張洪波

(云南省司法廳 立法一處，云南 昆明 650228)

法治是治國(guó)重要方略，良法善治是法治的應(yīng)有之義。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”；《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出“良法是善治之前提”“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行”；《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》提出“建設(shè)法治中國(guó)，必須加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作”“以高質(zhì)量立法保障高質(zhì)量發(fā)展、推動(dòng)全面深化改革、維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定”。法治中國(guó)建設(shè)需要良法善治，只有立良法，才能實(shí)現(xiàn)善治。良法是善治的前提，善治是良法的目標(biāo)。

一、立良法的現(xiàn)實(shí)意義

(一) 立良法是施善政的需要

法治是治國(guó)理政的基本方式，現(xiàn)代國(guó)家要更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用。法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。立良法是施善政之基礎(chǔ)，無(wú)良法政府不可能施善政，國(guó)家不可能實(shí)現(xiàn)善治。學(xué)界歷來(lái)對(duì)良法的定義爭(zhēng)論不休，(1)亞里士多德最先提出良法的概念，他認(rèn)為“法治應(yīng)包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從, 而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”。對(duì)此，西方的思想家一直沒(méi)有停止過(guò)探索。盧梭認(rèn)為“立法的根本任務(wù)就是保障全體公民的幸福、福利、自由和平等 ,而實(shí)現(xiàn)自由和平等則是一切立法體系的最終目的和全體人民的最大幸?！??；舨妓拐J(rèn)為“良法就是為人民的利益所需要而又清晰明確的法律”。古代中國(guó)對(duì)良法問(wèn)題探討較為豐富，如周公的“明德慎罰”、儒家的倫理法思想 、法家的 “法與時(shí)移 ”“令順民心 ”等觀念，都體現(xiàn)了良法的部分內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)。有人認(rèn)為，良法是指通過(guò)實(shí)在的民主方式, 在國(guó)人基本道德價(jià)值基礎(chǔ)上制定的， 正確估價(jià)人性、國(guó)情，能有效約束、控制行政權(quán)力，順應(yīng)世界發(fā)展潮流，最終使國(guó)家長(zhǎng)治久安、持續(xù)發(fā)展的法律。李步云教授認(rèn)為，廣義的良法就是真、善、美的法, “真 ”是指法的內(nèi)容的合規(guī)律性，“善”是指法的價(jià)值的合目的性, “美 ”是指法的形式的合科學(xué)性。陶紅武認(rèn)為，良法應(yīng)該是以人權(quán)為基本內(nèi)容，以公平和正義為最高價(jià)值，以促進(jìn)人的全面發(fā)展為最終目標(biāo)，廣大社會(huì)成員樂(lè)于接受遵守。參見(jiàn)陶紅武《論以良法標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)我國(guó)的立法》，2009年 12月第 6期《西南科技大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》。但對(duì)良法達(dá)成了共識(shí)：良法即良好的法律。具體說(shuō)來(lái)，良法是維護(hù)正義的法律，是捍衛(wèi)公民的權(quán)利和自由，防止暴政，制裁犯罪的法律。良不僅是道德層面的善良，而且也應(yīng)該是功能層面、價(jià)值層面的優(yōu)良。[1](P62)良法應(yīng)該是道德層面之善法、功能層面之優(yōu)法、價(jià)值層面之好法。良法至少包括三層含義：一是善法，不是惡法。善，即心地仁愛(ài)，品質(zhì)淳厚，善法即仁愛(ài)的法令?！豆茏印と畏ā?“今天下則不然，皆有善法而不能守也。”王安石說(shuō)過(guò):“立善法于天下，則天下治;立善法于一國(guó)，則一國(guó)治。”梁?jiǎn)⒊f(shuō)過(guò):“立法善者，中人之性可以賢，中人之才可以智，不善者反是。”法令無(wú)善意，則為惡法，即非正義的法律。歷史上的“惡法非法”“惡法亦法”之爭(zhēng)，(2)分析法學(xué)派的創(chuàng)始人奧斯丁主張“惡法亦法”，認(rèn)為只要是主權(quán)者以適當(dāng)?shù)某绦蛑贫ê凸嫉木褪欠?，盡管在道義上是邪惡的。因?yàn)榉傻拇嬖谑且换厥?它的優(yōu)缺點(diǎn)是另一回事。新自然法學(xué)派主張“惡法非法”認(rèn)為法必須是符合道德的，不道德的法不能成為法或繼續(xù)是法。只有當(dāng)人們接受與道德不可分離的觀點(diǎn)， 才能阻止立法者將非正義、不道德的東西寫(xiě)入法律之中,避免法院以“依法司法”為借口為其不公正的裁決自掩 ,或?yàn)楦闪说赖聬盒械娜碎_(kāi)脫罪責(zé)。參見(jiàn)李龍、汪進(jìn)元《良法標(biāo)準(zhǔn)初探》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2001年第3期。至今無(wú)果。二是優(yōu)法，不是劣法。優(yōu)法，即優(yōu)質(zhì)之法，無(wú)論其形式、內(nèi)容均屬高質(zhì)量法令。形式上的良法，是符合邏輯、為常人情感所能接受的，且能具有一定威懾性的法令，具有普遍性、明確性、統(tǒng)一性、穩(wěn)定性、先在性、可行性、公開(kāi)性；實(shí)質(zhì)上的良法，是內(nèi)容具有正義性，能夠保障人身和財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)平等、保證自由、促進(jìn)效率的法令。劣法即劣等品級(jí)的法令，是低于標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量之法。其形式上層次不夠清晰，結(jié)構(gòu)不夠合理，邏輯不夠嚴(yán)密等；其實(shí)質(zhì)上制度不科學(xué)，措施不可行，特色不明顯，內(nèi)容不精煉等。三是好法，不是壞法。好法，乃為民眾共同接受之美好法令，即好用管用之法。好法，即以合理的規(guī)范約束，保證民眾能最大限度地自由謀取利益，為民眾自愿接受并根據(jù)規(guī)則活動(dòng)，能夠簡(jiǎn)便快捷、省時(shí)省力地執(zhí)行。與好法對(duì)應(yīng)的是壞法，壞者，品質(zhì)惡劣，有害也。壞法，即品質(zhì)惡劣之法，其阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生有害作用。法學(xué)家江平認(rèn)為，衡量法律好與壞的重要標(biāo)準(zhǔn)是法律是否阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是否把人的尊嚴(yán)、人的價(jià)值放在第一位。

善法不等于優(yōu)法。如法令內(nèi)容雖然善意，但規(guī)范粗劣、形式不當(dāng)、質(zhì)量下等，不能認(rèn)為是優(yōu)法。優(yōu)法無(wú)論其形式、內(nèi)容均為高品質(zhì)，內(nèi)容必善。所以，優(yōu)法一定是善法，但善法不一定是優(yōu)法。優(yōu)法不等于好法。如法令雖然內(nèi)容善良、質(zhì)量?jī)?yōu)等，但不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，不可操作、不接地氣、好看不中用，過(guò)于超前或者懸空、民眾不認(rèn)可、執(zhí)行效果差，也不是好法。良法與善法、優(yōu)法、好法的關(guān)系是包含與被包含的關(guān)系。良法是善法、優(yōu)法、好法的集合體，善法、優(yōu)法、好法只是其中的子項(xiàng)。善法、優(yōu)法、好法僅從不同角度強(qiáng)調(diào)了良法的特征，也就是說(shuō)，良法應(yīng)當(dāng)是善法、優(yōu)法、好法，但不能認(rèn)為善法、優(yōu)法、好法就是良法。需要強(qiáng)調(diào)的是，與善法、優(yōu)法、好法對(duì)應(yīng)的惡法、劣法、壞法，只要具備一個(gè)特征就可以判定其不是良法。不需要集合為一體，才能作出不是良法的判斷。

良法善治是現(xiàn)代法治的基本標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)代法治之法應(yīng)是良好之法，現(xiàn)代法治之治應(yīng)是良法之治?，F(xiàn)代政府要施善政，就必須以良法為基礎(chǔ)，全面執(zhí)行良法?？梢?jiàn)，立良法是施善政的需要，只有立良法才能施善政。只有施善政，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治。

(二) 立良法是法治中國(guó)建設(shè)必然要求

立良法是法治中國(guó)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。改革開(kāi)放四十多年來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，實(shí)現(xiàn)了有法可依。但立法工作仍然存在短板，具體表現(xiàn)為：一是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大立法未能出臺(tái)，有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，實(shí)現(xiàn)良法之治有缺項(xiàng)，如行政程序法；二是部分立法質(zhì)量不高，解決實(shí)際問(wèn)題有效性不足，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)；三是立法工作中部門(mén)化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出，地方保護(hù)主義沒(méi)有完全根除；四是個(gè)別地方存在政績(jī)立法、重復(fù)立法、盲目立法問(wèn)題。少數(shù)立法仍以不當(dāng)管理為中心、程序繁瑣，為民便民服務(wù)內(nèi)容不多等。這些問(wèn)題已經(jīng)成為立良法的瓶頸，有必要從依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)其危害性，堅(jiān)定立良法的意志，堅(jiān)持以人民為中心，充分反映民意，維護(hù)公平正義，保障人民權(quán)益，不斷滿(mǎn)足人民對(duì)幸福美好生活的期盼。

立良法是執(zhí)法司法的需要。只有立良法，政府及其部門(mén)、法定授權(quán)組織才能實(shí)現(xiàn)以民為本、良性管理、善意執(zhí)法，最終實(shí)現(xiàn)善政。立良法對(duì)依法行政、消除惡意執(zhí)法具有特別重要的意義。公平正義是良法的核心內(nèi)容，司法活動(dòng)必須追求公平正義，保護(hù)人民權(quán)益、伸張正義。良法是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的基石，檢察、審判機(jī)關(guān)只有依良法開(kāi)展司法活動(dòng)，才能讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義，防止因不公正的審判傷害人民群眾感情、損害人民群眾權(quán)益。因此，立良法是執(zhí)法司法的需要，是實(shí)現(xiàn)政府善政、司法公正的基礎(chǔ)。

立良法是有效化解社會(huì)矛盾糾紛的需要。要有效化解社會(huì)矛盾，定紛止?fàn)?，離不開(kāi)評(píng)判是否的標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)以法律和制度形式出現(xiàn)，良法善規(guī)是法律和制度的最好內(nèi)容，為有效化解社會(huì)矛盾糾紛提供良好標(biāo)準(zhǔn)和制度基礎(chǔ)。矛盾糾紛調(diào)解組織和人員適用良法善規(guī)進(jìn)行調(diào)解、宣傳，不僅能夠讓當(dāng)事人各方心平氣和地接受制度規(guī)范，而且保證調(diào)解人員依法調(diào)解，及時(shí)高效地化解矛盾，定紛止?fàn)?。因此，立良法是有效化解社?huì)矛盾糾紛的需要。

二、 立良法的條件

要立良法，離不開(kāi)立法工作者產(chǎn)生的內(nèi)生動(dòng)力和自身素質(zhì)、能力，也離不開(kāi)外部環(huán)境。這些內(nèi)外因素共同構(gòu)成立良法的條件。

(一) 有明確的良法標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于良法的標(biāo)準(zhǔn)，眾說(shuō)紛紜，有兩標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)、(3)孫霞在《良法標(biāo)準(zhǔn)之我見(jiàn)》提出，良法的標(biāo)準(zhǔn)可以概括為內(nèi)容和形式兩方面。良法應(yīng)當(dāng)合乎科學(xué)性的要求；符合公平正義的原則，代表廣大人民的利益;有利于社會(huì)進(jìn)步,促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。參見(jiàn)《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2004年第3期。三標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)、(4)亞里士多德將良法的標(biāo)準(zhǔn)總結(jié)為三:良法是為了公共利益而不是為了某一階級(jí) (或個(gè)人)的法律 ;良法應(yīng)該體現(xiàn)人們所珍愛(ài)的道德價(jià)值 (對(duì)古希臘人而言就是自由);良法必須能夠維護(hù)合理的城邦制度于久遠(yuǎn)。我國(guó)學(xué)者趙震江提出良法的民主性 、科學(xué)性 、道德性等三重標(biāo)準(zhǔn)。李桂林教授認(rèn)為良法的標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)為三個(gè)方面:在法的內(nèi)容方面，必須合乎調(diào)整對(duì)象自身的規(guī)律；在法的價(jià)值方面, 良法必須符合正義并促進(jìn)社會(huì)成員的公共利益；在法的形式方面,良法必須具有形式科學(xué)性。李龍教授認(rèn)為良法的基本標(biāo)準(zhǔn)是:價(jià)值合理性是良法的核心要素；規(guī)范合理性是良法的形式表征;體制合理性是良法的實(shí)體要件；程序合理性是良法的運(yùn)行保障。參見(jiàn)陶紅武《論以良法標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)我國(guó)的立法》，2009年 12月第 6期《西南科技大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》。四標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)(5)李龍、汪進(jìn)元《良法標(biāo)準(zhǔn)初探》提出，良法應(yīng)始終堅(jiān)持以鄧小平理論為指導(dǎo)；在價(jià)值建構(gòu)上, 應(yīng)確立以正義為軸心、以秩序?yàn)橥饣?、以平等為基礎(chǔ)、以利益為歸屬的價(jià)值體系；在規(guī)范結(jié)構(gòu)上, 應(yīng)進(jìn)一步完善立法過(guò)程的民主化、立法表達(dá)的規(guī)范化、立法體系的科學(xué)化；在文化精神上, 應(yīng)建立公民權(quán)利主導(dǎo)型的立法模式?！墩憬髮W(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2001年第3期。和多標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。(6)司春燕認(rèn)為良法形式上必須具有普遍性、明確性、統(tǒng)一性、穩(wěn)在性、可行性、公開(kāi)性等特征; 良法在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上必須體現(xiàn)自由等正義的基本內(nèi)涵，代表社會(huì)公共利益，反映公意。見(jiàn)司春燕《論社會(huì)主義的制度倫理與良法標(biāo)準(zhǔn)》，《倫理與文明》雜志第1輯第197～203 頁(yè)。明晰且有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)如下。

1.合憲合法性

良法首先要符合憲法，違反憲法精神的法肯定不是良法。其次，良法要符合民法典、刑法、訴訟法、行政法等基本法律的規(guī)定，因?yàn)榛痉墒巧鐣?huì)各方必須共同遵守的基本原理和準(zhǔn)則，與憲法精神一脈相承。再次，良法還要符合其上位的專(zhuān)門(mén)法律，不得與其抵觸。這是良法的第一硬性指標(biāo)，起草、審查法律以此為標(biāo)準(zhǔn)具有可操作性。

2.適當(dāng)性

適當(dāng)性是良法的核心標(biāo)準(zhǔn)，其內(nèi)容離不開(kāi)立法動(dòng)機(jī)和目的、方法和手段、制度和措施等。

首先，立法動(dòng)機(jī)要純潔，立法目的要正當(dāng)。立法動(dòng)機(jī)純凈透明，無(wú)可非議，無(wú)私欲，無(wú)假公濟(jì)私等念頭。立法目的是立法動(dòng)機(jī)驅(qū)使立法工作人員產(chǎn)生立法行為所要達(dá)到的結(jié)果，每項(xiàng)立法都有具體的立法目的，但立良法等唯一宗旨是為民立法，這是一切立法的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。為民立法就是要體現(xiàn)人民意志，保護(hù)公共利益，符合人性，體恤關(guān)愛(ài)，尊重人格，善良人道。

其次，立法方法和手段適當(dāng)。立法方法和立法手段是否科學(xué)、適當(dāng)，關(guān)系到立法成敗。立良法要求立法方法、手段皆科學(xué)、全面、適當(dāng)。立法方法包括公開(kāi)征集立法項(xiàng)目、征求各方面意見(jiàn)、深入調(diào)查研究、專(zhuān)家咨詢(xún)論證等，除依法保密的立法項(xiàng)目外，小范圍征求意見(jiàn)、不公開(kāi)征求意見(jiàn)的立法方法是不適當(dāng)?shù)?，也不可能是良法。立法手段包括?shū)面或者網(wǎng)絡(luò)征求意見(jiàn)、問(wèn)卷調(diào)查、與相對(duì)人溝通交流、召開(kāi)座談會(huì)、咨詢(xún)會(huì)、論證會(huì)，聽(tīng)證會(huì)等，如設(shè)定行政處罰沒(méi)有召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)，該立法手段就不適當(dāng)、不合法，不可能是良法。

最后，制度和措施適當(dāng)。制度是指導(dǎo)性的原則內(nèi)容，措施是具體的方法。只有制度，沒(méi)有具體措施，制度無(wú)法落到實(shí)處。立法設(shè)計(jì)的制度、措施是否適當(dāng)，關(guān)乎實(shí)體內(nèi)容良惡。民眾不接受的某項(xiàng)法律制度，很大程度上是設(shè)計(jì)的內(nèi)容、措施不適當(dāng)。某項(xiàng)制度不適當(dāng)，不一定導(dǎo)致其保障措施的不適當(dāng)。反之，某項(xiàng)制度適當(dāng)，不能保證其實(shí)施措施一定適當(dāng)。某項(xiàng)制度的實(shí)施需要多種措施保障，更需要?jiǎng)側(cè)嵯酀?jì)措施。剛性措施如行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收、行政處罰等，柔性措施如行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政協(xié)議以及協(xié)商、共治等。

關(guān)于適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)的操作，需要通過(guò)立法草案說(shuō)明、立法審查、審議、備案監(jiān)督等來(lái)實(shí)現(xiàn)。起草部門(mén)往往在草案說(shuō)明中，強(qiáng)調(diào)立法目的正當(dāng)性、程序合法性、制度必要性、措施可行性，不會(huì)對(duì)適當(dāng)性作充分說(shuō)明。這就要立法審查、審議、監(jiān)督人員具有火眼金睛，透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，重點(diǎn)從立法動(dòng)機(jī)和目的、方法和手段、制度和措施等方面審查適當(dāng)性，發(fā)現(xiàn)不純動(dòng)機(jī)、不當(dāng)目的，剔除非良法內(nèi)容。

3.時(shí)代性

良法的時(shí)代性，要求法律規(guī)范順應(yīng)世界潮流，符合時(shí)代要求，具有鮮明特性。和平、發(fā)展、合作、共贏是當(dāng)今世界的時(shí)代性，集中表現(xiàn)為全球化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化特點(diǎn)。改革創(chuàng)新是當(dāng)代中國(guó)新時(shí)代精神的核心，新時(shí)代立法要順應(yīng)世界潮流，符合國(guó)情需要。若逆歷史潮流而動(dòng)，不可能立良法。立良法要符合時(shí)代性標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)要關(guān)注當(dāng)下、著眼未來(lái)。關(guān)注當(dāng)下，就是聯(lián)系實(shí)際，以問(wèn)題為導(dǎo)向，立法解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題；著眼未來(lái)，就是立法要具有前瞻性，預(yù)測(cè)發(fā)展趨勢(shì)，作出尊重、支持新生事物發(fā)展的規(guī)定。反之，抱殘守缺，不問(wèn)趨勢(shì)，如立法禁止或限制網(wǎng)約車(chē)、共享自行車(chē)等新業(yè)態(tài)發(fā)展和自媒體、新能源、新材料等新興領(lǐng)域從業(yè)者活動(dòng)，阻止區(qū)塊鏈、人工智能等新科技推廣，肯定不是良法。

關(guān)于時(shí)代性標(biāo)準(zhǔn)的操作，一方面需要立法工作者勇立潮頭，順勢(shì)而為，大膽創(chuàng)新，敢于擔(dān)當(dāng)，不能畏首畏尾，因循守舊。同時(shí)，深刻理解政策精神，準(zhǔn)確把握改革創(chuàng)新要求，科學(xué)研判，順勢(shì)而為，促進(jìn)新生事物發(fā)展。要堅(jiān)持立法和改革相銜接相促進(jìn)，做到重大改革于法有據(jù)，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。對(duì)改革急需、立法條件成熟的法，要抓緊調(diào)研起草，盡快出臺(tái)；對(duì)立法條件還不成熟、需要先行先試的法，可作出授權(quán)立法或者改革決定。經(jīng)實(shí)踐證明可行的授權(quán)立法或者改革決定，要及時(shí)制定修改相關(guān)法律。另一方面，需要解決改革創(chuàng)新與法律滯后的矛盾問(wèn)題，及時(shí)組織清理，修訂、廢止不符合時(shí)代發(fā)展的法律法規(guī)，消除不合時(shí)宜的制度障礙。

4.操作性

操作性是根據(jù)可觀察、可測(cè)量、可操作的特征界定變量含義的方法，詳細(xì)描述研究變量的操作程序和測(cè)量指標(biāo)。法律是實(shí)踐性很強(qiáng)的規(guī)范，沒(méi)有可操作性的法絕不是良法。良法在實(shí)體內(nèi)容方面必須以問(wèn)題為導(dǎo)向，充分考慮措施的可行性，清晰公權(quán)與私權(quán)的界限；體例上要少一些原則性、宏觀性、提倡性、宣傳性的規(guī)定，多一些具體的、剛?cè)嵯酀?jì)的規(guī)定，少一些自由裁量權(quán)，多一些便民利民的程序規(guī)定。立良法就是要立操作性很強(qiáng)的法，使之更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，避免立法成為一紙空文。

關(guān)于操作性標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)，一方面需要立法工作者通過(guò)深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，深挖根源，開(kāi)動(dòng)腦筋，以新思路創(chuàng)設(shè)新制度。只有深入基層，傾聽(tīng)工作一線的人員或者單位的意見(jiàn)，才能發(fā)現(xiàn)亟待解決的問(wèn)題。只有深入分析問(wèn)題表現(xiàn)，層層剖析，才能深挖根源。只有在找到真問(wèn)題真原因的基礎(chǔ)上，才能靶向治療，有效采取對(duì)策措施，完成頂層制度設(shè)計(jì)。另一方面，新措施也要具有操作性，要針對(duì)“多因一果”問(wèn)題，全面考慮問(wèn)題復(fù)雜性，對(duì)應(yīng)措施應(yīng)當(dāng)多種并可操作，切忌“一刀切”，措施唯一，方法簡(jiǎn)單。針對(duì)“一因一果”問(wèn)題，也要在可供選擇的新措施中選取可操作性最優(yōu)措施。

5.規(guī)范性

規(guī)范性是指行為具有一定的規(guī)矩和標(biāo)準(zhǔn)。法律是規(guī)范性文件，立法是規(guī)范化行為，良法要求其制度、措施具有規(guī)范性，必須是符合統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，使之成為協(xié)調(diào)統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)合理、等級(jí)分明、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、用語(yǔ)準(zhǔn)確的整體。但符合規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)的法律不一定是良法，決定法律是否為良法的因素很多。關(guān)于規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)的操作，立法機(jī)關(guān)均頒布立法工作規(guī)范。立法工作人員務(wù)必遵循立法工作程序，保證法律文本符合立法技術(shù)規(guī)范。

6.通俗性

通俗就是簡(jiǎn)明直白，讓人能看懂。通俗性應(yīng)當(dāng)成為良法的標(biāo)準(zhǔn)，立法語(yǔ)言固然有自身的特點(diǎn)和風(fēng)格，需要以“法言法語(yǔ)”來(lái)表達(dá)，特別是專(zhuān)業(yè)法律術(shù)語(yǔ)在立法語(yǔ)言中起著不可或缺、無(wú)法替代的作用，其減少文字繁瑣、意義模糊、缺乏確定性等情況，增強(qiáng)了條文表意的精準(zhǔn)度和專(zhuān)業(yè)性。但總體要求是，除必不可少的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)外, 立法語(yǔ)言要盡可能使用淺顯易懂的日常用語(yǔ)加以表述，做到通俗易懂，言簡(jiǎn)意明，以便民眾理解并遵守。

關(guān)于通俗性標(biāo)準(zhǔn)的操作，一方面立法工作者要做到為民立法，立老百姓看得懂的法。另一方面，立法工作者要處理好立法語(yǔ)言通俗性和專(zhuān)業(yè)性關(guān)系，以通俗性為要，輔之專(zhuān)業(yè)性，不能本末倒置。在使用必不可少的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)后,要盡可能使用淺顯易懂的用語(yǔ)加以解釋。

判斷是否立良法的標(biāo)尺是明確的良法標(biāo)準(zhǔn)，其中合憲合法性、適當(dāng)性、時(shí)代性是實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，操作性、規(guī)范性、通俗性是形式標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)是立良法的必要條件，形式標(biāo)準(zhǔn)是立良法的充分條件。滿(mǎn)足操作性、規(guī)范性、通俗性的形式標(biāo)準(zhǔn)，但不符合合憲合法性、適當(dāng)性、時(shí)代性的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的法，肯定不是良法。反之，符合合憲合法性、適當(dāng)性、時(shí)代性的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，但不符合操作性、規(guī)范性、通俗性的形式標(biāo)準(zhǔn)的法，不一定是良法。

(二) 有立良法的高素質(zhì)人才隊(duì)伍

要立良法，人才是關(guān)鍵。沒(méi)有高素質(zhì)的立法人才隊(duì)伍，不可能制定良法。目前，我國(guó)立法隊(duì)伍總體素質(zhì)良好，但存在高素質(zhì)立法人才短缺、整體素質(zhì)良莠不齊、地方立法工作人員多數(shù)缺少專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練等問(wèn)題。

首先，要提高立法人才個(gè)體素質(zhì)。一是樹(shù)立立法為民的思想。這將對(duì)立法活動(dòng)產(chǎn)生決定性影響，立法工作者要將“以人為本”思想根植于心中，融入到血液里，貫徹到立法實(shí)踐活動(dòng)中、體現(xiàn)在具體條文中。要以立法凸顯對(duì)人民美好生活向往的最大化保障，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，完善制度內(nèi)容，更好地維護(hù)人民權(quán)益，不斷增加人民群眾獲得感、幸福感和安全感。二是培養(yǎng)全新立法的理念。立法理念是為實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)提供基礎(chǔ)、途徑和保障的系列價(jià)值觀念，先進(jìn)的立法理念對(duì)推進(jìn)科學(xué)立法、實(shí)現(xiàn)法的價(jià)值、平衡權(quán)利和權(quán)力關(guān)系等起著重要作用。要樹(shù)立法制統(tǒng)一、民主科學(xué)、公開(kāi)公正的立法理念，從權(quán)力本位向權(quán)利本位轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持體現(xiàn)人文關(guān)懷和權(quán)利保障優(yōu)先。樹(shù)立立法不是“治官”“治民”，而是服務(wù)于“人人”的理念，處理好政府與公民之間的服務(wù)與合作的信任關(guān)系。徹底摒除“管理式立法”“命令式立法”、地方保護(hù)主義立法等理念，消除片面強(qiáng)調(diào)部門(mén)利益和執(zhí)法權(quán)力、虛化部門(mén)責(zé)任和義務(wù)，強(qiáng)化對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)觀念，消除立法關(guān)注眼前利益，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展引領(lǐng)作用的觀念等。三是提高個(gè)人法律素養(yǎng)。堅(jiān)定法律信仰，強(qiáng)化法治意識(shí)，立管用好用的法；依法立法，守住合法性底線。減少運(yùn)用行政思維立法的模式，運(yùn)用法治思維進(jìn)行科學(xué)立法，提高立法本領(lǐng)，精耕細(xì)作，精益求精，大膽創(chuàng)新，提高立法質(zhì)量和效率。

其次，要提升立法隊(duì)伍的整體素質(zhì)。一是強(qiáng)化政治素質(zhì)訓(xùn)練培養(yǎng)。加強(qiáng)政治理論和社會(huì)主義核心價(jià)值觀的學(xué)習(xí)，把政治標(biāo)準(zhǔn)放在立法首位，把實(shí)現(xiàn)好維護(hù)好發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為立法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，做到民有所呼、法有所應(yīng)，做到立法想為民、立法真為民，聽(tīng)民意，立良法。二是增強(qiáng)整體業(yè)務(wù)工作能力。采取學(xué)歷教育、專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)、接受?chē)?yán)格立法職業(yè)訓(xùn)練或者跟班學(xué)習(xí)等方式，提升整體素質(zhì)。三是培養(yǎng)立法領(lǐng)軍人才。編制立法領(lǐng)軍人才培養(yǎng)規(guī)劃，多渠道選拔優(yōu)秀立法人才。及時(shí)發(fā)掘立法骨干，重點(diǎn)培養(yǎng)。大學(xué)法學(xué)院要改革完善立法學(xué)課程，充分利用學(xué)科齊全、人才密集的優(yōu)勢(shì)，培養(yǎng)高精尖立法人才。四是提升立法職業(yè)素質(zhì)。堅(jiān)持立法先立德、德法兼修，遵守立法職業(yè)道德、準(zhǔn)則、行為規(guī)范。

最后，要加強(qiáng)立法人才制度建設(shè)。一是建立立法人才準(zhǔn)入、資格管理制度，把好入口關(guān)。二是建立調(diào)劑制度。暢通立法、執(zhí)法、司法部門(mén)的人才交流渠道，從符合條件的法學(xué)專(zhuān)家、法官、檢察官、律師隊(duì)伍中選調(diào)骨干，充實(shí)到立法隊(duì)伍中。三是建立培訓(xùn)制度，多形式培養(yǎng)立法專(zhuān)業(yè)人員。特別要關(guān)注邊疆地區(qū)、民族地區(qū)和基層立法專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍建設(shè)，采取跟班學(xué)習(xí)、專(zhuān)班培訓(xùn)、定期輪訓(xùn)、長(zhǎng)期訓(xùn)練等方式，培養(yǎng)地方立法人才。四是建立健全立法人員職業(yè)道德規(guī)范、準(zhǔn)則。職業(yè)道德、準(zhǔn)則關(guān)乎立法人員個(gè)人品德、修養(yǎng)，要為立法工作者劃清界限，明確職業(yè)道德操守提供制度保障。

(三) 有立良法的外部保障條件

立良法離不開(kāi)外部保障條件。建設(shè)強(qiáng)有力的外部保障體系，是立良法的堅(jiān)強(qiáng)后盾。在外部保障條件中，組織、經(jīng)費(fèi)、信息化等條件發(fā)揮著重要作用。首先，組織保障是核心。強(qiáng)有力的政治組織為立良法提供重要支撐，在保障體系中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。有立法權(quán)的機(jī)關(guān)要明確機(jī)構(gòu)職能，組織精兵強(qiáng)將開(kāi)展立法。同時(shí)，主要負(fù)責(zé)人要全程領(lǐng)導(dǎo)立法，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重要制度設(shè)計(jì)等方面作出決策。二是關(guān)心、愛(ài)護(hù)立法工作人員，創(chuàng)造工作條件，支持依法大膽立法。三是加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)。對(duì)分歧意見(jiàn)，要組織協(xié)調(diào)，盡量形成共識(shí)，保障立法工作順利進(jìn)行。其次，財(cái)政保障是關(guān)鍵。立良法需要深入調(diào)查研究、廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)、反復(fù)修改完善，這些活動(dòng)需要財(cái)政保障。最后，科技和信息化保障是支撐。當(dāng)代社會(huì)信息技術(shù)飛速發(fā)展，科技和信息化保障已經(jīng)成為立良法的重要條件。要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代科技手段，全面建設(shè)“智慧立法”平臺(tái)，推進(jìn)立法數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化，整合各類(lèi)立法信息、數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，為立良法提供技術(shù)支持。

三、 立良法的路徑

(一) 精選項(xiàng)目，把好立法入口關(guān)

要立良法，首先要在篩選立法項(xiàng)目上下功夫。一是廣泛征集。除征集有關(guān)部門(mén)、單位和地區(qū)的立法項(xiàng)目外，要向社會(huì)發(fā)布公告，廣泛征集立法項(xiàng)目建議。這也是開(kāi)門(mén)立法的要求，只有了解民意，才能知道民需，繼而回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。二是科學(xué)篩選。面對(duì)征集到的項(xiàng)目建議，需要精挑細(xì)選。選擇標(biāo)準(zhǔn)是圍繞中心工作，突出重點(diǎn)，慎立多修，急用先立，兼顧一般。對(duì)改革發(fā)展急需且有地方特色的項(xiàng)目，或者上位法規(guī)定原則的，必須立項(xiàng)；對(duì)上位法正在制定或者修訂的，需要暫緩立項(xiàng)；另外，能夠綜合立項(xiàng)的，不單獨(dú)立項(xiàng)；對(duì)可以通過(guò)立法以外的方式解決的事項(xiàng)，原則上不立項(xiàng)。三是溝通協(xié)商。有立法權(quán)機(jī)關(guān)要廣泛深入就立法事項(xiàng)向社會(huì)各界征求意見(jiàn)，如通過(guò)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等方式，就立法事項(xiàng)公開(kāi)、廣泛征求社會(huì)公眾意見(jiàn)的互動(dòng)溝通活動(dòng)，目的是廣納民意，達(dá)成共識(shí)，減少分歧。因此，要充分聽(tīng)取人大、政協(xié)機(jī)關(guān)和有關(guān)人員意見(jiàn)，與起草單位專(zhuān)題協(xié)商、調(diào)研座談溝通，對(duì)立法項(xiàng)目需解決的問(wèn)題作深入研究。四是精準(zhǔn)立項(xiàng)。要認(rèn)真聽(tīng)取提出立法建議單位、個(gè)人的意見(jiàn)，特別要摸清立法動(dòng)機(jī)、目的，堅(jiān)決剔除立法動(dòng)機(jī)不純、立法目的不當(dāng)?shù)捻?xiàng)目，更不能讓惡法項(xiàng)目渾水摸魚(yú)進(jìn)入立法計(jì)劃。對(duì)年內(nèi)需要完成的立法項(xiàng)目，要召開(kāi)立項(xiàng)論證會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)法律、業(yè)務(wù)專(zhuān)家和相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)、建議。五是科學(xué)編制計(jì)劃。要將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、公共安全、民生保障、疫情防控、道德規(guī)范、誠(chéng)信建設(shè)、權(quán)利保護(hù)、社會(huì)救助等重要領(lǐng)域立法項(xiàng)目納入立法工作計(jì)劃，加強(qiáng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等建設(shè)方面的立法。

(二) 端正思想，把好立法起草關(guān)

要立良法，草案調(diào)研起草是基礎(chǔ)。要立良法，必須動(dòng)機(jī)純潔、思想端正。一是指導(dǎo)思想正確。要端正思想，為民立法，強(qiáng)化立良法意識(shí)，克服私心雜念，消除通過(guò)立法謀求地方或部門(mén)利益，實(shí)現(xiàn)立法中的形象工程、政績(jī)工程等不當(dāng)目的。二是方式方法正確。首先，立法工作人員要提高修養(yǎng)，起草立法草案要心中有民，內(nèi)心向善，目的正當(dāng)。其次，深入調(diào)研，務(wù)實(shí)立法，以問(wèn)題為導(dǎo)向，突出特色，做到少而精，善于以“小切口”解決實(shí)際問(wèn)題。其三，反對(duì)政績(jī)立法、盲目立法、重復(fù)立法和一切不當(dāng)目的、利益、措施的立法。三是遵循規(guī)律。立良法必須遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律、社會(huì)發(fā)展規(guī)律和立法活動(dòng)規(guī)律，保證制度規(guī)范反映和體現(xiàn)規(guī)律要求，符合客觀實(shí)際。四是把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入立法，踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。這是立良法的核心內(nèi)容。

(三)守正創(chuàng)新，把好立法審查關(guān)

要立良法，立法審查是關(guān)鍵。要依法行使審查職權(quán)，嚴(yán)格審查把關(guān)，不能讓惡法、劣法蒙混過(guò)關(guān)。 首先，按照良法標(biāo)準(zhǔn)審查。一是強(qiáng)化充分保障公民權(quán)益，限制行政權(quán)濫用，建立保障制度。立法不能任意增設(shè)老百姓義務(wù)、減損老百姓權(quán)益。二是強(qiáng)化平等保護(hù)意識(shí)，建立保障制度。三是堅(jiān)守底線，立法合法。四是立法創(chuàng)新。立法要?jiǎng)?chuàng)新措施，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，要著力營(yíng)造法治化營(yíng)商環(huán)境，注重提高基層治理能力的制度建設(shè)。 其次，善于發(fā)現(xiàn)不當(dāng)立法內(nèi)容。立法審查工作人員要練就一雙火眼金睛，去發(fā)現(xiàn)、甄別惡法、劣法內(nèi)容。 最后，嚴(yán)格把關(guān)。通過(guò)立法審查，要大膽徹底地刪除惡意條款。這是原則問(wèn)題，不能含糊其詞，是非不分。對(duì)劣質(zhì)條款，要深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，完善不當(dāng)條文，強(qiáng)化制度創(chuàng)新及特色立法內(nèi)容，增強(qiáng)適當(dāng)性、可操作性。

(四) 履職盡責(zé)，把好立法監(jiān)督關(guān)

要立良法，加強(qiáng)立法監(jiān)督是保障。有立法監(jiān)督權(quán)的人大常委會(huì)、上級(jí)政府要履職盡責(zé)，把好立法監(jiān)督關(guān)。一是加強(qiáng)監(jiān)督制度建設(shè)。建立良法審查標(biāo)準(zhǔn)，明確立良法的原則、內(nèi)容和禁止立惡法、劣法規(guī)定的剛性條款，建立監(jiān)督機(jī)制，完善監(jiān)督程序。二是加強(qiáng)備案審查。對(duì)一切惡意立法、政績(jī)立法、任意立法、重復(fù)立法等行為說(shuō)不。違反禁止規(guī)定的，要改變或撤銷(xiāo)。三是提高民主監(jiān)督實(shí)效。依法處理國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、公民對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章等書(shū)面提出的審查要求或者審查建議。一旦發(fā)現(xiàn)惡法、劣法問(wèn)題，要及時(shí)糾正。四是問(wèn)責(zé)追責(zé)。加強(qiáng)對(duì)惡法、劣法的控制，如設(shè)定制裁機(jī)制，對(duì)責(zé)任人依法處理。

四、 立良法的機(jī)制

立法工作機(jī)制是立法制度化的方法，科學(xué)完備的工作機(jī)制對(duì)提高立法質(zhì)量和效率、保障立良法發(fā)揮著重要作用。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家加強(qiáng)立法機(jī)制建設(shè)，出臺(tái)了一系列立法程序制度、機(jī)制，但仍然存在不足，如立法程序制度操作性、針對(duì)性不強(qiáng)；領(lǐng)導(dǎo)干部有序參與機(jī)制未建立；公眾參與、專(zhuān)家論證等機(jī)制沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用；立法評(píng)估、清理工作缺少規(guī)范等。這些問(wèn)題需要通過(guò)建立完善立法機(jī)制加以解決。立良法不僅離不開(kāi)科學(xué)完備的工作機(jī)制，而且需要不斷創(chuàng)新機(jī)制。這種創(chuàng)新不是機(jī)制階段性創(chuàng)新或者單項(xiàng)創(chuàng)新。要立良法，至少需要以下機(jī)制創(chuàng)新。

(一)領(lǐng)導(dǎo)干部有序參與機(jī)制

領(lǐng)導(dǎo)干部有序參與，在立良法活動(dòng)中發(fā)揮核心作用。建立領(lǐng)導(dǎo)干部有序參與機(jī)制，既有利于貫徹為民立法思想，把握正確的立法方導(dǎo)向和思路，防止立法偏離正確軌道，也有利于排除立法阻力，協(xié)調(diào)關(guān)系，化解矛盾，管控分歧。 建立領(lǐng)導(dǎo)干部有序參與機(jī)制，一方面要解決好領(lǐng)導(dǎo)干部參與的時(shí)間問(wèn)題。并非要求領(lǐng)導(dǎo)干部都要參與每個(gè)環(huán)節(jié)立法，只需在關(guān)鍵時(shí)間、關(guān)鍵環(huán)節(jié)參與。立法活動(dòng)啟動(dòng)時(shí)要報(bào)告立法動(dòng)機(jī)、目的和需要解決的主要問(wèn)題，聽(tīng)取領(lǐng)導(dǎo)干部的意見(jiàn)或者建議。立法活動(dòng)中，對(duì)重大立法事項(xiàng)、重要制度設(shè)計(jì)要及時(shí)請(qǐng)示，獲得領(lǐng)導(dǎo)干部明確指示。對(duì)有爭(zhēng)議的問(wèn)題要及時(shí)報(bào)告，爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)協(xié)調(diào)處理。另一方面，解決好參與的事項(xiàng)問(wèn)題。并非要求領(lǐng)導(dǎo)干部都要參與每個(gè)立法事項(xiàng)。領(lǐng)導(dǎo)干部只需在重要內(nèi)容、重大事項(xiàng)和爭(zhēng)議協(xié)調(diào)難以協(xié)調(diào)等方面參與，使其在立法活動(dòng)中把握方向、作出決策、協(xié)調(diào)關(guān)系、排除分歧、達(dá)成共識(shí)，提高立法質(zhì)量和效率。

(二)公眾參與機(jī)制

立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)社會(huì)公眾意志，這是立良法的基本內(nèi)涵和要求。針對(duì)立法活動(dòng)中公眾參與度不高、參與效果不理想等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制，激發(fā)公眾的參與熱情。一是立項(xiàng)民主。要立良法，首先，要解決立法工作計(jì)劃的民主立項(xiàng)問(wèn)題，要向社會(huì)公開(kāi)征集立法項(xiàng)目。對(duì)公眾提出的項(xiàng)目建議要認(rèn)真研究，予以回復(fù)。對(duì)部門(mén)積極性不高但公眾強(qiáng)烈要求立法的項(xiàng)目，要認(rèn)真研究，爭(zhēng)取列入立法工作計(jì)劃，若不列入也要向公眾說(shuō)明理由。其次，要邀請(qǐng)公眾參與討論立法工作計(jì)劃，廣納民意，防止不當(dāng)立法項(xiàng)目進(jìn)入立法計(jì)劃。二是立法民主。立法工作中要體現(xiàn)公眾意志，尊重民意。既要擴(kuò)大公眾有序參與范圍、廣開(kāi)言路，又要廣納民意、匯聚民智。同時(shí)，制度設(shè)計(jì)要民主。立法不僅要敢于直面公眾關(guān)注的“難點(diǎn)”“痛點(diǎn)”、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“堵點(diǎn)”“盲點(diǎn)”，而且要在解決公眾反映最迫切的問(wèn)題，破解影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最頑固的癥結(jié)的措施、制度設(shè)計(jì)方面，廣泛征求、采納公眾意見(jiàn)或者建議，使設(shè)計(jì)的制度簡(jiǎn)便易行、管用好用。

(三)專(zhuān)家咨詢(xún)論證機(jī)制

建立專(zhuān)家咨詢(xún)論證，對(duì)立良法，特別是保證立法質(zhì)量、解決立法中的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，促進(jìn)立法決策科學(xué)化具有重要作用。首先，要普遍建立專(zhuān)家咨詢(xún)論證制度。通過(guò)報(bào)名、推薦和審核等程序聘請(qǐng)域內(nèi)外符合條件的專(zhuān)家、學(xué)者或有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)人員組成咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，為立法提供咨詢(xún)服務(wù)。其次，要為專(zhuān)家提供咨詢(xún)意見(jiàn)創(chuàng)造條件。負(fù)責(zé)聯(lián)系立法專(zhuān)家咨詢(xún)論證的機(jī)構(gòu)要通過(guò)參加會(huì)議、閱讀文件、參與調(diào)研、提供相關(guān)立法背景資料等，盡最大可能為立法咨詢(xún)論證專(zhuān)家了解情況創(chuàng)造條件，使他們?cè)谌嬷榈那疤嵯聟⑴c論證。專(zhuān)家論證上，應(yīng)讓各種意見(jiàn)能夠得到充分表達(dá)，鼓勵(lì)專(zhuān)家發(fā)表同立法草案不同的意見(jiàn)，立法機(jī)關(guān)要盡量做到兼聽(tīng)則明。最后，建立專(zhuān)家咨詢(xún)論證的責(zé)任機(jī)制。為避免個(gè)別專(zhuān)家不負(fù)責(zé)任，要按照權(quán)責(zé)一致原則，對(duì)專(zhuān)家的咨詢(xún)論證工作建立約束機(jī)制。參與論證的專(zhuān)家要提交由本人簽字的書(shū)面論證意見(jiàn)，以對(duì)自己的意見(jiàn)負(fù)責(zé)。要定期通報(bào)專(zhuān)家參與咨詢(xún)論證的情況，對(duì)專(zhuān)家的職業(yè)操守、工作質(zhì)量定期考核，考核結(jié)果作為對(duì)咨詢(xún)論證專(zhuān)家續(xù)聘或獎(jiǎng)懲的依據(jù)。要增加專(zhuān)家咨詢(xún)論證的透明度。經(jīng)驗(yàn)表明，專(zhuān)家咨詢(xún)論證過(guò)程的公開(kāi)是保障專(zhuān)家擺脫外在控制和利益驅(qū)使、獲得“中立性”角色的核心機(jī)制。因此，要將專(zhuān)家咨詢(xún)論證意見(jiàn)和立法機(jī)關(guān)采納情況通過(guò)適當(dāng)方式向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督和公眾評(píng)論，以增強(qiáng)專(zhuān)家的責(zé)任感，也有利于防止立法機(jī)關(guān)對(duì)專(zhuān)家意見(jiàn)隨意進(jìn)行處置。

(四)立法審查機(jī)制

完善立法機(jī)關(guān)審議決定機(jī)制。立法審查是保證立法草案質(zhì)量的重要手段，也是立良法的重要環(huán)節(jié)。立法機(jī)關(guān)審議是立法審查的法定程序，審議程序是否科學(xué)合理直接關(guān)系到立法權(quán)的正確行使和立法質(zhì)量。對(duì)立法草案的提出、審議、表決、公布等作出程序性規(guī)定，是完善立法機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)擬提請(qǐng)審議的立法草案內(nèi)容，可由有關(guān)部門(mén)或聘請(qǐng)專(zhuān)家介紹相關(guān)信息，讓參與審議的人員更多地了解草案所涉及領(lǐng)域理論研究成果、上位法的規(guī)定及本地的實(shí)際情況，便于有針對(duì)性地進(jìn)行審議。立法草案應(yīng)在會(huì)前發(fā)至審議人員手中，給審議人員充分的閱讀和研究時(shí)間。法律法規(guī)案表決前，根據(jù)實(shí)際需要可以將個(gè)別分歧較大的重要條款提請(qǐng)人大及其常委會(huì)會(huì)議單獨(dú)表決，從而避免對(duì)草案作總體表決的局限性。要完善政府規(guī)章的審議程序。

政府立法應(yīng)當(dāng)由政府常務(wù)會(huì)議或全體會(huì)議討論決定，出席會(huì)議的人員應(yīng)多于應(yīng)參加會(huì)議人員的半數(shù)。起草、審查部門(mén)作立法草案說(shuō)明應(yīng)當(dāng)全面客觀，向會(huì)議提交審核報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括主要分歧意見(jiàn)及協(xié)調(diào)處理情況，要防止審查部門(mén)作規(guī)章草案審查說(shuō)明時(shí)對(duì)收集的信息進(jìn)行不當(dāng)取舍，防止有意屏蔽不同意見(jiàn)的信息。會(huì)議參加人員均應(yīng)發(fā)表明確的意見(jiàn)，行政首長(zhǎng)根據(jù)集體討論的情況有權(quán)作出決定。如果行政首長(zhǎng)按照多數(shù)人意見(jiàn)作出決定，是集體討論決定的常規(guī)狀態(tài)。如行政首長(zhǎng)作出的決定與多數(shù)人的意見(jiàn)不一致，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。這樣既可以保證集體意見(jiàn)對(duì)行政首長(zhǎng)決定的影響力，同時(shí)又不改變行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)質(zhì)要求。

(五)立法評(píng)議評(píng)估機(jī)制

社會(huì)評(píng)議、立法評(píng)估機(jī)制是立良法的重要機(jī)制，是檢驗(yàn)立法實(shí)際效果的重要手段。社會(huì)評(píng)議機(jī)制，是指公眾或者組織在獲取立法草案基本情況的基礎(chǔ)上采取各種合法方式審議、評(píng)論并影響立法程序的總和。1946年美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》最早確立公眾評(píng)議機(jī)制，[2]該法第553條明確了規(guī)章制定的“公告與評(píng)論”非正式程序和正式程序(審判型立法聽(tīng)證程序)。之后，1970年、1980年、1990年美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》《調(diào)控靈活規(guī)制法》《協(xié)商立法法案》等法律，對(duì)非正式程序作出具體規(guī)定:一是通知；二是評(píng)議方式；三是評(píng)議期限；四是總結(jié)或回復(fù)。目前，我國(guó)已經(jīng)建立公眾評(píng)議機(jī)制，但評(píng)議主體面窄，應(yīng)當(dāng)由個(gè)人擴(kuò)大到社會(huì)組織、團(tuán)體。另外，缺乏程序性規(guī)范、評(píng)議途徑單一、評(píng)議過(guò)程缺乏透明和反饋、司法審查機(jī)制缺乏等。對(duì)此需要認(rèn)真研究，進(jìn)一步明確社會(huì)評(píng)議的程序、適用范圍、具體時(shí)限、意見(jiàn)反饋要求、司法審查等內(nèi)容。

立法評(píng)估機(jī)制，是運(yùn)用定性評(píng)估與定量評(píng)估的方法，對(duì)法律法規(guī)的公正和效率進(jìn)行衡量的機(jī)制，包括立法前評(píng)估、立法中評(píng)估和立法后評(píng)估。立法前評(píng)估是立法預(yù)評(píng)估，可以減少法律法規(guī)的試錯(cuò)成本，包括對(duì)立法的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性和可操作性評(píng)估，對(duì)擬設(shè)計(jì)的制度、措施和規(guī)則,以及預(yù)期影響、達(dá)到目的等評(píng)估。立法中評(píng)估是立法過(guò)程中對(duì)擬設(shè)計(jì)的重要制度、主要措施進(jìn)行科學(xué)性、可操作性以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)等評(píng)估。立法后評(píng)估是對(duì)立法實(shí)施效果工作的評(píng)價(jià),包括法律法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的實(shí)際影響評(píng)估和通過(guò)執(zhí)法、司法等方式在具體問(wèn)題產(chǎn)生作用的評(píng)估。立良法離不開(kāi)立法評(píng)估。目前，很多地方立法機(jī)構(gòu)都建立了立法評(píng)估制度機(jī)制，開(kāi)展立法評(píng)估，為立良法奠定基礎(chǔ)。但仍然存在評(píng)估方法單一、評(píng)估反饋意見(jiàn)不及時(shí)、運(yùn)用新科技手段不足等問(wèn)題，立法評(píng)估未達(dá)到應(yīng)有的目的。評(píng)估評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)當(dāng)作為立法的一項(xiàng)常態(tài)化工作機(jī)制予以保障。要完善立法評(píng)估制度，特別是引入第三方評(píng)估機(jī)制，使之以其獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性參與立法，成為推動(dòng)立良法的新動(dòng)力。[3]

(六)長(zhǎng)效清理機(jī)制

良法應(yīng)當(dāng)是適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要、便民利民、并與上位法不抵觸的法。滯后于時(shí)代發(fā)展的法、不利于改革開(kāi)放的法、不相符合黨中央國(guó)務(wù)院文件精神的法和與上位法抵觸的法等，都不是良法。為了保證法在實(shí)施中的鮮活生命，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，一方面有必要建立長(zhǎng)效清理機(jī)制，明確清理目的、重點(diǎn)、范圍、時(shí)間和要求，開(kāi)展定期或者不定期清理。另一方面，及時(shí)清理。清理是對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)的檢討，及時(shí)作出修改、廢止決定，這本身也是立良法的重要組成部分。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化和上位法的修改、廢止，需要按照長(zhǎng)效清理機(jī)制，對(duì)相關(guān)下位法開(kāi)展清理，及時(shí)檢討制度利弊，減少不當(dāng)或者錯(cuò)漏，作出修改、廢止決定。

結(jié) 語(yǔ)

現(xiàn)代法治需要良法善治。立良法已經(jīng)成為現(xiàn)代法治的基礎(chǔ)工作，是政府實(shí)現(xiàn)善政、國(guó)家實(shí)現(xiàn)善治的前提，也是法治中國(guó)建設(shè)的重要內(nèi)容。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須立良法，以高質(zhì)量立法保障高質(zhì)量發(fā)展、推動(dòng)全面深化改革、維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定。只有明確良法的概念，充分認(rèn)識(shí)立良法的現(xiàn)實(shí)意義、明確立良法的條件及其實(shí)現(xiàn)途徑，建立立良法的相關(guān)制度、機(jī)制，培養(yǎng)立良法的高素質(zhì)人才隊(duì)伍，切實(shí)立良法的外部途徑保障，才能立良法、實(shí)現(xiàn)善治。