王澤林

一、問題的提出

北極航道是指連接太平洋和大西洋的海上航道，共包括三條航道：一是穿越北極點的中央航道（或稱穿極航道）；二是經(jīng)俄羅斯北方海岸附近海域的東北航道（俄羅斯稱之為北方海航道）；三是經(jīng)加拿大北極群島水域的西北航道。北極航道擁有重要的戰(zhàn)略和商業(yè)價值，受寒冷氣候和惡劣自然環(huán)境的影響，中央航道因北極點附近海域常年積冰，目前無法用于商業(yè)航運，北方海航道和西北航道在夏季已具備通航條件，在有積冰的情況下也可以借助破冰船的協(xié)助完成一些海上運輸業(yè)務，但是，大規(guī)模的商業(yè)航運目前仍無法實現(xiàn)。依據(jù)船舶的航行路線，北方海航道和西北航道分別包含若干不同的航線。隨著全球氣候變暖，北極海冰迅速融化，北極航道的商業(yè)航運前景非常樂觀，①參見李振福：《絲綢之路北極航線戰(zhàn)略研究》，大連海事大學出版社2016年版，第20頁。據(jù)專家預測，大規(guī)模的商業(yè)航運到2040年將具有經(jīng)濟上的可行性。①See Carsten?rts Hansen,et al.,Arctic Shipping:Commercial Opportunities and Challenges 7（CBS Maritime 2016）.

北極航道的航行除受上述客觀因素影響外，更重要的是還受到航行法律制度的影響。②參見白佳玉：《船舶北極航行法律問題研究》，人民出版社2016年版，第7頁。北極航道的航行爭端爆發(fā)于20世紀60年代美國與蘇聯(lián)和加拿大之間的沖突并持續(xù)至今。其他國家并未直接與俄羅斯或加拿大爆發(fā)對抗式?jīng)_突，或是考慮到維護與這兩個國家之間的友好關系更有利于本國的利益，或是考慮到北極航道目前對本國的商業(yè)航運并無重要影響，因而無必要即時發(fā)生沖突，故對俄羅斯和加拿大的立場持沉默態(tài)度，但這并不意味著未來其他國家不會與俄羅斯、加拿大發(fā)生沖突。

20世紀60年代，美國曾派出軍艦試圖駛入北方海航道的維利基茨基海峽，但遭到蘇聯(lián)的強烈抗議而被迫繞行，③See A.Donat Pharand,Innocent Passage in the Arctic,6 Canadian Yearbook of International Law 3-60(1968).蘇聯(lián)于1964年7月向美國提交照會稱：“桑尼科夫海峽和德米特里·拉普捷夫海峽歷史上屬于蘇聯(lián)，它們沒有被用于國際航行，外國軍艦必須經(jīng)蘇聯(lián)政府事先批準后才能進入海峽。”美國反駁指出，“所有船舶都享有上述用于國際航行的海峽的無害通過權”。④U.S.Department of State,Limits in the Seas,No.112,United States Responses to Excessive National Maritime Claims,https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/12/LIS-112.pdf,visited on 12 September 2021.俄羅斯繼承蘇聯(lián)的立場，2012年立法重申“北方海航道是歷史上形成的俄羅斯國家運輸航線”，并要求外國船舶須經(jīng)其提前批準才能駛入。⑤See The Federal Law of July 28,2012,N 132-FZ“On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation Concerning State Regulation of Merchant Shipping on the Water of the Northern Sea Route”,Article 2,http://www.nsra.ru/en/ofitsialnaya_informatsiya/zakon_o_smp.html,visited on 10 September 2021.美國繼續(xù)堅持原先立場，認為北方海航道上的重要海峽是“用于國際航行的海峽”，外國船舶享有航行自由，適用現(xiàn)行海洋法中的過境通行制度。⑥See George W.Bush,National Security Presidential Directive and Homeland Security Presidential Directive NSPD-66/HSPD-25,9 January 2009,https://irp.fas.org/offdocs/nspd/nspd-66.htm,visited on 10 September 2021.

加拿大主張西北航道途經(jīng)的北極群島水域是加拿大的“歷史性內(nèi)水”，⑦See Matthew Carnaghan&Allison Goody,Canadian Arctic Sovereignty,https://publications.gc.ca/collections/Collection-R/LoPBdP/PRB-e/PRB0561-e.pdf,visited on 5 July 2021.加拿大的“西北航道”是指在北極群島之內(nèi)水域中的多個內(nèi)水航道，⑧See Government of Canada,Statement on Canada’s Arctic Foreign Policy,https://www.international.gc.ca/world-monde/international_relations-relations_internationales/arctic-arctique/arctic_policy-canada-politique_arctique.aspx?lang=eng,visited on 5 July 2021.因此，其要求外國船舶駛入西北航道之前必須得到其事先批準。美國則主張，“西北航道是用于國際航行的海峽，過境通行制度適用于經(jīng)過這些海峽的航道”。①See George W.Bush,National Security Presidential Directive and Homeland Security Presidential Directive NSPD-66/HSPD-25,9 January 2009,https://irp.fas.org/offdocs/nspd/nspd-66.htm,visited on 10 September 2021.歷史上，美國“曼哈頓”號油輪于1969年、“極地?！碧柶票?985年均未得到加拿大的事先批準而強行穿越西北航道。②參見王澤林：《北極航道法律地位研究》，上海交通大學出版社2014年版，第34-36頁。

上述幾個國家的立場顯示，北方海航道與西北航道的航行沖突主要表現(xiàn)為對北極航道途經(jīng)海峽的航行制度存在爭端。如果這些海峽是《聯(lián)合國海洋法公約》（以下稱《公約》）中規(guī)定的“用于國際航行的海峽”，則適用海洋航行自由規(guī)則?！坝糜趪H航行的海峽”是實現(xiàn)公海航行自由的重要保障，③參見張新軍：《變遷中的“航行自由”和非締約國之“行動”》，《南大法學》2020年第4期，第114頁?！豆s》規(guī)定，“用于國際航行的海峽”適用過境通行制度，船舶和飛機“行使航行和飛越自由”。④參見《公約》第38條第2款。因此，北極航道航行爭端的核心實質(zhì)是“途經(jīng)的海峽是否適用《公約》規(guī)定的過境通行制度”這一法律性爭端。

同時，北極航道的航行爭端背后蘊含的國家戰(zhàn)略利益、安全利益、經(jīng)濟利益表明該爭端是一種“政治性爭端”，即涉及當事國根本利益的爭端，但是，在實踐中則更多體現(xiàn)為“法律性爭端”，例如，美國、加拿大和俄羅斯均堅持本國立場的合法性。因此，本文僅就北極航道法律爭端的解決方式展開研究。依據(jù)國際法基本原則，各國應當依《聯(lián)合國憲章》的規(guī)定以和平方法⑤《聯(lián)合國憲章》中“和平方法”的英文表述是“peaceful means”?！癿eans”指方式、方法，本文對“方法”和“方式”不作特別區(qū)分。解決爭端，⑥參見《聯(lián)合國憲章》第2條第3項?！豆s》第279條對此原則加以確認，并特別規(guī)定按照《聯(lián)合國憲章》第33條第1項規(guī)定的方法解決爭端，即通過“談判、調(diào)查、調(diào)停、和解、公斷、司法解決、區(qū)域機關或區(qū)域辦法之利用，或各該國自行選擇之其他和平方法”，解決爭端。

針對北極航道航行爭端，由于不存在事實方面的爭端，因而無須通過第三方機構調(diào)查，“調(diào)查”這一方式基本上無適用的必要；調(diào)停與和解也涉及第三方參與解決爭端，第三方介入需要爭端當事國的同意，考慮到北極航道的沿線國俄羅斯、美國和加拿大均是大國，而大國的力量對于維護本國利益，特別是通過談判方式解決爭端具有積極的影響，因而很可能不會同意將爭端交由第三方介入調(diào)停、和解，故本文對上述這三種方式不作討論，重點討論已經(jīng)發(fā)生或可能發(fā)生的其他爭端解決方式。

二、通過雙邊談判解決爭端

雙邊談判是國際社會實踐中解決爭端最重要和常見的方式，美國與俄羅斯和加拿大之間之前一直通過這種方式解決北極航道的航行爭端。

受1985年“極地?！碧柺录挠绊?，美國與加拿大展開雙邊談判并于1988年1月11日達成關于北極合作的協(xié)定。該協(xié)定規(guī)定：美國政府的破冰船在加拿大主張的西北航道內(nèi)水航行前應得到加拿大的同意，但同時規(guī)定依據(jù)公認的國際法原則，加拿大需要同意美國破冰船的通行，以發(fā)展和分享科學信息，促進對該地區(qū)海洋環(huán)境的認識，該協(xié)定不適用于軍艦和商船。①See Agreement between the Government of Canada and the Government of the United States of America on Arctic Cooperation,Article 3,https://www.treaty-accord.gc.ca/text-texte.aspx?id=101701,visited on 6 March 2021.

美國與加拿大通過談判達成的協(xié)定并沒有解決西北航道航行爭端的實質(zhì)問題，但作為美國與加拿大首次通過雙邊談判達成妥協(xié)的協(xié)定，這一協(xié)定臨時解決了西北航道美國破冰船舶的航行問題。這種模式對于其他國家而言可以借鑒使用，但前提是俄羅斯和加拿大同意就航道爭端進行談判，不過，預計達成類似美國與加拿大談判的結果可能十分困難，主要原因是俄羅斯和加拿大堅持航道水域的排他性領土主權，兩國不會輕易就它們認為的主權性事項與其他國家展開談判；而且，談判的背后是當事國之間的實力較量，俄羅斯與加拿大的實力決定了它們在決定是否談判或談判過程中占據(jù)的主動權。

值得注意的是，中俄之間的合作模式對于利用北極航道頗具借鑒意義。俄羅斯現(xiàn)行政策支持重點發(fā)展利用北方海航道。②See Russian Minister of Natural Resources:Russia Will Develop Northern Sea Route Regardless of UN Shelf Decision,https://arctic.ru/geographics/20181107/801349.html,visited on 6 March 2021.對于中國而言，利用北方海航道同樣具有重要的戰(zhàn)略和經(jīng)濟意義。早在2011年9月，俄羅斯國防部長首次提出“冰上絲綢之路”（Polar Silk Road）的概念。③參見錢宗旗：《俄羅斯北極戰(zhàn)略與“冰上絲綢之路”》，時事出版社2018年版，第193頁。2015年《中俄總理第二十次定期會晤聯(lián)合公報》聲明“加強北方海航道開發(fā)利用合作，開展北極航運研究”。④中華人民共和國外交部：《中俄總理第二十次定期會晤聯(lián)合公報》，https://www.mfa.gov.cn/chn/pds/ziliao/1179/t1325537.htm，2021年9月20日訪問。2017年5月，中國外交部長王毅出訪俄羅斯時表示：“我們中俄雙方與其他愿意參與的國家一道努力去開辟這條冰上的絲綢之路?！雹荨锻跻悖褐卸碛幸忾_發(fā)北極航線，建設冰上絲綢之路》，https://www.guancha.cn/Neighbors/2017_05_27_410454.shtml，2021年9月20日訪問。2021年10月14日，在第二屆聯(lián)合國全球可持續(xù)交通大會上，俄羅斯總統(tǒng)普京向中國等國發(fā)出邀請，歡迎各國積極利用北方海航道增加東西方間的貿(mào)易往來。中國外交部發(fā)言人表示注意到普京總統(tǒng)的表態(tài)，認為全球變暖使北極航道有望成為國際貿(mào)易的重要運輸干線。⑥參見中華人民共和國外交部：《2021年10月15日外交部發(fā)言人趙立堅主持例行記者會》，https://www.mfa.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/202110/t20211015_9546786.shtml，2021年10月20日訪問。

中俄之間北極航道的合作是兩國以談判方式達成合作的結果，雙方不討論北方海航道的航行爭端，僅就如何利用北方海航道達成共識，其實也是采用“擱置爭議、共同開發(fā)”這種互利共贏的傳統(tǒng)模式。這種模式的效果如同上述美國與加拿大的協(xié)定一樣，沒有解決北方海航道航行的法律性質(zhì)爭端，而只是推動商業(yè)航運，中方的商船利用北方海航道的時候需要遵守俄羅斯的國內(nèi)法規(guī)，但這不失為在沒有影響中國立場的前提下利用北方海航道的最佳方法。

一般來說，如果涉及國家根本利益，大國之間天然地傾向于通過雙邊談判的方式解決彼此之間的爭端。一方面，這樣可以控制沖突的程度，避免沖突升級，因為放任沖突升級到武裝對抗甚至戰(zhàn)爭，并不是大國追求的目標；另一方面，相對小國而言，大國有實力啟動以及推進雙邊談判，并在談判中占據(jù)優(yōu)勢。面對北極航道的航行爭端，目前與該航道有密切利益關系的中國、日本、美國以及歐盟等大國或國家組織可以推動與加拿大或俄羅斯開啟雙邊談判，在立場存異的情況下先行解決北極航道的利用問題，當然，采取該方式的前提是加拿大或俄羅斯接受雙邊談判。

三、通過國際組織解決爭端

對于國際組織成員之間的爭端，無論是全球性國際組織還是區(qū)域性國際組織，一般會在其組織章程中規(guī)定爭端的解決方法，或者在實踐中解決爭端，例如《聯(lián)合國憲章》規(guī)定了安全理事會解決爭端的程序與方法，非洲聯(lián)盟的前身——非洲統(tǒng)一組織曾于1963年處理阿爾及利亞和摩洛哥之間的邊界爭端。①參見[英]J.G.梅里爾斯：《國際爭端解決》，韓秀麗等譯，法律出版社2013年版，第327-360頁。

依據(jù)《公約》成立的國際海洋法法庭作為獨立的國際司法機構，專門解決與《公約》解釋或適用有關的任何爭端，而《公約》的締約國就海洋法事項并未成立一個專門性的國際組織，目前由聯(lián)合國海洋事務和海洋法司充當《公約》秘書處，履行與《公約》生效相關的職能，②參見聯(lián)合國：《職能與活動》，https://www.un.org/zh/law/sea/about_doalos.shtml，2021年12月23日訪問。但是，該司并無職權處理國際社會的海洋爭端，海洋法的部分事項仍然由聯(lián)合國處理，例如，聯(lián)合國大會通過召開政府間會議推動國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題國際協(xié)定談判。

（一）國際海事組織

由于國際社會沒有一個專門性的國際海洋組織，國家之間的海洋爭端也無法尋求專門組織解決，因此只能考慮可否尋求現(xiàn)有的國際組織解決爭端。在實踐中，美國曾試圖將其與加拿大之間的西北航道爭端提交國際海事組織解決。

加拿大制定的《加拿大北方船舶航行服務區(qū)規(guī)章》（Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations）于2010年7月生效，該規(guī)章規(guī)定外國的特定船舶進入服務區(qū)和航行期間須向加拿大履行報告義務。①See Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations,Articles 3,5,https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/regulations/SOR-2010-127/page-1.html,visited on 6 March 2021.對此，美國向國際海事組織海上安全委員會提交報告，指控加拿大的強制報告規(guī)定違反《海上人命安全公約》（International Convention for Safety of Life at Sea）第五章，美國認為國際海事組織是唯一有權制定領海之外船舶報告制度的主體，《海上人命安全公約》第五章沒有授權一個國家單方制定和實施報告制度，美國請求海上安全委員會宣布加拿大的上述規(guī)章違反國際海事組織有關船舶強制報告和船舶交通服務體系的規(guī)定。②See IMO,Safety of Navigation:Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulation,Doc.MSC/88/11/2,22 September 2010.加拿大則向海上安全委員會提交報告聲稱本國制定的規(guī)章符合《海上人命安全公約》，同時主張《公約》第234條授權其制定國內(nèi)法規(guī)保護海洋環(huán)境，因而不需要國際海事組織的事先批準。③See IMO,Safety of Navigation:Comments on Document MSC 88/11/2,Doc.MSC/88/11/3,5 October 2010.

在海上安全委員會的討論中，德國代表聲明同意美國的觀點，但是也支持加拿大的北極海洋環(huán)境保護和航行安全方面的目標，德國強調(diào)國際海事組織是唯一有資格制定船舶航行措施的主體；新加坡代表支持加拿大，但認為不能危害到航行自由，加拿大的規(guī)章是否充分考慮“適當顧及航行”是不清楚的。海上安全委員會的各國代表經(jīng)過廣泛討論后，最終分化成兩派：一派支持美國的立場；另一派認為依據(jù)《公約》第234條加拿大享有自主決定權，這不屬于海上安全委員會的職責范圍。海上安全委員會主席宣布爭論的問題是一個法律問題。④See IMO,Report of the Maritime Safety Committee on Its 88th Session,Doc.MSC/88/26,15 December 2010.

俄羅斯2012年《北方海航道水域航行規(guī)則》（Rules of Navigation in the Water Area of the Northern Sea Route）要求外國船舶在抵達北方海航道水域之前的15個工作日向俄羅斯提交申請，由北方海航道管理局評估后決定是否準許通過該水域。⑤See Rules of Navigation in the Water Area of the Northern Sea Route,Articles 6-11,http://www.nsra.ru/en/ofitsialnaya_informatsiya/pravila_plavaniya/f137.html,visited on 6 March 2021.美國于2015年5月29日向俄羅斯發(fā)出外交照會抗議，但是并未聲稱俄羅斯違反國際海事組織的公約或文件，而是主要依據(jù)《公約》第234條反駁俄羅斯的要求。⑥See U.S.Department of State,Digest of United States Practice in International Law(2015),https://2009-2017.state.gov/documents/organization/258206.pdf,visited on 23 March 2021.

美國曾試圖尋求國際海事組織解決爭端，但結果未能如其所愿，主要原因是國際海事組織作為一個聯(lián)合國專門機構，負責制定有關航運安全和防止船舶海上污染以及海上處理事故等問題的國際規(guī)則，而對于涉及北極航道主權性質(zhì)的爭端，諸如船舶通過的申請、報告和批準等問題的處理已經(jīng)超越其職責范圍，國際海事組織無法解決北極航道航行爭端涉及主權的法律問題。

（二）北極理事會

另外需要考慮的一個機構是北極理事會——它是依據(jù)加拿大、芬蘭、挪威、瑞典、丹麥、冰島、俄羅斯和美國八個國家于1996年發(fā)布的《渥太華宣言》而設立的一個北極合作的高級別論壇。①See Declaration on the Establishment of the Arctic Council,19 September 1996,https://www.international.gc.ca/world-monde/international_relations-relations_internationales/arctic-arctique/declaration_ac-de claration_ca.aspx?lang=eng,visited on 20 March 2021.2011年，第七屆北極理事會外長會議決定在挪威的特羅姆瑟設立秘書處，從而結束了北極理事會由輪值主席國設立臨時秘書處的局面。雖然這意味著北極理事會有了常設機構，“北極理事會已成為北極地區(qū)最全面的國際機構”，②[加]邁克爾·拜爾斯：《國際法與北極》，陳子楠譯，時事出版社2020年版，第8頁。但其本質(zhì)上還是一個政府間論壇，主要針對“共同的問題，特別是在北極的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護問題上促進合作、協(xié)調(diào)和互動”③The Arctic Council,About the Arctic Council,https://www.arcticcouncil.org/about/,visited on 23 March 2021.。在美國的堅持下，北極理事會創(chuàng)建時被明確為“沒有法律人格”。④See Evan T.Bloom,Establishment of the Arctic Council,93 American Journal of International Law 714(1999).北極理事會的性質(zhì)和職能讓成員國目前無意將其作為一個平臺來解決北極航道性質(zhì)的爭端，因為北極航道的性質(zhì)不僅涉及加拿大和俄羅斯的領土主權主張，也涉及國際海洋法的海峽航行制度等爭端，這些爭端關乎俄羅斯和加拿大的核心利益，兩國很可能不會同意北極理事會對此予以討論和解決。盡管北極理事會無法處理敏感的沖突，不過隨著北極機遇的增多，北極理事會可以通過建立信任、保護環(huán)境等方式促進各國在北極開展合作，從而緩和現(xiàn)有的沖突。

（三）聯(lián)合國

綜上所述，國際海事組織和北極理事會無法徹底有效地解決北極航道的航行爭端。此外，聯(lián)合國在理論上可以介入北極航道航行爭端的解決，但實踐中也行不通。

首先，聯(lián)合國安理會負有維持國際和平及安全的主要責任，⑤參見《聯(lián)合國憲章》第24條第1款。依據(jù)《聯(lián)合國憲章》第六章的規(guī)定，任何爭端當事國首先自行選擇和平方式解決爭端，如果爭端仍未得以解決，應將該爭端提交安理會，安理會可以提出適當?shù)某绦蚧蛘{(diào)整方法，但前提是該爭端危及國際和平與安全的維持。北極航道的航行爭端迄今為止最嚴重的程度僅限于美國與蘇聯(lián)和加拿大之間的船舶對峙，美國最終沒有強行通過蘇聯(lián)的海峽，美國強行通過加拿大西北航道時，加拿大的船舶也只是跟隨抗議，顯然，此類沖突還未達到危及國際和平與安全的嚴重程度，這意味著安理會無法依據(jù)《聯(lián)合國憲章》來解決該爭端，除非未來爭端升級到更高的程度。另外，安理會所作出的建議并無拘束力，①參見《聯(lián)合國憲章》第36、38條。如果爭端當事國不遵守建議，安理會對此爭端也無能為力。而且，俄羅斯和美國是聯(lián)合國安理會常任理事國，如果在安理會討論相關問題并擬作出決議，俄羅斯和美國都可以行使否決權而阻止對其不利的決議通過。

其次，聯(lián)合國大會可以向聯(lián)合國會員國提出對《聯(lián)合國憲章》范圍內(nèi)的問題或事項的建議，②參見《聯(lián)合國憲章》第10條。對于“足以妨害國際間公共福利或友好關系的任何情勢”，有權提出和平調(diào)整方法的建議。③參見《聯(lián)合國憲章》第14條。但是，北極航道的航行爭端能否被視為《聯(lián)合國憲章》范圍內(nèi)的事項，以及是否妨害國際間公共福利或友好關系，尚不能確定；而且，聯(lián)合國大會提出的建議并沒有拘束力?？傊?，聯(lián)合國對北極航道航行爭端的解決可能難以有效發(fā)揮作用。

除了上述幾個相關的國際組織外，目前沒有其他國際組織具有介入北極航道航行爭端解決的職權。

四、適用《公約》機制解決爭端

關于《公約》的解釋或適用而發(fā)生的任何爭端，《公約》第15部分專門規(guī)定了爭端解決機制，利用該機制解決北極航道的航行爭端，特別是利用司法或仲裁方式解決爭端是《公約》締約國未來可以選擇的爭端解決方式之一。鑒于美國不是《公約》的締約國，美國與其他《公約》締約國之間的爭端無法適用《公約》的爭端解決機制，本部分僅討論《公約》締約國之間適用《公約》機制解決爭端，特別是爭端解決的程序與方法。

（一）適用爭端方選擇的和平方法

《公約》首先規(guī)定締約國有以和平方法解決爭端的義務?！豆s》第279條規(guī)定：締約國之間有關本公約的解釋或適用的任何爭端，應按照《聯(lián)合國憲章》第2條第3項以和平方法解決，適用《聯(lián)合國憲章》第33條第1項所指的方法?！豆s》第280條規(guī)定：本公約的任何規(guī)定均不損害任何締約國于任何時候協(xié)議用自行選擇的任何和平方法解決它們之間有關本公約的解釋或適用爭端的權利。

對于締約國之間關于《公約》的解釋或適用的任何爭端，締約國在任何時候都可以優(yōu)先使用選擇性權利，締約國是爭端解決方式的決定者。締約國在爭端提交《公約》第15部分第二節(jié)的強制程序前，可以通過協(xié)議選擇任何和平方法解決它們之間的爭端；也可以在爭端已經(jīng)交付第二節(jié)的強制程序處理，而程序尚在進行中時利用第280條終止程序；還可以在第二節(jié)程序已經(jīng)結束并已有拘束力的判決或裁定時，由爭端方通過協(xié)議來替代這一判決或裁定的內(nèi)容，從而取代該判決或裁定。①參見賈兵兵：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉爭端解決機制研究：附件七仲裁實踐》，清華大學出版社2018年版，第61頁。

除上述優(yōu)先權利外，爭端方優(yōu)先選擇解決方法的原則也體現(xiàn)在《公約》第281條第1款中，即“作為有關本公約的解釋或適用的爭端各方的締約各國，如已協(xié)議用自行選擇的和平方法來謀求解決爭端，則只有在訴諸這種方法而仍未得到解決以及爭端各方間的協(xié)議并不排除任何其他程序的情形下，才適用本部分所規(guī)定的程序”。

《公約》鼓勵締約國就有關《公約》解釋或適用發(fā)生任何爭端之后，優(yōu)先適用自行選擇的和平方法解決，即使在作出有拘束力的判決或裁定后，爭端方依然可以通過協(xié)議來替代之。歐盟成員國全部是《公約》的締約國，歐盟的基本立場是《公約》為爭端解決提供了依據(jù)。②See European Union European External Action Service,The European Union and the Arctic Region,https://eeas.europa.eu/archives/docs/arctic_region/docs/com_08_763_en.pdf,visited on 18 August 2021.2008年，北極五個沿岸國發(fā)布宣言稱繼續(xù)遵守《公約》以有序地解決爭端。③See Arctic Ocean Conference,Ilulissat Declaration,https://cil.nus.edu.sg/wp-content/uploads/2017/07/2008-Ilulissat-Declaration.pdf,visited on 20 August 2021.2016年，歐盟委員會發(fā)布的《歐洲議會和理事會的聯(lián)合文件——歐盟北極的統(tǒng)一政策》（Joint Communication to the European Parliament and the Council-An Integrated European Union Policy for the Arctic）強調(diào)，歐盟承認和支持“特別是《聯(lián)合國海洋法公約》提供的北冰洋治理制度，包括和平解決爭端的制度”④European Commission,Joint Communication to the European Parliament and the Council-An Integrated European Union Policy for the Arctic,https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52016JC0021,visited on 20 August 2021.。

綜上所述，通過《公約》規(guī)定的方式解決北極爭端是北極沿岸國的共識，而且，通過和平方法解決北極有關的爭端已有付諸實踐之先例，例如，2010年4月17日，挪威和俄羅斯就巴倫支海達成劃界協(xié)議，⑤See Treaty between the Kingdom of Norway and the Russian Federation Concerning Maritime Delimitation and Cooperation in the Barents Sea and the Arctic Ocean,https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/ud/vedlegg/folkerett/avtale_engelsk.pdf,visited on 20 August 2021.解決了雙方長達44年的爭端。

對于北極航道的航行爭端，歐盟以及其他國家尚未與俄羅斯或加拿大依據(jù)《公約》的規(guī)定自行選擇和平方法解決，而適用這一方法的前提是俄羅斯、加拿大與《公約》其他締約國同意且達成解決爭端的協(xié)議，如果爭端一方拒絕談判達成協(xié)議，則其他爭端方可申請適用《公約》的強制解決程序。

（二）適用《公約》的爭端強制解決程序

依據(jù)《公約》第279—282條的規(guī)定，締約國如果沒有達成自行選擇爭端解決方法的協(xié)議，或者在訴諸自行選擇的方法后仍未能解決爭端，或者爭端方的協(xié)議并不排除任何其他程序且協(xié)議期限屆滿，并且沒有一般性、區(qū)域性或雙邊協(xié)定或以其他方式協(xié)議將爭端提交給有拘束力裁判的程序時，締約國之間的爭端，適用《公約》規(guī)定的爭端強制解決程序。

《公約》第287條規(guī)定，經(jīng)爭端任何一方的請求，可將爭端提交給具有管轄權的法院或法庭解決，即按照《公約》附件六組成的國際海洋法法庭、國際法院、按照《公約》附件七組成的仲裁法庭和按照《公約》附件八組成的特別仲裁法庭四個機構。①參見《公約》第286、287條。締約國提交上述法院或法庭裁判的前提是在簽署、批準或加入《公約》時，或在其后的任何時間用書面聲明的方式對上述法院或法庭作出選擇。

加拿大在2003年11月7日提交的聲明中選擇“按照《公約》附件六組成的國際海洋法法庭”和“按照《公約》附件七組成的仲裁法庭”作為爭端解決的機構，并“不指定哪個機構優(yōu)先”。②See International Tribunal for the Law of the Sea,Declarations Made by States Parties under Article 287,https://www.itlos.org/en/main/jurisdiction/declarations-of-states-parties/declarations-made-by-statesparties-under-article-287/,visited on 22 August 2021.俄羅斯在1997年3月12日提交的聲明中未選擇上述法院或法庭，但是，蘇聯(lián)在1982年12月10日簽署《公約》時聲明，依據(jù)第287條選擇按照《公約》附件七組成的仲裁法庭作為解決《公約》有關解釋或適用爭端的基本機構；選擇按照《公約》附件八組成的特別仲裁法庭作為解決漁業(yè)、海洋環(huán)境的保護與保全、海洋科學研究和航行，包括船舶和傾廢造成的污染等四類爭端的機構；承認國際海洋法法庭依據(jù)《公約》第292條享有處理涉及被扣留船舶和船員迅速釋放的權限。③See International Tribunal for the Law of the Sea,Declarations Made by States Parties under Article 287,https://www.itlos.org/en/main/jurisdiction/declarations-of-states-parties/declarations-made-by-states-p arties-under-article-287/,visited on 22 August 2021.對于蘇聯(lián)的聲明，俄羅斯承認有效并適用。④See Dispute Concerning Coastal State Rights in the Black Sea,Sea of Azov,and Kerch Strait(Ukraine v.the Russian Federation),PCA Case No.2017-06,Preliminary Objections of the Russian Federation of 19 May 2018,para.201.締約國是否選擇爭端解決機構是其自由行使的權利，目前只有1/4多的締約國作出選擇聲明。

《公約》規(guī)定“如果爭端方已接受同一程序以解決這項爭端，除各方另有協(xié)議外，爭端僅可提交該程序”⑤《公約》第287條第4款。。因此，如果《公約》締約國與加拿大之間因西北航道航行產(chǎn)生爭端，只有與加拿大共同選擇國際海洋法法庭和按照《公約》附件七組成的仲裁法庭的締約國，才可以將該爭端提交給這兩個機構而進入強制解決程序；對于俄羅斯的北方海航道航行爭端而言，如與俄羅斯有共同選擇，則由按照《公約》附件八組成的特別仲裁法庭和按照《公約》附件七組成的仲裁法庭解決爭端。

雖然《公約》規(guī)定的四個機構排列順序有先后之分，但選擇順序并無主次之別，締約國可以自由選擇任何其中一種或幾種機構解決爭端。①參見劉衡：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉附件七仲裁：定位、表現(xiàn)與問題——兼談對“南海仲裁案”的啟示》，《中國國際法年刊：南海仲裁案管轄權問題專刊》，法律出版社2016年版，第101頁。如果有的締約國將不同機構區(qū)分優(yōu)先順序，而有的締約國將不同機構置于同一程序，則它們應被看成已經(jīng)選擇同一程序，如果締約國之間選擇了一個以上的同一程序，那么從理論上講，它們可以在不同的法院或法庭提起平行訴訟。②參見[以]尤瓦·沙尼：《國際法院與法庭的競合管轄權》，韓秀麗譯，法律出版社2012年版，第258頁。不過，有學者認為適用《公約》不會出現(xiàn)此類情況，如果締約國按照相同順序選擇了一個以上的同一程序，那么順序優(yōu)先的法院或法庭應當具有管轄權。③參見高健軍：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉爭端解決機制研究》，中國政法大學出版社2014年版，第155-156頁。

2016年9月16日，烏克蘭依據(jù)《公約》第15部分附件七，就“關于沿岸國在黑海、亞速海和刻赤海峽的權利的爭端”針對俄羅斯發(fā)起《公約》附件七規(guī)定的仲裁，在這一仲裁中就出現(xiàn)該問題的爭端。在蘇聯(lián)依據(jù)《公約》第287條作出聲明選擇時，烏克蘭蘇維埃社會主義共和國也作出同樣的聲明選擇，1999年7月26日，烏克蘭批準《公約》時，又作出內(nèi)容一致的聲明。④See United Nations,Declaration by Ukraine upon Ratification of UNCLOS,https://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI-6&chapter=21&Temp=mtdsg3&clang=_en#EndD-ec,visited on 25 August 2021.俄羅斯據(jù)此認為，俄羅斯和烏克蘭均對這四類爭端選擇同樣的爭端解決機構，應當由按照《公約》附件八組成的特別仲裁法庭審理該爭端，所以目前按照《公約》附件七組成的仲裁法庭對烏克蘭訴求中涉及的這四類爭端無管轄權。盡管俄羅斯主張《公約》規(guī)定的機構對其與烏克蘭的爭端均無管轄權，但是俄羅斯的辯解表明：俄羅斯認為涉及的這四類爭端應當由按照《公約》附件八組成的特別仲裁法庭來處理，而其他與《公約》解釋或適用相關的爭端應當由按照《公約》附件七組成的仲裁法庭處理。仲裁法庭在2020年2月21日針對俄羅斯初步反對主張作出的裁判駁回了俄羅斯的這一主張。仲裁法庭認為，烏克蘭的每一項訴求并不構成一個獨立和單獨的爭端，而是一個單獨統(tǒng)一爭端的一部分，仲裁法庭無法將屬于按照《公約》附件八組成的特別仲裁法庭管轄范圍內(nèi)的事項從本案中分離，如果按照俄羅斯的要求操作則不符合正義，而且可能導致出現(xiàn)各仲裁法庭對同一爭端的不同方面作出不一致裁決的結果，同時也會增加仲裁雙方的訴訟成本和時間。①See Dispute Concerning Coastal State Rights in the Black Sea,Sea of Azov,and Kerch Strait Case(Ukraine v.the Russian Federation),PCA Case No.2017-06,Award of 21 February 2020 Concerning the Preliminary Objections of the Russian Federation,paras.403-443.

該裁決表明：雖然理論上爭端雙方選擇一致，可以將爭端提交給共同選擇的按照《公約》附件七和附件八組成的機構進行平行訴訟，但在本案中按照《公約》附件七組成的仲裁法庭卻否定后者的管轄權，從而避免可能出現(xiàn)的不同機構的管轄沖突，避免在箭魚案中出現(xiàn)的國際海洋法法庭和WTO爭端解決機構就同一爭端的不同方面管轄的沖突。②1991年，智利頒布法令對本國船舶捕撈箭魚進行限制，該法令也適用于與智利專屬經(jīng)濟區(qū)毗鄰的公海區(qū)域。1989年，由于大西洋金槍魚保護國際委員會限制大西洋海域的箭魚捕撈，于是一些西班牙漁船借助歐共體委員會的補貼支持，轉(zhuǎn)移至太平洋東南海域捕撈箭魚。智利不滿西班牙漁船轉(zhuǎn)移到毗鄰本國的公海作業(yè)，故而禁止違反本國法律的外國船舶在智利港口轉(zhuǎn)運或停泊。智利的做法導致西班牙漁船因無法停靠智利港口補充燃料與供給而造成捕魚成本增加，由此引發(fā)了兩國之間的爭端。歐共體于2000年在WTO起訴智利，隨后智利又與歐共體達成協(xié)議將爭端交由國際海洋法法庭成立的特別法庭處理。2009年《里斯本條約》生效后，歐盟具備國際法主體資格，并正式取代和繼承歐共體，應歐盟和智利雙方的請求，國際海洋法法庭的特別法庭于2009年12月終止該案審理，WTO的爭端解決機構也應歐盟和智利雙方的請求，于2010年5月28日將案件從案件清單中刪除。See Case concerning the Conservation and Sustainable Exploitation of Swordfish Stocks in the South-Eastern Pacific Ocean Case(Chile/European Union),ITLOS Case No.7,Order of 16 December 2009;Chile-Measures Affecting the Transit and Importation of Swordfish,WT/DS193/4,G/L/367/Add.1,Joint Communication from the European Union and Chile.

如果締約國沒有作出聲明選擇，或者依據(jù)《公約》第287條作出了聲明但選擇的機構與加拿大或俄羅斯選擇的機構不同，則表明爭端方之間沒有接受《公約》第286條規(guī)定的同一程序，但這并不意味著無法適用《公約》的爭端強制解決程序，《公約》第287條第5款規(guī)定，如果爭端各方未接受同一程序以解決這項爭端，除各方另有協(xié)議外，爭端僅可提交《公約》附件七規(guī)定的仲裁。據(jù)此，《公約》附件七規(guī)定的仲裁可被爭端方強制啟動適用，而不以締約國間的協(xié)議或合意為唯一必要條件。③參見密晨曦：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉附件七仲裁評述——結合南海仲裁案的管轄權問題》，《國際法研究》2016年第3期，第56頁。作為《公約》的締約國，如果無法依據(jù)第287條第1款將爭端提交相關的機構強制解決，且又無法與加拿大或俄羅斯達成協(xié)議交由某一機構裁判，爭端方可以單方面對北極航道航行爭端發(fā)起《公約》附件七規(guī)定的強制仲裁程序。

綜上所述，《公約》締約國之間針對北極航道的航行爭端，可以優(yōu)先自由選擇任何和平方法加以解決，如果行使這一優(yōu)先權利還無法解決爭端，則可適用《公約》的強制解決程序，爭端方可將爭端提交國際海洋法法庭、國際法院、按照《公約》附件七組成的仲裁法庭和按照《公約》附件八組成的特別仲裁法庭解決，爭端方可通過協(xié)議選擇或委托上述四個法庭解決爭端。加拿大和俄羅斯都聲明選擇了適用的法庭，其他國家如果想適用這一程序解決與加拿大或俄羅斯的爭端，需要與加拿大選擇同樣的國際海洋法法庭或按照《公約》附件七組成的仲裁法庭，與俄羅斯選擇同樣的按照《公約》附件七組成的仲裁法庭或按照《公約》附件八組成的特別仲裁法庭。如果締約國之間選擇了一個以上的同一程序，理論上可以在不同的法庭提起平行訴訟，即便是選擇同一程序，也可能存在管轄爭議，例如，2016年烏克蘭訴俄羅斯仲裁案中，俄羅斯主張其與烏克蘭的四類爭端應適用兩國共同選擇的特別仲裁法庭，而不應由按照《公約》附件七組成的仲裁法庭管轄，但這一主張被仲裁法庭駁回。

如果爭端方?jīng)]有作出聲明選擇，或者選擇的機構不同，則只能提交按照《公約》附件七組成的仲裁法庭解決。

五、適用《公約》爭端解決機制的管轄權和執(zhí)行問題

如上所述，盡管可以適用《公約》的爭端解決機制解決北極航道的航行爭端，但是根據(jù)已有實踐，適用爭端強制解決程序?qū)⒖赡苊媾R管轄權異議導致的排除情形以及裁判的執(zhí)行問題。

（一）管轄權問題

《公約》第288條規(guī)定，第287條所指的法院或法庭（即國際海洋法法庭、國際法院、按照《公約》附件七組成的仲裁法庭和按照《公約》附件八組成的特別仲裁法庭），對于按照第15部分第二節(jié)向其提出的有關《公約》的解釋或適用的任何爭端應具有管轄權。但是，法院或法庭并不對所有有關《公約》的解釋或適用的爭端都具有管轄權，《公約》規(guī)定的限制和例外體現(xiàn)在第15部分第三節(jié)之中。

1.強制解決程序的自動排除例外

《公約》第297條規(guī)定，對于沿海國在其專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架上的海洋科學研究行使權利或斟酌決定權，或暫停以及停止海洋科學研究發(fā)生的爭端；對于專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)生物資源的主權權利或該項權利的行使而發(fā)生的爭端，沿海國沒有義務將上述爭端提交第二節(jié)規(guī)定的強制解決程序，而且這些被排除的爭端并不需要締約國作出選擇，因此屬于自動排除例外。

在“北極日出”號案中，仲裁法庭也指出被排除管轄的是“涉及行使主權權利或管轄權的執(zhí)法活動”的爭端。①See The Arctic Sunrise Arbitration(The Kingdom of the Netherlands v.The Russian Federation),PCA Case No.2014-02,Award on Jurisdiction of 26 November 2014,para.75.如果締約國之間發(fā)生的爭端不屬于上述范疇，并且涉及《公約》的解釋或適用，則屬于《公約》第288條管轄的范圍。但上述例外并非絕對的，《公約》的締約國若同意將上述爭端交由法院或法庭解決，則這一限制就不再起到排除管轄權的作用。

北極航道的航行爭端通常并不適用上述限制條款，因為航行權并不涉及在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)的海洋科學研究或生物資源的捕撈活動，除非是船舶在航行過程中從事上述活動，被沿海國以“涉及行使主權權利或管轄權”為由進行執(zhí)法活動發(fā)生的爭端，否則，即應依據(jù)《公約》第297條第1款的規(guī)定，①《公約》第297條第1款規(guī)定：“關于因沿海國行使本公約規(guī)定的主權權利或管轄權而發(fā)生的對本公約的解釋或適用的爭端，遇有下列情形，應遵守第二節(jié)所規(guī)定的程序:（a）據(jù)指控，沿海國在第五十八條規(guī)定的關于航行、飛越或鋪設海底電纜和管道的自由和權利，或關于海洋的其他國際合法用途方面，有違反本公約的規(guī)定的行為；（b）據(jù)指控，一國在行使上述自由、權利或用途時，有違反本公約或沿海國按照本公約和其他與本公約不相抵觸的國際法規(guī)則制定的法律或規(guī)章的行為；或（c）據(jù)指控，沿海國有違反適用于該沿海國、并由本公約所制訂或通過主管國際組織或外交會議按照本公約制定的關于保護和保全海洋環(huán)境的特定國際規(guī)則和標準的行為?！边m用《公約》規(guī)定的爭端強制解決程序。第297條第1款a項涉及沿海國的行為違反《公約》有關專屬經(jīng)濟區(qū)的航行自由和權利，對于俄羅斯和加拿大劃定的直線基線，美國和歐盟等提出抗議，認為違反《公約》關于直線基線的劃定條件，這將導致一個后果，即可能將本應該是專屬經(jīng)濟區(qū)的海域劃為內(nèi)水，因而其他國家的船舶無法享有專屬經(jīng)濟區(qū)的航行自由，因此發(fā)生的爭端符合第297條第1款規(guī)定的情形，應適用強制解決程序。

另外，俄羅斯目前制定的國內(nèi)法規(guī)定，外國船舶在進入其北方海航道水域的專屬經(jīng)濟區(qū)之前，必須向其提出申請并經(jīng)其批準之后才能航行通過。②See Rules of Navigation in the Water Area of Northern Sea Route,Articles 3-12,http://www.nsra.ru/en/ofitsialnaya_informatsiya/pravila_plavaniya/f137.html,visited on 6 March 2021.加拿大的國內(nèi)法規(guī)要求外國特定噸位的船舶在進入加拿大北方船舶航行服務區(qū)所確定的專屬經(jīng)濟區(qū)之前，必須向其報告。③See Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations,Article 3,https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/regulations/SOR-2010-127/page-1.html,visited on 6 March 2021.倘若《公約》締約國與俄羅斯或加拿大因上述規(guī)定產(chǎn)生爭端，必然落入《公約》第297條第1款的規(guī)定之中，即可能會產(chǎn)生以下兩類爭端：締約國指控俄羅斯或加拿大的國內(nèi)立法及執(zhí)法行為違反第297條第1款a項規(guī)定的航行自由；俄羅斯或加拿大指控其他締約國違反該條第1款b項規(guī)定的沿海國制定的法律或規(guī)章。而這兩類爭端必須適用《公約》第15部分第二節(jié)規(guī)定的強制程序解決。不過，問題并非如此簡單，因為《公約》還規(guī)定有任擇性例外。

2.強制解決程序的任擇性例外

《公約》第298條規(guī)定，締約國可以書面聲明哪幾類爭端不接受第287條所選擇的爭端解決程序中的一種或多種。第298條第1款規(guī)定，締約國可以在簽署、批準或加入《公約》時，或在其后任何時間，通過書面聲明的方式排除某一種或幾種爭端接受強制解決程序。具體而言，這些可以通過聲明排除的爭端主要有：（1）關于海洋劃界或涉及歷史性海灣或所有權的爭端；（2）大陸或島嶼陸地領土的主權或其他權利有關的爭端；（3）關于軍事活動的爭端；（4）第297條第2款、第3款規(guī)定的關于行使主權權利或管轄權的法律執(zhí)行活動的爭端。①參見《公約》第298條第1款。

雖然《公約》第309條不允許締約國對《公約》提出保留，但允許締約國以聲明的方式排除部分爭端適用強制解決程序。②參見劉丹：《論〈聯(lián)合國海洋法公約〉第298條“任擇性例外”——兼評南海仲裁案中的管轄權問題》，《國際法研究》2016年第6期，第5頁?！豆s》的這一規(guī)定平衡了締約國自主意志與《公約》適用的統(tǒng)一性。③參見姚瑩：《菲律賓“南海仲裁案”管轄權和可受理性問題裁決評析——以〈聯(lián)合國海洋法公約〉第298條的解釋為切入點》，《中國國際法年刊：南海仲裁案管轄權問題專刊》，法律出版社2016年版，第181頁。但是，這種聲明應無意排除或修改《公約》規(guī)定適用于該締約國的法律效力。④參見《公約》第309條。

俄羅斯于1997年3月12日批準《公約》時聲明，依據(jù)《公約》第298條，不接受下列爭端引起的程序：關于劃定海洋邊界的第15、74、83條在解釋或適用上的爭端，或涉及歷史性海灣或所有權的爭端；關于軍事活動的爭端，包括政府船舶和飛機的軍事活動；關于行使主權權利或管轄權的法律執(zhí)行活動的爭端；正由聯(lián)合國安全理事會執(zhí)行《聯(lián)合國憲章》所賦予的職務的爭端。⑤See United Nations,Declaration by Russian Federation upon Ratification of UNCLOS,https://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI-6&chapter=21&Temp=mtdsg3&clang=_en#EndDec,visited on 30 August 2021.

加拿大于2003年11月7日批準《公約》時聲明，依據(jù)《公約》第298條第1款，加拿大不接受《公約》第15部分第二節(jié)規(guī)定的任何程序解決爭端，這些爭端包括：關于劃定海洋邊界的第15、74、83條在解釋或適用上的爭端，或涉及歷史性海灣或所有權的爭端；關于軍事活動的爭端，包括政府船舶和飛機從事非商業(yè)服務的軍事活動；根據(jù)《公約》第297條第2款和第3款不屬于法院或法庭管轄的關于行使主權權利或管轄權的法律執(zhí)行活動的爭端；正由聯(lián)合國安全理事會執(zhí)行《聯(lián)合國憲章》所賦予的職務的爭端，但安全理事會決定將該事項從其議程刪除或要求爭端各方用《公約》規(guī)定的方法解決該爭端者除外。⑥See United Nations,Declaration by Canada upon Ratification of UNCLOS,https://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI-6&chapter=21&Temp=mtdsg3&clang=_en#End-Dec,visited on 30 August 2021.

如上所述，俄羅斯和加拿大均依據(jù)《公約》第298條的規(guī)定，在聲明中對該條規(guī)定的幾類爭端排除適用《公約》的強制解決程序，因而倘若未來北極航道航行爭端被提交到法院或法庭，將會面臨因兩國的上述聲明而被排除管轄的可能，在實踐中最有可能的是涉及“歷史性所有權”（historic title）而被排除管轄權，具體分析如下。

假如《公約》締約國以俄羅斯或加拿大對北極航道的管控，特別是要求外國船舶履行事先報告或批準的方式通過北極航道途經(jīng)的海峽為由，指控俄羅斯或加拿大違反《公約》規(guī)定的“用于國際航行的海峽”的過境通行制度、領海的無害通過制度以及專屬經(jīng)濟區(qū)的航行自由，那么，這些爭端屬于《公約》第279條和第288條規(guī)定的有關《公約》的解釋或適用的爭端，無論是締約國之間選擇的法院或法庭，還是按照《公約》附件七組成的仲裁法庭都首先需要判斷自身是否具有管轄權。如果俄羅斯或加拿大提出管轄權異議，則會發(fā)生管轄權的爭端，《公約》規(guī)定關于管轄權的爭端問題依然由該法院或法庭決定。①參見《公約》第288條第4款。

就俄羅斯和加拿大排除管轄權事項的聲明內(nèi)容而言，北極航道的航行爭端不涉及海洋劃界與領土爭端，但是蘇聯(lián)曾在1964年照會美國，主張拉普捷夫海峽和桑尼科夫海峽在歷史上屬于蘇聯(lián)，②See U.S.Department of State,Limits in the Seas,No.112,United States Responses to Excessive National Maritime Claims,https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/12/LIS-112.pdf,visited on 12 September 2021.1965年又稱這兩個海峽在歷史上屬于蘇聯(lián)。③See Russian International Affairs Council,The Northern Sea Route:A National or an International Transportation Corridor?https://russiancouncil.ru/en/analytics-and-comments/analytics/the-northern-sea-route-a-national-or-an-international-transportation-corridor/,visited on 25 September 2021.這一主張遭到美國反對。④See U.S.Department of State,Limit in the Seas,No.112,United States Responses to Excessive National Maritime Claims,https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/12/LIS-112.pdf,visited on 20 September 2021.1985年1月15日，蘇聯(lián)頒布法令確定領?；€地理坐標，⑤See United Nations,4450 Declaration,https://www.un.org/depts/los/LEGISLATIONANDTREATIE S/PDFFILES/RUS_1985_Declaration.pdf,visited on 12 September 2021.使基線內(nèi)的維利基茨基海峽、紹卡利斯基海峽、拉普捷夫海峽和桑尼科夫海峽成為蘇聯(lián)的“歷史性內(nèi)水”變?yōu)榭赡堋?998年《俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)海水、領水和毗連區(qū)法》為未來的明確主張?zhí)峁┝藝鴥?nèi)法律依據(jù)，而且俄羅斯在實踐中對上述幾處重要海峽實行內(nèi)水管理制度。

加拿大法律事務局在1973年的報告中聲稱，“基于歷史的原因，加拿大主張北極群島內(nèi)的水域是加拿大的內(nèi)水”。⑥See Donat Pharand,The Arctic Water and the Northwest Passage:A Final Revisit,38 Ocean Development&International Law 11(2007).1985年9月10日，加拿大在頒布直線基線法令后其外長聲稱，“這些基線確定了加拿大歷史性內(nèi)水的外部界限”⑦Statement in the House of Commons by Secretary of State for External Affairs,Joe Clark,Canada,House of Commons,Debates,10 September 1985,https://parl.canadiana.ca/view/oop.debates_HOC3301 05/93,visited on 25 September 2021.。加拿大主張北極群島內(nèi)的全部水域為“歷史性內(nèi)水”，這導致西北航道途經(jīng)其中的所有海峽也成為其主張的“歷史性內(nèi)水”。

由此，俄羅斯和加拿大可以涉及“歷史性所有權”為由排除法院或法庭的管轄權，因此，當俄羅斯和加拿大以享有“歷史性所有權”的排他性主權（全部或絕對的主權）為由而拒絕外國船舶通過其海峽時，這就涉及《公約》關于“歷史性所有權”的解釋和適用問題。《公約》第298條第1款對“歷史性所有權”沒有下定義，①參見張新軍：《關于菲律賓南海斷續(xù)線仲裁請求的管轄權問題——〈聯(lián)合國海洋法公約〉第298.1（a）（i）項下的排除和海洋權利之爭》，《中國國際法年刊：南海仲裁案管轄權問題?？?，法律出版社2016年版，第166頁?！豆s》中明確提及“歷史性所有權”的還有第15條，②《公約》第15條規(guī)定：“如果兩國海岸彼此相向或相鄰，兩國中任何一國在彼此沒有相反協(xié)議的情形下，均無權將其領海伸延至一條其每一點都同測算兩國中每一國領海寬度的基線上最近各點距離相等的中間線以外。但如因歷史性所有權或其他特殊情況而有必要按照與上述規(guī)定不同的方法劃定兩國領海的界限，則不適用上述規(guī)定。”但一般認為不能將第298條中“歷史性所有權”的解釋僅限定于第15條規(guī)定的領海中的“歷史性所有權”。③參見高健軍：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉爭端解決機制研究》，中國政法大學出版社2014年版，第312頁?！豆s》對該定義的缺失導致只能從習慣國際法來確定“歷史性所有權”的含義，這在國際法院1982年突尼斯與利比亞大陸架案和1992年薩爾瓦多和洪都拉斯陸地、島嶼和海洋邊界爭端案中均有明確說明。④See The Continental Shelf(Tunisia/Libyan Arab Jamahiriya),Judgment,ICJ Report 1982,para.100;Land,Island and Maritime Frontier Dispute(EL Salvador/Honduras:Nicaragua Intervening),Judgment,ICJ Report 1992,para.384.

正因為“歷史性所有權”內(nèi)容存在不確定性，在法院或法庭的實踐中，鮮有爭端方以此為由排除管轄權。就北極航道的航行爭端而言，俄羅斯以航道途經(jīng)的海峽屬于其“歷史性內(nèi)水”為由主張適用《公約》第298條涉及“歷史性所有權”的爭端而排除法院或法庭的管轄權的情況已初露端倪。2016年，烏克蘭依據(jù)《公約》附件七發(fā)起針對俄羅斯的仲裁，烏克蘭的訴求之一是俄羅斯在刻赤海峽修建橋梁的行為限制了烏克蘭船舶在該海峽的通行。俄羅斯則主張仲裁法庭無管轄權，其中一個理由是烏克蘭訴求中的刻赤海峽是俄羅斯的內(nèi)水，“俄羅斯和烏克蘭都已經(jīng)承認亞速海和刻赤海峽的歷史性所有權”，“俄羅斯和烏克蘭在2003年12月24日的聯(lián)合聲明中聲稱這些水域在歷史上是內(nèi)水”。⑤See The Joint Statement by the President of Ukraine and the President of the Russian Federation on the Sea of Azov and the Strait of Kerch,24 December 2003,https://www.un.org/depts/los/doalos_publications/LOSBulletins/bulletinpdf/bulletin54e.pdf,visited on 15 September 2021.俄羅斯認為，上述聲明并沒有第三國反對，“歷史性所有權”也適用于海峽，依據(jù)俄羅斯對《公約》第298條第1款所作的保留，仲裁法庭沒有管轄權。⑥See Dispute Concerning Coastal State Rights in the Black Sea,Sea of Azov,and Kerch Strait Case(Ukraine v.the Russian Federation),PCA Case No.2017-06,Preliminary Objections of the Russian Federation of 19 May 2018,paras.99-105.仲裁法庭于2020年2月21日針對俄羅斯初步反對主張作出裁決，針對亞速海和刻赤海峽是否內(nèi)水，是否可以“歷史性所有權”而排除管轄權等問題，裁決認為這些問題涉及實體問題、不具備完全的初步性質(zhì)，因此裁定將這些問題留待實體程序進行處理。①See Dispute Concerning Coastal State Rights in the Black Sea,Sea of Azov,and Kerch Strait Case(Ukraine v.the Russian Federation),Award of 21 February 2020 Concerning the Preliminary Objections of the Russian Federation,paras.262-297.此案的實體問題還在審理之中，但是從俄羅斯的上述抗辯可以預知，對于北方海航道途經(jīng)海峽的水域性質(zhì)，基于歷史上的主張，俄羅斯也可以主張這些海峽是其“歷史性內(nèi)水”，然后依據(jù)聲明排除涉及“歷史性所有權”爭端的強制程序，進而主張法院或仲裁法庭沒有管轄權。對于加拿大而言，同樣可能以“歷史性所有權”為由而排除法院或法庭的管轄權。

構成“歷史性內(nèi)水”的標準迄今仍無共識，但是，一般認為，主張國須公開、有效、長期和持續(xù)對該水域行使權力，同時得到外國的承認或默許。蘇聯(lián)雖然在外交交涉中提到拉普捷夫海峽和桑尼科夫海峽在歷史上屬于蘇聯(lián)，但從未正式地主張上述海峽水域是其內(nèi)水或領海，即使1985年劃定直線基線將上述海峽水域確定為內(nèi)水，依然未正式聲明海峽水域為“歷史性內(nèi)水”，因而其他國家無法對其作出承認或反對的表示。加拿大對北極群島內(nèi)的水域主張“歷史性內(nèi)水”則遭到美國的明確反對。

美國認為其他國家必須對主張國的主張有默許的實際表現(xiàn)，單純沒有反對不構成默許。②See U.S.Department of State,Limits in the Seas,No.112,United States Responses to Excessive National Maritime Claims,https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/12/LIS-112.pdf,visited on 20 September 2021.換言之，如果其他國家對俄羅斯或加拿大的主張保持沉默，而沒有代表國家作出的默許實際行為時，不能視為其他國家對主張國“歷史性內(nèi)水”的承認。

（二）裁判的執(zhí)行問題

對于依據(jù)《公約》成立的爭端解決機構所作出的裁判，《公約》規(guī)定該裁判具有確定性和拘束力，爭端所有各方應予以遵從。③參見《公約》第296條。按照《公約》附件七組成的仲裁法庭所作出的裁判應有確定性，不得上訴，爭端各方均應遵守裁判，爭端方可以上訴的前提是爭端各方在事前議定某種上訴程序。④參見《公約》附件七第11條。倘若爭端方對裁判的解釋或執(zhí)行方式有爭議，任何一方可以提請作出該裁判的仲裁法庭決定，如果仲裁員出缺，則應按原來指派仲裁員的方法補缺。爭端各方也可協(xié)議將爭端提交給《公約》第287條規(guī)定的另外的法院或仲裁法庭；⑤參見《公約》附件七第12條。《公約》附件八的特別仲裁未規(guī)定裁判的執(zhí)行事項；《公約》附件六《國際海洋法法庭規(guī)約》規(guī)定法庭的裁判是有確定性的，爭端所有各方均應遵行，⑥參見《公約》附件六《國際海洋法法庭規(guī)約》第33條。但未規(guī)定執(zhí)行事項?！秶H法院規(guī)約》第60條規(guī)定“法院之判決系屬確定，不得上訴”，但并未規(guī)定判決的執(zhí)行問題?！堵?lián)合國憲章》第94條規(guī)定：“遇有一造不履行依法院判決應負之義務時，他造得向安全理事會申訴。安全理事會如認為必要時，得作成建議或決定應采辦法，以執(zhí)行判決?！钡怖頃τ诔Ｈ卫硎聡鵀楫斒聡陌讣s無能為力。

綜上所述，《公約》規(guī)定締約國之間的爭端最終可以由爭端一方提交給按照《公約》附件七組成的仲裁法庭強制解決，但這與國家接受第三方裁判的同意原則相抵觸，因此，《公約》規(guī)定了強制解決程序的例外情形，從而保證締約國可以將重要事項不納入《公約》的強制解決之中，這其中包括自動排除的例外情形，也包括任擇性例外情形，而后者規(guī)定的“歷史性所有權”對于加拿大和俄羅斯規(guī)避按照《公約》附件七組成的仲裁法庭的管轄具有重要的價值，在2016年烏克蘭訴俄羅斯仲裁案中，俄羅斯以刻赤海峽是俄羅斯的“歷史性內(nèi)水”為由反對仲裁法庭的管轄，仲裁法庭至今還未對俄羅斯的這一抗辯作出裁判。同理，如果其他締約國對俄羅斯或加拿大啟動《公約》的爭端解決程序，兩國完全可以“歷史性所有權”為由反對仲裁法庭的管轄權。

需要特別指出的是，如果北極航道航行爭端國不執(zhí)行法院或法庭作出的裁判，目前國際社會并無一個理想的解決方法。

六、《公約》非締約國與締約國之間的爭端解決方式

截至2021年10月，聯(lián)合國共有193個會員國，①參見聯(lián)合國：《會員國》，https://www.un.org/zh/about-us/member-states，2021年10月25日訪問?！豆s》有168個締約國（組織），其中有164個聯(lián)合國會員國，1個聯(lián)合國觀察員國（巴勒斯坦），1個國際組織（歐盟），2個非聯(lián)合國會員國（庫克群島、紐埃）；②See United Nations Oceans&Law of the Sea,Chronological Lists of Ratifications of,Accessions and Successions to the Convention and the Related Agreements,https://www.un.org/Depts/los/reference_files/chronological_lists_of_ratifications.htm#The%20United%20Nations%20Convention%20on%20the%20Law%20of%20the%20Sea,visited on 20 September 2021.另有14個聯(lián)合國會員國簽署但未批準《公約》，③聯(lián)合國會員國中簽署但未批準《公約》的國家有阿富汗、不丹、布隆迪、柬埔寨、中非共和國、哥倫比亞、薩爾瓦多、埃塞俄比亞、伊朗、朝鮮、利比亞、列支敦士登、盧旺達和阿拉伯聯(lián)合酋長國。15個聯(lián)合國會員國未簽署或未加入《公約》。④聯(lián)合國會員國中未簽署或未加入《公約》的國家有安道爾、厄里特里亞、以色列、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、秘魯、圣馬力諾、南蘇丹、敘利亞、塔吉克斯坦、土耳其、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、美國和委內(nèi)瑞拉。美國于1994年7月29日簽署《關于執(zhí)行〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》，⑤目前，《關于執(zhí)行〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》的締約國有151個。但迄今沒有加入《公約》，也沒有批準《執(zhí)行協(xié)定》。

從以上數(shù)據(jù)來看，約85%的聯(lián)合國會員國同時也是《公約》的締約國，在29個非《公約》締約國的聯(lián)合國會員國中，內(nèi)陸國家有15個，其他沿海國家也并非航運大國，換言之，除美國外，其他國家與海洋的聯(lián)系，特別是與北極的航運或其他聯(lián)系并不密切，所以《公約》非締約國與締約國之間就北極航道的航行發(fā)生爭端，主要是在美國與《公約》締約國俄羅斯和加拿大之間。

聯(lián)合國會員國對于國際爭端的解決必須遵守《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的基本原則，會員國之間“應以和平方法解決其國際爭端”。①《聯(lián)合國憲章》第2條第3項。對于北極航道發(fā)生航行爭端的《公約》締約國與非締約國而言，應當適用《聯(lián)合國憲章》確定的原則和方法解決它們之間的爭端，但是無法適用《公約》規(guī)定的爭端解決程序，特別是強制仲裁程序，因為后者的規(guī)定僅適用于《公約》締約國之間。在實踐中，美國通過談判與加拿大達成協(xié)定，尋求國際海事組織解決爭端即是對《聯(lián)合國憲章》爭端解決方法的具體適用。

《公約》締約國與非締約國之間的爭端也需要考慮是否適用國際法院的強制管轄。國際法院可以審理任何涉及國際法的法律爭端，《國際法院規(guī)約》第36條第2款規(guī)定，“各當事國得隨時聲明關于具有下列性質(zhì)之一切法律爭端，對于接受同樣義務之任何其他國家，承認法院之管轄為當然而具有強制性”。這一規(guī)定說明國家可以單方面的行動承認國際法院具有強制管轄權，如果爭端各方都作出承認國際法院管轄權的聲明，那么，國際法院將對爭端任何一方提交的爭端具有強制管轄權。目前有73份針對國際法院強制管轄權的聲明，②See International Court of Justice,Declarations Recognizing the Jurisdiction of the Court as Compulsory,https://www.icj-cij.org/en/declarations,visited on 20 October 2021.《國際法院規(guī)約》第36條第5款規(guī)定：“聲明而現(xiàn)仍有效者，就本規(guī)約當事國間而言，在該項聲明期間尚未屆滿前并依其條款，應認為對于國際法院強制管轄之接受?！?/p>

加拿大于1994年5月10日就《國際法院規(guī)約》第36條第2款向國際法院提交聲明表示接受國際法院的強制管轄權，③See International Court of Justice,Declarations Recognizing the Jurisdiction of the Court as Compulsory,https://www.icj-cij.org/en/declarations/ca,visited on 20 October 2021.雖然加拿大同時聲明四種爭端不適用強制管轄，④這四種爭端是：（1）雙方已同意或?qū)⑼庠V諸其他和平解決方法的爭端；（2）與作為英聯(lián)邦成員的任何其他國家的政府發(fā)生的爭端，所有這些爭端均應以雙方同意或?qū)⑼獾姆绞浇鉀Q；（3）與國際法規(guī)定完全屬于加拿大管轄范圍內(nèi)的問題有關的爭端；（4）緣起或關于加拿大針對在1978年《西北大西洋將來多邊合作公約》所確定的西北大西洋漁業(yè)組織管理區(qū)域內(nèi)捕魚的船只所采取保護與管理措施及其實施的爭端。但這四類爭端不涉及北極航道的航行爭端，所以作出接受聲明的其他國家可以將它們與加拿大之間發(fā)生的爭端提交國際法院解決。美國曾于1946年8月14日作出接受強制管轄權聲明，⑤See United Nations,Declaration Recognizing as Compulsory the Jurisdiction of the Court,in Conformity with Article 36,Paragraph 2,of the Statute of the International Court of Justice,Washington,14 August 1946,https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%201/v1.pdf,visited on 20 October 2021.但在1984年4月9日尼加拉瓜在國際法院起訴美國之前，美國搶先于4月6日發(fā)表聲明，對1946年的聲明進行修改，聲稱“與任何中美洲國家的爭端或由中美洲發(fā)生的事件引起或同中美洲事件有關的爭端”不接受國際法院的管轄，①See United Nations,Declaration of the United States of America Recognizing as Compulsory the Jurisdiction of the Court,in Conformity with Article 36,Paragraph 2,of the Statute of the International Court of Justice,Washington,14 August 1946,https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%201354/之后美國又于1985年10月7日通知聯(lián)合國秘書長，宣布終止對《國際法院規(guī)約》第36條第2款強制管轄權的接受。②See United Nations,Termination by the United States of America,https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%201408/v1408.pdf,visited on 20 October 2021.俄羅斯沒有作出接受第36條第2款的聲明。

綜上所述，美國、加拿大、俄羅斯之間發(fā)生的北極航道航行爭端，均無法適用國際法院的強制管轄程序，因而無法通過強制的司法途徑解決。《公約》的其他非締約國目前未與俄羅斯或加拿大發(fā)生北極航道的航行爭端；如果今后發(fā)生爭端，還需要檢視是否符合《國際法院規(guī)約》第36條第2款的強制管轄條件后再做判斷。

結語

北極航道的航行爭端應基于《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的“和平解決國際爭端”原則解決，爭端方可適用談判、斡旋、調(diào)解、調(diào)查和調(diào)停等非裁判性程序的方式解決，同時也可適用仲裁或司法程序解決。

由于俄羅斯和加拿大的實力使然，通過雙邊談判的方式解決北極航道的航行爭端非常困難：美國與加拿大之間僅達成一個臨時安排，中國與俄羅斯之間也僅就利用北方海航道商業(yè)航運進行合作。國際海事組織曾討論過西北航道的船舶報告制度，最后無果而終。北極理事會也無解決航行爭端的職權。目前，沒有一個國際組織有職責和能力介入爭端解決。

《公約》締約國之間的爭端，可以適用《公約》的爭端強制解決程序，如果遇到爭端方在選擇程序上無法取得一致的情況，爭端一方可以啟動強制仲裁程序以解決爭端，但是《公約》規(guī)定的排除例外情形，特別是“歷史性所有權”可以成為俄羅斯和加拿大排除仲裁法庭管轄的依據(jù)，而且，即使法院或仲裁法庭有管轄權并作出裁判，也可能面臨無法執(zhí)行的問題。

《公約》非締約國與締約國之間的爭端，可以適用《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的和平解決方法。就美國而言，盡管它不是《公約》的締約國，但是它認為《公約》中符合其利益的某些海洋法原則是習慣國際法的“反映”。③See John A.Duff,The United States and the Law of the Sea Convention:Sliding Back from Accession and Ratification,11 Ocean and Coastal Law Journal 10(2005-2006).而美國與俄羅斯、加拿大等《公約》締約國之間的爭端無法適用《公約》的爭端解決機制，美國又終止了對《國際法院規(guī)約》v1354.pdf,visited on 20 October 2021.第36條第2款強制管轄權的接受，這意味著美國與接受該條款的《公約》締約國（例如加拿大）之間的爭端無法啟動國際法院的強制管轄程序。

總而言之，通過一個國家單方面的力量難以解決北極航道的航行爭端，反而有可能加劇或擴大爭端，何況通過裁判性程序所作出的裁判也僅對個案具有法律拘束力?！豆s》締約國可以考慮建議聯(lián)合國組織召開國際會議，研究《公約》生效以來實踐中出現(xiàn)的問題，并在此基礎上發(fā)展和編纂《公約》的相關規(guī)則，進而有效地解決北極航道的航行爭端問題。