城市周邊閑置宅基地盤活利用影響機制及治理對策
——基于長三角城市群三個典型鄉(xiāng)村的案例分析

周小平，劉博研，谷曉坤，時怡純，趙格睿

（1.北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100875；2.上海交通大學(xué)中國城市治理研究院，上海 200030；3.上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030）

在鄉(xiāng)村振興和共同富裕的背景下[1]，有效盤活利用閑置宅基地成為了解決“三農(nóng)”問題、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有效途徑。據(jù)全國政協(xié)經(jīng)濟委員會統(tǒng)計，目前全國農(nóng)村空置宅基地規(guī)模已達3 000萬畝左右①https://baijiahao.baidu.com/s?id=1618337793441363267&wfr=spider&for=pc。，幾乎與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模相當(dāng)，空房率最高達七成[2]。同時，城市經(jīng)濟外溢效應(yīng)對鄉(xiāng)村空間提出新的需求，但宅基地閑置、散亂分布的現(xiàn)狀阻礙了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)落地、環(huán)境美化的用地需要，“供需不匹配”問題突出[3]。針對閑置宅基地盤活利用這一鄉(xiāng)村振興的重點和難點問題，2019年新修訂的《土地管理法》正式提出“允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”的規(guī)定。同年發(fā)布的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》界定了宅基地盤活利用的多種方式。2020年6月30日，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》指導(dǎo)各地積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地盤活利用試點。這一系列制度設(shè)計為宅基地盤活利用提供了政策支撐。

現(xiàn)有研究主要從農(nóng)村宅基地盤活利用的影響因素、模式、路徑及實踐樣態(tài)等方面開展[4]，對于影響機制研究較少。其中，影響因素主要從“人的限制”和“地的限制”來歸納[5]：人的限制主要包括農(nóng)民的主體特質(zhì)[6]、利益相關(guān)者的經(jīng)濟博弈[7]等；地的限制則涉及區(qū)位條件帶來的不同宅基地盤活利用策略[8-9]、農(nóng)村自然資源稟賦差異性帶來的盤活模式多元化[10]等。但是，宅基地盤活利用作為鄉(xiāng)村振興的有效路徑，僅采用人地二元視角研究不能體現(xiàn)包含多種資源要素優(yōu)化配置的系統(tǒng)觀念[11]，難以實現(xiàn)多元要素統(tǒng)籌配置的系統(tǒng)效率。2022年國務(wù)院發(fā)布的《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》明確提出“進一步提高土地要素的配置效率、推動勞動力要素合理暢通有序流動、推動資本要素服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展、加強資源環(huán)境市場制度建設(shè)” 的要求，為統(tǒng)籌考慮多元要素探索閑置宅基地盤活利用的影響機制指明了方向。

在城鄉(xiāng)融合的背景下，城市周邊鄉(xiāng)村因靠近城市的區(qū)位優(yōu)勢和帶動邊遠鄉(xiāng)村的輻射屬性，成為了鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵地帶[12-13]。相比傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，城市周邊地區(qū)具有經(jīng)濟、市場、交通等優(yōu)勢，不僅成為了城市重要的勞動力資源供給區(qū)[14]，也承載了城市居民休閑、娛樂、旅游的需求[15]?；诖?，本文以長三角城市群三個典型鄉(xiāng)村為研究對象，從多要素協(xié)同發(fā)展、統(tǒng)籌配置視角出發(fā)，依據(jù)宅基地盤活利用情境特征對社會發(fā)展模型進行適用性調(diào)整，建立人才、資源、產(chǎn)業(yè)、文化、制度的多元要素理論模型，探索以宅基地盤活利用作為手段和工具，有效提升土地、人才、資本等要素圍繞城市周邊宅基地優(yōu)化配置的機制，對其他城市周邊地區(qū)鄉(xiāng)村振興中的宅基地盤活利用路徑選擇和治理策略具有借鑒意義。

1 “人才—文化制度子系統(tǒng)—資源產(chǎn)業(yè)子系統(tǒng)”理論模型

社會發(fā)展模型概念框架出自于日本發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家速水佑次郎《發(fā)展經(jīng)濟學(xué)——從貧困到富裕》[16]，該概念框架通過包含資源、技術(shù)兩個維度的經(jīng)濟子系統(tǒng)和文化制度子系統(tǒng)，闡釋了社會體制如何在經(jīng)濟系統(tǒng)和文化制度系統(tǒng)之間相互作用，強調(diào)了制度創(chuàng)新和以社區(qū)來連接政府與市場對于發(fā)展中經(jīng)濟體的意義[17]。其中，資源包括自然資源、勞動力資源和經(jīng)濟資源，技術(shù)是利用特定的生產(chǎn)要素組合生產(chǎn)產(chǎn)品價值的決定因素，制度是獲得社會成員普遍認可的規(guī)則，文化是社會的價值觀念系統(tǒng)。楊帆等將社會發(fā)展模型應(yīng)用于國內(nèi)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興協(xié)同發(fā)展情境，認為人才是促進資源積累、推動制度創(chuàng)新、延續(xù)文化積淀的關(guān)鍵力量。因此，引入人才要素將社會發(fā)展模型拓展為以鄉(xiāng)村人才為中心的分析框架[18]，強調(diào)人才在構(gòu)建社會網(wǎng)絡(luò)以降低交易成本中的重要作用，為人才振興鄉(xiāng)村提供了新的思路。

宅基地盤活利用是一個尋求發(fā)展的鄉(xiāng)村子系統(tǒng)，在一定程度上可以為鄉(xiāng)村發(fā)展提供空間、為農(nóng)民發(fā)展提供物質(zhì)保障、挖掘鄉(xiāng)村潛在公共價值。宅基地盤活利用的系統(tǒng)過程受到多元因素的影響，不僅依賴于自然資源、人力資源、經(jīng)濟資源等資源要素[19]，也需要制度窗口的開放、鄉(xiāng)村規(guī)劃的約束等制度要素的保障，還需要黨建文化的推動、鄉(xiāng)土情結(jié)的激發(fā)等文化要素的支持，其中人才也作為核心力量起到關(guān)鍵推動作用。需要注意的是，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)場景的激活是宅基地盤活利用的重要目標(biāo)，技術(shù)作為將特定的資源組合轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品價值的決定因素[20]，是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要支撐[21]，因此產(chǎn)業(yè)發(fā)展承載了技術(shù)的價值，是技術(shù)維度的具體化表現(xiàn)。綜上，本文在已有優(yōu)化社會發(fā)展模型基礎(chǔ)上[22]，以產(chǎn)業(yè)替代技術(shù)，構(gòu)建了宅基地盤活利用理論模型（圖1）。

圖1 宅基地盤活利用理論模型：“人才—文化制度子系統(tǒng)—資源產(chǎn)業(yè)子系統(tǒng)”Fig.1 The theoretical model of rural residential land redevelopment: “talent-cultural and institutional subsystem-resource industry subsystem”

如圖1所示，宅基地盤活利用理論模型強調(diào)了人才在文化制度子系統(tǒng)和資源產(chǎn)業(yè)子系統(tǒng)之間的聯(lián)結(jié)作用。文化制度子系統(tǒng)是規(guī)范性因素，以政策劃定底線，以文化明確需求[22]。資源產(chǎn)業(yè)子系統(tǒng)是驅(qū)動性因素，鄉(xiāng)村的“沉睡資源”能夠通過宅基地盤活利用得到調(diào)動，而產(chǎn)業(yè)作為鄉(xiāng)村振興的重要途徑也為宅基地盤活利用提供充分激勵。村委班子、返鄉(xiāng)青年、鄉(xiāng)賢、外來企業(yè)等人才主體統(tǒng)籌利用規(guī)范性因素和驅(qū)動性因素，成為宅基地盤活利用的啟動者、推動者、驗收者和受益者。

2 案例選擇與調(diào)查

2.1 案例選擇

本文選擇了上海市奉賢區(qū)青村鎮(zhèn)吳房村、松江區(qū)泖港鎮(zhèn)黃橋村和浙江省德清縣仙潭村這三個村落作為研究的案例，三個村具有如下特征：第一，區(qū)位條件上，位于大城市郊區(qū)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源稟賦等方面有突出的城郊經(jīng)濟特點，符合研究設(shè)定；第二，實踐效果上，有宅基地盤活利用的成功經(jīng)驗，可表現(xiàn)為相對客觀的新聞報道、媒體評述等；第三，類型劃分上，基本覆蓋《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》中提出的閑置宅基地盤活利用的主要模式，為研究提供更好的外部效度。

其中，吳房村位于青村鎮(zhèn)西部，總?cè)丝? 392人①吳房村人口數(shù)為2019年數(shù)據(jù)。，村域面積2.99 km2，發(fā)展黃桃產(chǎn)業(yè)，依托青港工業(yè)園區(qū)發(fā)展集聚經(jīng)濟，盤活利用閑置宅基地為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間，成為上海市鄉(xiāng)村振興示范村；黃橋村位于黃浦江的源頭，總?cè)丝? 081人②黃橋村人口數(shù)為2012年數(shù)據(jù)。，村域面積3.2 km2，是市級鄉(xiāng)村振興示范村和農(nóng)民宅基地改革“雙試點”村，以整村平移的方式將節(jié)余的宅基地復(fù)墾為耕地，完成上海市減量化任務(wù)、獲得集中連片耕地、進行現(xiàn)代化大規(guī)模家庭農(nóng)場建設(shè)；仙潭村地處莫干山鎮(zhèn)的西北部，是莫干山民宿發(fā)展的模范村落，總?cè)丝? 916人③仙潭村人口數(shù)為2020年數(shù)據(jù)。，村域面積11.8 km2，以民宿業(yè)和旅游業(yè)為核心業(yè)態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展依靠宅基地資源。

2.2 案例調(diào)查與數(shù)據(jù)收集

案例調(diào)查時間為2021年7—8月，采用問卷和半結(jié)構(gòu)化訪談相結(jié)合的方式。調(diào)查對象包括青村鎮(zhèn)政府、泖港鎮(zhèn)政府、莫干山鎮(zhèn)政府、三個村的村民委員會以及村民，訪談資料共計70份，共計67人次。除此之外，還收集了大量的新聞報道、政策文件資料，以及奉賢區(qū)、松江區(qū)和德清縣自然資源管理部門的會議訪談資料，時間跨度為2005—2022年。

3 基于扎根方法的宅基地盤活利用影響分析

扎根理論研究方法（Grounded Theory Methodology）產(chǎn)生于社會學(xué)領(lǐng)域，要求研究者從實際觀察、深度訪談等過程中對原始資料進行提煉概括，使研究問題和理論成果從社會過程和研究過程中自然涌現(xiàn)。扎根理論以編碼的方式從實證材料中獲取理論成果，適用于公共管理領(lǐng)域中的定性研究，主要包括開放式編碼、主軸編碼、選擇性編碼三個步驟逐步完成標(biāo)簽化—概念化—范疇化過程，形成影響分析的各因素關(guān)系結(jié)構(gòu)[23-24]。本文采用扎根理論的研究方法，對三個村的所有資料進行以“宅基地盤活利用”為主題，以“人才—文化制度子系統(tǒng)—資源產(chǎn)業(yè)子系統(tǒng)”理論模型為依據(jù)的范疇提煉。

3.1 訪談資料編碼展示

利用NVivo12①NVivo12是定性數(shù)據(jù)分析軟件，可以被用來進行文本扎根。對三個村的相關(guān)訪談材料進行編碼。首先進行開放式編碼，將原始語句歸納得到632個“概念化”參考點，凝練上升后得到了40個初級范疇（表1）。根據(jù)周小平等提出的“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的研究方法，將資料逐步聚合于分析框架的5個維度中，以“人才—文化制度子系統(tǒng)—資源產(chǎn)業(yè)子系統(tǒng)”模型中的人才、文化、制度、資源、產(chǎn)業(yè)為主維度指導(dǎo)主軸編碼，通過挖掘初級范疇之間的邏輯關(guān)聯(lián)、相似條件，得到15個主范疇：資源維度包括“經(jīng)濟資源”“生態(tài)資源”“勞動力資源”，產(chǎn)業(yè)維度包括“產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)達”；文化維度包括“戀鄉(xiāng)情結(jié)”“歷史遺產(chǎn)”“愛黨文化”；制度維度包括“國家政策法規(guī)要求”“省市政策要求”“政策執(zhí)行機制”；人才維度包括“有作為的村干部”“有能力的外來市場力量”“有擔(dān)當(dāng)?shù)谋镜卮迕瘛薄氨M力支持的地方政府”“返鄉(xiāng)青年人才”（表2）。

表1 開放式編碼：標(biāo)簽化—概念化—范疇化Tab.1 Open coding: tagging-conceptualization-categorization

表2 主軸編碼：范疇—主范疇Tab.2 Axial coding: category-main category

3.2 城市周邊宅基地盤活利用影響分析

通過上述扎根過程，形成了以“城市周邊宅基地盤活利用影響因素”為核心范疇，5個主維度、15個主范疇的多因素關(guān)系結(jié)構(gòu)?？梢缘贸觯乇P活利用并不能以簡單的“人—地”二元視角來考察復(fù)雜多元的宅基地盤活利用問題，而是一個綜合人才、文化、制度、資源、產(chǎn)業(yè)等多元因素共同影響的結(jié)果（圖2）。這和前述的理論建構(gòu)一致。下面從5個維度進行影響機制的分析。

圖2 宅基地盤活利用的多元因素影響機制Fig.2 Multi-factor influencing mechanism of rural residential land redevelopment

3.2.1 人才因素：多元主體共治機制

人才因素通過構(gòu)建鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)，達成宅基地盤活利用的集體行動，形成了多元主體的共治路徑：（1）有作為的村干部多方協(xié)調(diào)、入戶宣傳、平衡利益，充當(dāng)起企業(yè)對接農(nóng)民租賃宅基地使用權(quán)的中間橋梁，向地方政府尋求資源和政策方面的有效支持。例如仙潭村村長沈蔣榮作為仙潭村民宿發(fā)展的領(lǐng)頭人，把握仙潭村的發(fā)展方向，積極推動“未來社區(qū)”、大仙潭“聯(lián)合體”落地實施。（2）有能力的外來市場力量包括肩負社會責(zé)任、擁有鄉(xiāng)村情懷的國企和民企，承擔(dān)起尋找資金渠道、吸引投資入駐、規(guī)劃項目落地等任務(wù)，以資金和方案成為宅基地盤活利用的“補給流”，例如國盛集團、祥生集團和桃源里城鎮(zhèn)建設(shè)有限公司積極參與吳房村發(fā)展建設(shè)。（3）有擔(dān)當(dāng)?shù)谋镜卮迕袷青l(xiāng)村建設(shè)的“源頭”，積極參與村委會關(guān)于集中居住的意見征集、配合村委班子的規(guī)劃、參與市場主體的鄉(xiāng)村運營，主動開展公共服務(wù)生產(chǎn)。（4）地方政府重視宅基地盤活利用項目的政策供給。比如分別補償村集體和本地居民“節(jié)地獎勵”5萬元，鎮(zhèn)補足剩余資金需求并嚴格監(jiān)督項目的實施情況。三級政府成為鄉(xiāng)村土地整治的“指揮棒”。（5）返鄉(xiāng)青年人才優(yōu)化了鄉(xiāng)村治理的人才結(jié)構(gòu)，運用新媒體、借助新政策為鄉(xiāng)村爭取資源和注意力，拓展鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)新基地，成為鄉(xiāng)村建設(shè)的“活水”。綜上，多元主體圍繞宅基地盤活利用形成了多中心治理結(jié)構(gòu)，參與到土地整治的集體行動中，實現(xiàn)對于鄉(xiāng)村公共空間改造的共同生產(chǎn)活動（圖3）。

圖3 人才因素促進宅基地盤活利用的多元主體共治機制Fig.3 Multi-subject co-governance mechanism of promoting rural residential land redevelopment with talent factors

3.2.2 文化因素：核心文化驅(qū)動機制

文化積淀外顯為鄉(xiāng)村發(fā)展機遇，內(nèi)化為村民參與動力，歷史遺產(chǎn)、戀鄉(xiāng)情結(jié)和愛黨文化遵循文化保護、文化推動和文化建設(shè)的邏輯。（1）歷史遺產(chǎn)為發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)提供了重要的旅游資源，成為驅(qū)動宅基地盤活利用的先天優(yōu)勢，以民宿、餐飲、配套基礎(chǔ)設(shè)施等用地需求帶動對于宅基地盤活利用的需要。例如，仙潭村民宿聯(lián)盟牽頭的“百歲宴”“舞龍表演”“旗袍節(jié)”等風(fēng)情活動成為游客入駐民宿的“看點”。（2）戀鄉(xiāng)情結(jié)表現(xiàn)在村民主動報名宅基地盤活利用項目等行動中，作為鄉(xiāng)村空間更新的內(nèi)源動力和價值導(dǎo)向，避免鄉(xiāng)村陷入“空心”窘境。但也存在村民對于鄉(xiāng)村原貌原址的懷念而希望保留舊居的情況。（3）黨建引領(lǐng)要求黨員爭當(dāng)表率、解決難題。宅基地盤活利用因具有原始生存空間改造的困難性，有威望的個人帶頭開展有利于帶動普通村民積極參與。例如吳房村以宅基地盤活利用方式建設(shè)的第一棟民宿“半山藝”是黨員干部發(fā)揮先鋒帶頭作用勸說親屬實現(xiàn)的。保護歷史遺產(chǎn)和鄉(xiāng)土民情，建設(shè)黨建引領(lǐng)文化，最終形成內(nèi)生的文化推動力，達成鄉(xiāng)村空間改造集體行動的共識。

3.2.3 制度因素：制度規(guī)范與激勵機制

制度因素為城市周邊宅基地盤活利用提供規(guī)范與激勵。中央提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為指導(dǎo)鄉(xiāng)村宅基地盤活利用的綱領(lǐng)性文件，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》（2019年）、《關(guān)于積極持續(xù)整治利用農(nóng)村廢棄宅基地和廢棄房屋的報告》（2022年）和新《土地管理法》（2019年）的修訂都為宅基地盤活利用提供了提綱挈領(lǐng)的指導(dǎo)。為落實中央政策要求，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會的“五違四必”區(qū)域環(huán)境綜合整治工作和“生態(tài)村組·和美宅基”創(chuàng)建工作都創(chuàng)造了產(chǎn)權(quán)清晰、面積規(guī)整的宅基地盤活利用基礎(chǔ)條件；規(guī)劃和自然資源局推動的建設(shè)用地減量化工作成為了宅基地盤活利用的重要動力，郊野單元規(guī)劃、鎮(zhèn)總規(guī)和鄉(xiāng)村風(fēng)貌類政策為農(nóng)民集中居住項目提供了規(guī)劃藍圖和底線約束；農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會的鄉(xiāng)村振興示范村、“未來鄉(xiāng)村”等項目需要宅基地盤活利用來提供鄉(xiāng)村整體發(fā)展空間；建設(shè)和交通委員會監(jiān)督和管理村民建房活動。“條”和“塊”的政策執(zhí)行以頂層設(shè)計為藍本，以官員績效考核和部門任務(wù)為抓手，形成了規(guī)范和激勵雙向互動的宅基地盤活利用政策邏輯。

3.2.4 資源因素：多維資源保障機制

資源因素包含了生態(tài)資源、勞動力資源、經(jīng)濟資源等重要的鄉(xiāng)村振興要素，是宅基地盤活利用的先天優(yōu)勢、基礎(chǔ)條件和堅實保障。首先，這三個村落都具備良好的生態(tài)資源稟賦并挖掘休閑旅游功能以吸引外來資本參與旅游項目的建設(shè)，最終促成了宅基地的盤活利用。例如仙潭村以莫干山度假區(qū)為依托，發(fā)展學(xué)農(nóng)旅游多功能利用耕地資源，既滿足了大都市居民休憩旅居的需求，又保障了民宿產(chǎn)業(yè)的“賣點”。其次，勞動力資源成為鄉(xiāng)村建設(shè)不可或缺的生產(chǎn)要素，是實施盤活并避免鄉(xiāng)村空心化而失去發(fā)展機會的基礎(chǔ)條件。最后，多元化的經(jīng)濟資源為三個村宅基地盤活利用提供資金的堅實保障：社會資本投資運營長三角城市周邊鄉(xiāng)村并建立長三角鄉(xiāng)村振興基金；銀行對宅基地盤活利用類項目給予支持，例如莫干山鎮(zhèn)的“民宿樂”短期貸款和農(nóng)發(fā)行建設(shè)吳房村的長期貸款；市、區(qū)政府通過“節(jié)地獎勵”等形式補貼農(nóng)民集中居住項目；國有企業(yè)以入股鄉(xiāng)村運營公司等方式提供資金支持。特別的是，這三個村落都圍繞某個主題形成了經(jīng)濟集聚效應(yīng)，進一步促進了資源的流動和聚集：吳房村建設(shè)了多種業(yè)態(tài)的創(chuàng)意工作室，仙潭村以民宿經(jīng)營為發(fā)展重心，黃橋村形成了家庭農(nóng)場特色。城市周邊鄉(xiāng)村的宅基地盤活利用以優(yōu)越的自然條件為基礎(chǔ)，以充足的勞動力資源為動能，以多元的經(jīng)濟資源為保障，實現(xiàn)資源整合、流動和優(yōu)化配置（圖4）。

圖4 資源因素促進宅基地盤活利用的多維資源保障機制Fig.4 Multi-dimensional resource guarantee mechanism of promoting rural residential land redevelopment by resource factor

3.2.5 產(chǎn)業(yè)因素：產(chǎn)業(yè)集聚創(chuàng)新機制

產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)達是宅基地盤活利用的直接推動力，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、搭建產(chǎn)業(yè)平臺、對接產(chǎn)業(yè)園區(qū)是三條重要途徑。（1）發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)聚焦于產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新性。結(jié)合鄉(xiāng)村自然、經(jīng)濟、人文條件找到最適合落地發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，對鄉(xiāng)村空間提出剛性需求，帶動宅基地盤活利用。吳房村以黃桃為核心元素的特色產(chǎn)業(yè)，圍繞“吳房有桃”打造系列產(chǎn)品，二產(chǎn)、三產(chǎn)提出用地需求；仙潭村以民宿產(chǎn)業(yè)為核心業(yè)態(tài)，飯店、超市為輔助業(yè)態(tài)帶動全村宅基地盤活利用。（2）搭建產(chǎn)業(yè)平臺著重于模式的創(chuàng)新性。政企校多方聯(lián)動，國有資本、社會資本、金融資本協(xié)同投入為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)賦能，形成了以“設(shè)計—施工—運營”為主線、以全流程企業(yè)為載體的產(chǎn)業(yè)平臺。例如青村鎮(zhèn)多元企業(yè)按功能分工搭建鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)平臺以對接不同種類、不同需求的業(yè)態(tài)，其中吳房村的“百村公司”桃源里城鎮(zhèn)建設(shè)有限公司負責(zé)資金配置、思爾騰科技集團有限公司進行鄉(xiāng)村建設(shè)和運營等。產(chǎn)業(yè)平臺使宅基地盤活利用模式可以被復(fù)制推廣。（3）對接產(chǎn)業(yè)園區(qū)強調(diào)運營方式的創(chuàng)新性，將產(chǎn)業(yè)園區(qū)與宅基地盤活利用綁定，由鄉(xiāng)村承接其經(jīng)濟集聚的外溢需求，實現(xiàn)較大規(guī)模的宅基地盤活利用。例如吳房村的農(nóng)民集中居住項目與青港工業(yè)園區(qū)綁定，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地申請農(nóng)發(fā)行貸款，以收益平衡盤活利用資金；在青港工業(yè)園區(qū)入駐的企業(yè)將總部設(shè)在吳房村帶動鄉(xiāng)村宅基地盤活利用形成“總部經(jīng)濟”。

4 結(jié)論及對策

4.1 研究結(jié)論

（1）三個案例印證了宅基地盤活系統(tǒng)的理論設(shè)想，即以鄉(xiāng)村人才為核心，統(tǒng)籌和鏈接文化制度子系統(tǒng)與資源產(chǎn)業(yè)子系統(tǒng)，從而實現(xiàn)閑置宅基地再利用的目標(biāo)。

（2）圍繞城市周邊宅基地盤活利用形成了人才、資本、領(lǐng)導(dǎo)注意力等實物資源與非實物資源的匯聚和流動的機制，打破郊區(qū)鄉(xiāng)村空心化發(fā)展的趨勢，構(gòu)建出通過發(fā)掘鄉(xiāng)村公共空間潛在價值來實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有效路徑。

（3）城市周邊鄉(xiāng)村宅基地盤活利用仍應(yīng)以多元主體為核心，鄉(xiāng)村文化和宅基地相關(guān)制度規(guī)范在其中發(fā)揮驅(qū)動、規(guī)范和激勵的作用，資源和產(chǎn)業(yè)則為探索鄉(xiāng)村更廣闊的發(fā)展空間提供了保障。

4.2 治理對策

（1）建立有利于多元主體集體行動的治理結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)村空間改造的集體行動需發(fā)揮村委班子的“橋梁”作用，一方面調(diào)動作為“活水之源”的返鄉(xiāng)人才的積極性，與作為“補給流”的市場力量搭建信任關(guān)系，簽訂具有長效造血機制的鄉(xiāng)村發(fā)展合同，另一方面，向上級政府尋求資源支持和激勵，探索底線和原則。在以發(fā)展為導(dǎo)向的宅基地盤活治理結(jié)構(gòu)下，多元主體積極供給政策、資金、方案等顯性資源，挖掘生態(tài)環(huán)境、歷史遺跡等隱形資源，以閑置宅基地作為合作治理的對象來開展鄉(xiāng)村空間重構(gòu)的集體行動[25]。正如速水佑次郎在社會發(fā)展模型中所強調(diào)的，社區(qū)是化解政府與市場矛盾，形成多主體共識和集體行動的關(guān)鍵[16]。多元異質(zhì)的“鄉(xiāng)村社區(qū)”主體攜帶自身的社會資本、人力資本、經(jīng)濟資本參與到宅基地盤活利用系統(tǒng)中能有效降低交易成本。

（2）探索以產(chǎn)業(yè)促進資源實現(xiàn)價值顯化的市場機制。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基石，是促進鄉(xiāng)村要素市場化流動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。實踐證明，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展平衡宅基地盤活利用的資金，由宅基地盤活利用為產(chǎn)業(yè)解決用地問題，通過產(chǎn)業(yè)集聚鄉(xiāng)村潛在資源，以流動的資源要素激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生造血能力，能夠打通產(chǎn)業(yè)顯化資源價值的渠道。城市周邊鄉(xiāng)村探索了發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、搭建產(chǎn)業(yè)平臺、對接產(chǎn)業(yè)園區(qū)三條有效路徑，代表著產(chǎn)業(yè)以不同的模式參與到鄉(xiāng)村資源價值顯化的過程中，通過創(chuàng)新機制集聚包括閑置宅基地在內(nèi)的要素。因此，建議將宅基地盤活利用與地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，通過鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的總體運營實現(xiàn)閑置宅基地資源的價值顯化。

（3）構(gòu)建以文化吸引和制度約束相結(jié)合的治理環(huán)境。強化戀鄉(xiāng)情結(jié)和愛黨文化等鄉(xiāng)村情感紐帶，顯化歷史遺產(chǎn)在宅基地盤活利用中的“助推”作用，在有條件的村落形成對游客、鄉(xiāng)賢的文化吸引[26]；完善農(nóng)村公共空間治理制度體系以改善宅基地盤活利用的外部效率，善用績效考核、部門任務(wù)等政策工具來提升政府行政內(nèi)部效率，最終實現(xiàn)多層次政策領(lǐng)域的系統(tǒng)效率[27]。文化吸引是多元主體愿意達成集體行動的內(nèi)生動力，制度激勵是鄉(xiāng)村公共空間改造的外在要求，將文化的“柔性動員”與制度的“剛性要求”結(jié)合，構(gòu)建富有“韌性”的鄉(xiāng)村治理環(huán)境，實現(xiàn)政府行政力量與鄉(xiāng)村發(fā)展活力的有效耦合與互補。