經(jīng)濟(jì)法風(fēng)險(xiǎn)理論視域下我國(guó)地方政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)防控路徑研究

孫璐偉

（北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871）

一、引 言

地方政府專項(xiàng)債（以下簡(jiǎn)稱為“政府專項(xiàng)債”或“專項(xiàng)債”）肇始于2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），通過(guò)賦予地方政府適度舉債權(quán)限以規(guī)范地方政府的舉債融資機(jī)制，“修明渠”和“堵暗道”并舉，從而逐步實(shí)現(xiàn)控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的目標(biāo)。根據(jù)2020年財(cái)政部發(fā)布的《地方政府債券發(fā)行管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2020〕43號(hào)），地方政府專項(xiàng)債券是指省、自治區(qū)、直轄市和經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市人民政府為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行，以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息資金來(lái)源的政府債券。作為防范風(fēng)險(xiǎn)之策，政府專項(xiàng)債與風(fēng)險(xiǎn)相伴而生，研究其風(fēng)險(xiǎn)防控問(wèn)題不僅有獨(dú)特的理論價(jià)值，也有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

風(fēng)險(xiǎn)自始至終是經(jīng)濟(jì)法關(guān)注的一個(gè)關(guān)鍵命題；同時(shí)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)法上的法律方法，明確風(fēng)險(xiǎn)主體和具體的風(fēng)險(xiǎn)類型，從相應(yīng)主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任角度出發(fā)規(guī)范主體行為，并加以嚴(yán)格監(jiān)管。［1］從經(jīng)濟(jì)法視角出發(fā)，將風(fēng)險(xiǎn)理論進(jìn)行提煉與論述有著充足的實(shí)踐基礎(chǔ)和廣闊的理論探索空間。經(jīng)濟(jì)法上的風(fēng)險(xiǎn)理論，是有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的存在及其經(jīng)濟(jì)法解決的一般理論。［2］基于經(jīng)濟(jì)法上的各類風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，包括經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)類型問(wèn)題、風(fēng)險(xiǎn)防控問(wèn)題、危機(jī)克服問(wèn)題等形成和探究經(jīng)濟(jì)法風(fēng)險(xiǎn)理論，有助于深化對(duì)經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域各類風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，尤其是金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)等，將其精準(zhǔn)地“定位畫像”和“追根溯源”，以防范和化解金融危機(jī)、財(cái)政危機(jī)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)危機(jī)等現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家可能出現(xiàn)的各類危機(jī)。

專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)是經(jīng)濟(jì)法的子部門法——財(cái)稅法所研究的一大風(fēng)險(xiǎn)類型。立足經(jīng)濟(jì)法風(fēng)險(xiǎn)理論視角加以研究，可以得知風(fēng)險(xiǎn)的成因與專項(xiàng)債本身屬性息息相關(guān)，應(yīng)著眼于經(jīng)濟(jì)法原理，詳解政府專項(xiàng)債具體風(fēng)險(xiǎn)類型和成因，綜合運(yùn)用由原理衍生而來(lái)的具體手段紓解制度運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的各種張力，緩釋風(fēng)險(xiǎn)并防范危機(jī)形成，最后在協(xié)調(diào)制度和政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上尋找專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)處置最優(yōu)解。此舉亦能完善和淬煉經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論，推動(dòng)形成理論與實(shí)踐、理念與現(xiàn)實(shí)的良性互動(dòng)體系。

值得注意的是，根據(jù)經(jīng)濟(jì)法風(fēng)險(xiǎn)理論進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估和管理研究之目的絕不是追逐“零風(fēng)險(xiǎn)”，而是力求“零危機(jī)”，防止個(gè)別局部風(fēng)險(xiǎn)累積為重大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)甚至惡化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)。此外，經(jīng)濟(jì)法風(fēng)險(xiǎn)理論不是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的“萬(wàn)能藥”，至少亦離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)法發(fā)展理論、分配理論和信息理論的提煉和研究。在防范和化解重大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中必須要平衡好發(fā)展與安全的關(guān)系，既要保障安全，又要促進(jìn)發(fā)展；當(dāng)然，也要處理好效率與公平、自由與秩序的關(guān)系?！芭c安全有關(guān)的決策不是基于風(fēng)險(xiǎn)的決策，而是考量風(fēng)險(xiǎn)的決策?！保?］立足我國(guó)實(shí)際，融合特定的政策目標(biāo)，從充分考量風(fēng)險(xiǎn)的角度推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革與發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)法風(fēng)險(xiǎn)理論所能提供的助益。

二、現(xiàn)實(shí)背景下地方政府專項(xiàng)債存在的必要性與合理性

根據(jù)中國(guó)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)顯示，截至2021年12月末，我國(guó)地方政府債券發(fā)行總額累積已達(dá)36.7萬(wàn)億元，債券余額為30.3萬(wàn)億元。其中專項(xiàng)債券余額為16.7萬(wàn)億元，剩余平均年限9.0年，平均利率3.51%。如此看來(lái)，地方政府專項(xiàng)債作為規(guī)模巨大、作用突出、影響廣泛的重要政策工具的事實(shí)已無(wú)疑義。本文認(rèn)為，看待地方政府專項(xiàng)債的現(xiàn)狀和發(fā)展既不能執(zhí)持“遷就事實(shí)”的態(tài)度，認(rèn)定“存在即合理”，無(wú)視其潛藏的風(fēng)險(xiǎn)而盲目擴(kuò)大專項(xiàng)債的規(guī)模和適用范圍；也不能因?qū)ｍ?xiàng)債存在風(fēng)險(xiǎn)而畏葸不前，對(duì)該政策工具給予全面否定。因此，有必要立足于我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況探討地方政府專項(xiàng)債存在的必要性與合理性，以便在此基礎(chǔ)上總結(jié)其風(fēng)險(xiǎn)類型和成因，并進(jìn)一步探索風(fēng)險(xiǎn)防控之道。

（一）必要性：地方政府舉債行為與政府舉債權(quán)

根據(jù)“瓦格納法則”，現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的發(fā)展將會(huì)增加政治上的“社會(huì)進(jìn)步壓力”，以及在工業(yè)化經(jīng)營(yíng)方面的“社會(huì)考慮”都會(huì)要求增加政府財(cái)政支出。［4］我國(guó)目前致力于促進(jìn)“有效市場(chǎng)”與“有為政府”相結(jié)合，其中“有為政府”的“為”即“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義”①該提法始見(jiàn)于黨的十七屆二中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》。，在此過(guò)程中，隨著政府職能范圍的擴(kuò)大和公共財(cái)政支出的增加，地方政府財(cái)政所承受的壓力勢(shì)必不斷增大。當(dāng)前，新冠肺炎疫情持續(xù)、中美博弈競(jìng)爭(zhēng)加劇等國(guó)內(nèi)外復(fù)雜形勢(shì)使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨較大的下行壓力，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況惡化、市場(chǎng)主體遭受打擊，會(huì)給稅收收入和非稅收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)帶來(lái)不容忽視的負(fù)面影響。此時(shí)，包括國(guó)債和地方債在內(nèi)的政府公債成為舒緩稅收壓力、籌措財(cái)政收入的一個(gè)重要選項(xiàng)。

在2014年《預(yù)算法》修改之前，地方政府舉債并無(wú)法律依據(jù)，加之我國(guó)稅收立法在中央和地方的縱向關(guān)系上體現(xiàn)為“集權(quán)模式”，地方政府無(wú)法通過(guò)自行設(shè)立稅種、擴(kuò)大稅源等方式汲取財(cái)政收入，只能通過(guò)極為有限的幾種方式來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政缺口：分別是爭(zhēng)取中央政府轉(zhuǎn)移支付、尋求預(yù)算外資金支持、發(fā)行“準(zhǔn)地方債”，［5］但是上述三種方式均存在不可回避的缺陷。有鑒于此，如若地方政府的舉債行為屬于諸多因素共同作用下的無(wú)奈之舉，那么相比于默許地方政府繞開(kāi)法律規(guī)定隱性舉債，在法律上正式賦予地方政府舉債權(quán)并加以嚴(yán)格規(guī)范和監(jiān)管是更為明智的舉措。作為財(cái)政權(quán)的行使方式之一，地方政府舉債借助公權(quán)力的優(yōu)勢(shì)，信用基礎(chǔ)是公共財(cái)政，其發(fā)行方式、資金用途、債務(wù)償還、責(zé)任承擔(dān)都要嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行。［6］因此，“對(duì)于具有憲法意義的舉債權(quán)，應(yīng)當(dāng)與征稅權(quán)一樣嚴(yán)格法定。”［7］我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》第三十五條已經(jīng)對(duì)地方政府舉債權(quán)作了原則性規(guī)定，對(duì)于地方政府專項(xiàng)債發(fā)行、使用、管理、信息披露等方面的規(guī)定則散見(jiàn)于2014年以來(lái)國(guó)務(wù)院、尤其是財(cái)政部的相關(guān)部門規(guī)范性文件，這使得地方政府發(fā)行專項(xiàng)債做到了一定程度上的有法可依。

（二）合理性：其他非公債形式政府投融資工具的不足

為滿足財(cái)政需要，我國(guó)地方政府在過(guò)去一段時(shí)期內(nèi)曾大量采用城投債、PPP模式，未來(lái)將繼續(xù)使用PPP模式以及開(kāi)拓基礎(chǔ)設(shè)施REITs來(lái)籌措資金。但這三類投融資工具各有其不足，目前來(lái)看無(wú)法完全替代地方政府專項(xiàng)債。

1.城投債。城投債，又稱“準(zhǔn)市政債”，是我國(guó)地方政府依托地方融資平臺(tái)發(fā)行的、為推動(dòng)地方建設(shè)籌措資金的債券。為應(yīng)對(duì)2008年由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)，我國(guó)推出了“四萬(wàn)億”刺激計(jì)劃，鼓勵(lì)地方政府配套資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持有條件的政府組建融資平臺(tái)發(fā)行城投債，在此背景下，城投債在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的影響力迅速上升，為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了重要支持。［8］其發(fā)行雖以地方融資平臺(tái)為依托，但實(shí)則以地方政府信用背書，是地方政府隱性債務(wù)中的關(guān)鍵組成部分，蘊(yùn)含巨大的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。2014年后，我國(guó)開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)城投債的監(jiān)管，逐步完成了地方政府與融資平臺(tái)的切割，以政府財(cái)政兜底的城投債模式已然式微并逐漸退出歷史舞臺(tái)。

2.PPP模式。PPP（Public-Private Partnership）即政府和社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行長(zhǎng)期合作。該模式通過(guò)將社會(huì)資本引入公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的方式，使得公共產(chǎn)品不同階段的外部性內(nèi)在化，并減少稅收融資的扭曲性，以此增加地區(qū)公共產(chǎn)品供給效率；［9］同時(shí)，PPP模式可以解決公共基建領(lǐng)域的資金瓶頸，緩解政府財(cái)政壓力，助力公共事業(yè)深化改革，［10］因而PPP項(xiàng)目在我國(guó)“百花齊放”，擴(kuò)張迅速。但是PPP模式依然存在諸多問(wèn)題：如存在違規(guī)操作空間而使項(xiàng)目成為地方政府隱性債務(wù)的潛在來(lái)源，合同周期長(zhǎng)、金額大、缺乏靈活性而影響社會(huì)資本的參與意愿，不利于發(fā)揮社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)等。

3.基礎(chǔ)設(shè)施REITs。基礎(chǔ)設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）在國(guó)外已有數(shù)十年發(fā)展歷程，具有流動(dòng)性較高、收益相對(duì)穩(wěn)定、安全性較強(qiáng)等特點(diǎn)。自2020年以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始探索在構(gòu)建經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)體系的過(guò)程中，用基礎(chǔ)設(shè)施REITs來(lái)創(chuàng)新融資方式、降低杠桿和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。①參見(jiàn)《中國(guó)證監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》（證監(jiān)發(fā)〔2020〕40 號(hào)）。由于基礎(chǔ)設(shè)施REITs在我國(guó)的起步較晚，雖然在短期內(nèi)集中出臺(tái)了制度規(guī)則并落地項(xiàng)目實(shí)踐，但相關(guān)制度建設(shè)和學(xué)術(shù)研究成果仍存在較大缺陷，信息不對(duì)稱、市場(chǎng)流動(dòng)性不高、公募基金管理能力薄弱等問(wèn)題較為突出；［11］而且基礎(chǔ)設(shè)施REITs所采用的“公募基金+資產(chǎn)支持證券”的法律結(jié)構(gòu)，面臨著經(jīng)濟(jì)政策、金融監(jiān)管和商業(yè)邏輯如何在各主體權(quán)責(zé)中重新平衡的挑戰(zhàn)。［12］就目前情況而言，基礎(chǔ)設(shè)施REITs在我國(guó)的制度成熟度仍有待提升。

三、地方政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)類型與成因分析

“危機(jī)不僅是失去，而且是一種無(wú)法解釋的失去?！保?3］如何準(zhǔn)確識(shí)別與地方政府專項(xiàng)債相伴而生的風(fēng)險(xiǎn)類型、并找準(zhǔn)其產(chǎn)生根源，對(duì)于防范“不確定性后果”可能帶來(lái)的潛在危機(jī)有著極為重要的意義。從邏輯脈絡(luò)上看，政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)法風(fēng)險(xiǎn)理論鏈條中的定位如下：經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)——宏觀調(diào)控法風(fēng)險(xiǎn)——財(cái)稅法風(fēng)險(xiǎn)——政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)——政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)，其具體類型大致可以從政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、法律因素三個(gè)方面加以歸納。

（一）與政治因素相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)

1.債務(wù)傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行主體（省級(jí)政府）和主要使用主體（市縣級(jí)政府）不一致，加之“省級(jí)政府對(duì)專項(xiàng)債券依法承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任”②中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》。，形成一種“代為舉借”機(jī)制，雖然以加強(qiáng)省級(jí)政府的行政化管控為手段，可以在一定程度上控制市縣級(jí)政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，但是卻在客觀上淡化了市縣級(jí)政府的償債責(zé)任意識(shí)；同時(shí)該機(jī)制有著鮮明的行政管控的特點(diǎn)，濃厚的“計(jì)劃”色彩與地方政府專項(xiàng)債這種市場(chǎng)化融資工具必然存在碰撞與沖突。［14］市縣級(jí)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)向上層層傳導(dǎo)，雖然名義上由省級(jí)政府對(duì)此“兜底”，但如若省級(jí)財(cái)政不足以清償，最終壓力仍不可避免地會(huì)傳導(dǎo)至中央政府，使作為地方政府“顯性債務(wù)”的專項(xiàng)債，成為中央政府的潛在“隱性債務(wù)”。債務(wù)傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)除了在不同層級(jí)的政府之間存在，在不同屆政府任期內(nèi)亦會(huì)存在。地方政府專項(xiàng)債與一般債的平均發(fā)行年限曾經(jīng)持平甚至略低于一般債，但近兩年已經(jīng)大幅超過(guò)一般債的平均發(fā)行年限（詳見(jiàn)表1）。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，從規(guī)模上看，2021年發(fā)行的政府專項(xiàng)債仍以10年期以上為主，占比74.47%，其中10年期占比最大，為25.83%；15年期占比次之，為18.53%，而20年期和30年期占比分別為16.79%和13.32%。期限結(jié)構(gòu)不合理會(huì)造成還債壓力的不均衡分布，我國(guó)地方政府一屆的任期為五年，占比過(guò)大的長(zhǎng)期限專項(xiàng)債券勢(shì)必會(huì)對(duì)新一屆政府形成財(cái)政壓力。

表1 2018～2022年（1～4月）地方政府債務(wù)發(fā)行期限情況

2.道德風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)個(gè)體的私人行為會(huì)影響風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)的結(jié)果可能性分布時(shí)，道德風(fēng)險(xiǎn)就有可能會(huì)出現(xiàn)，該風(fēng)險(xiǎn)源自信息不對(duì)稱，當(dāng)個(gè)體為了自身利益的最大化，風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)就無(wú)法達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。［15］在我國(guó)，地方官員為了獲得政治晉升機(jī)會(huì)需要進(jìn)行激烈的競(jìng)爭(zhēng)和博弈，不得不進(jìn)入“一個(gè)典型的逐級(jí)淘汰的錦標(biāo)賽結(jié)構(gòu)”，［16］而地方主政官員任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效則是這場(chǎng)“政治錦標(biāo)賽”的一項(xiàng)重要考核指標(biāo)。作為重要的投融資工具，地方政府專項(xiàng)債并不納入財(cái)政赤字，為通過(guò)任期內(nèi)的政績(jī)考核甚至美化政績(jī)，地方官員可能會(huì)以舉債的資金投資形象工程、政績(jī)工程。為此，財(cái)政部也強(qiáng)調(diào)了在政府專項(xiàng)債使用和調(diào)整的過(guò)程當(dāng)中，“嚴(yán)禁用于置換存量債務(wù)，嚴(yán)禁用于樓堂館所、形象工程和政績(jī)工程、非公益性資本支出以及經(jīng)常性支出等”。①2022年4月12日，財(cái)政部副部長(zhǎng)許宏才在國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上多次強(qiáng)調(diào)規(guī)范專項(xiàng)債資金用途。參見(jiàn)《專項(xiàng)債券資金不得支持樓堂館所、形象工程和政績(jī)工程》，載于央視網(wǎng)。

（二）與經(jīng)濟(jì)因素相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)

1.宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)實(shí)中，地方政府專項(xiàng)債除了作為政府的投融資工具，更是政府宏觀調(diào)控體系子系統(tǒng)——財(cái)稅調(diào)控體系的關(guān)鍵組成部分，是一項(xiàng)重要的財(cái)政政策工具。因此，政府專項(xiàng)債有著一個(gè)時(shí)期內(nèi)特定的政策目標(biāo)，不但在于穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、促增長(zhǎng)，亦在于改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高發(fā)展質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)健康發(fā)展?！安荒苓_(dá)成這些目標(biāo)，才是專項(xiàng)債最大的風(fēng)險(xiǎn)?！保?7］宏觀調(diào)控政策本身有著積極作用，然而由于宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行本身的不確定性、政府宏觀調(diào)控能力的局限性、宏觀調(diào)控決策者的主觀隨意性、有關(guān)政策在具體的決策執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生偏離的可能性，任何財(cái)政政策工具都有可能引發(fā)宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)效應(yīng)，導(dǎo)致諸多不良后果。［18］地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行、使用、償還和管理在無(wú)法達(dá)成其一個(gè)時(shí)期內(nèi)的特定政策目標(biāo)時(shí)，自身就會(huì)產(chǎn)生宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)；此外還會(huì)影響貨幣政策，擴(kuò)大地區(qū)發(fā)展的不均衡程度，影響市場(chǎng)投資總量，并可能對(duì)國(guó)債發(fā)行形成不良沖擊，［19］等等。以上都是不容忽視的宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)。

2.償還風(fēng)險(xiǎn)。償還風(fēng)險(xiǎn)即政府無(wú)法清償債券到期本息的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，2021～2023年的專項(xiàng)債券應(yīng)償債預(yù)估額分別為11 032億元、11 248億元、16 691億元，年均為12 990億元；而2018年的償債估計(jì)額只有1616億元，僅為2021～2023年年均償債預(yù)估額的八分之一。由此可見(jiàn)，目前我國(guó)地方政府已步入償債高峰期，債務(wù)集中償還壓力較大。地方政府專項(xiàng)債既然是政府的“債務(wù)”，隨著時(shí)間推移，其規(guī)模不斷擴(kuò)大、數(shù)量不斷增多，政府能否到期償付、專項(xiàng)債的“發(fā)行——使用——償還”鏈條能否得以持續(xù)已然成為亟待解決的問(wèn)題。這一風(fēng)險(xiǎn)的成因可以從以下幾個(gè)方面入手進(jìn)行分析。

第一，債務(wù)規(guī)模以及由此帶來(lái)的償債壓力與地方政府發(fā)債的理性程度息息相關(guān)。由于我國(guó)政府專項(xiàng)債額度實(shí)行“自下而上申請(qǐng)、自上而下分配”②即各市縣財(cái)政局先向省財(cái)政廳申請(qǐng)額度，省財(cái)政廳匯總?cè)∏闆r后向財(cái)政部申請(qǐng)全年的發(fā)債額度，財(cái)政部根據(jù)各省的經(jīng)濟(jì)情況、項(xiàng)目情況、財(cái)政情況等因素審批各省的全年發(fā)債額度，最后省財(cái)政廳將財(cái)政部審批的全年額度，根據(jù)各市縣的具體情況向各市縣進(jìn)行額度分配。的機(jī)制，市縣級(jí)政府有著較大的主動(dòng)性，如果市縣級(jí)政府在申請(qǐng)額度時(shí)沒(méi)有審慎考量、理性申請(qǐng)，不斷擴(kuò)容的債務(wù)規(guī)模毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)使得償債壓力持續(xù)增大。以浙江省為例，由表2可知，2019～2021年三年間，杭州的專項(xiàng)債發(fā)行額一直高于浙江省本級(jí)；2020～2021年，浙江省本級(jí)的專項(xiàng)債發(fā)行額呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，而有7個(gè)地級(jí)市的發(fā)行額呈現(xiàn)正增長(zhǎng)；2021年，在浙江省10個(gè)地級(jí)市中，有6個(gè)地級(jí)市的發(fā)行額都高于省本級(jí)。迅速擴(kuò)容的專項(xiàng)債規(guī)模在一定程度上反映出地方政府舉債的非理性。

表2 2019～2021年浙江省各地市新增專項(xiàng)債券發(fā)行額

第二，償債資金總量有限。地方政府專項(xiàng)債償還的資金來(lái)源主要是以土地出讓金為主體的政府性基金收入，目前政府專項(xiàng)債券余額已大于地方政府性基金收入總規(guī)模，償債壓力凸顯；但與此同時(shí)，政府性基金剛性支出較多，能用以償還政府專項(xiàng)債的資金有限；另外，面對(duì)新冠疫情沖擊，加之房地產(chǎn)市場(chǎng)嚴(yán)監(jiān)管、減稅降費(fèi)，以及土地出讓純收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村須達(dá)50%以上等政策因素的影響，未來(lái)土地出讓收入仍可能出現(xiàn)巨大波動(dòng)。［20］在“土地財(cái)政”難以持續(xù)的背景下，地方政府專項(xiàng)債務(wù)清償面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

第三，用以“借新還舊”的再融資專項(xiàng)債占比高。正如前述，地方政府已經(jīng)進(jìn)入了償債高峰期，債務(wù)的滾續(xù)壓力持續(xù)加大；加之財(cái)政部已在部分地區(qū)開(kāi)展全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)，①如廣東、上海等地。參見(jiàn)劉柏煊：《上海、廣東等地區(qū)率先開(kāi)展全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)工作》，載央廣網(wǎng)，http：//finance.cnr.cn/txcj/20211218/t20211218_525691537.shtml，最后訪問(wèn)日期：2022年6月13日。逐步推進(jìn)地方政府隱性債務(wù)清零計(jì)劃，用以應(yīng)對(duì)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，2021年政府專項(xiàng)債“借新還舊”比例由2020年的76.68%升至83.89%，已達(dá)發(fā)行再融資債券以來(lái)的歷年最高點(diǎn)。再融資專項(xiàng)債只能暫時(shí)緩解償債壓力而無(wú)法從根本上化解償還風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)由于償債資金來(lái)源模糊、長(zhǎng)期或超長(zhǎng)期債券的累計(jì)利息數(shù)額巨大，“若一再周轉(zhuǎn)償還，易導(dǎo)致缺乏后續(xù)投資等問(wèn)題”［21］，造成代際不公平。

3.項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行對(duì)應(yīng)著有一定收益的收益性項(xiàng)目，若對(duì)項(xiàng)目的選擇、審批、籌備、管理沒(méi)有嚴(yán)格把關(guān)，就會(huì)滋生項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。2017年，財(cái)政部探索地方政府專項(xiàng)債精細(xì)化改革思路。②參見(jiàn)《財(cái)政部關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕89號(hào)）。與普通專項(xiàng)債相比，項(xiàng)目收益專項(xiàng)債讓“專項(xiàng)”二字更加名實(shí)相副，但同時(shí)也對(duì)識(shí)別和防控項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)提出了更高的要求。在選擇項(xiàng)目的過(guò)程中，對(duì)項(xiàng)目公益性、安全性、可持續(xù)性、預(yù)期收益、管理機(jī)制等方面都要嚴(yán)加考察；在選擇合適的項(xiàng)目之后，若沒(méi)有充分做好相關(guān)的項(xiàng)目籌備工作而盲目發(fā)債，不但會(huì)產(chǎn)生償債風(fēng)險(xiǎn)，而且會(huì)妨礙政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

4.使用風(fēng)險(xiǎn)。地方政府專項(xiàng)債的使用風(fēng)險(xiǎn)是指，在融資完成后，因資金的不合理使用而對(duì)項(xiàng)目本身以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成損害的可能性。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面是資金的額度分配問(wèn)題，主要體現(xiàn)在由于信息不對(duì)稱，地方政府所獲得的額度分配和實(shí)際需求不匹配的問(wèn)題，以及區(qū)域額度分配難以兼顧防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)多重目標(biāo)的問(wèn)題，可能形成“馬太效應(yīng)”，進(jìn)一步擴(kuò)大區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距；另一方面是資金使用效率偏低、存在違規(guī)操作的問(wèn)題，根據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，2020年有超過(guò)30%的省份存在專項(xiàng)債資金閑置問(wèn)題，也有部分省份存在資金撥付不及時(shí)、被擠占挪用等現(xiàn)象，資金無(wú)法及時(shí)、充分地推動(dòng)項(xiàng)目的進(jìn)展，未能形成有效的投資，容易造成資源浪費(fèi)。

5.撬動(dòng)社會(huì)資本不足風(fēng)險(xiǎn)。優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)是地方政府專項(xiàng)債的一大目標(biāo)，而通過(guò)專項(xiàng)債來(lái)撬動(dòng)社會(huì)資本則是其重要抓手，以期起到“四兩撥千斤”的效果，將地方政府專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金便是達(dá)成以上目標(biāo)的一個(gè)重大創(chuàng)新。我國(guó)自2019年起就允許將專項(xiàng)債券用作符合條件的重大項(xiàng)目資本金，并在2020年將用于項(xiàng)目資本金的專項(xiàng)債占各省總體政府專項(xiàng)債的比例上限由20%調(diào)高至25%。在現(xiàn)實(shí)中，地方政府對(duì)于專項(xiàng)債這一作用的充分發(fā)揮仍顯踟躕。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，2019年以來(lái)，用作資本金的地方政府專項(xiàng)債占比持續(xù)小于10%，遠(yuǎn)低于25%的紅線。這主要有兩個(gè)方面的原因：其一是缺少適宜的領(lǐng)域和符合條件的項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足；其二是地方政府專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的過(guò)程在實(shí)際操作中相對(duì)復(fù)雜，由于大多會(huì)形成“專項(xiàng)債券+市場(chǎng)化融資”的模式，需要對(duì)項(xiàng)目收入實(shí)施分賬管理，較為繁瑣。要在更大程度上實(shí)現(xiàn)地方政府專項(xiàng)債撬動(dòng)社會(huì)資本的效應(yīng)，就不得不綜合考慮具體落實(shí)過(guò)程中的種種限制性因素。

（三）與法律因素相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)

1.法律制度不健全風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)我國(guó)《證券法》規(guī)定，①我國(guó)《證券法》第二條第二款規(guī)定：“政府債券、證券投資基金份額的上市交易，適用本法；其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，適用其規(guī)定?！闭畟纳鲜薪灰走m用《證券法》。但法律制度層級(jí)較低、體系不健全是我國(guó)財(cái)稅法領(lǐng)域的一大“沉疴痼疾”。如前所述，政府舉債權(quán)應(yīng)當(dāng)與征稅權(quán)一樣實(shí)行嚴(yán)格的法定原則，但是目前我國(guó)法律體系中缺少包含國(guó)債有關(guān)規(guī)定在內(nèi)的《公債法》或?qū)ｉT規(guī)定地方政府債務(wù)有關(guān)事宜的《地方公債法》?！额A(yù)算法》僅對(duì)省級(jí)地方政府的舉債權(quán)作了原則性規(guī)定，而與地方政府專項(xiàng)債發(fā)行、使用、償還、管理等有關(guān)的規(guī)定則散見(jiàn)于國(guó)務(wù)院、尤其是財(cái)政部出臺(tái)的各類“意見(jiàn)”“通知”和《暫行辦法》等規(guī)范性文件之中，規(guī)則較為錯(cuò)落、凌亂、簡(jiǎn)略。個(gè)中原委自然與我國(guó)在法律上允許地方政府發(fā)債的歷史較短、相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足、規(guī)制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)匱乏有關(guān)，無(wú)法在法律上準(zhǔn)確找到關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)并通過(guò)立法機(jī)關(guān)立法的形式加以確立，尤其是實(shí)體而非程序方面的規(guī)定。必須清醒認(rèn)識(shí)到，沒(méi)有專門、全面、層級(jí)夠高的法律制度體系，不僅不利于監(jiān)管地方政府的舉債行為，影響政府舉債權(quán)規(guī)范體系的建設(shè)，亦有礙具體政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并可能引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)政府專項(xiàng)債制度權(quán)威性、科學(xué)性的質(zhì)疑。

2.信息披露不足風(fēng)險(xiǎn)。政府專項(xiàng)債作為“債”的一種，其本質(zhì)特性要求投融資主體之間信息對(duì)稱、誠(chéng)信平等，信息披露不真實(shí)、不準(zhǔn)確、不完整、不及時(shí)是投資者面臨的最大“攔路虎”；地方政府專項(xiàng)債的公債屬性也要求社會(huì)公眾的全面、充分、有效監(jiān)督，其前提也是獲得完備及時(shí)的信息。根據(jù)《地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2018〕209號(hào)）等文件的規(guī)定，目前有關(guān)政府專項(xiàng)債的信息主要公布在中國(guó)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)、財(cái)政部和和各省財(cái)政廳的官方網(wǎng)站，但目前所披露的信息仍存有較大缺陷，譬如缺少部分已發(fā)行專項(xiàng)債券的有關(guān)文件；在已公布的相關(guān)文件中，有效信息不足且表達(dá)不夠清晰：對(duì)資金的具體投向說(shuō)明內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)略，償債資金具體來(lái)源和實(shí)現(xiàn)方式表述不明，存續(xù)期間的持續(xù)公開(kāi)信息匱乏問(wèn)題極為突出。此外，已公布的信息也掣肘于不完善的評(píng)估機(jī)制，在包括省級(jí)政府、市縣級(jí)政府、評(píng)估機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多方利益主體的博弈之下，信息的準(zhǔn)確性和客觀性大打折扣。

3.信用評(píng)級(jí)不完善風(fēng)險(xiǎn)。信用評(píng)級(jí)制度不完善，最后所得評(píng)價(jià)結(jié)果的參考性就弱，不利于政府專項(xiàng)債市場(chǎng)機(jī)制的建設(shè)和健全。目前我國(guó)地方政府專項(xiàng)債信用評(píng)級(jí)制度所存在的問(wèn)題主要有以下兩點(diǎn)，一是信用評(píng)級(jí)無(wú)法反映項(xiàng)目的真實(shí)情況。由于大部分地方政府專項(xiàng)債的用債和償還主體是市縣級(jí)政府，但發(fā)行主體都是省級(jí)政府，因此信用評(píng)級(jí)的對(duì)象是省級(jí)政府而非市縣級(jí)政府，這就導(dǎo)致在評(píng)價(jià)某一政府專項(xiàng)債信用時(shí)是以全省的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和債務(wù)情況為依據(jù)。最終大多數(shù)專項(xiàng)債券所得到的AAA級(jí)②即“償還債務(wù)的能力極強(qiáng)，基本不受不利經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，違約風(fēng)險(xiǎn)極低”。評(píng)級(jí)雖然表面上客觀反映了省級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，卻沒(méi)有在實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)出項(xiàng)目“專項(xiàng)”的含義和真實(shí)用債主體的信用。二是評(píng)級(jí)過(guò)程不規(guī)范。首先，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在政府專項(xiàng)債的發(fā)行過(guò)程中起著至關(guān)重要的作用，對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的選擇缺少詳細(xì)說(shuō)明，可能受到行政權(quán)力和其它利益考量的干預(yù)；其次，諸多評(píng)級(jí)報(bào)告僅羅列省級(jí)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和債務(wù)指標(biāo)，對(duì)具體的評(píng)級(jí)方法和運(yùn)算模型缺少詳細(xì)的說(shuō)明，不可避免地使得最后的結(jié)論缺乏專業(yè)性和規(guī)范性；再次，雖然財(cái)政部在2021年1月發(fā)布的《地方政府債券信用評(píng)級(jí)管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2021〕8號(hào)）已規(guī)定了評(píng)測(cè)指標(biāo)，但仍然不夠細(xì)化、缺少分析標(biāo)準(zhǔn)，且單一評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)所出具的信用評(píng)級(jí)報(bào)告沒(méi)有相互印證，準(zhǔn)確性不足；最后，對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和委托主體的追責(zé)規(guī)定不明，也會(huì)導(dǎo)致信用評(píng)級(jí)的真正作用難以得到有效發(fā)揮。

四、基于經(jīng)濟(jì)法風(fēng)險(xiǎn)理論的風(fēng)險(xiǎn)防控路徑

在對(duì)地方政府專項(xiàng)債的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行類型總結(jié)和成因探究的基礎(chǔ)上，本文著重立足經(jīng)濟(jì)法學(xué)視野剖析上述風(fēng)險(xiǎn)，并基于經(jīng)濟(jì)法風(fēng)險(xiǎn)理論的視角探求風(fēng)險(xiǎn)防控路徑。該路徑注重以經(jīng)濟(jì)法手段應(yīng)對(duì)政府專項(xiàng)債的各類風(fēng)險(xiǎn)、化解潛在財(cái)政金融危機(jī)，不僅秉持經(jīng)濟(jì)法總論意義上的范疇論、價(jià)值論、規(guī)范論和運(yùn)行論的普遍要求，而且強(qiáng)調(diào)政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)防控的特殊性，綜合政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)等因素，探尋緩釋現(xiàn)存風(fēng)險(xiǎn)、落實(shí)特定政策、促進(jìn)制度建設(shè)和推動(dòng)改革發(fā)展等諸多目標(biāo)之間的最優(yōu)解。依據(jù)經(jīng)濟(jì)法上的雙手并用原理、兩個(gè)失靈原理、利益多元原理、多重博弈原理和交易成本原理，①根據(jù)經(jīng)濟(jì)法學(xué)領(lǐng)域至為重要的三個(gè)基本原理——差異原理、結(jié)構(gòu)原理和均衡原理，可以推導(dǎo)出五個(gè)重要原理，即雙手并用原理、兩個(gè)失靈原理、利益多元原理、多重博弈原理和交易成本原理，上述原理連為一體、互通互證，使得經(jīng)濟(jì)法理論可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步展開(kāi)。有關(guān)探討參見(jiàn)張守文.經(jīng)濟(jì)法原理：第二版［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2020：1-19.防控風(fēng)險(xiǎn)的具體措施應(yīng)從法制化、法治化、市場(chǎng)化和信息化等四個(gè)維度入手。

（一）法制化：確立制度，構(gòu)建相關(guān)法律體系

根據(jù)前述探討可知，地方政府專項(xiàng)債是目前較為成熟且實(shí)際運(yùn)用規(guī)模龐大、作用不容忽視的財(cái)政金融工具，填補(bǔ)財(cái)政缺口不是專項(xiàng)債存在的全部理由，其還承載著特定的政策目標(biāo)，對(duì)發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性運(yùn)行有著重要意義，并不能為其他政策工具所代替。政府專項(xiàng)債制度有長(zhǎng)期施行的必要，故而在更高的立法層級(jí)上將這一制度進(jìn)行確定和完善亦屬必需，這也是進(jìn)一步完善我國(guó)財(cái)稅法律體系的關(guān)鍵舉措。首先，在立法形式上可以選擇單獨(dú)制訂《地方公債法》或在《公債法》中設(shè)立地方政府專項(xiàng)債專章，整合目前有關(guān)政府專項(xiàng)債發(fā)行、管理、信息公開(kāi)、資金使用績(jī)效、風(fēng)險(xiǎn)防范處置等內(nèi)容的各類規(guī)范性文件，并加以細(xì)化和升級(jí)，同時(shí)也應(yīng)適時(shí)補(bǔ)充目前規(guī)定的缺漏之處，如政府專項(xiàng)債償還責(zé)任問(wèn)責(zé)機(jī)制、第三方擔(dān)保機(jī)制、項(xiàng)目保險(xiǎn)機(jī)制等。其次，各省級(jí)行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、區(qū)位優(yōu)勢(shì)各異，項(xiàng)目的選擇和落地最終有賴于各地方政府，因此須賦予省級(jí)行政區(qū)域或計(jì)劃單列市相應(yīng)的財(cái)稅立法權(quán)，在符合上位法統(tǒng)一要求的前提下體現(xiàn)出各地方專項(xiàng)債制度的特點(diǎn)和特色，最終形成法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、其他規(guī)范性文件兼而有之，層次有序、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律體系，從而為地方政府專項(xiàng)債制度發(fā)展奠定良好的法律基礎(chǔ)。再次，必須明確地方政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)防控主體，發(fā)行專項(xiàng)債的各級(jí)地方政府及其政府性債務(wù)管理部門應(yīng)為主要負(fù)責(zé)主體，省級(jí)政府還應(yīng)承擔(dān)省域內(nèi)專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)防控的主要監(jiān)督職責(zé)，并嚴(yán)格規(guī)定專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)防控不力的責(zé)任追究機(jī)制。最后，政府專項(xiàng)債法律體系要能為政府宏觀調(diào)控留下足夠空間，調(diào)試好經(jīng)濟(jì)法律與經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系。

（二）法治化：明確“應(yīng)為”“可為”“禁為”，規(guī)范政府行為

法治化即通過(guò)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)法的規(guī)制性特征，針對(duì)政府行為設(shè)立積極的鼓勵(lì)和促進(jìn)規(guī)定、以及消極的限制和禁止規(guī)定，并為各級(jí)地方政府的行為劃定邊界，明確其在發(fā)行、使用、管理、償還專項(xiàng)債的全生命周期中何為“應(yīng)為之”“可為之”“禁為之”。謹(jǐn)防政府以干預(yù)市場(chǎng)之名擾亂債券金融市場(chǎng)，扭曲市場(chǎng)邏輯，以避免政府的“有形之手”演化為“掠奪之手”而非“幫助之手”、市場(chǎng)的“無(wú)形之手”弱化為“癱瘓之手”，這對(duì)于解決地方政府專項(xiàng)債的債務(wù)傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、使用風(fēng)險(xiǎn)、宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)和償還風(fēng)險(xiǎn)等至為重要。具體的法治化措施可以從以下四個(gè)角度出發(fā)。其一，逐步下放地方政府舉債權(quán)并加以規(guī)范。當(dāng)前的“代為舉借”模式雖在一定程度有助于控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但強(qiáng)調(diào)行政約束，分隔了發(fā)債主體和用債主體，與專項(xiàng)債作為金融化財(cái)政工具的定位產(chǎn)生齟齬。未來(lái)可以借鑒美國(guó)市政債的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，賦予市縣級(jí)政府發(fā)行專項(xiàng)債的權(quán)力，統(tǒng)一發(fā)債主體和用債、償債主體。不宜一步放開(kāi)，應(yīng)綜合考慮市縣級(jí)政府的財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況，由省級(jí)政府審批授權(quán)，［22］并建立綜合考察機(jī)制和追責(zé)機(jī)制，做到有序下放、適時(shí)收回自主發(fā)債權(quán)。同時(shí)，市縣級(jí)政府應(yīng)做好項(xiàng)目篩選和審核工作，在發(fā)行專項(xiàng)債時(shí)必須嚴(yán)格落實(shí)報(bào)備責(zé)任，以便省級(jí)政府進(jìn)行事前、事中、事后全鏈條監(jiān)管。其二，改進(jìn)地方官員激勵(lì)機(jī)制。為了防止地方主政官員和有關(guān)責(zé)任人員不切實(shí)際發(fā)債、盲目用債以美化經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的行為，應(yīng)著力改進(jìn)地方官員的晉升考核機(jī)制，除了需要綜合政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化等多項(xiàng)指標(biāo)，也要考察主政期內(nèi)債務(wù)增減、使用、償還和管理情況。其三，明確地方政府合法合理舉債用債界限。地方政府專項(xiàng)債的全生命周期管理必須符合法定程序，尤其應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注資金的撥付使用和償還期限、投資對(duì)象、資金調(diào)整過(guò)程，建立專項(xiàng)債券支出進(jìn)度預(yù)警及閑置資金超期收回調(diào)整機(jī)制。①山西省已經(jīng)展開(kāi)相關(guān)機(jī)制的建設(shè)。參見(jiàn)任志霞：《山西：建立專項(xiàng)債券支出進(jìn)度預(yù)警及閑置資金調(diào)整機(jī)制》，載中國(guó)政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2022-03/12/content_5678709.htm，最后訪問(wèn)日期：2022年6月16日。其四，處理好債務(wù)規(guī)模與債務(wù)結(jié)構(gòu)的關(guān)系。通過(guò)增強(qiáng)地方政府償債意識(shí)和債務(wù)危機(jī)意識(shí)，嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模；提高項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的比例，推動(dòng)項(xiàng)目與融資自求平衡；控制再融資專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模和期限，防范政府專項(xiàng)債的“萬(wàn)能債”或“永續(xù)債”傾向。

（三）市場(chǎng)化：優(yōu)化市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)力量

政府專項(xiàng)債本質(zhì)上是政府面向市場(chǎng)的債券融資工具，債券發(fā)行和使用結(jié)果不僅依靠項(xiàng)目本身，也在很大程度上仰賴于市場(chǎng)機(jī)制的完備性和成熟度。只有激發(fā)多元市場(chǎng)主體參與政府專項(xiàng)債的積極性和能動(dòng)性，才能真正為專項(xiàng)債制度的可持續(xù)發(fā)展注入源頭活水，并以市場(chǎng)之力監(jiān)督和調(diào)整政府舉債行為中的違法違規(guī)之處，同時(shí)也有助于妥善協(xié)調(diào)政府專項(xiàng)債與其他政府投融資工具之間的關(guān)系。首先，進(jìn)一步提升專項(xiàng)債發(fā)行環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化水平。專項(xiàng)債利率定價(jià)應(yīng)綜合考量國(guó)債利率、一般債券利率、政府信用評(píng)級(jí)以及項(xiàng)目收益等市場(chǎng)化因素，并鼓勵(lì)專項(xiàng)債與一般債差異化定價(jià)，使利率與地方政府信用和項(xiàng)目信用充分掛鉤。其次，推動(dòng)債券投資者結(jié)構(gòu)多元化，建設(shè)多層次債券市場(chǎng)。當(dāng)下我國(guó)地方政府專項(xiàng)債券的交易平臺(tái)局限于銀行間債券市場(chǎng)，投資者主要為商業(yè)銀行等高門檻機(jī)構(gòu)投資者，大量社會(huì)資金無(wú)法有效投資專項(xiàng)債。應(yīng)繼續(xù)拓寬個(gè)人投資者投資渠道，提升專項(xiàng)債在二級(jí)市場(chǎng)的流動(dòng)性，并給予個(gè)人投資者較大的稅收優(yōu)惠，通過(guò)完善多層次投資市場(chǎng)來(lái)降低專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)。再次，擴(kuò)大專項(xiàng)債資金用作項(xiàng)目資本金的范圍。充分發(fā)揮專項(xiàng)債作用需要強(qiáng)化其投資引領(lǐng)帶動(dòng)的功能，應(yīng)進(jìn)一步挖掘合適的領(lǐng)域和項(xiàng)目，從完善項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、篩選和籌備工作入手，提升資金使用績(jī)效，合理擴(kuò)大政府專項(xiàng)債適用范圍，充分釋放專項(xiàng)債對(duì)社會(huì)資本的撬動(dòng)效應(yīng)。最后，設(shè)計(jì)政府專項(xiàng)債與其他投融資方式的協(xié)調(diào)規(guī)則，探索建立融合發(fā)展機(jī)制。如專項(xiàng)債與PPP模式的融合有助于降低項(xiàng)目的融資成本，減緩財(cái)政支出壓力，為此需要深入研究?jī)烧叩南嗷ブ脫Q、信息共享、約束性條件搭配等關(guān)鍵性問(wèn)題。再如將基礎(chǔ)設(shè)施REITs引入專項(xiàng)債項(xiàng)目既可以盤活資產(chǎn)，又能緩釋財(cái)政壓力和信用風(fēng)險(xiǎn)，“專項(xiàng)債+基礎(chǔ)設(shè)施REITs”模式的發(fā)展前景廣闊。

（四）信息化：規(guī)范信息披露，強(qiáng)化評(píng)級(jí)實(shí)效

信息和信息規(guī)制是貫穿經(jīng)濟(jì)法理論和制度的主線之一，經(jīng)濟(jì)法的信息理論與風(fēng)險(xiǎn)理論構(gòu)成相互促進(jìn)、互補(bǔ)互足的關(guān)系，加強(qiáng)信息化制度建設(shè)是促成風(fēng)險(xiǎn)妥善處置和防控的鎖鑰。政府專項(xiàng)債的信息化改進(jìn)方向不僅強(qiáng)調(diào)有關(guān)信息的數(shù)字化和公開(kāi)化，還在于所公開(kāi)信息的規(guī)范化和精準(zhǔn)化。鑒于此，可以基于以下兩方面加以改進(jìn)。一方面，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)建設(shè)。一是明確信息披露主體責(zé)任，對(duì)信息披露不及時(shí)、不規(guī)范、不準(zhǔn)確概況應(yīng)及時(shí)公布在信息公開(kāi)平臺(tái)；二是細(xì)化各省級(jí)地區(qū)公開(kāi)信息，將專項(xiàng)債的市縣級(jí)用債主體信息、資金使用績(jī)效、項(xiàng)目開(kāi)展進(jìn)度、項(xiàng)目收益情況、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警情況、二級(jí)市場(chǎng)交易信息、年度正面和反面典型案例、專項(xiàng)債監(jiān)管報(bào)告等內(nèi)容納入數(shù)據(jù)庫(kù)；三是整合各發(fā)債主體的相關(guān)信息公開(kāi)平臺(tái)，構(gòu)成互聯(lián)互通、兼具實(shí)時(shí)信息和階段性信息的數(shù)字化平臺(tái)體系，更全面、更透明的信息披露體系能夠在很大程度上紓解各利益主體之間的利益沖突張力。另一方面，大力規(guī)范信用評(píng)級(jí)體系。首先，制定全面的評(píng)價(jià)指標(biāo)，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)在評(píng)級(jí)報(bào)告中詳細(xì)說(shuō)明相應(yīng)指標(biāo)滿足情況、具體采用的運(yùn)算模型和分析方法；其次，在逐步有序下放政府專項(xiàng)債券發(fā)行權(quán)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管以及行業(yè)自律管理，構(gòu)建專業(yè)水準(zhǔn)高、競(jìng)爭(zhēng)有序的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)，最后得出可以真實(shí)、客觀、全面反映項(xiàng)目實(shí)質(zhì)化差異的信用評(píng)級(jí)結(jié)果；再次，積極落實(shí)財(cái)政部相關(guān)規(guī)定，在債券存續(xù)期內(nèi)每年開(kāi)展一次跟蹤評(píng)級(jí)和不定期評(píng)級(jí)，②參見(jiàn)財(cái)政部《地方政府債券信用評(píng)級(jí)管理暫行辦法》第十條。上述跟蹤評(píng)級(jí)和不定期評(píng)級(jí)工作可以交給與首次評(píng)級(jí)不同的其他評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)；最后，重大項(xiàng)目的專項(xiàng)債評(píng)級(jí)報(bào)告應(yīng)由兩所以上信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)出具報(bào)告，以增加相關(guān)評(píng)級(jí)報(bào)告的互證性。