馮艷銘 董春櫟

摘要：隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，我國農(nóng)村發(fā)展迅速，人民生活水平不斷提高，同時也伴隨著煤炭消耗量與日俱增的問題出現(xiàn)，我國北方區(qū)域性大氣污染情況嚴(yán)重，環(huán)境污染問題日益突出，亟需尋找散煤合適的替代品或者解決路徑。本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)角度切入，結(jié)合北方農(nóng)村散煤使用現(xiàn)狀對新時期我國農(nóng)村散煤替代過程中存在的問題、成因進(jìn)行分析，并提出有效的對策。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)學(xué) 農(nóng)村散煤 人居環(huán)境 鄉(xiāng)村振興

我國作為世界上人口最多的國家，燃煤消耗量巨大，其中約15%的燃煤分布在農(nóng)村，主要用途為農(nóng)民冬季取暖和其他生產(chǎn)生活方面；由于燃燒煤炭對環(huán)境污染危害大，對人民身體健康危害日益嚴(yán)重，所以亟待進(jìn)行改變；近年來國家對農(nóng)村散煤使用情況進(jìn)行摸排并采取相應(yīng)改造替代措施，治理效果明顯，農(nóng)村空氣質(zhì)量得到明顯改善，農(nóng)民居住環(huán)境及幸福指數(shù)日益上升。同時在改造的過程中存在一些問題，例如改造后散煤替代品使用價格過高，煤改電、煤改氣過程中氣電供應(yīng)不足，在使用過程中存在安全隱患，部分地區(qū)存在“一刀切”行為，政府財政補(bǔ)貼壓力大等問題。這使得農(nóng)村散煤替代改造過程矛盾重重。

一、北方農(nóng)村散煤替代改造現(xiàn)狀分析

（一）我國北方農(nóng)村散煤替代的發(fā)展階段

我國北方農(nóng)村散煤替代主要經(jīng)歷了起步發(fā)展階段、體系化發(fā)展、全方位發(fā)展、三個階段：

起步發(fā)展階段：隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展，我國環(huán)境污染、大氣污染日益嚴(yán)重，霧霾天數(shù)增多，國家開始高度重視，2013年國務(wù)院下發(fā)《大氣污染防治計劃》，2014年國家發(fā)改委等部門聯(lián)合下發(fā)《京津冀地區(qū)散煤清潔化治理工作方案》以及《重點地區(qū)煤炭消費減量替代管理暫行辦法》，此階段農(nóng)村散煤無節(jié)制地燃燒局面得到控制，空氣質(zhì)量和環(huán)境污染情況得到一定程度改善，雖然此階段在個別地區(qū)遭到農(nóng)民的抵制，但是總體上我國農(nóng)村散煤燃燒局面開始得到改善。

體系化發(fā)展階段：從2016年起我國開始對北方農(nóng)村從散煤清潔替代階段到因地制宜改造清潔取暖設(shè)備階段，治理力度空前加大，使我國北方農(nóng)村大氣污染情況得到根本逆轉(zhuǎn)，初步形成了以清潔取暖為主，可再生能源取暖為輔的格局。此階段隨著我國政府的大力推廣，低質(zhì)散煤燃燒污染的局面得到改善，但是同時由于清潔設(shè)備取暖價格較高，效果不理想，遭到部分農(nóng)民抵制，甚至復(fù)燒散煤，使當(dāng)前來之不易的利好局面面臨威脅。

全方位發(fā)展階段：2018年以來我國對農(nóng)村散煤治理方法從大范圍遏制到有計劃的精準(zhǔn)治理，開始在北方農(nóng)村部分城市設(shè)立清潔保暖試點，治理范圍從京津冀擴(kuò)大到長江、汾渭流域，試點城市從12個增長到35個，中央補(bǔ)貼資金累計投入百億元，該階段農(nóng)村散煤的治理工作趨于理性，散煤治理進(jìn)入深水區(qū)，治理效果明顯，人民相關(guān)疾病發(fā)生率明顯下降，但是由于清潔取暖設(shè)備需要付出的成本約為散煤成本的三倍，導(dǎo)致“散煤復(fù)燒”的現(xiàn)象反反復(fù)復(fù)，給北方農(nóng)村散煤治理工作帶來了不確定性。

（二）北方農(nóng)村散煤替代發(fā)展現(xiàn)狀

1.根據(jù)美國芝加哥大學(xué)能源政策研究所的最新數(shù)據(jù)，中國2013年至2020年空氣污染治理成效顯著，中國空氣中有害因子下降了40%，相比吸煙、酗酒或衛(wèi)生條件差，霧霾更能降低全球人均預(yù)期壽命，如果持續(xù)這一治理成效，中國人的平均預(yù)期壽命將增加約兩年。如表1所示我國在十三五期間農(nóng)村散煤治理效果顯著，民用散煤下降約六千萬噸，總體上我國散煤使用總量下降巨大，不僅優(yōu)化了中國的環(huán)境，而且也為世界環(huán)境治理做出了表率。

2017年中國財政部、城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家能源局、環(huán)境保護(hù)部四部委聯(lián)合下發(fā)北方地區(qū)冬季清潔取暖試點政策，截止2021年，前三批共改造3526萬戶，四五開局散煤治理工作繼續(xù)發(fā)力，京津冀地區(qū)、汾渭平原等地區(qū)散煤替代改造完成709萬戶，我國北方試點地區(qū)空氣質(zhì)量得到明顯改善，而不同地區(qū)散煤替代的技術(shù)路徑各有不同，因地制宜進(jìn)行改造，其中北京、河南主要采用電替代，河北、山東采取天然氣替代的技術(shù)路徑，根據(jù)各地統(tǒng)計北方15個省份中散煤替代清潔取暖率達(dá)到了70%-80%，但是部分地區(qū)如東北、西北地區(qū)散煤替代率仍然偏低。

（三）北方農(nóng)村散煤替代存在的問題

1.基層政府散煤替代工作方法欠缺。在農(nóng)村散煤替代清潔取暖的過程中，基層政府存在工作方式簡單一刀切現(xiàn)象，單純地為了完成任務(wù)而完成，有的農(nóng)戶甚至都不清楚清潔取暖設(shè)備基本的使用操作方法就被稀里糊涂的改造了，這就造成很大的安全隱患；部分基層地區(qū)存在層層加碼的行為，形式主義嚴(yán)重，存在表面功夫，而實際使用過程中農(nóng)戶的感受卻不管不問?；鶎诱麄鞑坏轿?，沒有將清潔取暖的好處告知群眾，部分地區(qū)農(nóng)民不理解甚至抵觸散煤替代清潔設(shè)備，在部分地區(qū)農(nóng)民在禁煤之后私下在黑市購買劣質(zhì)散煤，散煤復(fù)燒現(xiàn)象嚴(yán)重，政府監(jiān)管難度巨大。據(jù)央廣網(wǎng)2021年12月20日消息，多位居住在河北秦皇島山海關(guān)的群眾反映，當(dāng)?shù)卣疄榱吮O(jiān)測點數(shù)字好看，做表面功夫，忽視實際農(nóng)民取暖效果，采取封堵爐灶的激進(jìn)做法，導(dǎo)致部分群眾冰冷過冬。部分農(nóng)民表示清潔取暖改造是好事，但是也不能一刀切禁止燒灶，過幾天再冷點老人身體還能受得了嗎，命都保不住，怎么支持。

2.注重短效，忽視長期，可持續(xù)性差。目前北方農(nóng)村散煤替代過程存在緊迫性的特點，相關(guān)技術(shù)替代手段存在不足，目前主要以天然氣和電替代為主，而可再生能源利用較少，在我國農(nóng)村存在大量的可持續(xù)的生物質(zhì)能，例如廣袤農(nóng)村大地上農(nóng)作物秸稈、農(nóng)業(yè)廢棄物，林業(yè)廢棄物等，而目前這些能源多以焚燒、丟棄為主，浪費了大量的能源，例如6.74億噸的農(nóng)作物秸稈就可以替代3.31億噸的標(biāo)準(zhǔn)煤，1.1億噸的農(nóng)作物廢棄物，就可以替代約0.62億噸的標(biāo)準(zhǔn)煤等。當(dāng)前在我國北方一些地區(qū)開始有償租用農(nóng)民的屋頂來開發(fā)太陽能資源，據(jù)統(tǒng)計目前我國農(nóng)村可利用的屋頂總面積為131億平方米，而每年太陽能發(fā)電量可相當(dāng)于約8.9億噸的耗煤水平。但是當(dāng)前我國租用農(nóng)村屋頂開發(fā)太陽能發(fā)電總體上較少，同時財政補(bǔ)貼不足，農(nóng)民積極性不高，對農(nóng)民正常的生產(chǎn)生活造成阻礙。

3.散煤替代取暖設(shè)備費用負(fù)擔(dān)高，各地政府財政壓力大。目前北方各省清潔取暖一般由中央-省市-地方政府各級財政分?jǐn)?，而中央財政補(bǔ)貼一般時效只有三年，而以氣和電替代煤費用大大高出原本用煤取暖的成本，一旦政府補(bǔ)貼取消后，農(nóng)村居民可能無法負(fù)擔(dān)高額的取暖費用轉(zhuǎn)而重新燒煤，這使得來之不易的奮斗成果將受到嚴(yán)重威脅。如表2所示，除了生物質(zhì)能取暖設(shè)備外，其它取暖設(shè)備所需費用都高于煤炭的取暖費用，所以尋找其它價格低廉，低碳環(huán)保，農(nóng)民可負(fù)擔(dān)的能源較為緊迫。

4.散煤替代過程中存在安全隱患，專業(yè)技術(shù)人員不足。目前無論是煤改電還是氣改電設(shè)備運(yùn)行過程中都存在著安全隱患，例如燃?xì)夤艿来┰讲糠值貐^(qū)未直埋地下，而是采取懸空運(yùn)送；變壓站、供電站等與居民區(qū)安全距離不足等安全隱患；而且配套設(shè)施不足，天然氣和電調(diào)運(yùn)能力較差，部分地區(qū)用電、用氣緊張。另一方面，由于農(nóng)村地域廣闊，施工隊伍較多，且技術(shù)水平高低不一，核心崗位人手明顯不夠，且部分施工隊員未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)就上崗從而導(dǎo)致經(jīng)驗不足，安裝水平差，群眾滿意度低等問題。

二、北方農(nóng)村散煤替代現(xiàn)狀“經(jīng)濟(jì)技術(shù)”路徑分析

（一）北方農(nóng)村散煤替代的成本-效益分析（Cost-Benefit Analysis）

成本效益分析原是指對某一經(jīng)濟(jì)項目進(jìn)行的全面、定量的評估，從而決策這一項目是否值得實施，是否會產(chǎn)生收益，成本-效益分析不是從任一主體出發(fā)來考慮得失與否的，也不是局限在任一領(lǐng)域（如環(huán)境、技術(shù)、空氣），而是從對整個社會最有利的全局角度來評估，正因為如此成本效益分析是以福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的，成本效益分析其具體表現(xiàn)為：

第一，農(nóng)村散煤替代項目一旦實施，首先對人們的身體健康、環(huán)境、氣候、空氣質(zhì)量等方面有益，從空氣質(zhì)量角度看，散煤燃燒會產(chǎn)生大量的有毒因子污染空氣，大量的二氧化碳被排放到空氣中進(jìn)而污染環(huán)境，影響人們的身體健康，最終會導(dǎo)致氣候變化（如全球變暖、異常降雨等），所以農(nóng)村散煤替代項目的實施收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于所付出的成本，而且收益不僅僅是眼前，關(guān)系到千千萬萬的子孫后代。

第二，成本—效益分析一般要采取定量的方法來具體衡量前后變化的大小，以具體的數(shù)字表示出來，得出最終的總收益。根據(jù)北大的相關(guān)研究，從健康角度看，農(nóng)村散煤替代項目實施至少可以減少每年約36萬人過早死亡，二氧化碳排放量減少約10億噸，二氧化硫排放量減少約300萬噸；從產(chǎn)業(yè)升級促進(jìn)就業(yè)看，散煤替代項目可以創(chuàng)造出約50多萬個就業(yè)機(jī)會，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)收入可達(dá)千億元，所以散煤替代治理會對多方產(chǎn)生收益。

（二）北方農(nóng)村散煤替代現(xiàn)狀市場失靈和價格機(jī)制分析

在農(nóng)村散煤替代方面，市場在進(jìn)行資源配置時具有無可比擬的優(yōu)勢，我們在制定農(nóng)村散煤替代相應(yīng)政策時要在尊重市場機(jī)制的基礎(chǔ)上來制定。市場機(jī)制雖然在此方面能夠解決一定的社會問題，但是其自身具有一定的局限性。當(dāng)政府的公益性要求與私人部門的盈利性需求同時出現(xiàn)時，市場就需要面臨公益性與盈利性之間的相互制衡，而這樣的非合作博弈結(jié)果不能使市場的農(nóng)村散煤替代的清潔設(shè)備達(dá)到資源的帕累托最優(yōu)狀態(tài)，這樣的現(xiàn)象稱為“市場失靈”，所以散煤替代項目一直沒建立起市場化的商業(yè)運(yùn)行模式。

在農(nóng)戶具體使用清潔設(shè)備時，價格機(jī)構(gòu)對于農(nóng)戶使用意愿具有較大的影響，在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，價格調(diào)節(jié)著經(jīng)濟(jì)活動主體（農(nóng)民）是否使用，以及是否會復(fù)燒散煤；散煤替代項目由具體替代的要素（例如天然氣、電）的價格決定，而其具體的需求與該種要素的價格呈反方向變動，即當(dāng)天然氣或電的價格提高時，農(nóng)民的需求就會下降，而目前散煤替代項目基本上主要依靠政府財政補(bǔ)貼，而政府補(bǔ)貼是有時效性的，一旦補(bǔ)貼取消，農(nóng)戶使用意愿就會迅速下降，這就是目前散煤替代項目部分地區(qū)為什么出現(xiàn)清潔設(shè)備空置率高以及散煤復(fù)燒的主要原因。價格機(jī)制就像是一只無形的手調(diào)節(jié)著農(nóng)戶是否使用清潔設(shè)備和繼續(xù)燃燒散煤，影響著散煤治理的大局。

三、北方散煤替代的可持續(xù)發(fā)展路徑

（一）各級政府要盡快做好規(guī)劃，建立市場化商業(yè)化模式

中央政府要充分考慮各地之間的差異，加強(qiáng)頂層設(shè)計，因地制宜制定相關(guān)指導(dǎo)政策，完善相關(guān)的法律法規(guī)，明確違法行為的認(rèn)定和處罰的指導(dǎo)意見；各級地方政府要結(jié)合自身屬地實際情況，根據(jù)相關(guān)成熟的清潔設(shè)備技術(shù)，因地制宜選擇適合本地的設(shè)備，在推進(jìn)散煤替代過程中要眼光長遠(yuǎn)，合理規(guī)劃留出升級空間，散煤最終會被更加清潔的可持續(xù)能源替代。在推進(jìn)過程中各級政府要積極宣傳散煤替代的好處，尤其是農(nóng)民群體因自身文化水平不高，對于政策理解不到位，難以形成支持的合力，可能會產(chǎn)生抵制的阻力；完善各級財政資金補(bǔ)貼制度，拓寬資金渠道，利用市場化商業(yè)化的手段，優(yōu)化資源的配置，減輕農(nóng)民資金壓力，促進(jìn)散煤替代改造工程的順利進(jìn)行。

（二）拓寬實施方案，創(chuàng)新技術(shù)應(yīng)用

經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定散煤替代實施狀況，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時也影響著技術(shù)研發(fā)，當(dāng)前由于受技術(shù)限制，設(shè)備使用費用較高，各級政府財政負(fù)擔(dān)較重，農(nóng)民家庭較之前支出較高，農(nóng)民普遍意愿較低；而由于受技術(shù)限制等原因我國豐富可持續(xù)的風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮艿鹊吞辑h(huán)保的資源開發(fā)利用水平較低，所以要加大技術(shù)研發(fā)為散煤替代項目助力。在我國北方有著豐富的生物質(zhì)能，生物質(zhì)能的有害因子遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于散煤，最重要的是生物質(zhì)能可持續(xù)、價格較低，可以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且生物質(zhì)能還兼顧了農(nóng)村居民的烹飪需求，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量；河南鶴壁市實現(xiàn)了生物質(zhì)能應(yīng)用開發(fā)，測試溫度可達(dá)44-56度，年運(yùn)行費用約1000元，用戶完全可以承受，有力地促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)的散煤替代項目的實施，真正做到減污降費，可承受的原則。

（三）創(chuàng)新融資補(bǔ)貼機(jī)制，合理利用社會資金

政府一方面要鼓勵企業(yè)技術(shù)研發(fā)，合理利用本地資源，促進(jìn)資源+技術(shù)的本地化特色技術(shù)研發(fā)應(yīng)用；另一方面引導(dǎo)社會資金投入到散煤替代項目，利用經(jīng)濟(jì)手段（減稅降費、貸款擔(dān)保）吸引社會資金的進(jìn)入，減輕政府財政負(fù)擔(dān)。但同時引進(jìn)社會化資金要加強(qiáng)監(jiān)管，本著切實做到惠農(nóng)，而不是逐利傷農(nóng)的原則，有序進(jìn)入；合理使用金融工具，設(shè)立綠色能源基金，授權(quán)專業(yè)機(jī)構(gòu)以商業(yè)化的運(yùn)作模式進(jìn)行管理，補(bǔ)貼散煤替代項目，減輕政府財政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)散煤替代項目的持續(xù)性發(fā)展。多渠道進(jìn)行融資，多主體（政府、銀行、企業(yè)）之間共同協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，綜合評估，承擔(dān)社會責(zé)任，切實做好節(jié)能減排惠及子孫的千年大計。

（四）加強(qiáng)施工安全和質(zhì)量，加大專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)

在施工過程中，要牢固樹立起安全生產(chǎn)意識，把安全和質(zhì)量兩者放在散煤替代工作全過程中，牢把安全質(zhì)量關(guān)，不能放松警惕，同時也要眼光放長遠(yuǎn)，在散煤替代工作初期為長期的質(zhì)量安全打好堅實的基礎(chǔ)。同時要把專業(yè)技術(shù)隊伍建設(shè)放在主要位置，加大對專業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn)，提高整體隊伍的專業(yè)質(zhì)量，為散煤替代工作做好防線。

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（作者單位：華北理工大學(xué)）責(zé)任編輯：李政