顧亞欣

(揚州大學(xué) 社會發(fā)展學(xué)院,江蘇 揚州 225012)

自成立以來，中國共產(chǎn)黨(以下簡稱“中共”)便開始形成了文書檔案材料，相關(guān)的管理工作亦隨之展開。此后，經(jīng)歷了第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭、土地革命戰(zhàn)爭、抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭等階段，文書檔案管理的具體方式不斷趨于完善。尤其是在長征勝利后，隨著中共整體活動狀況的明顯變化，這一完善的進(jìn)程大大加快。這成為推動中共文書檔案工作制度化的重要動力。目前，學(xué)界尚缺乏對這一過程的專門討論。從目前已有研究看，費云東、康俊娟《從<紅軍長征記>的問世說起——抗日戰(zhàn)爭時期我黨對文獻(xiàn)資料的征集》，劉迎紅《新民主主義革命時期中共檔案機構(gòu)設(shè)置特點探析》等成果一定程度上對長征勝利后中共文書檔案管理工作中的某些具體內(nèi)容做了梳理,并予以一定的總體觀察與定位。這為本文的撰寫提供了良好的基礎(chǔ)。

一、長征前中共文書檔案管理的概況

長征勝利前，中共的活動高度秘密且流動化。尤其是在第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭后，中共完全轉(zhuǎn)入地下，各單位只能以化整為零的方式進(jìn)行運作。在城市中，各機關(guān)單獨尋找房屋，各自開展相應(yīng)的具體工作。彼此間的聯(lián)絡(luò)多以秘密交通方式進(jìn)行。同時隨時準(zhǔn)備轉(zhuǎn)移，以防遭到破壞。農(nóng)村的情況亦是如此。紅軍各作戰(zhàn)部隊之間高度分散，且常常需要轉(zhuǎn)戰(zhàn)各地，以與國民黨軍隊周旋。

在此狀況下，材料很難予以統(tǒng)一管理，唯有由各單位自進(jìn)保管。同時，這也便于各單位隨時轉(zhuǎn)移。如中共中央秘密工作委員會于1929年即要求“文件必須隨時集中在一起，并準(zhǔn)備在緊急時轉(zhuǎn)移” 。[1]1001926年成立的中央秘書處下設(shè)立文件保管處，集中保管各機關(guān)歷史材料。中共中央也于1930年規(guī)定“不需要的文件，必須隨時送至保管處保存”。[2]167紅軍的各作戰(zhàn)部隊也是集中保存各類文書檔案材料，如紅一方面軍便明確要求“各團、連之重要文件，一律集中到師部” 。[3]107

在這一做法的影響下，文書檔案材料在各單位內(nèi)大量集聚，有必要分門別類地作專業(yè)處理。1931年2月，周恩來在上海視察了中央秘書處。他發(fā)現(xiàn)中央秘書處的工作較混亂，大量集中而來的檔案材料得不到及時處置，增加了泄密的風(fēng)險。鑒于此，他要求瞿秋白著手寫幾條處理辦法，并因此催生了《文件處置辦法》。作為中共第一份文書檔案材料管理文件，它在材料分類及編目方面作出了基本規(guī)定：以材料多寡作為分類依據(jù)；分類完畢后，再依據(jù)分類號編抄分類目錄。此后，中央秘書處文件保管處又起草《文件分類編目規(guī)定》，對分類方案和分類目錄編制提出具體要求，以進(jìn)一步貫徹《文件處置辦法》。

因此，在長征勝利前，文書檔案材料在各單位內(nèi)部高度集中。同時對這些材料進(jìn)行了一定的專業(yè)化處理，實現(xiàn)了基本的管理。但因處于地下狀態(tài)，各單位之間很難長期進(jìn)行公開聯(lián)絡(luò)，對文書檔案材料的管理只能在各單位內(nèi)部進(jìn)行，很難在總體層面予以實施。即使如上文所述的中央秘書處下設(shè)的文件保管處，雖然集中保存了各機關(guān)的某些材料，但也僅是日常工作中很少使用的歷史材料。這使得此一時期中共對文書檔案的管理顯得高度分散。

二、長征勝利后中共文書檔案管理總體狀況的變化

長征勝利后，中共的整體活動狀況明顯改善，在陜北等地建立了比較穩(wěn)固的根據(jù)地。尤其是隨著第二次國共合作的開展，中共結(jié)束地下狀態(tài)，成為合法政黨，獲得較為公開且穩(wěn)定的活動環(huán)境。包括陜甘寧邊區(qū)在內(nèi)的各根據(jù)地成為國民政府的直轄地區(qū)，在名義上接受其領(lǐng)導(dǎo)。而在根據(jù)地內(nèi)部，中共則可獨立實施各項政策措施、開展政權(quán)與社會建設(shè)；彼此之間聯(lián)絡(luò)的公開程度也明顯提升，各根據(jù)地之間的整體性大大增強。在這一局面下，文書檔案管理工作得以在更高層面進(jìn)行整合，從而改變了此前高度分散的總體狀況。如在各較大機關(guān)內(nèi)設(shè)置了秘書長一職，由其主管文書檔案工作。1941年，又以中共中央名義制定《秘書長日常管理業(yè)務(wù)》，明確了秘書長的主要任務(wù)，也明確了各部門的文書檔案工作由秘書長直接領(lǐng)導(dǎo)。此后，又在此基礎(chǔ)上對秘書長、辦公廳主任等職務(wù)進(jìn)行了進(jìn)一步的具體設(shè)計，推動了文書檔案工作的分置，強化了各自的專業(yè)屬性。

三、長征勝利后中共文書檔案管理方式的完善

上述變化進(jìn)一步推動了文書檔案管理水平的提升，也在多個環(huán)節(jié)促使其管理方式趨于完善。

1.收集環(huán)節(jié)

在這一完善的過程中，材料收集環(huán)節(jié)首先得到強化。而這一現(xiàn)象的出現(xiàn)又有其具體的客觀原因。隨著文書、檔案管理活動的展開，中共各單位內(nèi)材料的數(shù)量迅速增加。據(jù)《中國秘書發(fā)展史》一書記載，中共中央執(zhí)行委員會1923年全年收發(fā)文件300余份，但1929年收發(fā)文件已有10 210份。到這年年底，“中央秘書處就已積累有20余箱文件材料”。[4]186而其他各單位形成的材料數(shù)量也日益增多。但是，隨著長征的開始，這一情況發(fā)生變化。為了使部隊輕裝前進(jìn)，中央革命軍事委員會命令各部隊“嚴(yán)格檢查行李、文件擔(dān)數(shù)，非經(jīng)批準(zhǔn)不得超過規(guī)定數(shù)目”。[5]465同時，行軍作戰(zhàn)過程中亦造成了大量的材料損耗。最終抵達(dá)陜北革命根據(jù)地的材料僅僅“共有50余斤，約數(shù)千件”。[6]500

此種數(shù)量的材料已無法反映過往的歷史全貌，更無法滿足現(xiàn)實的使用需要。因此，在到達(dá)陜北后，即針對各類材料開展征集活動。1936年，毛澤東等于8月5日致電參加了長征的紅軍各部指戰(zhàn)員，望各人結(jié)合自身經(jīng)歷撰寫片段式文字。至10月底，共征集到作品200余篇，并于此后編纂成《紅軍長征記》(原名《二萬五千里》)一書。此次征集在一定程度上彌補了材料的不足。

此后，又于1937年5月實施了第二次征集活動。由于此次征集的目的是“大規(guī)模的編輯十年來全國的紅軍戰(zhàn)史”，故對于材料構(gòu)成的廣泛性提出了明確要求，將包括“文件”“法令”[7]60-61等在內(nèi)的17類材料作為征集的對象。由于明確了征集的內(nèi)容與范圍，故此次征集迅速彌補了各類材料的不足。此后，又利用征集到的材料編纂了《紅軍大事記》《紅一方面軍長征記》等書籍資料。

就實際結(jié)果而言，這兩次材料征集活動產(chǎn)生了積極的影響。如征集的類型更加全面，將歷史材料也納入征集重點，并成立了專門的征編委員會，還予以一定的物質(zhì)獎勵。這有效激發(fā)了各方征集材料的積極性，文書檔案材料的數(shù)量也大大增加。同時，這也令原有的文書檔案管理方式凸顯不足，難以對急劇增加的材料進(jìn)行有效處理。這使得從材料收集這一基本環(huán)節(jié)入手，推動文書檔案管理方式的全面完善顯得刻不容緩。

就材料收集環(huán)節(jié)而言，此前所收集到的文書檔案材料類型比較單一，主要為中共各機關(guān)處理自身政務(wù)活動時所形成的文字材料。長征勝利后，隨著上述材料征集活動的開展，材料收集環(huán)節(jié)的重要性和基礎(chǔ)地位日益凸顯。同時，隨著抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的形成，中共與其他各派政治力量的合作與交往增多，也迫切需要持續(xù)強化材料收集、豐富材料類型，以深化對對方及自身的了解。

有鑒于此，材料收集環(huán)節(jié)的地位大大提升。1941年8月1日，由毛澤東起草的《中共中央關(guān)于調(diào)查研究的決定》發(fā)布，明確提出“中央設(shè)置調(diào)查研究機關(guān)”，專門負(fù)責(zé)“收集政治、軍事、經(jīng)濟、文化及社會階級關(guān)系各方面材料”。中央下屬各機構(gòu)也必須“收集有關(guān)該地敵友我政治、軍事、經(jīng)濟、文化及社會階級關(guān)系各方面材料”。[8]531同時，還闡述了具體的材料收集方法。1944年4月，又發(fā)布《關(guān)于做報告問題的意見》，對所報送材料的范圍、內(nèi)容、形式等作出進(jìn)一步規(guī)范。在上述文件的推動下，材料收集的范圍大大擴展，許多不同類型的材料在數(shù)量上獲得極大補充。

其中，最主要的材料是關(guān)于其他政治力量的。而獲得此類材料最主要的方式便是記錄、購買等，同時通過各種手段予以傳送。如中央秘書處收發(fā)科僅僅為了接收各地寄來的書報刊物，便單獨成立了“山河郵局”。而其效果也十分明顯。從1942年到1945年，中央秘書處平均每年收到此類材料就有約1萬件。[9]而另一個途徑則是批量接收相關(guān)材料。尤其是在從抗日戰(zhàn)爭勝利至解放戰(zhàn)爭結(jié)束期間，每攻占一個重要城市，便組成接收委員會，大量接收此前政權(quán)所留下的材料。相比較而言，這一途徑是獲取材料的主要手段。故有關(guān)方面頗為重視。如1947年2月8日，中共中央就曾專門致電前線部隊，要求其“在打開一兩個城市時，搜集頑方政府一切檔案文獻(xiàn)法令，轉(zhuǎn)送后方”。[7]103

此外，對于本方材料的收集也得到進(jìn)一步重視。如上文所述，紅軍長征開始后，大量的材料被損耗。為了避免再出現(xiàn)類似情況，也持續(xù)強化了對本方材料的收集。一方面，在紅軍材料征集活動的影響下，各機關(guān)進(jìn)一步廣泛征集各類稿件，編輯成工作通訊之類的出版物，強化對各類材料的保存。同時，關(guān)注對各下屬部門，尤其是被撤銷部門的資料的成批接收，防止損失。此外，還采取措施，避免戰(zhàn)爭造成的影響。如解放戰(zhàn)爭時期，就由中央材料保管委員會臨時收集一些人數(shù)較少的機關(guān)的材料，代為保管。通過上述措施，所保存材料的數(shù)量大大增加。如中共中央1947年從延安撤離時，僅中央秘書處材料科保存的材料就有“約四五十箱，萬余種”。[10]215-216

材料的門類日益增多。如在延安審干運動的推動下，人事檔案尤其是干部人事檔案在數(shù)量上極大豐富，并最終趨于制度化。在材料的數(shù)量、類型日益豐富的情況下，對材料的具體整理方式的改進(jìn)也顯得刻不容緩。但是，由于種種原因，對材料的整理長期處于低水平。許多工作人員“對檔案整理的原則和方法是不清楚的” 。[10]215-216有時，“接收來的文件材料只好一捆一堆的放置在延安楊家?guī)X的窯洞之中”。[1]165直到1937年，中央秘書處材料科(以下簡稱“材料科”)成立，負(fù)責(zé)統(tǒng)一整理中央一級的所有現(xiàn)行和歷史材料，并開始進(jìn)行集中的協(xié)調(diào)、謀劃。此后，其他各級組織也相應(yīng)成立材料科。雖然上述現(xiàn)象在材料科成立后仍時有發(fā)生，但材料整理工作的總體水平開始明顯提高，并體現(xiàn)于分類、編目、發(fā)借、傳遞、保管等材料整理的主要環(huán)節(jié)。

2.分類環(huán)節(jié)

在分類環(huán)節(jié)，最初只是按照材料的內(nèi)容和性質(zhì)進(jìn)行簡單劃分。而《文件處置辦法》則規(guī)定將中央文件分為“最高機關(guān)決議及指示”“對外宣言、告民眾書等”“政治局記錄及常委重要問題記錄”“中央議決案及通告、宣傳大綱”[7]48四大類。在此之下，大多再按照性質(zhì)或名稱分小類。但分類的總體形式仍比較粗糙，大致按照時間、地點、作者等進(jìn)行簡單劃分。至第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，則有所發(fā)展，大致按照材料名稱劃分大類，再根據(jù)所述問題的重要性及內(nèi)容區(qū)分部類和小類。但是，這一分類法也有相當(dāng)弊端，如單純根據(jù)名稱很難判定所述問題的重要性，從而使材料未必準(zhǔn)確地被分入相應(yīng)大類，給日后查找?guī)聿槐恪?/p>

在長征勝利后，分類方法有了相當(dāng)改觀。在較為公開且穩(wěn)定的活動環(huán)境下，得以嘗試將多種分類標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合。在這方面，材料科的嘗試頗有代表性。如1941年制訂的《中央秘書處材料科黨務(wù)材料處理辦法》(以下簡稱《黨務(wù)材料辦法》)就采取兩種分類系統(tǒng)。第一種是先按照黨在全國的組織系統(tǒng)劃分大類，再按照工作內(nèi)容劃分小類。第二種則先根據(jù)工作內(nèi)容分類，再以地區(qū)分。前者是為了使材料的收存更加系統(tǒng)，后者則是為了便于查找、檢索。同時又采取十進(jìn)分類制，使分類范圍可大可小，具有彈性。又在決定每一類材料的先后順序時，以時間為標(biāo)準(zhǔn)，便于利用。

在同年制訂的《中央秘書處關(guān)于機要材料之整理、抄存及閱覽辦法》亦是將多種標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合，提出“七大類分類法”“十二部類分類法”以及按照重要性或機要程度分類三種方法，從而適應(yīng)日常環(huán)境和戰(zhàn)爭狀態(tài)下的不同需求。尤其是按照重要性或機要程度的分類法，在戰(zhàn)爭狀態(tài)下顯得尤其重要。如在解放戰(zhàn)爭時期，材料科就根據(jù)這一辦法，將所有材料分為“重要而不秘密者”“秘密而不重要者”“又重要又秘密者”[7]104三類，再按照十進(jìn)分類制作進(jìn)一步劃分，從而及時、高效地完成了材料的分類和轉(zhuǎn)移。

在此基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步對具體的技術(shù)操作環(huán)節(jié)進(jìn)行了設(shè)計。1949年，中央秘書處制訂了《中央秘書處1949年材料分類表》(以下簡稱《1949年分類表》)，明確了分類應(yīng)遵循“按文件內(nèi)容”、“不只看標(biāo)題”、每種材料“盡可能放入最小項中”[7]204的基本原則。這意味著分類工作的水平已較中共成立之初有了顯著提高，為日后的進(jìn)一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

3.編目環(huán)節(jié)

在編目環(huán)節(jié)，中央秘書處早在1931年即制訂了《中央秘書處關(guān)于文件編目的規(guī)定》，但較簡單。主要依據(jù)“分時”“分地”“分項”的標(biāo)準(zhǔn)確定“目錄的總名”。[7]51許多工作人員因此對編目的特性缺乏清晰的認(rèn)識，甚至一度完全“參考圖書分類編目的辦法”。[8]215-216《黨務(wù)材料辦法》頒布后，對于編目的設(shè)計更為詳細(xì)而周全，將目錄分為兩種。一種為基本目錄，包含標(biāo)題、時間、來源、去向等信息，側(cè)重于實現(xiàn)材料實體存儲的系統(tǒng)化。另一種為輔助目錄，對一份文件著錄一個條目，以便于檢索為目的。尤其是綜合性文件，除編制基本目錄外，更須編制輔助目錄。具體而言，一般將其所包括的不同內(nèi)容著錄成不同條目，置于不同目錄內(nèi)。有時，還編制索引目錄，使之更加便于查找。而在《1949年分類表》中，又對目錄的格式、項目、寫法等進(jìn)行了詳細(xì)的設(shè)計。

4.發(fā)借環(huán)節(jié)

在發(fā)借環(huán)節(jié)方面，也有很大改進(jìn)。在長征勝利前，由于處于地下狀態(tài)，中共各單位的文書檔案機構(gòu)及人員的設(shè)置都高度精簡。許多科室“有的只有一個人”“有的一個人兼做幾個部門的工作”[11]138。同時，為了減少泄密，又盡量少形成各類材料。在此局面下，若系統(tǒng)性開展成規(guī)模的借閱活動，勢必提高材料的流通頻率，增加泄密風(fēng)險。同時，材料的數(shù)量也不足以支撐此類活動。

而在長征勝利后，由于整體環(huán)境的改善，此類活動的開展成為可能。材料科首先開辟一間窯洞作閱覽室，向延安各機關(guān)人員直接提供發(fā)借服務(wù)。又針對發(fā)借訂立一定的規(guī)則，并遵循幾項基本原則。一是閱讀、使用的權(quán)限與級別掛鉤。如絕密級內(nèi)容只供黨中央負(fù)責(zé)人閱讀、使用，一般部門負(fù)責(zé)人只可閱讀、使用機密級內(nèi)容。二是材料科閱讀、使用各部門送交的材料，須經(jīng)該部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。三是外借的材料必須有一定限制。如借閱者不得擅自將材料轉(zhuǎn)給他人，逾期不還者，須接受相應(yīng)處理。而達(dá)到一定密級的材料，則僅供取閱，概不外借。此外，亦主動向各處提供服務(wù)。如編輯專題目錄發(fā)給各機關(guān)查詢，再根據(jù)需要將非機密材料主動送去。同時，還向其他根據(jù)地提供非機密材料；或?qū)⑾嚓P(guān)材料編成《材料剪報》供使用。

5.傳遞環(huán)節(jié)

在傳遞環(huán)節(jié)，起初主要靠郵局寄送和專人送達(dá)，極易泄密。八七會議之后，因進(jìn)一步認(rèn)識到材料傳遞的重要性，開始建立系統(tǒng)化的交通網(wǎng)。1927年8月，中共中央明確要求建立全國性交通網(wǎng)，具體方式為“中央須建立通達(dá)各省的交通，各省委建立通達(dá)各縣的交通，各縣委建立通達(dá)各鄉(xiāng)的交通”，[7]5實際上形成了一個逐級負(fù)責(zé)的組織架構(gòu)。在長征勝利后，隨著各根據(jù)地之間聯(lián)絡(luò)的不斷加強，這一交通網(wǎng)也在各根據(jù)地之間進(jìn)一步完善。尤其是1942年，中共中央發(fā)出《關(guān)于建立各根據(jù)地秘密交通的指示》，明確要求各地黨組織須建立專門的交通科，負(fù)責(zé)材料的傳遞工作。同時，對交通科的組織架構(gòu)也作出安排，一般設(shè)正副科長各1人，干事科員3人。正副科長負(fù)責(zé)協(xié)助上級領(lǐng)導(dǎo)審定秘密交通線，并具體領(lǐng)導(dǎo)各交通站。而干事科員則辦理日常事務(wù)。至此，各地的交通網(wǎng)確立了相對統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制，由交通科統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

此后，又對交通科的隸屬關(guān)系作了局部調(diào)整，交通網(wǎng)的內(nèi)部關(guān)系也因此趨于合理。如早期普遍設(shè)立內(nèi)部交通與外部交通兩大部分。前者負(fù)責(zé)本機關(guān)內(nèi)各部門之間材料的傳遞，后者則負(fù)責(zé)與其他機關(guān)和本機關(guān)下屬各地區(qū)的材料傳遞。但是，在實際運作中，根據(jù)材料的重要程度而非傳遞方向區(qū)分，無疑顯得更合理。因此，在交通科成立后，往往設(shè)立秘密交通與公開交通，分別負(fù)責(zé)傳遞機要材料與普通材料。

在長征勝利后，隨著各根據(jù)地的發(fā)展壯大，所需傳遞的材料也日益增多，原有的交通網(wǎng)絡(luò)已難以滿足需求。于是，便進(jìn)一步加強公開交通，以傳遞機密性較低的日常文件和書報刊物為主，同時還為群眾傳遞民用郵件。在此基礎(chǔ)上，發(fā)展出了多元化用途的戰(zhàn)區(qū)郵局。其中，部分戰(zhàn)區(qū)郵局在其所在地黨組織內(nèi)交通科的基礎(chǔ)上設(shè)立。此類戰(zhàn)區(qū)郵局成立后，相應(yīng)黨組織內(nèi)不再設(shè)立交通科，而是并入戰(zhàn)區(qū)郵局的交通科。其原先的職能亦由合并后的戰(zhàn)區(qū)郵局交通科承擔(dān)。戰(zhàn)區(qū)郵局歸政府領(lǐng)導(dǎo)，但其中的交通科同時又接受原黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。此舉有利于將黨的材料傳遞需求與一般性的社會需求有機結(jié)合，以適應(yīng)當(dāng)時特殊的戰(zhàn)爭環(huán)境。

6.保管環(huán)節(jié)

在保管環(huán)節(jié)，由于中共早期在敵占區(qū)或轉(zhuǎn)戰(zhàn)過程中無法實現(xiàn)各單位的長期固定辦公，故常常對材料進(jìn)行分散保管，靈活設(shè)置保管場所，以便實現(xiàn)材料的及時轉(zhuǎn)移。而在長征勝利后，由于活動環(huán)境改善，在總體上對材料進(jìn)行統(tǒng)一保管成為可能。1941年4月，中央政治局會議作出決定，認(rèn)為中央機關(guān)的檔案文件應(yīng)集中保管。隨后，相關(guān)材料便集中到中央秘書處材料科。而其他各級機關(guān)的材料也相繼交各級材料科保管，同時指定專人負(fù)責(zé)。相關(guān)人員需定期對照目錄檢查，如有損壞或遺失，都要據(jù)實上報并處理。1948年4月，中央秘書處對材料保管作進(jìn)一步整合。首先建立總收發(fā)科，負(fù)責(zé)接收、分發(fā)內(nèi)部材料；繼而又在材料科內(nèi)成立書報管理組，單獨保管書報刊物類材料。作為社會活動的產(chǎn)物，文書檔案始終需要以某種物質(zhì)形式存在，其中一部分需要永久留存下去。而保管環(huán)節(jié)的完善則為這一留存提供了直接的保障。而從時間順序而言，作為文書檔案管理活動中的最后環(huán)節(jié)，保管環(huán)節(jié)的完善也為此前各相關(guān)環(huán)節(jié)的工作提供了有效的最終承接點；也意味著中共文書檔案管理方式在這一時期的完善趨于完整。

縱觀上述中共文書檔案管理方式在長征勝利后的完善過程，其在直接層面體現(xiàn)為對一系列環(huán)節(jié)中具體程序的細(xì)化與規(guī)范。如在分類環(huán)節(jié)，便經(jīng)歷了依照內(nèi)容和性質(zhì)對材料作簡單劃分到多種分類標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合使用的變化。這一變化意味著在日常的文書檔案管理活動中操作手段的日益復(fù)雜及操作要求的提高。工作中的隨意性成分大大下降，規(guī)范性內(nèi)容日益增多。若追本溯源，這一變化則是伴隨著對文書檔案管理活動在更高層面的整合而產(chǎn)生。因此，其也必然呈現(xiàn)出強調(diào)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及強化相關(guān)規(guī)范的制訂與實施的意味；也因此而具有制度性建設(shè)的積極意義。

就當(dāng)時的實際情形而言，隨著環(huán)境的穩(wěn)定，中共自身得到迅速發(fā)展壯大。僅以黨員人數(shù)而論，便從第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭結(jié)束時的4萬人左右，發(fā)展到1940年的80余萬人，再到抗戰(zhàn)結(jié)束時的120余萬。[12]138中共已經(jīng)成了全國性的大黨。這勢必令包括文書檔案管理活動在內(nèi)的各項工作的規(guī)模不斷擴大。在這一局面下，原有的工作方式必然已無法適應(yīng)實際的客觀需求。通過增加規(guī)范性內(nèi)容使文書檔案管理方式不斷完善，并使之具有更多的制度性建設(shè)的元素，方能適應(yīng)規(guī)模不斷擴大的文書檔案管理活動的現(xiàn)實狀況。同時，這也將使文書檔案材料的利用效率持續(xù)提高，并從制度層面加以保障。