劉寶存 ,秦毛毛,2

(1.北京師范大學(xué) 國(guó)際與比較教育研究院,北京 100875；2.北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院 歐洲學(xué)院,北京 100024)

大學(xué)治理是當(dāng)前高等教育研究的核心問(wèn)題,治理模式的時(shí)代變遷既反映出治理理念的變化和治理主體間的博弈,又透視了大學(xué)內(nèi)在發(fā)展存在的問(wèn)題。巴西作為金磚國(guó)家,是引人矚目的發(fā)展中大國(guó),其社會(huì)變遷中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)都反映出發(fā)展中國(guó)家的諸多共性問(wèn)題。巴西擁有南美洲最大的高等教育體系,2020年巴西共有高等教育機(jī)構(gòu)2 457所,其中大學(xué)525所,學(xué)院1 892所,以及聯(lián)邦技術(shù)教育中心40所,注冊(cè)學(xué)生860萬(wàn)名[1]。在歷史發(fā)展過(guò)程中其大學(xué)治理模式也隨著時(shí)代的變化而不斷調(diào)整,在政府與大學(xué)、行政與學(xué)術(shù),以及大學(xué)與市場(chǎng)的關(guān)系等方面呈現(xiàn)出不同的特征。當(dāng)前巴西大學(xué)治理面臨的諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn),既反映出巴西大學(xué)治理當(dāng)中矛盾的特殊性,也反映出高等教育發(fā)展的復(fù)雜性與矛盾性。本文以伯頓·克拉克(Burton R.Clark)的“三角協(xié)調(diào)模型”為分析框架,研究巴西大學(xué)治理模式變遷中權(quán)力關(guān)系的變化以及當(dāng)前巴西大學(xué)治理模式存在的問(wèn)題與挑戰(zhàn),以期為更好地洞察發(fā)展中國(guó)家大學(xué)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系變遷提供一個(gè)新的案例。

一、分析框架與研究問(wèn)題

“治理”概念首先出現(xiàn)在管理領(lǐng)域,在進(jìn)入21世紀(jì)之后逐漸擴(kuò)展到教育領(lǐng)域,大學(xué)治理也成為高等教育研究的一個(gè)核心問(wèn)題。大學(xué)治理既涉及大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)等外部治理的關(guān)系問(wèn)題,也涉及大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力等內(nèi)部治理的關(guān)系問(wèn)題,而且外部治理和內(nèi)部治理往往又是交織在一起的,特別是內(nèi)部治理通常受到外部治理的制約。因此,研究大學(xué)治理,必須選擇一個(gè)合適的分析框架。

伯頓·克拉克是大學(xué)治理研究領(lǐng)域的先行者,他最早構(gòu)建的“三角協(xié)調(diào)模型”成為大學(xué)治理研究領(lǐng)域的經(jīng)典理論。他認(rèn)為,高等教育的發(fā)展主要受政府、市場(chǎng)及學(xué)術(shù)權(quán)威三種力量的整合影響,三者之間的博弈決定了大學(xué)治理的模式[2]。在由這三重要素組成的三角模型中,三個(gè)角各代表不同治理主體發(fā)揮作用的最大值,以及其他主體發(fā)揮作用的最小值,而三角內(nèi)部則是這些治理要素不同程度、不同組合的展現(xiàn)。不同大學(xué)的治理模式迥異,而其治理力量在“三角協(xié)調(diào)模型”中的分布則代表了治理主體各方的博弈[3]?！叭菂f(xié)調(diào)模型”的三個(gè)角代表了三種典型的治理機(jī)制:國(guó)家規(guī)制、學(xué)術(shù)自治和市場(chǎng)調(diào)控(圖1)。其中,國(guó)家規(guī)制的主體即為國(guó)家權(quán)威,這種規(guī)制主要通過(guò)自上而下的指令調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)；學(xué)術(shù)自治則是圍繞著以大學(xué)教授為代表的學(xué)術(shù)群體展開(kāi),日漸制度化的合議制決策和同行審議是這一機(jī)制的核心；而在新公共管理影響下,市場(chǎng)也成為新興的治理力量,這一機(jī)制往往會(huì)引發(fā)競(jìng)爭(zhēng),無(wú)論是大學(xué)內(nèi)部或大學(xué)之間,各方競(jìng)爭(zhēng)角逐稀缺資源——如經(jīng)費(fèi)、人才、聲譽(yù)等[4]。

圖1 伯頓·克拉克的“三角協(xié)調(diào)模型”

1920年里約熱內(nèi)盧大學(xué)的建立標(biāo)志著巴西現(xiàn)代大學(xué)的開(kāi)端。作為發(fā)展中國(guó)家中具有代表性的區(qū)域性大國(guó),巴西大學(xué)的發(fā)展影響與引領(lǐng)了拉丁美洲的許多教育變革,通過(guò)對(duì)其大學(xué)治理模式變遷的透視也可以從中洞察拉丁美洲國(guó)家大學(xué)治理中各種權(quán)力關(guān)系的發(fā)展軌跡。根據(jù)伯頓·克拉克“三角協(xié)調(diào)模型”,從歷史發(fā)展的角度看,巴西大學(xué)的治理可以分為三個(gè)不同的典型治理階段,經(jīng)歷了三種不同的治理模式:1920—1968年聯(lián)邦集權(quán)下的雙元治理模式；1968—1988年民主浪潮下的集體共決模式；1988 年至今新公共管理下的大學(xué)自治模式。國(guó)家規(guī)制、學(xué)術(shù)自治與市場(chǎng)調(diào)控這三方力量的此消彼長(zhǎng)形塑了巴西大學(xué)的治理模式變遷。那么,在這三個(gè)不同的歷史階段中,這三種力量是如何發(fā)揮作用的? 巴西大學(xué)治理模式變遷過(guò)程中各種權(quán)力之間的關(guān)系是如何變化的? 巴西現(xiàn)行大學(xué)治理模式存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與挑戰(zhàn)有哪些?

二、聯(lián)邦集權(quán)下的雙元治理模式

在歷經(jīng)三個(gè)世紀(jì)的抗?fàn)幒?巴西在1822年實(shí)現(xiàn)獨(dú)立,逐漸擺脫葡萄牙的殖民統(tǒng)治與當(dāng)?shù)亟虝?huì)的實(shí)際控制,其教育發(fā)展尤其是后來(lái)大學(xué)的發(fā)展主要體現(xiàn)了獨(dú)立國(guó)家的意志。不同于其他拉美國(guó)家大學(xué)與政府的松散關(guān)系,以及大學(xué)嚴(yán)重受制于教會(huì)這一歷史事實(shí),巴西大學(xué)在建立之初就未曾受到過(guò)來(lái)自教會(huì)的壓力或影響,而是一直處于聯(lián)邦政府管控與大學(xué)自治的動(dòng)態(tài)平衡中。從里約熱內(nèi)盧大學(xué)建立起,直至20世紀(jì)60年代,巴西中央政府嚴(yán)格把控著大學(xué)的設(shè)立批準(zhǔn)與經(jīng)費(fèi)發(fā)放,但也通過(guò)法律保障大學(xué)的自治權(quán)力,形成了一種雙元治理模式。在這一階段的治理模式中,國(guó)家規(guī)制與學(xué)術(shù)自治分處大學(xué)治理的兩極,而市場(chǎng)的角色還未展現(xiàn)于歷史舞臺(tái)之上。

(一)大學(xué)發(fā)展中的國(guó)家主義

早在殖民地時(shí)期,巴西政府就嚴(yán)格掌握著學(xué)院的設(shè)立與撥款,從源頭上對(duì)高等教育進(jìn)行著強(qiáng)干預(yù)。在獨(dú)立后的帝國(guó)時(shí)期(1822-1889年),巴西政府對(duì)教育的治理主要是通過(guò)自上而下的國(guó)家規(guī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的,巴西法律明確規(guī)定初等教育和中等教育的管理由省政府負(fù)責(zé),而高等教育的管理仍由中央政府牢牢掌握[5]。在1889年進(jìn)入共和國(guó)時(shí)期后,雖然巴西高等教育有了較大發(fā)展,但是聯(lián)邦政府仍直接管理各個(gè)專業(yè)學(xué)院。1911年巴西頒布《教育組織法》(Lei Orgánica do Ensino,也稱Rivadávia法),明確了高等教育機(jī)構(gòu)對(duì)教學(xué)事務(wù)的自治權(quán)力,各學(xué)院可自行設(shè)置課程方案；同時(shí)在聯(lián)邦政府層面設(shè)立教育高級(jí)委員會(huì)(Conselho Superior de Ensino),負(fù)責(zé)審議課程與教師管理事務(wù)。該委員會(huì)成員由當(dāng)時(shí)全國(guó)為數(shù)不多的幾所獨(dú)立學(xué)院的院長(zhǎng)擔(dān)任,但委員會(huì)的主席必須由聯(lián)邦政府指定[6]。與此前高等教育機(jī)構(gòu)的教學(xué)與人事管理事務(wù)都由政府直接干預(yù)相比,《教育組織法》賦予高等教育機(jī)構(gòu)有限自治的權(quán)力,但政府對(duì)教育高級(jí)委員會(huì)主席人選的把控仍將高等教育機(jī)構(gòu)的自治置于嚴(yán)密監(jiān)控之下。里約熱內(nèi)盧大學(xué)建立后,大學(xué)治理就是按照《教育組織法》精神進(jìn)行的。

1931年,巴西頒布《巴西大學(xué)章程》(Estatuto das Universidades Brasileiras),這是巴西第一部針對(duì)大學(xué)的法律法規(guī)?！栋臀鞔髮W(xué)章程》明確規(guī)定,大學(xué)設(shè)立的主要目的之一即服從與滿足國(guó)家的意志,國(guó)家有權(quán)在社會(huì)發(fā)展需求的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)對(duì)大學(xué)進(jìn)行干預(yù)指導(dǎo)；任何一所大學(xué)內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)或教學(xué)單位的設(shè)立都需要經(jīng)過(guò)公共衛(wèi)生與教育部長(zhǎng)的審批,而內(nèi)部機(jī)構(gòu)變更則更為復(fù)雜,要求大學(xué)首先征詢?nèi)珖?guó)教育委員會(huì)的意見(jiàn),再由本校的理事會(huì)向公共衛(wèi)生與教育部長(zhǎng)提出申請(qǐng)[7]113。

1961年,巴西頒布《全國(guó)教育方針與基礎(chǔ)法》(Lei de Diretrizes e Bases da Educa??o Nacional)。該法制定了全國(guó)教育發(fā)展的總體目標(biāo),規(guī)定了教育的權(quán)利、免費(fèi)義務(wù)教育、教學(xué)自由等方面的諸多基本原則。在教育行政方面,該法試圖建立地方分權(quán)制度,將部分權(quán)力下放到州一級(jí),但聯(lián)邦政府和教育委員會(huì)仍保留著很大的控制權(quán)。例如,聯(lián)邦政府掌握整個(gè)國(guó)家的教育政策、決定各級(jí)教育的標(biāo)準(zhǔn)、確定基本的課程結(jié)構(gòu)和要求、審定教師的資格、分配聯(lián)邦教育經(jīng)費(fèi)等。實(shí)際上,聯(lián)邦政府對(duì)教育的控制使地方組織只是在有限的范圍內(nèi)有一定的自主權(quán),特別是在大學(xué)治理方面,聯(lián)邦政府的影響處于主導(dǎo)地位,大學(xué)的行政領(lǐng)導(dǎo)、教師都要得到聯(lián)邦教育委員會(huì)的認(rèn)可,甚至大學(xué)課程的內(nèi)容也要得到聯(lián)邦政府的認(rèn)可。

總體而言,在這個(gè)時(shí)期大學(xué)內(nèi)部享有一定程度的自治,但涉及大學(xué)設(shè)立、校長(zhǎng)任命、經(jīng)費(fèi)撥付、機(jī)構(gòu)變更等核心事務(wù)時(shí),聯(lián)邦政府仍嚴(yán)格管控著大學(xué)發(fā)展的命脈。

(二)巴西大學(xué)的教授權(quán)威

教授是這個(gè)時(shí)期巴西大學(xué)內(nèi)部治理中最核心的參與主體,雖然聯(lián)邦政府牢牢把控著大學(xué)的命脈與發(fā)展方向,但在大學(xué)內(nèi)部事務(wù)治理中,教授團(tuán)體仍占據(jù)了大部分管理職位,因此也就掌管著大學(xué)內(nèi)部決策的話語(yǔ)權(quán)。

1931年的《巴西大學(xué)章程》將教職人員主要分為正教授、講師、助教和編外教授4類,并對(duì)各類教職的晉升和聘任做了明確的規(guī)定。正教授是學(xué)術(shù)序列中最頂尖的頭銜,正教授職稱的晉升主要通過(guò)競(jìng)聘和考試兩種方式進(jìn)行。正教授的首次聘期為10年,期滿后進(jìn)行考核,與教學(xué)年限滿5年的講師同時(shí)競(jìng)爭(zhēng)正教授職稱,如果再次成功競(jìng)聘,則成為終身制正教授。講師是正教授之前的一種教職序列,每5年進(jìn)行一次考評(píng),因而有機(jī)會(huì)競(jìng)聘正教授。助教是服務(wù)于正教授的助理教學(xué)研究人員,其任用權(quán)完全掌控在正教授手中。編外教授不屬于大學(xué)本身的學(xué)術(shù)序列,是在某些學(xué)科缺乏師資情況下的一種教學(xué)力量的補(bǔ)充。編外教授與大學(xué)單獨(dú)簽訂合同,其職責(zé)和權(quán)利都由大學(xué)進(jìn)行規(guī)定。作為每個(gè)專業(yè)的教席擁有者,正教授的權(quán)威不斷被制度化,而講師和編外教授只能被限制在教學(xué)和科研的某個(gè)領(lǐng)域內(nèi)。正教授主持正式課程并主持專業(yè)考試,而其他教師只能講授非正式課程[7]113。

1931年的《巴西大學(xué)章程》明確規(guī)定了校長(zhǎng)和大學(xué)理事會(huì)的權(quán)力,他們是大學(xué)的最高權(quán)力代表和最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。校長(zhǎng)由州政府或聯(lián)邦政府任命,從大學(xué)提交的三名候選人中選出。大學(xué)校長(zhǎng)的任期為3年,允許連任。大學(xué)理事會(huì)由校長(zhǎng)主持,主要成員包括4類人員:各學(xué)院的院長(zhǎng)、每個(gè)學(xué)院推舉出的1名代表、1位畢業(yè)校友代表,以及1名學(xué)生會(huì)主席。大學(xué)理事會(huì)的職責(zé)包括推選校長(zhǎng)候選人名單、制定大學(xué)章程和學(xué)院各項(xiàng)規(guī)定,以及編制預(yù)算等。從中可以看出,從人事任免到規(guī)則制定乃至財(cái)務(wù)決議,大學(xué)理事會(huì)都掌握著絕對(duì)的決策權(quán)。但是大學(xué)理事會(huì)成員中正教授的比例極高,其中校長(zhǎng)、各學(xué)院的院長(zhǎng)以及學(xué)院推選的代表都擁有正教授頭銜,整個(gè)理事會(huì)中只有2名非學(xué)術(shù)人員(畢業(yè)校友代表和學(xué)生會(huì)主席)[8]。因此,掌管著整個(gè)大學(xué)核心事務(wù)的大學(xué)理事會(huì),實(shí)質(zhì)上是以正教授群體為代表的決策機(jī)構(gòu),也證實(shí)了教授團(tuán)體把持校級(jí)管理崗位和機(jī)構(gòu)的事實(shí)。

在學(xué)院這一層級(jí),正教授依然是強(qiáng)勢(shì)參與治理的特權(quán)群體。學(xué)院的權(quán)力組成分為兩部分:院長(zhǎng)和行政技術(shù)委員會(huì)(Conselho Técnico-administrativo)。其中行政技術(shù)委員會(huì)的權(quán)責(zé)是推選院長(zhǎng)候選人名單,決定學(xué)院教學(xué)事務(wù)、教學(xué)評(píng)估以及一般人員的任用,是學(xué)院的核心權(quán)力機(jī)構(gòu)。行政技術(shù)委員會(huì)由3或6名正教授組成,保證了正教授群體對(duì)基層事務(wù)的決策參與權(quán)。

在大學(xué)中,從講師到教授的職業(yè)晉升之路并不平坦,但一旦成為正教授甚至終身制正教授,就代表著擁有了這座象牙塔中的最高權(quán)威。相比于其他普通教師群體,正教授群體的特權(quán)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:開(kāi)設(shè)正式的課程、獲得除課時(shí)費(fèi)外的固定薪酬以及在各種大學(xué)決策機(jī)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位。無(wú)論在大學(xué)的正式事務(wù)還是非正式事務(wù)上正教授都發(fā)揮著決定性的作用。大學(xué)的學(xué)術(shù)權(quán)力幾乎被正教授壟斷,不僅控制學(xué)校的學(xué)術(shù)管理,而且作為每個(gè)專業(yè)的代表決定科研的方向,定義學(xué)習(xí)內(nèi)容和形式,決定著學(xué)術(shù)后備人才的命運(yùn),甚至可以被推選為院長(zhǎng)和校長(zhǎng)。

從以上分析可以發(fā)現(xiàn),從大學(xué)建立之初,巴西的聯(lián)邦政府就與教授團(tuán)體逐步形成了雙元控制的局面。大學(xué)的建立與撤銷、資金的撥付與調(diào)配、校長(zhǎng)的任命與罷免,這些事關(guān)大學(xué)生存發(fā)展的重大事務(wù)皆由聯(lián)邦政府進(jìn)行決策。而在大學(xué)內(nèi)部治理中,教授的選拔與認(rèn)定、學(xué)生的考核與畢業(yè)、課程的開(kāi)設(shè)與教學(xué)、則是正教授群體的權(quán)力范圍。教授們不僅能夠擔(dān)任校長(zhǎng)院長(zhǎng)等行政職務(wù),還在理事會(huì)中占據(jù)了絕對(duì)席位,是大學(xué)內(nèi)部治理的核心參與主體。在這一階段中,市場(chǎng)并未成為參與大學(xué)治理的一大要素,大學(xué)無(wú)意于參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,也并未著眼于其社會(huì)服務(wù)職能,作為市場(chǎng)力量的企業(yè)和行業(yè)代表沒(méi)有機(jī)會(huì)參與到大學(xué)的外部治理和內(nèi)部治理中去。三角協(xié)調(diào)模型中只有國(guó)家規(guī)制與學(xué)術(shù)自治這兩極間的協(xié)調(diào),而其中國(guó)家規(guī)制在大學(xué)的內(nèi)外部治理中都隨處可見(jiàn),學(xué)術(shù)自治卻被限制于有限的學(xué)術(shù)事務(wù)中,大學(xué)從建立到發(fā)展都仍處于國(guó)家的嚴(yán)密控制之下。

三、民主浪潮下的集體共決模式

正如亨廷頓(Samuel P.Huntington)所描述的那樣,20世紀(jì)50年代末至70年代,拉丁美洲政治發(fā)展和政權(quán)變遷都呈現(xiàn)了極強(qiáng)的威權(quán)主義色彩,爆發(fā)了多次軍人政變,建立了軍人政體,實(shí)行赤裸裸的軍事統(tǒng)治[9]。巴西在1964—1985年期間受到軍人政權(quán)的獨(dú)裁統(tǒng)治長(zhǎng)達(dá)21年,但政府對(duì)社會(huì)生活的極端控制,對(duì)民主思想的高壓打擊,未能使政權(quán)長(zhǎng)治久安,反而激起了以學(xué)生運(yùn)動(dòng)為代表的民主抗?fàn)幚顺薄Ｔ诖似鸨朔拿裰骺範(fàn)庍\(yùn)動(dòng)中,軍人政權(quán)逐漸疲于應(yīng)對(duì),不得已對(duì)民主權(quán)利進(jìn)行了松綁,進(jìn)而在一定程度上削弱了大學(xué)治理中的國(guó)家規(guī)制。與此同時(shí),躋身民主運(yùn)動(dòng)潮頭的學(xué)生群體也借此逐步爭(zhēng)取到了參與大學(xué)治理的核心權(quán)力,成為反軍人政權(quán)和民主斗爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)的先鋒隊(duì)。學(xué)生與進(jìn)步分子不僅要求保障大學(xué)的自治,加強(qiáng)學(xué)生對(duì)大學(xué)治理的參與,而且還挑戰(zhàn)教授權(quán)威,要求限制正教授團(tuán)體在大學(xué)內(nèi)部治理中的主導(dǎo)地位。巴西在1967年頒布了第252號(hào)法令,1968年頒布了《大學(xué)改革法》(Lei no 5.540/68-A Lei da Reforma Universitária),1977年頒布了第6.420號(hào)法案(Lei no 6.420),通過(guò)法律規(guī)范,調(diào)整政府與大學(xué)的關(guān)系以及大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系,大學(xué)的自治權(quán)力得到了加強(qiáng),國(guó)家規(guī)制和學(xué)術(shù)權(quán)威都出現(xiàn)了弱化,學(xué)生逐步爭(zhēng)取到了參與大學(xué)治理的權(quán)利,但市場(chǎng)調(diào)節(jié)的力量仍未成為可與其他兩大要素制衡的治理力量。

(一)國(guó)家規(guī)制的弱化

1968年的《大學(xué)改革法》將大學(xué)認(rèn)定為“發(fā)展科學(xué)研究、探索文學(xué)藝術(shù),并培養(yǎng)專業(yè)人才的機(jī)構(gòu)”,并且重申“大學(xué)享有教學(xué)、科研、行政與財(cái)務(wù)的自治”[10]454。法案調(diào)整了大學(xué)重要人事任命工作的流程,規(guī)定“大學(xué)的校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)、學(xué)院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)候選人由本校各級(jí)委員會(huì)提交,最終由總統(tǒng)進(jìn)行指定及任命”[10]454。而到了1977年,第6.420號(hào)法案(Lei no 6.420)中明確規(guī)定“除校長(zhǎng)人選須由總統(tǒng)任命外,副校長(zhǎng)與下級(jí)學(xué)院的院長(zhǎng)可以由校長(zhǎng)進(jìn)行任命”[11]。與以前政府牢牢把控大學(xué)的人事任命權(quán)相比,這個(gè)時(shí)期政府對(duì)大學(xué)的人事任命權(quán)的把控出現(xiàn)了松動(dòng)。關(guān)于大學(xué)日常組織運(yùn)行的內(nèi)部治理,《大學(xué)改革法》明確了大學(xué)內(nèi)部自治的原則,“只要提交主管教育委員會(huì)(Conselho de Educa??o)審議通過(guò),各大學(xué)自行制定的內(nèi)部章程和特定規(guī)章就會(huì)成為大學(xué)內(nèi)部自治的準(zhǔn)繩”[10]454。不同大學(xué)的主管教育委員會(huì)并不一樣,聯(lián)邦大學(xué)由聯(lián)邦教育委員會(huì)主管,州立大學(xué)由州教育委員會(huì)主管,市立大學(xué)由市教育委員會(huì)主管。與60年代之前大學(xué)內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)設(shè)立或變更都需要經(jīng)過(guò)國(guó)家教育委員會(huì)審議批準(zhǔn)相比,法案賦予了州政府和市政府一定的權(quán)力,在一定程度上進(jìn)行了分權(quán)?！洞髮W(xué)改革法》鼓勵(lì)“獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行合并,成為綜合性大學(xué)的下設(shè)學(xué)院,其管理權(quán)由曾經(jīng)的上級(jí)教育行政部門轉(zhuǎn)移到大學(xué)層級(jí)的行政部門”[10]454。此外,該法案還鼓勵(lì)“大學(xué)內(nèi)部自治遵循靈活多變的原則,教學(xué)設(shè)計(jì)與科研活動(dòng)都盡可能因人而異、因地制宜”[10]454。由此可見(jiàn),《大學(xué)改革法》將曾經(jīng)高度集中的教育管理權(quán)力下放到各級(jí)政府、教育委員會(huì)及大學(xué)自己手中,增強(qiáng)了大學(xué)的自主權(quán),不再對(duì)大學(xué)嚴(yán)密管控,允許大學(xué)探索個(gè)性化發(fā)展道路。

《大學(xué)改革法》明確規(guī)定大學(xué)應(yīng)該承擔(dān)起教學(xué)與科研的雙重職責(zé),為大學(xué)開(kāi)展研究生教育和科學(xué)研究奠定了基礎(chǔ)。在60年代前,巴西的科研絕大部分是在大學(xué)之外的專門科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行的。巴西教育部為公立大學(xué)內(nèi)部的科研機(jī)構(gòu)所配置的資金歷來(lái)是微不足道的。法案出臺(tái)后的70年代初,巴西建立雙重資金配置制,為大學(xué)開(kāi)展科研提供了穩(wěn)定的資金來(lái)源。所謂的雙重資金配置制就是分別由教育部和統(tǒng)籌規(guī)劃部為大學(xué)提供資金。教育部所付的工資作為大學(xué)財(cái)政預(yù)算的一部分分配給教職工；而統(tǒng)籌規(guī)劃部利用國(guó)家科技開(kāi)發(fā)基金支付科研設(shè)備費(fèi)用、學(xué)生的獎(jiǎng)學(xué)金以及科研人員的工資補(bǔ)助。統(tǒng)籌規(guī)劃部是巴西于1962年設(shè)立的新部委,主要職責(zé)為擬訂并組織實(shí)施國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略部署,其下設(shè)的國(guó)家科技開(kāi)發(fā)基金對(duì)大學(xué)提供財(cái)政資助,主要資金來(lái)源為企業(yè)強(qiáng)制教育稅[12]。巴西教育部的資金高度依賴聯(lián)邦財(cái)政,因此其分配歷來(lái)受政治因素的影響。與教育部形成鮮明對(duì)比的是,統(tǒng)籌規(guī)劃部對(duì)大學(xué)的資金支持有較高的自主權(quán),主要依靠行業(yè)專家根據(jù)技術(shù)而不是政治標(biāo)準(zhǔn)來(lái)分配科研資金,并未受到來(lái)自政府的明顯干預(yù)。

在70年代初,隨著公立高等教育和大學(xué)科學(xué)研究的發(fā)展,統(tǒng)籌規(guī)劃部取代教育部控制了高等教育的財(cái)政預(yù)算權(quán),負(fù)責(zé)聯(lián)邦大學(xué)資金配置,當(dāng)時(shí)教育部的決策范圍僅限于為新建立的研究機(jī)構(gòu)發(fā)放證書以及制定高等教育具體政策。聯(lián)邦政府掌控大學(xué)治理的核心手段——資金分配,因?yàn)殡p重配置制的實(shí)行而被分散與削弱,統(tǒng)籌規(guī)劃部的介入使得國(guó)家規(guī)制的權(quán)力限度出現(xiàn)了明顯的稀釋與搖擺。

(二)學(xué)術(shù)權(quán)威的式微和學(xué)生參與的加強(qiáng)

20世紀(jì)60年代的大學(xué)改革是影響巴西整個(gè)高等教育發(fā)展方向的重要事件,在這次改革中,因?yàn)閷W(xué)生組織和左翼分子的宣傳斗爭(zhēng),大學(xué)內(nèi)部治理中正教授群體的權(quán)力被極大地削弱,同時(shí)學(xué)生作為利益相關(guān)者卻開(kāi)始逐步參與到大學(xué)治理中。

巴西大學(xué)最初是由獨(dú)立學(xué)院合并而來(lái),這種傳統(tǒng)的學(xué)院被看作是具有單獨(dú)行動(dòng)能力的教席的集合體,其并不能促進(jìn)各個(gè)研究所之間的合作和協(xié)調(diào)。由于學(xué)科分類越來(lái)越細(xì)致,傳統(tǒng)的基礎(chǔ)學(xué)科組織——教席已經(jīng)妨礙了學(xué)科發(fā)展和跨學(xué)科合作。在20世紀(jì)60年代的改革中,巴西大學(xué)開(kāi)始模仿美國(guó)大學(xué)建制,引入了系部制,系成為大學(xué)基本的組織單位,大學(xué)組織結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。

1967年2月28日頒布的第252號(hào)法令開(kāi)始正式限制“教授治?！钡臋?quán)責(zé)與限度[13]。法令規(guī)定在大學(xué)設(shè)立系這一基層學(xué)術(shù)單位,減少正教授的學(xué)術(shù)特權(quán),并將教席并入系。但這個(gè)法令只是在名義上限制了正教授的學(xué)術(shù)權(quán)威,系與教席之間的制度矛盾沖突始終存在。1967年頒布的憲法明確規(guī)定取消正教授的終身制,建立大學(xué)教師的職稱競(jìng)聘制[14]。根據(jù)1967年憲法的精神,1968年的《大學(xué)改革法》加強(qiáng)了系這一基層學(xué)術(shù)單位的職權(quán),明確要求取消正教授的終身制特權(quán),并取消教席[15]。雖然對(duì)正教授權(quán)威的剝奪和對(duì)大學(xué)組織結(jié)構(gòu)的重大變革也引發(fā)了保守派人士和教授群體的反抗,但歷史的車輪已經(jīng)開(kāi)始轉(zhuǎn)動(dòng),改革在重重阻礙下最終得以實(shí)施[16]。

與削弱教授的權(quán)威相對(duì)應(yīng),1968年的《大學(xué)改革法》對(duì)學(xué)生參與大學(xué)治理做了制度安排。該法案規(guī)定:(1)大學(xué)董事會(huì)中1/5的成員應(yīng)由選出的學(xué)生代表出任,他們既有發(fā)言權(quán),也有選舉權(quán)。這樣,學(xué)生群體爭(zhēng)取到了大學(xué)治理體系中最核心的大學(xué)董事會(huì)中的席位,成為大學(xué)治理中的重要力量。一般情況下,只有學(xué)業(yè)成績(jī)出類拔萃的學(xué)生才有資格擔(dān)任學(xué)生代表；(2)學(xué)生可以參與各種校內(nèi)組織——通常是校級(jí)學(xué)生中央指導(dǎo)委員會(huì)(Diretório Central dos Estudantes)或各種院系級(jí)別的學(xué)術(shù)委員會(huì)(Diretorios Acadêmicos)——的活動(dòng),并選舉學(xué)生干事[17]。

在這一階段,本意于監(jiān)視大學(xué)輿論環(huán)境、施以高壓政策的軍政府并未如愿,民主化的潮流反而最先迸發(fā)于大學(xué)。一方面是政府試圖以行政命令和科研資助強(qiáng)行扭轉(zhuǎn)民主思潮,但大學(xué)在不斷地反抗中最終爭(zhēng)取到了比上一個(gè)歷史階段更為寬松的國(guó)家管控氛圍；另一方面,教授權(quán)威的傳統(tǒng)也受到了極大沖擊,最終三角協(xié)調(diào)中的國(guó)家規(guī)制與學(xué)術(shù)自治這兩極力量都不復(fù)強(qiáng)大,大學(xué)自治中涌入了更多民主參與的身影。這一階段因?yàn)槊癖妼?duì)高等教育需求的增多,且軍政府威權(quán)統(tǒng)治的動(dòng)蕩,大學(xué)的擴(kuò)大化面臨著諸多資金限制,三角協(xié)調(diào)中市場(chǎng)調(diào)控這一級(jí)力量終于在現(xiàn)實(shí)需求與歷史發(fā)展下浮出水面。軍政府領(lǐng)導(dǎo)下輝煌一時(shí)的經(jīng)濟(jì)騰飛及其帶來(lái)的教育需求,也為下一階段大學(xué)最終進(jìn)入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)埋下伏筆。

四、新公共管理下的大學(xué)自治模式

1985年1月15日,巴西舉行總統(tǒng)大選,“民主聯(lián)盟”候選人坦克雷多·內(nèi)維斯(Tancredo de Almeida Neves)擊敗執(zhí)政黨候選人保羅·馬盧夫(Paulo Maluf)當(dāng)選為總統(tǒng)。他的勝利,標(biāo)志著統(tǒng)治巴西21年之久的軍人政權(quán)的結(jié)束,成為巴西民主化進(jìn)程中取得的又一重大成果。20世紀(jì)80年代中期以來(lái),特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),巴西逐步形成了政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)三元并存與互補(bǔ)的現(xiàn)代國(guó)家治理模式。在此背景下,大學(xué)治理的內(nèi)外部力量逐步重組。政府規(guī)制與學(xué)術(shù)自治這兩極力量雙雙出現(xiàn)下降的趨勢(shì),而市場(chǎng)調(diào)控作為新興的治理要素逐步崛起,市場(chǎng)主導(dǎo)下的外部力量開(kāi)始與傳統(tǒng)的治理兩極分庭抗禮。

(一)政府權(quán)力的下放

20世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)席卷整個(gè)拉丁美洲,巴西為了擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)而奉行新自由主義理論,并推行了以新自由主義為重要理論基礎(chǔ)的新公共治理。這一模式以調(diào)整經(jīng)濟(jì)制度、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo),主要釆取大力削減公共開(kāi)支、控制進(jìn)口、減少國(guó)家干預(yù)、充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制等措施。公共開(kāi)支的大力削減引起了教育經(jīng)費(fèi)的大幅度下降,市場(chǎng)機(jī)制的引入使得大學(xué)與政府的關(guān)系開(kāi)始發(fā)生變化。政府改變了過(guò)去統(tǒng)一等級(jí)撥款的模式,以重點(diǎn)撥款模式取而代之,并鼓勵(lì)大學(xué)與工商企業(yè)部門合作。大學(xué)方面也因嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)不得不調(diào)整以往完全仰賴政府撥款的心理,開(kāi)始面向社會(huì)辦學(xué),尋求多樣化的融資途徑,謀求新的資金來(lái)源。

巴西大學(xué)主要由教育部管理,教育部是聯(lián)邦政府在教育治理領(lǐng)域的核心職能機(jī)構(gòu)。因國(guó)家已將中小學(xué)的管理權(quán)下放給州和市,所以,教育部主要處理高等教育事務(wù)。而在權(quán)力下放的過(guò)程中,巴西聯(lián)邦政府也逐漸放開(kāi)對(duì)許多大學(xué)的管理與控制。在公立教育體系中大學(xué)分別由三級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理:聯(lián)邦、州、市。其中,聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)管理103所大學(xué),包括歷史最久遠(yuǎn)和最負(fù)盛名的幾所大學(xué)。州政府管理116所大學(xué),包括著名的圣保羅大學(xué)和坎皮納斯大學(xué)。市級(jí)政府管轄下的大學(xué)相對(duì)較少。

在人事組織方面,1995年巴西頒布了第9.192號(hào)法案(LEI No 9.192),規(guī)定“校務(wù)會(huì)負(fù)責(zé)大學(xué)的校長(zhǎng)與副校長(zhǎng)的前期選舉,推選3名候選人,最終由總統(tǒng)任命。且校務(wù)會(huì)人員中教職人員比例不得低于70%”[18]。而在1968年的《大學(xué)改革法》中則規(guī)定“校務(wù)會(huì)成員中教育部代表的比例不得低于30%,教職人員與學(xué)生代表約占30%”[10]454。政府行政管理部門在校務(wù)會(huì)中的逐步退出,以及教職工比例的增加,都標(biāo)志著政府對(duì)大學(xué)管理權(quán)力的逐步下放。

(二)學(xué)術(shù)權(quán)力的弱化

1988年憲法的頒布是巴西民主化進(jìn)程中的標(biāo)志性事件,也為新時(shí)期的大學(xué)自治拉開(kāi)了序幕。政府權(quán)力的下放與聯(lián)邦管控的放松,為大學(xué)自治創(chuàng)造了較為寬松的外部環(huán)境,而曾在內(nèi)部治理中占有相當(dāng)分量話語(yǔ)權(quán)的學(xué)術(shù)權(quán)力,也在內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的完善細(xì)化下,慢慢失去了曾經(jīng)的權(quán)威。這一時(shí)期巴西大學(xué)中學(xué)術(shù)權(quán)力進(jìn)一步弱化,不但取消了終身教授制,還開(kāi)始改革退休管理辦法,要求教授到退休年齡時(shí)必須退休。聯(lián)邦政府逐步禁止公立大學(xué)續(xù)聘已經(jīng)退休的教授,許多經(jīng)驗(yàn)豐富的教授和研究員退休后通常受聘前去私立大學(xué)延續(xù)其教學(xué)與研究生涯。而在公立大學(xué)內(nèi)部,則存在著另一種困境。由于公立高校的薪資較低,受收入壓力所迫,許多教授都傾向于從事更多回報(bào)較高的學(xué)術(shù)活動(dòng),這樣一來(lái)教授們?yōu)楣⒋髮W(xué)的基礎(chǔ)教學(xué)與科研工作所付出的時(shí)間和精力就必然壓縮,教學(xué)和科研這樣的本職工作只能讓位于其他高回報(bào)工作。因此,曾經(jīng)輝煌一時(shí)的教授群體在諸多方面都受到了新的挑戰(zhàn),而這種挑戰(zhàn)的負(fù)面影響也不可避免地波及大學(xué)本身的發(fā)展。從人才持續(xù)儲(chǔ)備來(lái)看,大學(xué)沒(méi)有按需要的比例聘用新教授,而經(jīng)驗(yàn)豐富的老教授提前退休；從內(nèi)外部競(jìng)爭(zhēng)而言,私有大學(xué)對(duì)師資的搶奪和公立大學(xué)內(nèi)部教授工作投入度的降低,都使得大學(xué)發(fā)展遇到了新的挑戰(zhàn)。

學(xué)術(shù)自治的弱化同時(shí)對(duì)應(yīng)著行政權(quán)力的崛起,這兩股大學(xué)內(nèi)部治理要素的此消彼長(zhǎng)構(gòu)成了新時(shí)期巴西大學(xué)治理的新模式。巴西大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)分三個(gè)層次:校、院、系。系是大學(xué)中最基本的單位,管理教師的教學(xué)和科研活動(dòng),并為學(xué)生開(kāi)設(shè)各門課程。在這種大學(xué)結(jié)構(gòu)中,由于院、系職權(quán)不夠明確,在決策過(guò)程中往往造成相互對(duì)立、交叉重疊的情況。因此,大學(xué)中集權(quán)化的傾向較為盛行。巴西大學(xué)的最高領(lǐng)導(dǎo)者是校長(zhǎng)。校長(zhǎng)不僅有權(quán)主導(dǎo)學(xué)校的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支政策,而且也有權(quán)召開(kāi)并主持校務(wù)會(huì)以及直接或間接地認(rèn)定校務(wù)會(huì)成員。聯(lián)邦大學(xué)的校長(zhǎng)是通過(guò)學(xué)校選舉和總統(tǒng)任命而產(chǎn)生的。首先,聯(lián)邦大學(xué)成立由教師、管理人員、學(xué)生代表構(gòu)成的選舉團(tuán),選舉團(tuán)經(jīng)過(guò)討論提出3名校長(zhǎng)候選人名單,然后由國(guó)家總統(tǒng)從這3名校長(zhǎng)候選人中選出一位任命為校長(zhǎng)。近年來(lái),聯(lián)邦大學(xué)選舉校長(zhǎng)的方法又有所改革,采取了更民主的直接選舉,使教師、管理人員和學(xué)生都有投票權(quán)。因此,聯(lián)邦大學(xué)的全體教師、管理人員和學(xué)生都享有同等的選舉權(quán),直接選出候選校長(zhǎng)。內(nèi)部選舉的改革使得選舉權(quán)與被選舉權(quán)都不再局限于教授們的學(xué)術(shù)群體,而是覆蓋到了更廣泛的非學(xué)術(shù)管理人員甚至學(xué)生群體。

(三)市場(chǎng)調(diào)控的崛起

在此前的歷史發(fā)展階段中,巴西大學(xué)的治理并未受到除了政府之外的其他外部力量的干預(yù)與影響,但從20世紀(jì)70年代起高等教育的擴(kuò)張不可避免地催生了私立大學(xué)的出現(xiàn),而為了規(guī)范公私立大學(xué)的有序發(fā)展,逐步產(chǎn)生了外部利益相關(guān)者,主要就是第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)。1995年成立的國(guó)家教育委員會(huì)(Concelho Nacional de Educa??o,CNE)是獨(dú)立于教育部的全國(guó)最高教育政策指導(dǎo)與咨詢機(jī)構(gòu),其核心職能就是對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證評(píng)估。這項(xiàng)工作的具體執(zhí)行則是由國(guó)家教育研究院(Instituto Naiconal de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira,INEP)負(fù)責(zé)。評(píng)估主要分為內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估兩部分,其中外部評(píng)估的結(jié)果是國(guó)家教育委員會(huì)對(duì)大學(xué)進(jìn)行認(rèn)證的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。而外部評(píng)估委員會(huì)的成員不僅有教育研究人員,也有其他社會(huì)行業(yè)的參與。為了加強(qiáng)對(duì)教學(xué)質(zhì)量的把控與評(píng)估,2004年巴西又成立了高等教育評(píng)估委員會(huì)(Comiss?o Nacional de Avalia??o de Educa??o Superior,Conaes),專門評(píng)估大學(xué)的教學(xué)質(zhì)量,最主要的評(píng)估手段就是全國(guó)學(xué)生表現(xiàn)測(cè)試(Exame Nacional de Desempenho de Estudantes,Enade)。全國(guó)教育評(píng)估委員會(huì)是巴西目前最大的高等教育多方評(píng)估機(jī)構(gòu),成員不僅包括諸多教育職能機(jī)構(gòu)和教育咨詢機(jī)構(gòu),還有大學(xué)管理人員、學(xué)生、家長(zhǎng)和企業(yè)等諸多外部利益相關(guān)者。

在市場(chǎng)調(diào)控下,大學(xué)的內(nèi)外部競(jìng)爭(zhēng)力量愈加復(fù)雜。20世紀(jì)六七十年代,巴西經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展,甚至出現(xiàn)了世界矚目的“巴西奇跡”,民眾接受高等教育的需求猛增,政府為了轉(zhuǎn)移部分財(cái)政壓力,轉(zhuǎn)而放開(kāi)私立高等教育。在市場(chǎng)推動(dòng)下,從80年代起大量私立大學(xué)紛紛建立。私立大學(xué)在發(fā)展過(guò)程中走完全市場(chǎng)化的發(fā)展道路,從而滋生了諸多問(wèn)題,甚至一度成為文憑買賣的代名詞,而被市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)壓縮了發(fā)展空間的公立大學(xué),也在與政府的博弈中逐步轉(zhuǎn)變了角色[19]。此外,當(dāng)大學(xué)面臨著政府預(yù)算縮減與市場(chǎng)化改革的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之時(shí),許多國(guó)際組織參與到巴西高等教育的發(fā)展中來(lái),為巴西的高等教育變革帶來(lái)了新的機(jī)遇。國(guó)際援助與國(guó)際貸款為巴西大學(xué)的經(jīng)費(fèi)籌措拓寬了渠道,但大學(xué)不可避免地需要同國(guó)際組織達(dá)成某種協(xié)議,市場(chǎng)調(diào)控下外部力量對(duì)大學(xué)治理的干預(yù)逐漸增強(qiáng)。

從“三角協(xié)調(diào)模型”的理論視角看,這個(gè)時(shí)期巴西大學(xué)治理中的國(guó)家、學(xué)術(shù)與市場(chǎng)三方力量不斷均衡重組。國(guó)家規(guī)制力量由細(xì)節(jié)控制轉(zhuǎn)為宏觀調(diào)控,大學(xué)教授集體決策機(jī)制受到重重限制,院校管理層權(quán)力開(kāi)始崛起,而曾經(jīng)遠(yuǎn)離大學(xué)治理權(quán)力中心的市場(chǎng)調(diào)控因素逐步走上歷史舞臺(tái),更多的外部利益相關(guān)者參與其中。大學(xué)治理的主體和維度更加多元化,大學(xué)的治理機(jī)制轉(zhuǎn)向了制衡和協(xié)調(diào)。

五、大學(xué)治理模式變遷中的權(quán)力關(guān)系與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

基于“三角協(xié)調(diào)模型”的理論框架考察不同歷史階段巴西大學(xué)治理模式的變遷可以發(fā)現(xiàn),大學(xué)治理中的各種權(quán)力關(guān)系隨著時(shí)代發(fā)展而不斷變化。近幾十年來(lái)在新公共管理思潮的持續(xù)影響下,大學(xué)治理模式中國(guó)家規(guī)制與學(xué)術(shù)自治的力量式微,而市場(chǎng)作為內(nèi)外部競(jìng)爭(zhēng)的治理機(jī)制則得到強(qiáng)化。伴隨著新公共管理對(duì)大學(xué)治理的持續(xù)滲透,大學(xué)內(nèi)外部治理主體之間的互動(dòng)及其治理機(jī)制也在進(jìn)一步復(fù)雜化,這必然會(huì)引發(fā)新的矛盾[20]。

(一)巴西大學(xué)治理模式變遷中的權(quán)力關(guān)系

巴西大學(xué)治理模式變遷的核心是大學(xué)治理主體的變化及其相互間的權(quán)力協(xié)調(diào)。在不同歷史時(shí)期,政府、大學(xué)與市場(chǎng)這三方治理主體此消彼長(zhǎng),爭(zhēng)奪著大學(xué)治理的話語(yǔ)權(quán),它們的互動(dòng)與博弈也造就了不同維度下的權(quán)力關(guān)系。政府與大學(xué),行政與學(xué)術(shù),大學(xué)與市場(chǎng),不同治理主體間的協(xié)調(diào)與矛盾主導(dǎo)著大學(xué)治理模式的變遷過(guò)程。

1.政府與大學(xué)的關(guān)系。政府是在巴西大學(xué)治理中居于核心主體的地位。在大學(xué)建立之初,聯(lián)邦政府嚴(yán)格把控著大學(xué)的發(fā)展命脈。政府對(duì)大學(xué)的人事、組織及預(yù)算具有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán),因此能夠?qū)Υ髮W(xué)進(jìn)行全方位的監(jiān)督和控制。大學(xué)僅維持著內(nèi)部有限事務(wù)的自治,且時(shí)時(shí)謹(jǐn)慎,避免觸碰與政府的治理邊界。因?yàn)閷?duì)聯(lián)邦政府的財(cái)務(wù)依賴,巴西大學(xué)的自治實(shí)際上只是政府權(quán)力牢籠中的有限自由,這是大學(xué)時(shí)至今日都無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)困境。20世紀(jì)60年代軍人政府的高壓政策非但未能迫使大學(xué)繼續(xù)屈服于威權(quán)之下,反而在復(fù)雜的政治環(huán)境中逐步重塑了政府與大學(xué)的關(guān)系。政府對(duì)大學(xué)的管理權(quán)逐級(jí)下放,州和市擁有了對(duì)部分地方大學(xué)的獨(dú)立管轄權(quán)。聯(lián)邦政府對(duì)大學(xué)控制權(quán)的分散,使得地方政府開(kāi)始成為大學(xué)治理的又一主體。在地區(qū)經(jīng)濟(jì)和民生發(fā)展的影響下,地方政府與大學(xué)的關(guān)系更像是唇齒相依的伙伴,雙方在大學(xué)治理中的角色趨向于平等與合作。進(jìn)入新世紀(jì)后,聯(lián)邦政府也開(kāi)始在大學(xué)治理中有意減少與大學(xué)的硬性碰撞,轉(zhuǎn)而利用更多軟性治理手段。獨(dú)立或隸屬于教育部的許多外部機(jī)構(gòu)承擔(dān)了對(duì)大學(xué)的評(píng)估和認(rèn)定工作,而這些工作的結(jié)果不僅事關(guān)大學(xué)的聲譽(yù),也實(shí)實(shí)在在影響著政府的撥款和資助力度。政府在大學(xué)治理中的存在感與介入感降低,借助其他利益相關(guān)者對(duì)大學(xué)進(jìn)行“隱形”治理。但在2018年博索納羅(Jair Bolsonaro)就任總統(tǒng)之后,巴西政治格局巨變,極右翼勢(shì)力崛起,政府對(duì)大學(xué)的干預(yù)與打壓異常激烈。目前巴西政府與大學(xué)間關(guān)系呈現(xiàn)緊張與對(duì)抗的態(tài)勢(shì)。

2.行政與學(xué)術(shù)的關(guān)系。在巴西大學(xué)內(nèi)部治理模式的變遷中,行政力量是近年來(lái)才興起的一大主體。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間中,學(xué)術(shù)自治都是巴西大學(xué)內(nèi)部治理的特征。作為學(xué)術(shù)自治的中心,教授團(tuán)體長(zhǎng)期把持著大學(xué)的學(xué)術(shù)事務(wù)甚至人事選舉。從20世紀(jì)初現(xiàn)代大學(xué)的建立到六七十年代的大學(xué)改革,大學(xué)的行政力量與學(xué)術(shù)力量高度重合。院長(zhǎng)或校長(zhǎng)的競(jìng)選僅在教授中進(jìn)行,最終獲選的行政領(lǐng)導(dǎo)依然代表且維護(hù)著學(xué)術(shù)群體的利益。進(jìn)入民主化時(shí)期之后,大學(xué)內(nèi)部治理的主體逐步擴(kuò)大,管理專業(yè)化程度顯著提高,更多非學(xué)術(shù)群體獲得了行政權(quán)力。在發(fā)展的過(guò)程中,大學(xué)行政階層以及以大學(xué)理事會(huì)為代表的外部利益相關(guān)者成為大學(xué)內(nèi)部治理的重要利益相關(guān)者,并形成了校長(zhǎng)、學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)、大學(xué)理事會(huì)相互制約的民主決策機(jī)制。行政與學(xué)術(shù)的劃分愈加清晰,但行政力量與學(xué)術(shù)力量依然在謹(jǐn)慎探索各自的治理邊界,這也得益于政府對(duì)大學(xué)治理的“隱形”退出所創(chuàng)造出的寬松環(huán)境。而目前巴西極右翼政府對(duì)大學(xué)校長(zhǎng)選舉的粗暴干預(yù)、對(duì)大學(xué)行政力量的扶持以及對(duì)學(xué)術(shù)力量的打壓,使得大學(xué)內(nèi)部的“行政—學(xué)術(shù)”平衡被再次打破。

3.大學(xué)與市場(chǎng)的關(guān)系。在20世紀(jì)70年代之前,巴西大學(xué)的治理模式中基本沒(méi)有市場(chǎng)要素的參與。大學(xué)無(wú)意參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,也并未著眼于其社會(huì)服務(wù)職能。這主要是由于巴西大學(xué)的財(cái)務(wù)管理模式單一,政府資助是獲取教學(xué)與科研資金的主要渠道,大學(xué)遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)活動(dòng),與市場(chǎng)的連接松散,也就缺乏自身的盈利途徑。70年代后巴西債務(wù)危機(jī)爆發(fā),政府對(duì)大學(xué)的資助大幅縮減,許多大學(xué)遇到發(fā)展瓶頸甚至難以為繼,不得已開(kāi)始將眼光投向市場(chǎng),發(fā)掘自身的經(jīng)濟(jì)效益。而許多國(guó)際組織也在這一時(shí)期開(kāi)始頻繁與巴西大學(xué)合作,接受了外部經(jīng)濟(jì)資助的大學(xué)必然需要做出一定的妥協(xié)與調(diào)整以維持這樣的合作。曾經(jīng)“兩耳不聞窗外事”的公立大學(xué)迫于現(xiàn)狀開(kāi)始加深與市場(chǎng)的融合,而私立高等教育機(jī)構(gòu)的涌現(xiàn)則更直接地反映了市場(chǎng)對(duì)大學(xué)治理的深度參與。政治民主化進(jìn)程的加速使得民眾對(duì)高等教育的需求攀升,而政府為了轉(zhuǎn)嫁壓力全面放開(kāi)市場(chǎng),鼓勵(lì)私立大學(xué)的發(fā)展。這一時(shí)期私立大學(xué)爆發(fā)式的涌現(xiàn)完全處于市場(chǎng)調(diào)節(jié)力量的驅(qū)動(dòng)之下,因而不可避免地引發(fā)了無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)下的諸多問(wèn)題。私立大學(xué)的教學(xué)質(zhì)量為人詬病,而對(duì)財(cái)政資助的擠占又進(jìn)一步激化了公私立大學(xué)間的矛盾,缺乏政府管控下的市場(chǎng)給大學(xué)發(fā)展帶來(lái)了許多弊端。

(二)巴西大學(xué)治理模式的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

巴西大學(xué)治理模式的變遷,其積極的方面在于教育管理權(quán)力重組正朝著民主化的方向前進(jìn),既加強(qiáng)了聯(lián)邦教育的統(tǒng)籌能力,也加強(qiáng)了基層學(xué)校和教師的自主管理能力。校長(zhǎng)選舉改善了黨派政治對(duì)大學(xué)的操縱,大學(xué)文化走向民主,教師教學(xué)自主性得到加強(qiáng),校長(zhǎng)權(quán)力的合法性在教師的心目中得到提高,學(xué)校治理的透明度、校長(zhǎng)與教師的責(zé)任心得到提高,校長(zhǎng)對(duì)教師和學(xué)生意見(jiàn)的回應(yīng)得到改善,大學(xué)治理的有效性得到提升。但國(guó)家、大學(xué)與市場(chǎng)這三大主體間仍然存在諸多矛盾。

1.過(guò)度市場(chǎng)化對(duì)大學(xué)理念的侵蝕。20世紀(jì)70年代巴西政府對(duì)高等教育市場(chǎng)的放開(kāi),推動(dòng)了私立大學(xué)的爆發(fā)式發(fā)展,也使得巴西成為拉美最大的私立高等教育市場(chǎng)。擴(kuò)充私立大學(xué)對(duì)于提高高等教育入學(xué)率來(lái)說(shuō)是有積極意義的,讓更多的人享受到了高等教育,似乎促進(jìn)了教育公平,但實(shí)際上卻加劇了由經(jīng)濟(jì)差距造成的教育機(jī)會(huì)和優(yōu)質(zhì)教育資源的不公[21]。大學(xué)是對(duì)青年進(jìn)行通識(shí)教育和專門培養(yǎng)的場(chǎng)所,青年接受大學(xué)教育的目的是提升學(xué)術(shù)素養(yǎng),增強(qiáng)認(rèn)知水平,以適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求或進(jìn)入下一階段的教育中。但私立大學(xué)在市場(chǎng)的無(wú)序?qū)蛳?教學(xué)質(zhì)量低下,逐步變成了獲取一紙文憑的跳板。過(guò)度的市場(chǎng)化發(fā)展必然對(duì)大學(xué)的理念產(chǎn)生侵蝕。

2.極右翼政府對(duì)大學(xué)自治的損害。雖然進(jìn)入新世紀(jì)后巴西大學(xué)的治理模式在不斷變遷,治理參與者日益多元,但在大學(xué)治理關(guān)系中,政府仍是毋庸置疑的核心主體[22]。新公共管理理念本身存在的典型矛盾,使得政府一方面推行權(quán)力轉(zhuǎn)移與權(quán)力下放,另一方面也在進(jìn)行更嚴(yán)密的監(jiān)管與操控[23]。2018年就任的總統(tǒng)博索納羅及其政治聯(lián)盟,制定和實(shí)施了反建制和反精英、挑戰(zhàn)既有秩序、種族主義等右翼民粹主義政策,將政治和社會(huì)價(jià)值中的極端保守主義與經(jīng)濟(jì)上的極端自由主義結(jié)合起來(lái)。在總統(tǒng)授意下,前教育部長(zhǎng)亞伯拉罕·魏因特勞布 (Abraham Weintraub) 不僅削減聯(lián)邦大學(xué)的撥款,減少政府促進(jìn)高校研發(fā)的獎(jiǎng)學(xué)金名額,還取消了在前任總統(tǒng)羅塞夫(Dilma Rousseff)政府時(shí)期制定的弱勢(shì)群體入學(xué)配額政策[24]。此外,博索納羅更是直接干預(yù)聯(lián)邦大學(xué)校長(zhǎng)選舉,公開(kāi)支持大學(xué)行政力量,打壓學(xué)術(shù)群體。聯(lián)邦政府借助多個(gè)層面的自治達(dá)到控制的目的,自治與控制同時(shí)發(fā)生,兩者之間的界限也越來(lái)越模糊[25]。在這種情境中,很難區(qū)分學(xué)校究竟是 “被控制了”,還是“具有自治權(quán)”[26]。

3.財(cái)務(wù)模式單一對(duì)大學(xué)發(fā)展的限制。《科爾多瓦大學(xué)宣言》是1918年阿根廷科爾多瓦大學(xué)自治運(yùn)動(dòng)的重要成果,其最為深遠(yuǎn)的影響就是確立了拉美大學(xué)自治的原則,然而《科爾多瓦大學(xué)宣言》最大的缺憾就是未對(duì)大學(xué)的財(cái)務(wù)自治進(jìn)行明確。此后以巴西為代表的拉美國(guó)家關(guān)于大學(xué)自治的立法與實(shí)踐,都不同程度受到了《科爾多瓦大學(xué)宣言》的限制,忽視了財(cái)務(wù)自治的核心原則。由于巴西大學(xué)財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)能力普遍較弱,難以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)自立,因而對(duì)國(guó)家財(cái)政的資助有很大的依賴性,這就決定了巴西大學(xué)自治的脆弱性和不徹底性,也注定了巴西大學(xué)實(shí)現(xiàn)真正自治的曲折與反復(fù)。

六、結(jié)語(yǔ)

圍繞著國(guó)家、學(xué)術(shù)及市場(chǎng)三方的權(quán)力博弈,巴西大學(xué)治理模式變遷的趨勢(shì)就是要實(shí)現(xiàn)大學(xué)良性發(fā)展的分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)和自治,實(shí)現(xiàn)從“管控”到“治理”的范式轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)的大學(xué)治理,是國(guó)家威權(quán)對(duì)大學(xué)的壓制,也是教授團(tuán)體對(duì)大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)的壟斷；而現(xiàn)代大學(xué)治理理念正在消解國(guó)家在大學(xué)治理中的規(guī)制,意圖形成多方治理、共同決策的機(jī)制。治理作為管控的對(duì)立面而出現(xiàn),是利益相關(guān)者共同管理的多元主義。大學(xué)作為知識(shí)生產(chǎn)的學(xué)術(shù)組織,是承載著國(guó)家社會(huì)使命的公共部門,其治理模式不能簡(jiǎn)單地套用企業(yè)治理模式。完善的大學(xué)治理沒(méi)有最佳答案,但一定是充分賦予大學(xué)自主權(quán)、實(shí)現(xiàn)各方利益相關(guān)者最佳平衡的一種治理模式?，F(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建,要求協(xié)調(diào)國(guó)家、大學(xué)與市場(chǎng)三方力量,在政府控制與學(xué)術(shù)自治、市場(chǎng)干預(yù)與大學(xué)自治之間保持恰當(dāng)?shù)木嚯x和張力[27]。只有均衡協(xié)調(diào)的治理模式才能最大程度發(fā)揮大學(xué)的職能,不同治理要素間的良性互動(dòng)與博弈是大學(xué)長(zhǎng)期發(fā)展的“定海神針”。