陳桂研

（大連理工大學(xué)，遼寧 大連 116081）

一、引言

當(dāng)前，我國(guó)高校處在內(nèi)涵式建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，各高校都在積極完善現(xiàn)代大學(xué)制度和治理體系，加緊建設(shè)世界一流大學(xué)。國(guó)家對(duì)高等教育的重視程度逐年提高，財(cái)力投入也逐年增加。內(nèi)部審計(jì)對(duì)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、提高教育資源使用效益起著至關(guān)重要的作用，隨著高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大，高校內(nèi)部審計(jì)環(huán)境也相應(yīng)發(fā)生了變化，現(xiàn)有的內(nèi)部審計(jì)模式已經(jīng)跟不上高校財(cái)經(jīng)形勢(shì)的發(fā)展需求。發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的職能作用，把審計(jì)資源轉(zhuǎn)化為高校發(fā)展資源，對(duì)促進(jìn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。

二、高校內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型的背景及必要性

（一）高校內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型的背景

1.內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)涵

2018年《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》明確提出“內(nèi)部審計(jì)應(yīng)提供建議服務(wù)”，這意味著內(nèi)部審計(jì)工作面臨新形勢(shì)和新要求；2020年《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》提出，“內(nèi)部審計(jì)是指對(duì)本單位及所屬單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理等實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議，以促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動(dòng)”，明確定義了服務(wù)職能是內(nèi)部審計(jì)的重要職能。這些都表明高校內(nèi)部審計(jì)在對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，也要將主動(dòng)服務(wù)融入監(jiān)督中。

2.我國(guó)高校內(nèi)部審計(jì)現(xiàn)狀

一直以來(lái)，我國(guó)高校的內(nèi)部審計(jì)重心始終處于動(dòng)態(tài)發(fā)展之中，早期的工作以傳統(tǒng)的查錯(cuò)防弊為主，之后參與到組織的內(nèi)部控制建設(shè)，為風(fēng)險(xiǎn)管理提供導(dǎo)向，在服務(wù)組織管理方面發(fā)揮了重要作用。但隨著規(guī)模不斷擴(kuò)大，高校參與的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較之前明顯增多，業(yè)務(wù)分工逐步細(xì)化，形成了較長(zhǎng)的管理鏈條，高校管理任務(wù)明顯加重，然而其內(nèi)部審計(jì)模式仍以傳統(tǒng)的監(jiān)督導(dǎo)向型為主，存在“重監(jiān)督，輕服務(wù)”的現(xiàn)象，沒(méi)有充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用。

3.傳統(tǒng)的監(jiān)督導(dǎo)向型內(nèi)部審計(jì)存在缺陷

監(jiān)督導(dǎo)向型內(nèi)部審計(jì)側(cè)重于關(guān)注財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性與效益性，在實(shí)施事后監(jiān)督的基礎(chǔ)上對(duì)審計(jì)問(wèn)題進(jìn)行描述，沒(méi)有與高校總體目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，創(chuàng)造的總體價(jià)值有限，作用層次較低，難以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的審計(jì)目標(biāo)；同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)對(duì)服務(wù)職能的忽視，也導(dǎo)致戰(zhàn)略決策、管理機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的配合度不高，無(wú)法提升審計(jì)質(zhì)量和發(fā)揮審計(jì)作用。

（二）高校內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型的必要性

1.高等教育發(fā)展的需要

隨著高等教育改革的深化和相關(guān)法律法規(guī)的健全，高校治理逐步規(guī)范科學(xué)，內(nèi)部審計(jì)揭示問(wèn)題的整改力度不斷加大，服務(wù)導(dǎo)向型審計(jì)比之前的監(jiān)督導(dǎo)向型審計(jì)擁有更廣的思路，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都有所調(diào)整，對(duì)組織建設(shè)和內(nèi)部控制的關(guān)注更有助于構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)和高校治理良性互動(dòng)的發(fā)展關(guān)系。

2.應(yīng)對(duì)外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的需要

當(dāng)前，受到全球疫情和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不確定性的影響，我國(guó)發(fā)展面臨著一些難以預(yù)料的影響因素，這意味著財(cái)政很可能從整體上面臨減收增支的問(wèn)題［1］。就高等教育領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，今后無(wú)論在事業(yè)上還是在經(jīng)營(yíng)上，財(cái)政撥款之外的收入都可能減少。充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的服務(wù)職能，對(duì)規(guī)避高校風(fēng)險(xiǎn)、提升組織整體效益起著保駕護(hù)航的作用。

3.審計(jì)自身業(yè)務(wù)提質(zhì)的需要

在實(shí)際開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作的過(guò)程中會(huì)遇到有些問(wèn)題未必觸犯法律，但明顯不合理；有些問(wèn)題可能給高校增加了短期利益，卻使高校長(zhǎng)遠(yuǎn)利益受損等等。這些審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)在“以違規(guī)違紀(jì)的工作成果來(lái)評(píng)價(jià)審計(jì)工作成果”的監(jiān)督導(dǎo)向型內(nèi)部審計(jì)模式下往往被忽視，而服務(wù)導(dǎo)向型內(nèi)部審計(jì)強(qiáng)調(diào)組織效益的提升，只要對(duì)提升高校經(jīng)濟(jì)效益不利的問(wèn)題，都會(huì)被列為工作要點(diǎn)，使?jié)撛趩?wèn)題得到有效整治。通過(guò)主動(dòng)服務(wù)實(shí)現(xiàn)審計(jì)創(chuàng)新發(fā)展，全面提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，進(jìn)而充分發(fā)揮審計(jì)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，與管理層達(dá)成共識(shí)，為高校尋找合規(guī)、高效的治理策略。

三、高校內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展思路和關(guān)鍵點(diǎn)

（一）總體思路

新形勢(shì)下，高校內(nèi)部審計(jì)要積極轉(zhuǎn)變思路，拋棄以查處問(wèn)題為宗旨的審計(jì)理念和居高臨下的審計(jì)方式，增強(qiáng)宏觀意識(shí)，提升審計(jì)層次。從審計(jì)各因素的關(guān)聯(lián)性分析入手，科學(xué)把握高校發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，分析體制機(jī)制的不足，使審計(jì)兼具宏觀調(diào)控和微觀管理的雙重價(jià)值。

（二）監(jiān)督導(dǎo)向型內(nèi)部審計(jì)向服務(wù)導(dǎo)向型內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵點(diǎn)

1.提升審計(jì)站位

如何提升審計(jì)站位，筆者認(rèn)為，一是要充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部審計(jì)的最終目的是幫助學(xué)校實(shí)現(xiàn)預(yù)期發(fā)展目標(biāo)，不能局限在監(jiān)督財(cái)務(wù)收支的層面，而應(yīng)當(dāng)全方位、多層次為高校管理和可持續(xù)發(fā)展提供咨詢服務(wù)；二是要深刻認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)型是適應(yīng)我國(guó)高等教育高質(zhì)量發(fā)展的需要，是高校內(nèi)部審計(jì)自我完善、自我提升的需要；三是服務(wù)導(dǎo)向型內(nèi)部審計(jì)是在監(jiān)督導(dǎo)向型內(nèi)部審計(jì)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新與發(fā)展，并不意味著弱化和否定對(duì)財(cái)務(wù)收支的監(jiān)督作用，其通過(guò)強(qiáng)化各部門聯(lián)動(dòng)協(xié)同工作，打破審計(jì)與業(yè)務(wù)的邊界管理思維，形成監(jiān)督合力。

2.轉(zhuǎn)變審計(jì)視角

以高校經(jīng)濟(jì)效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展為目標(biāo)，將關(guān)注點(diǎn)擴(kuò)展到高校管理的各個(gè)方面，探尋管理上的薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)管理體制機(jī)制和制度體系的完善，從揭露問(wèn)題向持續(xù)改進(jìn)和推進(jìn)高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化發(fā)展，從“糾錯(cuò)查偏”朝著“促進(jìn)創(chuàng)建優(yōu)化管理程序”的方向拓展，在原有的“免疫系統(tǒng)”清除功能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的修補(bǔ)功能，同時(shí)為審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展做好技術(shù)儲(chǔ)備［2］。

3.優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)

內(nèi)部審計(jì)部門要從單純的監(jiān)管部門轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性風(fēng)險(xiǎn)管理部門，以促進(jìn)高校事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展為核心，科學(xué)配置審計(jì)資源，構(gòu)建新的審計(jì)資源組合；強(qiáng)化審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，打造組織增值型隊(duì)伍，培養(yǎng)復(fù)合型審計(jì)人才。審計(jì)人員要轉(zhuǎn)變角色，并調(diào)整工作重心，優(yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu)，開(kāi)拓服務(wù)領(lǐng)域，為今后內(nèi)部審計(jì)內(nèi)涵式建設(shè)拓寬發(fā)展空間。

4.創(chuàng)新審計(jì)方式

審計(jì)方式由事后靜態(tài)審計(jì)向全過(guò)程動(dòng)態(tài)審計(jì)轉(zhuǎn)變。審計(jì)過(guò)程以全面控制為核心，對(duì)組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程實(shí)施全程跟蹤和監(jiān)督，通過(guò)對(duì)基本業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的收集、分析、預(yù)測(cè)來(lái)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，并以此為基礎(chǔ)改進(jìn)審計(jì)技術(shù)，達(dá)到提高經(jīng)濟(jì)效益和降低風(fēng)險(xiǎn)的目的。

5.拓寬審計(jì)范疇

以高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)一步拓展審計(jì)新業(yè)務(wù)。第一，面向深化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革和建立現(xiàn)代大學(xué)制度改革的要求，開(kāi)展治理型審計(jì)，提升高校管理制度建設(shè)和內(nèi)部控制制度建設(shè)水平；第二，面向高校黨委從嚴(yán)治黨的要求，開(kāi)展規(guī)范型審計(jì)，在完善財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的基礎(chǔ)上加大審計(jì)結(jié)果運(yùn)用力度；第三，面向基層單位規(guī)范管理的需求，開(kāi)展服務(wù)型審計(jì)，通過(guò)關(guān)注基層管理過(guò)程中存在的問(wèn)題，揭示管理漏洞，提出改進(jìn)建議，夯實(shí)基層治理根基，提升高校整體治理效能［3］。

6.處理好原有的監(jiān)督導(dǎo)向型審計(jì)與新興的服務(wù)導(dǎo)向型審計(jì)的關(guān)系

做好監(jiān)督可以為內(nèi)部審計(jì)改善服務(wù)創(chuàng)造條件，重視服務(wù)可以創(chuàng)造更加寬松的監(jiān)督環(huán)境，二者相輔相成、缺一不可。服務(wù)導(dǎo)向型內(nèi)部審計(jì)提倡關(guān)注服務(wù)，但不代表放棄監(jiān)督，監(jiān)督仍是其本質(zhì)，通過(guò)監(jiān)督揭示并分析問(wèn)題，從源頭提出改進(jìn)建議，幫助被審計(jì)單位堵塞漏洞，加強(qiáng)制度建設(shè)，提高管理水平。

四、服務(wù)導(dǎo)向型內(nèi)部審計(jì)工作的著力點(diǎn)——以M大學(xué)為例

（一）以貫徹落實(shí)中央“過(guò)緊日子”要求為著力點(diǎn)推行績(jī)效審計(jì)，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)提質(zhì)增效的服務(wù)職能

按照2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中提出的“保證財(cái)政支出強(qiáng)度”“堅(jiān)持過(guò)緊日子”“增強(qiáng)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力”要求，高校內(nèi)部審計(jì)要協(xié)助管理層樹(shù)立大預(yù)算思維，對(duì)學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行通盤考慮，圍繞發(fā)展戰(zhàn)略探索資源拓展新辦法，通過(guò)總體發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，設(shè)置科學(xué)合理的績(jī)效目標(biāo)，并以此確定不同階段和不同層級(jí)的審計(jì)目標(biāo)、資源分配、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)管理鏈條。在堅(jiān)守風(fēng)險(xiǎn)控制底線的基礎(chǔ)上，處理好節(jié)約與拓展的關(guān)系，為高校引入更多的外部資源保駕護(hù)航。

開(kāi)展績(jī)效審計(jì)應(yīng)關(guān)注以下方面：第一，圍繞學(xué)校改革發(fā)展大局，統(tǒng)籌學(xué)校各項(xiàng)財(cái)力及資源，優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)置和支出結(jié)構(gòu)，防止資金使用的碎片化，將有限的財(cái)力投入學(xué)校發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域；第二，嚴(yán)格遵循教育部的要求，將《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》落實(shí)到位，將預(yù)算資金與績(jī)效管理相結(jié)合，形成“花錢必問(wèn)效，無(wú)效必追責(zé)”的審計(jì)理念；第三，構(gòu)建完善的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，形成內(nèi)生動(dòng)力，提高資金使用效益。

（二）以科研“放管服”為著力點(diǎn)開(kāi)展科研經(jīng)費(fèi)管理審計(jì)，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)開(kāi)源增收的服務(wù)職能

根據(jù)2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“科技政策要扎實(shí)落地”“深化產(chǎn)學(xué)研結(jié)合”“完善優(yōu)化科技創(chuàng)新生態(tài)”的會(huì)議精神，在“放管服”改革大背景下，內(nèi)部審計(jì)要積極探索新途徑，使學(xué)?？蒲泄芾碜龅健胺诺孟?、管得好、服務(wù)優(yōu)”，真正釋放科研活力，助力高校創(chuàng)新發(fā)展。

開(kāi)展科研經(jīng)費(fèi)管理審計(jì)應(yīng)關(guān)注以下方面：第一，從改進(jìn)技術(shù)方法入手，關(guān)注立項(xiàng)合規(guī)性、使用合法性、結(jié)題真實(shí)性，深入調(diào)查和了解高校的科研環(huán)境、科研經(jīng)費(fèi)管理控制措施以及科研經(jīng)費(fèi)管理流程的規(guī)范性，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以評(píng)估結(jié)果倒逼高校完善內(nèi)部科研經(jīng)費(fèi)管理體制機(jī)制；第二，從加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作入手，基于一切工作服務(wù)于學(xué)校總體目標(biāo)的原則，幫助科研主管部門整合優(yōu)化科研管理涉及的組織、制度、流程、平臺(tái)、服務(wù)等要素，主動(dòng)靠前服務(wù)，使規(guī)范細(xì)則有效落地；第三，從提供咨詢建議入手，圍繞高校建設(shè)總體規(guī)劃布局和目標(biāo)要求，聽(tīng)取一線科研人員的利益訴求，從審計(jì)視角提供咨詢建議服務(wù)，為更好落實(shí)國(guó)家政策發(fā)出審計(jì)聲音；第四，設(shè)立科研經(jīng)費(fèi)負(fù)面清單，并加大追責(zé)懲處力度，減少對(duì)科研活動(dòng)的干擾，創(chuàng)建內(nèi)部審計(jì)結(jié)果共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌監(jiān)管［4］。

（三）以深化內(nèi)控體制建設(shè)為著力點(diǎn)加強(qiáng)內(nèi)部控制審計(jì)，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控的服務(wù)職能

內(nèi)部控制審計(jì)是指內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)組織內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效性進(jìn)行的審查和評(píng)價(jià)活動(dòng)。內(nèi)部控制審計(jì)范圍必須進(jìn)一步拓寬，以圍繞構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警為核心，持續(xù)優(yōu)化評(píng)估和建設(shè)工作。

開(kāi)展內(nèi)部控制審計(jì)應(yīng)關(guān)注以下方面：第一，立足學(xué)校治理和管理高度，為構(gòu)建內(nèi)部控制整體框架提供優(yōu)化建議；第二，健全內(nèi)部控制體系，關(guān)注內(nèi)控缺陷，準(zhǔn)確識(shí)別潛在風(fēng)險(xiǎn)，并做好評(píng)價(jià)工作；第三，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，將審計(jì)工作貫穿內(nèi)控的全過(guò)程，及時(shí)捕捉潛在風(fēng)險(xiǎn)，并提出改進(jìn)建議［5］。

（四）以緊跟形勢(shì)熱點(diǎn)為著力點(diǎn)開(kāi)展政策跟蹤審計(jì)，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)宏觀戰(zhàn)略引導(dǎo)的服務(wù)職能

目前高校政策從縱向的政策制定部門到橫向的政策覆蓋面，均有詳細(xì)劃分：按照制定部門劃分，國(guó)家層面如中央八項(xiàng)規(guī)定、學(xué)生利益、企業(yè)減負(fù)、科研活力、科研創(chuàng)新等，學(xué)校層面如學(xué)?！笆奈濉币?guī)劃、年度計(jì)劃、財(cái)政財(cái)務(wù)收支、預(yù)決算管理、內(nèi)控管理等；按照政策內(nèi)容劃分，如資產(chǎn)管理、工程管理、學(xué)科建設(shè)等。

開(kāi)展政策跟蹤審計(jì)應(yīng)關(guān)注以下方面：第一，深入研究政策制定背景和出發(fā)點(diǎn)，找準(zhǔn)突破口，把握審計(jì)重點(diǎn)，將政策跟蹤審計(jì)定位到高校決策所需上來(lái)；第二，從政策、資金等多個(gè)維度透視政策跟蹤審計(jì)，獲得全面準(zhǔn)確的結(jié)論；第三，建立政策跟蹤審計(jì)的全過(guò)程動(dòng)態(tài)管理，聚焦中心工作，并及時(shí)根據(jù)新情況和新變化調(diào)整工作重點(diǎn)；第四，提煉總結(jié)共性問(wèn)題，創(chuàng)建指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，在完善組織建設(shè)的同時(shí)促進(jìn)政策落地生根。

（五）以專項(xiàng)檢查為著力點(diǎn)開(kāi)展審計(jì)整改及結(jié)果運(yùn)用，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)提升治理水平的服務(wù)職能

第一，要持續(xù)鞏固審計(jì)整改成果，健全財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制；第二，要履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，規(guī)范財(cái)務(wù)收支，貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神，開(kāi)展常規(guī)財(cái)經(jīng)紀(jì)律自查自糾工作；第三，以內(nèi)控建設(shè)為抓手，不斷梳理完善業(yè)務(wù)流程，查找防控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建章立制，堵塞漏洞。

（六）以數(shù)字化建設(shè)為著力點(diǎn)構(gòu)建業(yè)財(cái)審融合的管理審計(jì)模式

高校內(nèi)部審計(jì)要以全面預(yù)算管理為抓手，通過(guò)信息化技術(shù)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流、資金流、信息流等數(shù)據(jù)資源的共享，實(shí)現(xiàn)審計(jì)資源的多維度應(yīng)用。開(kāi)展多專業(yè)融合、多角度分析、多方式結(jié)合的數(shù)字化審計(jì)模式，可以聚焦面上有高度的體制機(jī)制問(wèn)題和點(diǎn)上有深度的疑點(diǎn)線索，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)審計(jì)。

五、結(jié)語(yǔ)

新形勢(shì)下，高校內(nèi)部審計(jì)應(yīng)緊跟高等教育體制改革和高校治理能力現(xiàn)代化建設(shè)步伐，在鞏固已有的監(jiān)督審計(jì)成果的基礎(chǔ)上，勇于嘗試，積極探索，不斷推進(jìn)改革創(chuàng)新，找到適合高校發(fā)展的內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型路徑。高校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)除了需要內(nèi)部審計(jì)做好清晰合理的職能定位外，更需要決策機(jī)構(gòu)、職能部門承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，形成工作合力，開(kāi)創(chuàng)高等教育發(fā)展新格局。