□郭英 滕龍妹 彭瑞 許新宇

長期以來，中國規(guī)劃類型繁多且自成體系，一定程度上為空間資源的保護(hù)與利用提供了專業(yè)支撐，但也暴露出各類規(guī)劃內(nèi)容重疊沖突、業(yè)務(wù)部門職責(zé)交叉、地方規(guī)劃朝令夕改等問題，導(dǎo)致國土空間開發(fā)無序、自然資源粗放浪費(fèi)，降低了規(guī)劃的協(xié)調(diào)性、傳導(dǎo)性、科學(xué)性和權(quán)威性。為應(yīng)對(duì)上述問題，自2013 年以來，黨中央、國務(wù)院就深化“多規(guī)合一”改革作出了一系列的重大決策和戰(zhàn)略部署，先后印發(fā)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》等文件，著力推動(dòng)國土空間規(guī)劃體系建立完善，助推國土空間資源高效管控和有效配置。

作為省級(jí)“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)，近年來，浙江積極響應(yīng)號(hào)召、發(fā)揮所能，創(chuàng)新規(guī)劃體制機(jī)制，強(qiáng)化自然資源保護(hù)和要素保障，并以數(shù)字化平臺(tái)為抓手，推動(dòng)“多規(guī)合一”數(shù)字化改革，實(shí)現(xiàn)從國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)，到規(guī)劃協(xié)同場景建設(shè)，再到 “多規(guī)合一”綜合應(yīng)用建設(shè)的不斷迭代。目前，“多規(guī)合一”綜合應(yīng)用已正式上線試運(yùn)行，并取得了較為明顯的實(shí)踐成果。因此，總結(jié)“多規(guī)合一”綜合應(yīng)用建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建一個(gè)具有基礎(chǔ)性、普適性的“多規(guī)合一”綜合應(yīng)用模式、架構(gòu)與路徑，既可以促進(jìn)應(yīng)用的自我完善，又可以為國內(nèi)其他省市提供有益借鑒，并促進(jìn)“多規(guī)合一”改革深入推進(jìn)。

一、浙江模式的內(nèi)涵解讀

（一）總體建設(shè)模式

1.圍繞“五個(gè)聚焦”，厘清業(yè)務(wù)需求

圍繞一直以來困擾規(guī)劃工作的實(shí)際問題，浙江“多規(guī)合一”數(shù)字化改革聚焦五個(gè)方面提出具體需求：一是聚焦規(guī)劃矛盾沖突，推動(dòng)規(guī)劃編制管理協(xié)同；二是聚焦規(guī)劃朝令夕改，強(qiáng)化實(shí)施監(jiān)督高效有力；三是聚焦規(guī)劃政出多門，統(tǒng)籌政策標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同完善；四是聚焦規(guī)劃墻上掛掛，賦能規(guī)劃分析決策應(yīng)用；五是聚焦規(guī)劃閉門獨(dú)斷，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全程共謀共享。

2.緊扣“兩個(gè)核心”，構(gòu)建協(xié)同模式

圍繞各級(jí)各類國土空間規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估預(yù)警全業(yè)務(wù)流程，緊扣統(tǒng)一規(guī)劃體系和統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)則兩個(gè)核心，促進(jìn)國土空間規(guī)劃工作的統(tǒng)籌協(xié)同，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃共謀、藍(lán)圖共繪、底線共護(hù)、實(shí)施共管、成果共享，進(jìn)而有效加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)調(diào)性，落實(shí)規(guī)劃傳導(dǎo)性，提高規(guī)劃科學(xué)性，強(qiáng)化規(guī)劃權(quán)威性。

（1）統(tǒng)一規(guī)劃體系

“多規(guī)合一”絕對(duì)不是把所有規(guī)劃合并成一個(gè)規(guī)劃，也不是用一個(gè)規(guī)劃替代其他所有的規(guī)劃。在統(tǒng)一規(guī)劃“底圖、底數(shù)、底線”基礎(chǔ)上，構(gòu)建以國土空間總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通、水利等8 個(gè)重點(diǎn)關(guān)聯(lián)的專項(xiàng)規(guī)劃為支撐的“1+8+X”的規(guī)劃體系，同時(shí)聚焦空間保護(hù)及管控目標(biāo)，梳理整合全省8 大類29 條重要的空間安全管控底線，在此基礎(chǔ)上，制訂規(guī)劃目錄，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，匯集、治理并共享各類規(guī)劃數(shù)據(jù)，讓空間布局矛盾一目了然，實(shí)現(xiàn)在規(guī)劃“一張圖”上開展各類國土空間規(guī)劃的編制審批。

（2）統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)則

當(dāng)規(guī)劃編制產(chǎn)生空間布局矛盾的時(shí)候，尤其是交通、能源、水利類專項(xiàng)規(guī)劃，“誰讓誰”就成為問題的焦點(diǎn)。為此，浙江省專門研究制定了專項(xiàng)規(guī)劃的管理辦法，明確“安全優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、民生優(yōu)先、效率優(yōu)先”的協(xié)調(diào)原則和路徑，讓“誰讓誰”變得清清楚楚，使各類規(guī)劃落地時(shí)各得其所、各展所長。比如，在設(shè)施布局和項(xiàng)目建設(shè)時(shí)優(yōu)先避讓糧食安全控制線、生態(tài)環(huán)境控制線以及災(zāi)害防治控制線，同時(shí)按照下位服從上位、局部服從整體等原則協(xié)調(diào)好不同層級(jí)的基礎(chǔ)設(shè)施控制線。

（二）開發(fā)部署模式

為解決規(guī)劃各自為政、布局打架等現(xiàn)實(shí)問題，“多規(guī)合一”綜合應(yīng)用以省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)為依托，基于平臺(tái)的省市縣各級(jí)數(shù)據(jù)倉數(shù)據(jù)服務(wù)發(fā)布與交換共享功能，提供穩(wěn)定可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，再以統(tǒng)一規(guī)劃體系、統(tǒng)一底圖底數(shù)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一協(xié)同規(guī)則為技術(shù)基礎(chǔ)，以全省統(tǒng)建的方式完成核心功能模塊和基礎(chǔ)工具開發(fā)，分別構(gòu)建并部署省級(jí)應(yīng)用版本和各市縣通用應(yīng)用版本。通過這種強(qiáng)集中的模式，較好實(shí)現(xiàn)了“多規(guī)合一”綜合應(yīng)用的數(shù)據(jù)服務(wù)全省貫通和系統(tǒng)功能全省復(fù)用，快速完成了“多規(guī)合一”綜合應(yīng)用的框架搭建。當(dāng)然，隨著“多規(guī)合一”綜合應(yīng)用在各地市推廣應(yīng)用的深入，個(gè)性化、差異化的需求將逐步顯現(xiàn)，允許并鼓勵(lì)地方在全省統(tǒng)籌開發(fā)的功能上不斷豐富其他功能，構(gòu)建特色的子場景或者智能化工具，讓“多規(guī)合一”綜合應(yīng)用在邊建設(shè)邊應(yīng)用的過程中“開枝散葉”，合力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)一個(gè)平臺(tái)共編規(guī)劃、一張藍(lán)圖協(xié)調(diào)布局、一套工具科學(xué)分析、一扇窗口為民服務(wù)的改革成效。

二、浙江模式的應(yīng)用實(shí)踐

（一）總體架構(gòu)

▲“1+8+X”多規(guī)合一規(guī)劃體系框架圖

▲“多規(guī)合一”綜合應(yīng)用建設(shè)思路示意圖

在浙江深化數(shù)字化改革的背景之下，堅(jiān)持遵循自然資源部關(guān)于建設(shè)國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺(tái)的要求，結(jié)合橫向上業(yè)務(wù)協(xié)同需求和縱向上規(guī)劃事權(quán)分級(jí)管控需求，充分依托省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)，按照“四橫四縱”的總體架構(gòu)，設(shè)計(jì)形成了“5 大核心功能模塊+1 套智能化工具+N 個(gè)專題子場景”的內(nèi)容框架，用數(shù)字賦能規(guī)劃協(xié)同、智慧決策以及優(yōu)質(zhì)服務(wù)，助力“多規(guī)合一”下空間治理更智慧、更精細(xì)、更科學(xué)。

（二）功能模塊

“多規(guī)合一”綜合應(yīng)用的五大核心功能模塊具體包括規(guī)劃編制審批、規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督、規(guī)劃政策標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃分析決策和規(guī)劃公眾參與。

1.規(guī)劃編制審批模塊

圍繞“多部門協(xié)同編規(guī)劃”這一核心業(yè)務(wù)點(diǎn)，提供“底圖”“底數(shù)”“底線”數(shù)據(jù)共享、規(guī)劃編制統(tǒng)籌管理、規(guī)劃方案在線分析與編輯、規(guī)劃成果入庫等功能，搭建多部門基于“一張圖”協(xié)同編制規(guī)劃的工作環(huán)境，形成對(duì)各類國土空間規(guī)劃編制的全周期管理，有效促進(jìn)規(guī)劃編制審批科學(xué)精準(zhǔn)，以建立國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)同編制機(jī)制，開創(chuàng)空間布局協(xié)調(diào)新路徑，共筑國土空間“一張藍(lán)圖”。

2.規(guī)劃分析決策模塊

▲ “多規(guī)合一”綜合應(yīng)用總體架構(gòu)圖

從提升空間感知、監(jiān)測(cè)判斷、分析評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)預(yù)警、戰(zhàn)略管理等五大能力出發(fā)，基于知識(shí)庫、數(shù)據(jù)倉、算法庫、模型庫，開發(fā)并匯集形成一系列智能化工具，輔助重大項(xiàng)目選址決策、跨區(qū)域空間協(xié)同、重點(diǎn)問題分析乃至規(guī)劃地塊全流程信息管控等方面，提供合規(guī)性分析、項(xiàng)目在線選址、戰(zhàn)略新區(qū)謀劃、重大項(xiàng)目方案比選、路網(wǎng)密度分析、鄰避關(guān)系分析、耕地連片化分析等一系列功能，促進(jìn)規(guī)劃決策從定性判斷到定量分析、從經(jīng)驗(yàn)判斷到精準(zhǔn)分析，形成空間治理“一套方案”。

3.規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督模塊

主要監(jiān)測(cè)規(guī)劃實(shí)施過程中重要的管控底線、約束指標(biāo)、體檢評(píng)估指標(biāo)以及用地結(jié)構(gòu)等要素變化情況，通過橫向上與用途管制、空間利用以及耕地保護(hù)等業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)銜接，實(shí)現(xiàn)變化情況能夠動(dòng)態(tài)感知并加以及時(shí)分析，為各級(jí)國土空間總體規(guī)劃執(zhí)行、重大平臺(tái)規(guī)劃實(shí)施、城市體檢評(píng)估以及用地結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化等方面提供動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警服務(wù)，進(jìn)而強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督高效有力，形成規(guī)劃執(zhí)行“一本總賬”。

4.規(guī)劃政策標(biāo)準(zhǔn)模塊

綜合集成國家、省、市、縣四級(jí)國土空間規(guī)劃、自然資源保護(hù)利用等方面的法律法規(guī)、部門規(guī)章、政策文件、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等規(guī)劃政策標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)資源，主要為行政管理人員、規(guī)劃編制人員提供快速檢索功能，及時(shí)掌握政策標(biāo)準(zhǔn)的最新進(jìn)展，促進(jìn)政策標(biāo)準(zhǔn)落地實(shí)施以及學(xué)習(xí)交流，推動(dòng)規(guī)劃政策標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同完善，尤其是專項(xiàng)規(guī)劃有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與國土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系間充分銜接，形成規(guī)劃管理“一桿尺子”。

5.規(guī)劃公眾參與模塊

面向公眾對(duì)規(guī)劃工作的關(guān)注點(diǎn)，依托浙里辦平臺(tái)上架“規(guī)劃一點(diǎn)通”APP，通過手機(jī)載體播報(bào)規(guī)劃動(dòng)態(tài)、推廣規(guī)劃成果，提供規(guī)劃用地信息查詢、社區(qū)生活圈查詢、規(guī)劃公示公告、公眾咨詢互動(dòng)等優(yōu)質(zhì)服務(wù)，保障公眾對(duì)規(guī)劃的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)群眾獲得感、滿足感，形成規(guī)劃參與“一縷陽光”。

（三）專題場景建設(shè)

“多規(guī)合一”綜合應(yīng)用強(qiáng)調(diào)部門協(xié)同，針對(duì)不同部門規(guī)劃業(yè)務(wù)管理需求，涉及不同的專業(yè)領(lǐng)域，更需要相關(guān)部門圍繞“多規(guī)合一”數(shù)字化改革這一根本要求，結(jié)合自身業(yè)務(wù)需求，在省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)和“多規(guī)合一”綜合應(yīng)用五大核心功能模塊及基礎(chǔ)工具的基礎(chǔ)上，充分共享各類空間治理數(shù)據(jù)和功能服務(wù)，建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域的專題子場景，形成豐富多彩的“多規(guī)合一”數(shù)字生態(tài)。

三、浙江模式的機(jī)制建設(shè)

政策機(jī)制創(chuàng)新是發(fā)展不斷推進(jìn)的重要?jiǎng)恿υ?，也是確?！岸嘁?guī)合一”綜合應(yīng)用有效運(yùn)行的重要保障。因此，需要從規(guī)劃法規(guī)制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)規(guī)范、隊(duì)伍建設(shè)、理論創(chuàng)新等方面不斷完善，推動(dòng)國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和相關(guān)業(yè)務(wù)流程重塑。同時(shí)，基于統(tǒng)一的底圖底數(shù)底線，遵循統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)調(diào)規(guī)則，按照統(tǒng)一的規(guī)劃體系（統(tǒng)籌的規(guī)劃目錄清單），促進(jìn)“多規(guī)合一”綜合應(yīng)用在各部門的有效使用，從而加強(qiáng)部門間規(guī)劃協(xié)同和技術(shù)支撐，在規(guī)劃“一張圖”上科學(xué)布局，及時(shí)前發(fā)現(xiàn)矛盾沖突，提前協(xié)調(diào)空間布局，使原本項(xiàng)目用地審批環(huán)節(jié)才暴露的空間矛盾提前有效解決。

在健全規(guī)劃法規(guī)制度方面，聚焦重要環(huán)節(jié)，會(huì)同省級(jí)有關(guān)部門，配套制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)、人口、產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、生態(tài)環(huán)境等系列政策，強(qiáng)化制度支撐，全面構(gòu)建覆蓋各級(jí)各類各部門空間規(guī)劃協(xié)同需求的制度體系，放大規(guī)劃政策制度“正效應(yīng)”。目前，正加快推進(jìn)《浙江省國土空間規(guī)劃條例》等國土空間規(guī)劃有關(guān)地方性法規(guī)和政府規(guī)章的立法進(jìn)程。同時(shí)，研究制定了《浙江省國土空間專項(xiàng)規(guī)劃管理辦法》等系列配套辦法，不斷完善規(guī)劃政策制度。

在完善規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，不斷夯實(shí)具有浙江特色國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，修訂完善市、縣、鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制技術(shù)要點(diǎn)，加快推動(dòng)詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)要點(diǎn)的編制，會(huì)同有關(guān)部門繼續(xù)加強(qiáng)空間規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容和引導(dǎo)性要求、“三區(qū)三線”管控相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容等研究，理順規(guī)劃技術(shù)邏輯，為各級(jí)各類規(guī)劃編制審批和實(shí)施監(jiān)督提供強(qiáng)有力的技術(shù)與管理依據(jù)。

主要的專題化場景表

在統(tǒng)一數(shù)據(jù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)方面，全面對(duì)接規(guī)劃數(shù)字化改革新形勢(shì)、新要求，規(guī)范各級(jí)各類規(guī)劃數(shù)據(jù)管理規(guī)則和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，逐步統(tǒng)一規(guī)劃數(shù)學(xué)基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)組織形式，統(tǒng)一數(shù)據(jù)基本要求、處理要求、發(fā)布要求、成果要求以及系統(tǒng)對(duì)接要求，形成了《“多規(guī)合一”綜合應(yīng)用數(shù)據(jù)歸集與治理要求》《“多規(guī)合一”綜合應(yīng)用數(shù)據(jù)服務(wù)運(yùn)維辦法》等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，并通過強(qiáng)化執(zhí)行力度，保證整體數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)現(xiàn)勢(shì)性。

在推廣應(yīng)用促成效方面，著眼效能提升，以“實(shí)用、好用、管用”為目標(biāo)，進(jìn)一步建立健全“多規(guī)合一”綜合應(yīng)用的評(píng)估體系，包括：建立建設(shè)考核評(píng)估體系，對(duì)工作力度大、建設(shè)進(jìn)度快、成效顯著的部門和地方實(shí)施“真抓實(shí)干”形成督查激勵(lì)；建立實(shí)施效果評(píng)價(jià)體系，對(duì)使用率實(shí)行定期公示，對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)打分，對(duì)應(yīng)用成效好的地方，在規(guī)劃編制和實(shí)施政策中給予實(shí)質(zhì)性激勵(lì)；開展優(yōu)秀實(shí)施案例評(píng)價(jià)，加快推廣和完善“多規(guī)合一”綜合應(yīng)用的使用場景和覆蓋面，從使用場景、頻率和實(shí)施效果等維度，構(gòu)建多元化評(píng)價(jià)體系，挑選并總結(jié)各地“最佳實(shí)踐”，營造爭先創(chuàng)優(yōu)、比學(xué)趕超的良好氛圍。

四、結(jié)語

當(dāng)今世界已進(jìn)入“萬物互聯(lián)”的數(shù)字時(shí)代，數(shù)字化正開啟新一輪發(fā)展變革，這是百年未有之大變局的關(guān)鍵變量。實(shí)踐證明，“多規(guī)合一”只有通過數(shù)字化才能真正實(shí)現(xiàn)。在浙江，從國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)到“多規(guī)合一”綜合應(yīng)用建設(shè)，既不是“換湯不換藥”，也不是全面替代原有系統(tǒng)，而是基于對(duì)“多規(guī)合一”數(shù)字化改革認(rèn)識(shí)與實(shí)踐的不斷深入，做出的深化與拓展、豐富與創(chuàng)新。目前，“多規(guī)合一”綜合應(yīng)用已取得階段性成果，并在省內(nèi)全面推廣應(yīng)用，為推動(dòng)全省“多規(guī)合一”數(shù)字化改革注入了新動(dòng)力。當(dāng)然，“多規(guī)合一”數(shù)字化改革及綜合應(yīng)用建設(shè)仍任重道遠(yuǎn)，數(shù)據(jù)治理、功能迭代、應(yīng)用推廣、政策標(biāo)準(zhǔn)定制都還有待進(jìn)一步完善，唯有始終按照“精準(zhǔn)分析、整體優(yōu)化、高效利用、依法保護(hù)、科學(xué)治理”的省域空間治理數(shù)字化總體要求，堅(jiān)持通過數(shù)字賦能、系統(tǒng)重塑推進(jìn)高效協(xié)同、整體智治，才能做好平臺(tái)建設(shè)的持續(xù)迭代、整體提升，以數(shù)字化改革的實(shí)戰(zhàn)實(shí)效印證，努力為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供浙江樣本。