住事業(yè)團管理。至此，確立了統一由海外移住事業(yè)團實施海外移民事業(yè)的體制。

1974年，國際協力機構的直接前身——國際協力事業(yè)團正式成立，這成為對外援助與移民事務工作整合的重要標志。1994年，國際協力事業(yè)團撤銷了原有的“移民事業(yè)部”，相關工作由“企畫部”內的“移住企畫調整課”接辦。2000年，該機構有關海外移民的業(yè)務職能又移交給“中南美洲部”，后由其下屬“計劃和移民課”統籌處理與日裔社會的相關業(yè)務。［17］2003年，國際協力事業(yè)團改組為日本國際協力機構，對中南美洲的移民給予移居地定居和生活安定等方面的支持。［18］

由上可知，國際協力機構及其前身的機構設置與業(yè)務職能，均有涉及支持海外日本移民事業(yè)的內容，并對二戰(zhàn)后響應日本移民政策移居拉美地區(qū)的日本移民及海外日裔社會給予了實質性支持。

（四）國際協力機構及其前身的移民援助項目實踐

拉美國家是發(fā)展中國家的重要組成部分，也是海外日本移民及日裔的主要聚居地，這使其成為日本政府發(fā)展對外關系、推進經貿交往與實施對外援助的重點區(qū)域之一。從20世紀50年代起至21世紀初，國際協力機構及其前身面向拉美為主的海外日裔社會開展項目，主要涉及移民輸出業(yè)務以及資金、教育、技術、醫(yī)療等方面的援助。

官方發(fā)展援助對象范圍也逐漸從日本移民擴展到海外日裔群體。1985年的《海外移住審議會報告》首次提出，在原有對日本移民支持的基礎上，應加強與海外日裔的合作。1993年的《海外移住審議會意見書》認為，相關政策的服務對象應擴大到第三代日裔，使他們成為促進日本與所在國友好關系的橋梁和紐帶。在提供官方發(fā)展援助時，應將其與提高日裔在當地的地位相結合。［19］基于以上方針，日本政府出臺了具有針對性的政策措施，這些也在國際協力機構相關項目的實踐中得到了明確體現。

移民輸出業(yè)務是海外移民支持項目的重要內容。有數據顯示，約有7.3萬日本人在國際協力機構及相關機構的幫助下移民至其他國家。［20］由于海外日裔社會漸趨“老化”，加之日本新移民數量減少，日本政府的移民計劃政策在1993財政年度終止。［21］2001年12月，國際協力事業(yè)團結合現實情況，廢除了原有的移民定居項目和移民輸出業(yè)務，融資業(yè)務也逐步調整至2005年末取消。［22］

國際協力機構及其前身重視實施各類人才培養(yǎng)項目，以利于日本移民生活的安全和穩(wěn)定。如早期開展了移民技術研修、醫(yī)生研修、日裔技術人才研修、日語教師培訓等項目。隨著時代發(fā)展，又增加了一部分面向日裔社會的移民服務項目，如研修生接收、派遣專家和志愿者等技術合作色彩較強的業(yè)務。［23］

國際協力機構及其前身曾推動多項旨在促進農業(yè)生產基礎設施發(fā)展的項目。從20世紀50年代后期開始，日本通過創(chuàng)辦農業(yè)研究所、教授農業(yè)管理技術、選派農業(yè)專家和為農業(yè)合作提供培訓等方式在阿根廷、巴拉圭、巴西、玻利維亞和多米尼加等國開展相關項目。［24］

從政策演進、職能定位及機構設置來看，國際協力機構及其前身參與了日本移民政策及其援助項目實踐。另一方面，日本在向日裔分布較多的地區(qū)開展官方發(fā)展援助的同時，非常善于運用日本移民及日裔社會的能力和資源，以增強對外援助的有效性。

確定電阻R39、R40的數值，其中0.8 V為內部參考電壓，VOUT為輸出電壓，此處為12 V.選RLS=R40=3.3 kΩ，則RHS=R39=46.2 kΩ.因為實際情況下沒有46.2 kΩ電阻，故選擇47 kΩ電阻.經過外部電阻選擇之后，芯片便可以穩(wěn)定的輸出12 V電壓，進而驅動迪文屏顯示達到設計要求.

三、21世紀以來海外日裔社會新變化與國際協力機構的轉型

進入21世紀，海外日裔社會經歷了從僑居到定居的深刻變化。日本政府注重加強與海外移民群體的聯系，并視之為日本對拉美外交良好資源的“感情牌”。國際協力機構針對日裔社會的項目實踐，逐漸實現從“支持”到“合作”的理念轉型。

（一）海外日裔社會的新變化

進入21世紀后，海外日裔社會發(fā)生代際轉換，日裔第二代至第四代成為核心，與當地社會的融合在持續(xù)進行。［25］當前，海外日裔社會主要從第二代向第三、四、五代轉移，代際活動的重心也在向新世代轉移，有的國家日裔社會已發(fā)展到第六代。［26］日裔群體的認同感與凝聚力較強，但其內部由于移民時段、地域差異等因素也存在一定差異?？傮w來看，海外日裔社會世代交替不斷，與當地社會也更趨融合，日裔的認同也有所變化。

海外日裔社會規(guī)模不斷擴大。當前，約有380萬海外日本人（overseas Japanese）及日裔（Japanese Descendants， Nikkei）分布在世界各地。［27］拉美地區(qū)是全球最大的海外日裔人口聚集地，截至2019年，已有超過224萬日本移民及其后裔。［28］海外日系人協會2022年最新數據顯示，“海外日系人”①與海外日本移民有關的另一概念是“海外日系人”，具體是指從日本向海外遷徙，并且以永住為目的在當地生活的日本人及其子孫后代（不論國籍如何、混血與否）。的主要聚居國按人數排序為巴西（190萬）、美國（165.62萬）、加拿大（12.14萬）、秘魯（10萬）、阿根廷（8.5萬）、澳大利亞（3.6萬）、菲律賓（3.3萬）和墨西哥（2萬）。［29］

海外日裔社會網絡也在逐步擴展。日本政府認為，在謀求未來增進與拉美日裔社會合作時，不僅有作為移居者子孫的各世代日裔，還有以各種形式成為定居者的新一代及其子孫，也包括長期在日本生活后回到僑居地的日裔。［30］此外，參與日裔社會活動的非日裔人士也在增加，跨越國家邊界的日裔社會網絡不斷壯大。

經過數十年的發(fā)展，海外日裔的作用與貢獻日益凸顯。日裔群體逐步融入當地社會，在政治、經濟、文化、學術等諸多領域活躍，綜合實力和影響力顯著提升。他們在當地經濟發(fā)展中扮演關鍵角色，尤其在農業(yè)領域較為突出，已建立并獲得“好公民”（good citizens）的形象與贊譽。［31］海外日裔在為所在國做貢獻的同時，也在日本和所在國之間扮演了“合作伙伴”（partner）和“中介者”（intermediary）的角色。［32］日本移民及日裔社區(qū)的存在，增進了當地社會和民眾對日本的認知和了解，有利于日本與這些國家的友誼與合作，也對形塑日本的國際形象發(fā)揮了積極作用。上述這些變化，推動了國際協力機構進行政策調整。

（二）國際協力機構的移民援助項目轉型

日本海外移民與外交戰(zhàn)略有密切關聯。在日本的外交活動中，尤其是日本與拉美地區(qū)關系的發(fā)展過程中，日本移民及海外日裔社會扮演了重要角色。有學者指出，歷史上移民扎根拉美是日本對拉美外交的基石，日本移民與日本政府建立起較為密切的關系，使用“感情牌”也成為日本對拉美外交的良好資源。［33］

2014年8月，時任日本首相安倍晉三出訪拉美時，提出以共同發(fā)展、共同主導和共同啟發(fā)作為發(fā)展與拉美各國關系的指導原則，并就日本與當地日裔社會合作提出三條基準原則。一是拉美日裔社會是各國對日本信任的基礎，日本將繼承和發(fā)展日裔社會所建立起的信任；二是日本將強化與日裔社會青年領域的聯系；三是日本將通過倡議加強日裔人士與其引以為傲的日本的聯系。［34］2018年12月，安倍晉三訪問阿根廷時又提出日本與拉美關系“連結性強化”的構想，強調基于經濟、理念和智慧三大支柱發(fā)展日本與拉美的關系，而強化日本與日裔社會的聯系即為重要內容之一。［35］日本政府經常邀請來自不同國家的日裔領袖赴日參觀訪問，并通過駐外使領館與當地日裔社會開展緊密合作，加強與海外日裔社會的聯系，以推動日本與移民所在國的關系發(fā)展。

2000年，日本政府出臺《海外移住審議會意見書》，這是21世紀初日本海外移民政策的重要標志，為國際協力機構有關援助項目實踐提供了政策指引。意見書認為：日裔的發(fā)展是日本有形和無形資產，也是聯結日本的“橋梁”；滿足日裔學習日語和日本文化的愿望，筑牢他們的根以及與日本的聯結，也將為日裔所在國作出貢獻；與日本的關系應該是互惠互利的，從“支持”到“合作”的意識轉變非常重要；針對日裔社會不斷變化的需求，提供必要支持；增進日本大眾對于移民歷史以及日裔社會現狀的正確認知。［36］

2002年12月，《國際協力機構法》頒布，對于該機構面向日本移民及海外日裔社會的服務目標及業(yè)務范圍加以規(guī)定。［37］“為中南美洲等地的定居移民提供必要業(yè)務支持”是機構目標之一，“國內外一體實施有關移民的援助和指導等相關業(yè)務”為其業(yè)務范圍。具體而言，一是開展海外移民調查和知識普及工作；二是在海外開展有關移民的事業(yè)、職業(yè)及一般生活狀況的咨詢與指導；三是為定居海外移民提供必要的福利設施及其他各項援助。2015年新版的《開發(fā)協力大綱》標志著日本政府官方發(fā)展援助理念的最新變化。大綱提出，日本在對拉美地區(qū)開展援助時，應注意到日裔社會的存在及其作為日本與這一地區(qū)之間強有力的關系紐帶這一現實。［38］

由此可見，由于海外日裔社會新變化以及日本對拉美外交戰(zhàn)略的調整，國際協力機構面向日裔社會的移民支持業(yè)務，在政策理念、重點工作和項目實踐等方面開始不斷調整完善。

四、國際協力機構面向日裔社會的主要援助項目實踐

21世紀以來，國際協力機構面向日裔社會的項目實踐，從傳統的單向的經濟與文教等領域的扶持，轉為促進日本與日裔社會及其所在國開展雙向的合作，項目擴展到培訓研修、志愿服務、經濟技術合作以及醫(yī)療衛(wèi)生等領域，有力地推動了日本移民及日裔社會的發(fā)展，也增強了日本與相關國家的政治經濟聯系。

（一）培訓研修項目

日本重視通過國際協力機構對于日裔人才加以培養(yǎng)和支持，以推動實現日裔地位和實力提升。主要的培訓研修項目如下。

一是日裔社會青年成長研修項目。該項目自2012年起實施，由該機構中南美洲部負責籌劃執(zhí)行。［39］目標群體為年齡介于12至15歲（與日本初中生相當）之間、在海外日裔社團開辦的日語學校就讀的日本移民子弟，入選者將會前往日本進行為期1個月的學校學習和家庭寄宿生活。研修內容主要包括移民學習、中學體驗、日本體驗與日語學習、研修旅行等內容。移民子弟通過海外移民歷史學習及其他培訓，加深了對于日本文化和社會的認識，并強化了自身日裔（Nikkei）的身份認同。［40］1987—2021年，這一項目共招收海外初中學生1419人。2015—2021年，項目招收高中和大學生分別為187人和138人。［41］

二是日裔社會精英培育項目。項目自2000年啟動，由該機構中南美洲部負責實施。該項目支持有意愿或已獲得日本國內大學研究生入學資格的日裔子弟在日本攻讀研究生，重點面向醫(yī)學、口腔、農業(yè)、教育、經濟、法學、工學和情報學等學科領域，提供包括生活費、旅費和學費的獎學金，年均錄取名額為20名。［42］截至2021年，共有來自拉美11個國家的223名申請者成功入選。［43］項目旨在培養(yǎng)海外日裔社會的未來精英，使其成為日本與所在國之間的橋梁，為當地經濟社會發(fā)展做出貢獻。

三是日裔社會研修生項目。該項目由該機構橫濱及其他國內機構負責執(zhí)行，主要面向拉美地區(qū)日裔社會開展技術合作，通過向研修生提供有關日本文化傳承教育、老年人福利、農業(yè)農村開發(fā)、私營部門（private sector）開發(fā)等方面的培訓，以期促進日本與相關國家開展國際合作與交流。該項目每年接收研修生140名，時間最長為10個月。數據顯示，2004—2021年的日裔研修生總數達到1848人。［44］

（二）志愿服務項目

培訓研修項目之外，該機構還重視面向海外日裔社會的志愿服務項目，主要方式如下。

一是日裔社會志愿者項目。該項目由該機構青年海外協力事務局具體實施，志愿者主要面向日裔社會年輕一代開展日語指導以及日本文化傳承活動，近年來也吸引當地學生前來學習。志愿者也通過傳授劍道、棒球等體育項目培養(yǎng)人才，傳承日本文化和禮儀。［45］這一項目主要分為青年和高級志愿者兩種類型，志愿者與當地日裔共同生活、開展協作。截至2022年3月底，該機構共向南美洲9個國家派遣青年志愿者1542名，向南北美洲的10個國家派遣高級志愿者547名。［46］

二是現職教師特別參與項目。從2008年開始，該項目組織日本本國教師前往經巴西地方政府認可的日裔學校開展教學活動。這些教師志愿者回到日本后，利用自身優(yōu)勢更好地針對在日日裔子弟及外國移民開展教育扶助。2008—2019年，共有75名日本教師獲選參與這一項目。

三是日裔社會日語教師培訓項目。海外日語教育主要由外務省和文部科學省負責推進。該機構支持在海外舉辦聯合教師培訓、設立日語教師獎項、購買教學材料、支持拉美日語教師培訓和研究，并為相關培訓和招募項目等提供補貼，以實現維持和發(fā)展海外日語教師隊伍的目標。該機構通過對拉美地區(qū)本土日語教師進行專門培訓，支持海外日語教育事業(yè)發(fā)展。

此外，日本政府也重視移民知識的普及工作。進入21世紀，在日本橫濱設立海外移民資料館，旨在加深日本大眾尤其是年輕一代對海外移民歷史及其生存發(fā)展狀況的認知和理解。該館2021年度的訪問者人數超過18, 850人，從2002年開館至2021年底的來訪人數合計約64萬人次。［47］

（三）經濟技術合作

經濟技術合作是國際發(fā)展合作的重要內容，主要包括以下四個方面的內容。

一是開展拉美地區(qū)日裔社會合作調查。近年來，國際協力機構組織主要由日本中小企業(yè)組成的調查團前往巴西、玻利維亞等國家，對當地政府部門、日裔社團和企業(yè)等進行訪問和考察，以促進日本與拉美之間在經濟、社會方面的交流合作。2013年2月，該機構派出首個調查團前往巴西和巴拉圭，以強化日本私營企業(yè)和這些國家日裔私營企業(yè)間的伙伴關系，為拉美地區(qū)經濟和社會發(fā)展做出貢獻。［48］

二是強化海外日裔社會與日本民間部門的合作。國際協力機構致力于推動官方發(fā)展援助與民間商務活動兩者間的合作和推進，并以日裔社會為切入口，探尋與日本民間企業(yè)的合作。［49］在其推動下，日本國內企業(yè)通過投融資、無償資金合作、技術合作等多種方式對日裔社會及當地經濟發(fā)展提供支持。［50］以日裔社會為合作伙伴在拉美開展業(yè)務和國際合作，有利于日裔社會及當地經濟社會發(fā)展，也有助于日本國內企業(yè)拓展海外市場。

三是加強農業(yè)合作。21世紀以來，國際協力機構在農業(yè)技術方面有以下項目實踐：通過培訓向海外移民傳授高級農業(yè)科技知識，推動所在地區(qū)農業(yè)技術和管理實踐的改進和現代化；或是選派對南美農業(yè)有深入了解的農業(yè)工程師和農民到部分日本移民聚居地以提升當地的農業(yè)技術，這些專家為日裔和當地其他群體提供相關技能培訓。［51］

四是開展技術合作。日本政府和有關企業(yè)重視發(fā)揮日裔高技術人才的作用，使其在國際合作領域擔當重任，在擴展經濟技術合作范圍之外也增強了機動性。該機構通過與日裔及相關團體加強合作，也有力推動經濟社會發(fā)展項目順利實施。

日本政府通過向拉美國家提供農業(yè)開發(fā)與科研項目貸款，積極推動日裔社會與日本企業(yè)及民間機構的合作，有效提升了日裔在當地的經濟實力和影響力，也為促進日本與所在國經濟技術合作和民間交流奠定了良好基礎。

（四）醫(yī)療衛(wèi)生合作

針對日裔社會老齡化的趨勢，國際協力機構還重視開展醫(yī)療衛(wèi)生合作，主要內容如下。

一是改善醫(yī)療衛(wèi)生設施，發(fā)展老年福利事業(yè)。國際協力機構對于拉美各國日裔社團等機構舉辦的如健康保險、護理照護、醫(yī)學檢查等醫(yī)療衛(wèi)生、老年人福利等項目提供經濟補助，并為日本移民在當地生活提供必要支持。［52］多年來，該機構為巴拉圭、玻利維亞、巴西、阿根廷、多米尼加等國日裔醫(yī)療機構的發(fā)展提供支持，通過購買醫(yī)療設備、提供獎學金等形式完善設施設備升級和醫(yī)療人才培養(yǎng)，改善當地日裔的醫(yī)療條件。

二是推動日本與日裔醫(yī)療機構合作。在拉丁美洲及加勒比地區(qū)，許多日本移民及后裔從事醫(yī)護等領域的工作，僅巴西就有1.5萬名日裔醫(yī)生。海外日裔設立和運營的醫(yī)院主要分布在巴西、秘魯、阿根廷和玻利維亞等拉美國家。2018年5月，國際協力機構主持召開了第一屆“日裔醫(yī)院聯合協調會”，旨在增進日裔醫(yī)院之間的合作關系，有利于引進日本先進的產品、技術和知識，并與日本國內企業(yè)、大學和醫(yī)療機構建立關系。

2017年5月，日本外務省發(fā)布《拉美地區(qū)日裔社會合作專家座談會報告》，對于國際協力機構為促進日本與海外日裔社會合作開展的工作實踐加以充分肯定。［53］新冠肺炎疫情暴發(fā)后，國際協力機構相關工作重點聚焦于兩大方面：一是鑒于日裔社會的成熟與代際轉換，強化與之合作并建立更為緊密的聯系；二是在海外日裔社區(qū)應對新冠疫情時給予支持。［54］

總體來看，21世紀以來，國際協力機構根據海外日裔社會的特點，推出培訓研修項目、志愿服務項目及醫(yī)療衛(wèi)生合作，對于海外日裔社會給予了實質性支持，增進了海外移民及日裔社會對日本的認同與聯系，取得了良好的政策效果。

五、結語

本文以日本國際協力機構海外援助項目實踐為案例，揭示日本政府如何將移民與外交政策有機結合，并通過對外援助這一方式來促進海外移民社會發(fā)展。近代以來，日本政府有將移民政策與外交政策協同配合的歷史傳統。二戰(zhàn)前，日本政府與各都道府縣共同實施和推進海外移民，移民政策成為其對外擴張政策的幫兇；二戰(zhàn)后，日本重新恢復海外移民活動，有組織的移民活動至1973年正式結束?；谧陨響?zhàn)敗國的身份及回歸國際社會的現實需求，戰(zhàn)后日本政府的海外移民政策服務于日本外交戰(zhàn)略方針，并主要通過外務省及相關部門來具體負責及實施，體現了外交與移民的密切關聯。日本在發(fā)展對外關系，尤其是與作為發(fā)展中國家、日裔主要聚居地的拉美國家關系時，強調發(fā)揮其經濟、技術等方面的優(yōu)勢，通過國際協力機構具體實施相關援助項目，促進海外移民群體及日裔社會發(fā)展。21世紀以來，隨著海外日裔社會的代際更替，移民援助項目也實現了從“支持”到“合作”的理念轉型。除了經濟技術合作項目促進海外日裔經濟發(fā)展之外，日本重視強化教育文化項目，旨在培養(yǎng)海外日裔社會的未來精英，使其成為日本與所在國之間的橋梁和紐帶；此外，還重視醫(yī)療衛(wèi)生合作，發(fā)展老年福利事業(yè)，以照顧日裔社會中的老年群體。

日本國際協力機構實施對外援助的政策理念及其具體項目實踐，對中國僑務政策和外交政策具有一定參考價值和啟示意義。一是外交政策中要充分重視對外援助這一工具。在當前構建人類命運共同體的過程中，對外援助有助于增進有關國家對我國的經濟合作、價值認同與政治支持。二是要促進對外援助實踐成為促進海外僑胞及華人社會發(fā)展的重要方式。當今國際形勢復雜多變，海外僑胞生存發(fā)展面臨風險和挑戰(zhàn)，他們應該成為對外援助的對象。三是針對海外華僑社會的不同群體，實施重點援助項目，如持續(xù)推動華文教育發(fā)展，創(chuàng)新海外華裔青少年活動等。以官方發(fā)展援助方式促進海外僑胞社會發(fā)展，使其更好發(fā)揮增進中國與所在國友好關系的橋梁與紐帶作用，為當地經濟社會發(fā)展做出更大貢獻，為中華民族偉大復興提供助力。

［注釋］

［1］杜偉：《日本明治時期的海外移民潮》，《世界民族》2011年第1期。

［2］路陽：《近代以來日本政府的海外移民政策》，《黨政干部學刊》2016年第6期。

［3］［4］吳占軍：《戰(zhàn)前日本對巴西的“國策移民”研究》，《外國問題研究》2020年第2期。

［5］詳見張應龍：《日本的日僑政策研究》，國務院僑務辦公室政研司：《僑務課題研究論文集（2000—2001年度）》，北京：國務院僑務辦公室政研司，2001年，第481~483頁。

［6］別府春海：《海外移民與日本的全球化——流散與世界各地的日裔》，［美］尹曉煌、何成洲主編：《全球化與跨國民族主義經典文論》，南京：南京大學出版社，2014年，第92~98頁。

［7］吳占軍：《國際關系視角下的近代日本海外移民——以近代日本的美國移民與日美關系為中心》，《日本研究》2014年第4期。

［8］［15］［25］［36］外務省：『海外移住審議會意見 海外日系人社會との協力に関する今後の政策』，https://www.mofa.go.jp/mofaj/annai/shingikai/ijyu/nikkei.html，2021年1月10日瀏覽。

［9］［18］［45］獨立行政法人國際協力機構：『JICAと中南米日系社會』，https://www.jica.go.jp/regions/america/ku57pq0000207h3n-att/pamphlet_201903.pdf，2021年1月15日瀏覽。

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［11］外務省：『2021年版開発協力白書：日本の國際協力』，第14頁，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/100353373.pdf，2022年8月15日瀏覽。

［12］獨立行政法人國際協力機構：「組織概要」，https://www.jica.go.jp/about/jica/index.html，2022年1月15日瀏覽。

［13］獨立行政法人國際協力機構：「事業(yè)·プロジェクト」，https://www.jica.go.jp/activities/index.html，2022年1月15日瀏覽。

［14］獨立行政法人國際協力機構：「海外移住事業(yè)継承の流れ（JICAの主な設立母體）」，https://www.jica.go.jp/regions/america/ku57pq0000207h3n-att/inheritance.pdf，2020年11月15日瀏覽。

［16］［17］［19］［22］獨立行政法人國際協力機構：『國際協力機構史（1999—2018）』，獨立行政法人國際協力機構，2019年，第189、187、190、187頁。

［20］［23］［31］獨立行政法人國際協力機構：『國際協力機構年報2004』，獨立行政法人國際協力機構，2004年，第140、139、140頁。

［21］［24］［51］獨立行政法人國際協力機構：『國際協力機構年次報告書2011』，獨立行政法人國際協力機構，2011年，第144、144、155頁。

［26］［30］［53］外務?。骸褐心厦兹障瞪鐣趣芜B攜に関する有識者懇談會報告書』，第4、10、8頁，https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000254652.pdf，2020年11月10日瀏覽。

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［29］公益財団法人海外日系人協會：「海外日系人數」，https://jadesas.or.jp/jp/about/about04/，2022年8月10日瀏覽。

［32］［40］［55］獨立行政法人國際協力機構：『國際協力機構年次報告書2016』，獨立行政法人國際協力機構，2016年，第55頁。

［33］高洪：《略論21世紀日本對拉美外交戰(zhàn)略變遷》，《拉丁美洲研究》2015年第1期。

［34］外務?。骸赴脖毒t理の中南米政策スピーチ」，https://www.mofa.go.jp/mofaj/la_c/sa/br/page3_000874.html，2020年11月15日瀏覽。

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［37］衆(zhòng)議院：『獨立行政法人國際協力機構法（平成十四年法律第百三十六號）』，http://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_housei.nsf/html/housei/15520021206136.htm，2020年7月12日瀏覽。

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［39］獨立行政法人國際協力機構：『國際協力機構年次報告書2012』，獨立行政法人國際協力機構，2012年，第134頁。

［41］獨立行政法人國際協力機構：「日系社會次世代育成研修（中學生·高校生·大學生招へいプログラム）実績」，https://www.jica.go.jp/regions/america/ku57pq0000207h3n-att/next_generation_jisseki.pdf，2022年7月12日瀏覽。

［42］獨立行政法人國際協力機構：「移住者·日系人支援連攜事業(yè)の概要」，https://www.jica.go.jp/regions/america/ku57pq0000207h3n-att/nikkei_outline.pdf，2022年7月12日瀏覽。

［43］獨立行政法人國際協力機構：「日系社會リーダー育成事業(yè)·受入実績」，https://www.jica.go.jp/regions/america/ku57pq0000207h3n-att/leader_jisseki.pdf，2022年8月15日瀏覽。

［44］獨立行政法人國際協力機構：「日系社會研修員年度別·國別受入実績表」，https://www.jica.go.jp/regions/america/ku57pq0000207h3n-att/trainee_jisseki.pdf，2022年8月15日瀏覽。

［46］獨立行政法人國際協力機構：「事業(yè)実績／派遣実績」，https://www.jica.go.jp/volunteer/outline/publication/results/，2022年8月18日瀏覽。

［47］獨立行政法人國際協力機構：『國際協力機構年次報告書2022』，獨立行政法人國際協力機構，2022年，第57頁。

［48］獨立行政法人國際協力機構：『中南米日系社會との連攜調査（民間セクター連攜）』，https://www2.jica.go.jp/ja/announce/pdf/20160518_160310_4_02.pdf，2021年1月15日瀏覽。

［49］獨立行政法人國際協力機構：「派遣·募集のお知らせ」，https://www.jica.go.jp/regions/america/news/20190716.html，2021年1月15日瀏覽。

［50］獨立行政法人國際協力機構：『國際協力機構年次報告書2020』，獨立行政法人國際協力機構，2020年，第64頁。

［54］獨立行政法人國際協力機構：『國際協力機構年次報告書2021』，獨立行政法人國際協力機構，2021年，第35頁。