鄭宏宇

一、問題的提出

義務(wù)教育階段減負(fù)是廣受社會關(guān)注的熱點(diǎn)話題，就其本質(zhì)而言，減負(fù)是我國義務(wù)教育從教學(xué)本位向?qū)W生本位的教育理念的轉(zhuǎn)變。自1955年教育部《關(guān)于減輕中、小學(xué)校學(xué)生過重負(fù)擔(dān)的指示》出臺以來，國家和教育部多次下達(dá)“減負(fù)令”，“出臺了50多項減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的相關(guān)政策，其中，20項是專門針對減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的政策”[1]173。政策的密集出臺既反映出政府對學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題的高度重視，也說明這一問題由來已久且治理成效不佳，甚至陷入越減負(fù)擔(dān)越重的怪圈。

新治理理論代表人物萊斯特·M·薩拉蒙（Lester M.Salamon）指出“公共行動的失敗不是源于政府管理人員的無能或瀆職，而更多是由于他們使用的工具和行動方式”[2]。換言之，政策工具是影響政策目標(biāo)實現(xiàn)的重要因素，政策工具配置不合理可能是導(dǎo)致以往減負(fù)效能不佳的一個重要因素。自2021年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》（以下簡稱“雙減”政策）實施以來，社會上既有支持的聲音，也存在許多不同的意見。研究基于政策工具視角，通過采取內(nèi)容分析法，以“雙減”政策為分析樣本，搭建“政策工具——政策內(nèi)容”的二維分析框架，以此來審視“雙減”政策體系設(shè)計是否合理，政策工具配置是否恰當(dāng)，為后續(xù)減負(fù)政策不斷優(yōu)化提供一定參考。

二、研究文獻(xiàn)

國內(nèi)學(xué)者很早就認(rèn)識到減負(fù)對義務(wù)教育改革的重要性，并就義務(wù)教育減負(fù)政策開展了較多研究?，F(xiàn)有成果主要集中于以下三個方面：

（一）國家減負(fù)政策演變邏輯的研究

一是關(guān)于減負(fù)政策歷史變遷研究。如有學(xué)者總結(jié)了新中國成立70年來減負(fù)政策經(jīng)歷了“關(guān)注身體健康、解決盲目追求升學(xué)率、推進(jìn)素質(zhì)教育和標(biāo)本兼治”四個政策階段[1]172。還有學(xué)者指出我國中小學(xué)減負(fù)政策經(jīng)歷了“以改善學(xué)生身體素質(zhì)為中心的時期、以緩解升學(xué)壓力為目標(biāo)的時期、以提升教育質(zhì)量為主旨的時期、以基礎(chǔ)教育課程改革為依托的時期、全方位深化改革新時期等五個階段”[3]。

二是就某一歷史時期的減負(fù)政策成效及對策研究。如有學(xué)者就2010—2020年間義務(wù)教育階段減輕中小學(xué)課業(yè)負(fù)擔(dān)的政策成效進(jìn)行了全面審視，并提出未來應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“教師教學(xué)—學(xué)生學(xué)習(xí)—學(xué)業(yè)評估的減負(fù)工作鏈條，政府管理—學(xué)校擔(dān)當(dāng)—家庭參與—社會支持的減負(fù)工作體系”的政策建議[4]。

（二）地方落實減負(fù)政策的效果研究

一是關(guān)于地方減負(fù)政策的文本研究。有學(xué)者就“雙減”背景下“28個省89個市共計461份校內(nèi)減負(fù)政策文本和校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)范政策文本”[5]21進(jìn)行了分析，總結(jié)了地方政府減負(fù)政策工具存在使用不均衡、同質(zhì)化等問題，進(jìn)而提出了“優(yōu)化減負(fù)政策工具使用結(jié)構(gòu)，提升政策協(xié)同效力”[5]21的改進(jìn)建議。

二是關(guān)于地方減負(fù)政策的實踐研究。有研究機(jī)構(gòu)就全國30個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）137個地級市的“雙減”政策實施效果開展了大規(guī)模調(diào)研活動，結(jié)果顯示減負(fù)政策初步呈現(xiàn)出學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)明顯減輕的積極效果，但同時也凸顯了“教師的作業(yè)設(shè)計負(fù)擔(dān)與難度增加，考核制度與減負(fù)矛盾激化；學(xué)生自律性差異顯現(xiàn)，家長學(xué)業(yè)憂患感顯著”[6]的政策運(yùn)行困境，這說明“雙減”政策制定設(shè)計與執(zhí)行效果存在偏差，還有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。

（三）減負(fù)政策的國際化比較研究

研究成果重點(diǎn)梳理與歸納了國外義務(wù)教育減負(fù)政策的特點(diǎn)。如有學(xué)者對日本中小學(xué)義務(wù)教育減負(fù)經(jīng)驗和教訓(xùn)進(jìn)行剖析，指出由于在“管理的具體化、質(zhì)量監(jiān)控、師資水平的提高等方面缺乏具體措施”[7]導(dǎo)致減負(fù)措施失效。有學(xué)者就美國教育減負(fù)政策進(jìn)行分析，指出真正的“減負(fù)”是美國“教育總體結(jié)構(gòu)和教育思想的根本改革”[8]，意在培養(yǎng)學(xué)生科學(xué)的學(xué)習(xí)方法和思維能力。有學(xué)者就韓國的減負(fù)經(jīng)驗和措施開展研究，指出改革旨在“扭轉(zhuǎn)由考試指揮棒控制基礎(chǔ)教育的局面”[9]的實質(zhì)。這些研究成果為我國義務(wù)教育減負(fù)政策實踐提供了相應(yīng)的借鑒經(jīng)驗。

綜上，學(xué)者們圍繞義務(wù)教育減負(fù)政策的歷史變遷、實施路徑、對策建議、成效評價等方面展開了深入研究。這些成果對促進(jìn)義務(wù)教育減負(fù)政策的理論研究和實踐探索具有很強(qiáng)的借鑒價值，但現(xiàn)有成果大多集中于減負(fù)政策執(zhí)行過程，而對于減負(fù)政策制定過程還缺乏系統(tǒng)、深入的探討。從政策工具視角對“雙減”政策文本進(jìn)行量化分析，有助于深入把握“雙減”政策工具選用情況和政策內(nèi)容的內(nèi)在規(guī)律，為后續(xù)義務(wù)教育“雙減”政策的補(bǔ)充完善和實施改進(jìn)提供有針對性的政策建議。

三、“雙減”政策二維分析框架的構(gòu)建

“政策工具作為機(jī)制、手段、方法、措施、橋梁，目的是實現(xiàn)政策目標(biāo)”[10]，通過構(gòu)建“雙減”政策工具和政策內(nèi)容的二維分析框架，開展“雙減”政策文本量化分析可以系統(tǒng)呈現(xiàn)減負(fù)政策工具與政策內(nèi)容的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和關(guān)系。

（一）橫向X維度：政策工具維度

政策工具研究的興起始于人們對政策失效的原因和解決方案的反思。學(xué)界關(guān)于政策工具類型有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，如霍萊特和拉梅什（Howlett&Ramesh）根據(jù)強(qiáng)制性程度，將政策工具劃分為強(qiáng)制工具、混合工具和自愿工具三類。麥克唐納（McDonnell）和埃爾莫（Elmore）根據(jù)期望達(dá)成的政策目標(biāo)，將政策工具劃分為命令性工具、激勵性工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變化工具和后期增加的勸告性工具[11]。克里斯托弗（Christopher）按照使用資源不同，將政策工具劃分為信息工具、權(quán)力工具、財富工具、組織工具[12]等等。政策工具的不同分類標(biāo)準(zhǔn)反映了不同的研究視角，但都體現(xiàn)了政策主體為解決政策問題、達(dá)成政策目標(biāo)而采取的手段和方法。

“雙減”政策旨在通過義務(wù)教育減負(fù)改革重塑教育生態(tài)，實現(xiàn)教育高質(zhì)量發(fā)展，體現(xiàn)了政府以目的為導(dǎo)向的政策設(shè)計理念。這與以政策目的為劃分依據(jù)的政策工具類型具有契合性，有助于提升對“雙減”政策工具研究的解釋力。因此，結(jié)合“雙減”政策文本，需要構(gòu)建以命令性工具、激勵性工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變化工具和勸告性工具為模型的政策工具X維度。

具體來看，命令性工具是“一種典型的理想取向工具”[13]，集中體現(xiàn)了國家意志和政府權(quán)威，它通過自上而下的強(qiáng)制性命令要求政策目標(biāo)對象遵守和執(zhí)行具體規(guī)定。在“雙減”政策文本中命令性工具多以“規(guī)定”“許可”“禁止”等詞語表述，如“嚴(yán)禁要求家長檢查、批改作業(yè)”。激勵性工具體現(xiàn)了對政策目標(biāo)對象行為后果的激勵或懲罰，通常以短期直接效用為主，“雙減”政策中多用“獎勵”“表彰”“懲罰”等詞語表述，如“教師參加課后服務(wù)的表現(xiàn)應(yīng)作為職稱評聘、表彰獎勵和績效工資分配的重要參考”。能力建設(shè)工具是指對政策目標(biāo)對象提供信息、資源、平臺等，從而提高政策目標(biāo)對象的政策執(zhí)行能力，強(qiáng)調(diào)長期持續(xù)效用，“雙減”政策中多以“信息”“教培”“資源”等詞語表述，如“免費(fèi)向?qū)W生提供高質(zhì)量專題教育資源”。系統(tǒng)變化工具是指“在個體和機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行權(quán)力轉(zhuǎn)移的政策工具”[14]，如組織機(jī)構(gòu)的成立、撤銷或合并，機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)換及制度建設(shè)等，體現(xiàn)了政府權(quán)力的重新分配，是對改革具有重要影響的政策工具，“雙減”政策中多以“機(jī)構(gòu)調(diào)整”“制度建設(shè)”“職能轉(zhuǎn)換”等相關(guān)表述，如“建立作業(yè)校內(nèi)公示制度”。勸告性工具意在引導(dǎo)政策目標(biāo)群體形成與政策導(dǎo)向相一致的價值觀念和具體行動，與命令性工具的強(qiáng)制性不同，勸告性工具更側(cè)重于柔性引導(dǎo)，體現(xiàn)了政府希望通過宣傳、教育、號召等手段對政策目標(biāo)群體施加潛移默化的影響，其中又可細(xì)分為象征聲明、基本原理、貼標(biāo)簽、勸誡四個類別，目的在于強(qiáng)調(diào)政府在改革過程中所遵循的價值觀念。象征聲明代表了政府倡導(dǎo)的改革目標(biāo)的優(yōu)先級；基本原理則是反映改革價值觀念的一致性；貼標(biāo)簽代表了政府的宣傳引導(dǎo)偏好以推進(jìn)政策實施；勸誡則是對目標(biāo)群體的教育引導(dǎo)。“雙減”政策中多用“鼓勵”“弘揚(yáng)”“引導(dǎo)”等表述，如“引導(dǎo)學(xué)生自愿參加課后服務(wù)”。

（二）縱向Y維度：政策內(nèi)容維度

對政策工具的分析能夠揭示“雙減”政策文本所使用的政策工具結(jié)構(gòu)特征，但是政策工具只是實現(xiàn)政策目標(biāo)的手段，政策目標(biāo)和工具組合運(yùn)用卻離不開政策內(nèi)容的分析。政策工具來源于具體政策，為了全面系統(tǒng)地把握“雙減”政策內(nèi)涵，應(yīng)在對“雙減”政策所使用的政策工具進(jìn)行分析的同時，進(jìn)一步構(gòu)建“雙減”政策內(nèi)容的分析維度?！半p減”政策文本共分八個部分，按照具體內(nèi)容可以概括為政策要求、作業(yè)管理、課后服務(wù)、校外培訓(xùn)、教學(xué)質(zhì)量、支撐保障、試點(diǎn)探索、組織實施等八個政策內(nèi)容要素。具體來看，政策要求規(guī)定了“雙減”政策的指導(dǎo)思想、工作原則和工作目標(biāo)，指明了“雙減”政策開展的方向；作業(yè)管理是關(guān)于減輕學(xué)生過重作業(yè)負(fù)擔(dān)的具體要求，旨在壓縮作業(yè)總量和時長，引導(dǎo)學(xué)生形成良好的學(xué)習(xí)生活習(xí)慣；課后服務(wù)體現(xiàn)了學(xué)校教育要滿足學(xué)生多樣化發(fā)展需求的育人理念，對學(xué)校、教師、教育資源供給等方面作出了規(guī)定；校外培訓(xùn)旨在依法依規(guī)從嚴(yán)管理，全面規(guī)范各類校外培訓(xùn)活動；教學(xué)質(zhì)量是通過加強(qiáng)質(zhì)量建設(shè)，確保學(xué)校辦學(xué)活力和學(xué)生學(xué)習(xí)動力的具體規(guī)定；支撐保障涉及改善課后服務(wù)條件、完善家校社協(xié)同機(jī)制等熱點(diǎn)問題；試點(diǎn)探索明確了開展“雙減”治理試點(diǎn)工作的計劃、要求；組織實施則是關(guān)于各部門系統(tǒng)部署、分工協(xié)作的政策安排，確保將減負(fù)工作落到實處。

基于以上政策工具X軸和政策內(nèi)容Y軸的分析，構(gòu)建了基于“政策工具——政策內(nèi)容”的“雙減”政策二維分析框架（見圖1）。

圖1 “雙減”政策二維分析框架

四、“雙減”政策工具分析

為了能夠科學(xué)合理地開展二維分析，對政策工具進(jìn)行量化統(tǒng)計，對于涉及多種政策工具的某個分析單元選擇重復(fù)統(tǒng)計。最后利用圖1所示的二維分析框架展開橫向、縱向及橫縱交叉分析。

（一）編碼方法

對政策文本內(nèi)容劃分并編碼是展開二維分析的前提條件。而“分析單元是政策內(nèi)容量化分析中最重要也是最小的元素，可以是獨(dú)立的字、詞、句、段落等”[15]?；谖谋咎卣鬟x擇按句編碼的方式，最終解構(gòu)為93個分析單元（見表1），限于篇幅僅節(jié)選部分。

（二）X維度：政策工具維度分析

對政策工具分布情況歸類統(tǒng)計有助于開展精準(zhǔn)、量化的評判，表2清晰展示了義務(wù)教育“雙減”政策工具的使用頻率及分布情況，可知五類政策工具均有使用，但按照出現(xiàn)頻次不同呈現(xiàn)的類別化特征，大致劃分為三類：

表1 “雙減”政策文本內(nèi)容分析編碼表（節(jié)選）

1.高頻使用工具?！半p減”政策中命令性工具出現(xiàn)55次，占比53.4%，遠(yuǎn)超其他四類政策工具出現(xiàn)頻次。命令性工具中規(guī)定出現(xiàn)41次，占比39.81%；禁止出現(xiàn)14次，占比13.59%；許可沒有得到配置。在“雙減”政策中之所以大量配置命令性工具，這與它自身優(yōu)點(diǎn)和政策目標(biāo)是分不開的。命令性工具的權(quán)威性和強(qiáng)制性能夠?qū)μ囟ㄕ吣繕?biāo)群體實現(xiàn)自上而下的控制，并且使用成本較低，便于較快推行。這反映出政府在治理學(xué)生學(xué)習(xí)壓力不斷增大、校外培訓(xùn)無序擴(kuò)張的問題上的政策工具使用傾向，期望盡快將義務(wù)教育減負(fù)工作落地落實。但“雙減”不僅要減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)，更要提升教學(xué)水平，過度使用“一致性的命令要求也會導(dǎo)致各地方差異考慮不夠和對不同情境的忽視”[16]48。如在對待課后服務(wù)時間問題上，一刀切的政策忽視了學(xué)段差異、學(xué)生和教師個體差異、城市與農(nóng)村差異，可能會影響政策執(zhí)行效力。

2.中頻使用工具?！半p減”政策中勸告性工具使用30次，占比29.13%；系統(tǒng)變化工具使用13次，占比12.62%，為使用頻率中等的政策工具。勸告性工具中勸誡使用28次，象征聲明使用2次，基本原理和貼標(biāo)簽均未使用。勸告性工具為“雙減”政策中使用頻次排第二的政策工具，政府大量配置勸告工具在于其方便靈活且成本較低，旨在表明政府開展義務(wù)教育減負(fù)的立場和態(tài)度，通過宣傳教育和思想引導(dǎo)的柔性方式改變義務(wù)教育各利益相關(guān)方的認(rèn)識和行動。但勸告性工具起效較慢且內(nèi)部各子工具使用不均衡可能會減弱對政策群體的影響力。系統(tǒng)變化工具中制度建設(shè)使用10次，機(jī)構(gòu)調(diào)整使用3次，職能轉(zhuǎn)換未得到使用。系統(tǒng)變化工具著眼于義務(wù)教育減負(fù)的系統(tǒng)性、全局性變革，體現(xiàn)了決策者對于義務(wù)教育管理制度的重新制定，有助于調(diào)節(jié)義務(wù)教育公共服務(wù)供給、調(diào)整師生行為一致化。但從文本“組織實施”部分不難看出，“雙減”政策偏好使用制度來加強(qiáng)對學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和整頓，而機(jī)構(gòu)調(diào)整的低頻使用和職能轉(zhuǎn)換的缺失則說明政府相對重視部門聯(lián)合行動而缺少機(jī)構(gòu)職權(quán)的調(diào)整。

表2 政策工具分布表

3.低頻使用工具。能力建設(shè)工具和激勵性工具為使用頻次最低的政策工具，使用次數(shù)分別為4和1，占比分別為3.88%和0.97%。能力建設(shè)工具凸顯了政府積極創(chuàng)設(shè)各種渠道、資源和平臺等，鼓勵學(xué)校和教師創(chuàng)新教育形式，提升服務(wù)水平，促進(jìn)學(xué)生多樣化發(fā)展的能力和水平，旨在為構(gòu)建高質(zhì)量教學(xué)體系打下堅實基礎(chǔ)。但信息和教培子工具未得到使用，可能會在一定程度上影響教師教學(xué)能力提升和資源平臺的使用效率。不同于命令性工具的統(tǒng)一強(qiáng)制性，“激勵適合于鼓勵差異”[16]51，合理使用激勵性工具能夠調(diào)動教師探索提升教學(xué)質(zhì)量和課后服務(wù)的積極性和主動性，鼓勵教師充分發(fā)揮教學(xué)主體的能動性和創(chuàng)造性。鼓勵先進(jìn)和選樹典型可以形成模范帶頭效應(yīng)，促進(jìn)教師榮譽(yù)感的提升。但“雙減”政策中激勵性工具配置明顯不足，可能會在一定程度上影響教師積極性的發(fā)揮。如有教師在調(diào)查研究中提出“課后服務(wù)對我們來說就是加班，但是加班并沒有按加班工資來核算”[17]，這說明配套激勵機(jī)制和保障機(jī)制還有待完善。

（三）Y維度：政策內(nèi)容維度分析

通過對Y維度八個政策單元和X維度五個政策工具的交叉統(tǒng)計，可以得出“雙減”政策各內(nèi)容單元使用政策工具分布情況（見表3）。為便于分析，將八個政策內(nèi)容單元大致劃分為政府管理和具體實踐兩個類別，其中政府管理包含政策要求、支撐保障、試點(diǎn)探索、組織實施四個內(nèi)容單元；具體實踐包含作業(yè)管理、課后服務(wù)、教學(xué)質(zhì)量、校外培訓(xùn)四個內(nèi)容單元。

通過表3可知，在政府管理類別中，四個政策單元共計使用政策工具占比36.9%，其中政策要求只運(yùn)用了勸告工具4條、命令工具1條，占比只有4.85%，支撐保障和試點(diǎn)探索使用政策工具居中，組織實施使用政策工具17條，占比16.51%。在這四類政策單元中，命令性工具使用數(shù)量最多，共計19條。系統(tǒng)變化工具位居第二，共使用9條，其余為勸告工具8條，激勵工具和能力建設(shè)工具各1條。在具體實踐類別中，四個政策單元共計使用政策工具占比63.10%，其中校外培訓(xùn)使用政策工具最多，達(dá)22條，占比21.36%，作業(yè)管理、課后服務(wù)、教學(xué)質(zhì)量使用政策工具依次為16條、15條、12條。在這四類政策單元中，命令性工具使用數(shù)量最多，共計36條，其余為勸告性工具22條、系統(tǒng)變化工具4條、能力建設(shè)工具3條，激勵性工具未使用。

整體來看，各政策單元內(nèi)政策工具使用數(shù)量差別較大，呈現(xiàn)出類別化特征，具體實踐類別中政策工具使用集中，充分凸顯了“雙減”改革的重點(diǎn)。

一是校外培訓(xùn)單元政策工具數(shù)量最多。其中命令工具占比最大，這突出反映了本次“雙減”政策改革的重點(diǎn)之一就是規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)審批、服務(wù)和運(yùn)營等，這是與近年來我國“初步形成了以作業(yè)減負(fù)和校外培訓(xùn)減負(fù)為主體減輕中小學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的政策體系”[5]26相呼應(yīng)的，體現(xiàn)了減負(fù)內(nèi)容結(jié)構(gòu)和政策工具組合的不斷更新。

二是校內(nèi)減負(fù)單元政策工具占比較大。校內(nèi)減負(fù)包含了課后服務(wù)、作業(yè)管理和教學(xué)質(zhì)量三個政策內(nèi)容單元，這是“雙減”政策的另外一個重要組成部分。通過命令性工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變化工具和勸告性工具的組合運(yùn)用，積極回應(yīng)社會關(guān)切，減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)和家長負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)了“雙減”政策致力于建設(shè)高質(zhì)量義務(wù)教育體系，構(gòu)建義務(wù)教育良好生態(tài)環(huán)境，落實立德樹人根本任務(wù)的應(yīng)有之義，但缺少激勵性工具可能會影響教師工作積極性。

三是政府管理類別政策工具使用數(shù)量較少。在這一類別中政策著力點(diǎn)也有所不同，“雙減”政策偏重于組織實施，但政策要求、支撐保障和試點(diǎn)探索用力不足。特別是本就有限的政策工具過多集中于命令性工具，其他四類工具數(shù)量之和還沒有超過命令性工具，并且激勵性工具和能力建設(shè)工具使用頻率明顯偏低。這充分體現(xiàn)了政府注重通過“雙減”政策的剛性手段來強(qiáng)化政策支持和組織運(yùn)行，而較少關(guān)注政策的發(fā)展性，長期來看可能會存在政策工具使用結(jié)構(gòu)失衡。

表3 政策各內(nèi)容單元使用政策工具分布表

五、研究結(jié)論及優(yōu)化建議

（一）研究結(jié)論

1.政策工具的過度使用與使用不足并存。命令性工具和勸告性工具占比達(dá)82.53%，而激勵性工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變化工具僅占17.47%。大量實踐表明“單一的政策工具難以應(yīng)對復(fù)雜的、差異化甚至沖突化的現(xiàn)實需求”[18]。義務(wù)教育減負(fù)作為減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的一項長期性、系統(tǒng)性工程，需要綜合運(yùn)用多種政策工具才可能解決較為復(fù)雜的問題。從政策內(nèi)容單元來看沒有任何一個政策單元能做到全部政策工具的組合運(yùn)用。例如各類政策單元普遍忽視對激勵性工具和能力建設(shè)工具的配置；只有支撐保障單元運(yùn)用了四類政策工具，但使用數(shù)量偏低；過分強(qiáng)調(diào)對命令性工具的使用。這樣的政策工具運(yùn)用方式反映出政府在推進(jìn)義務(wù)教育“減負(fù)”過程中過分倚重規(guī)定、命令等強(qiáng)制性手段的政策偏好，而這樣的偏好顯然缺少考慮政策環(huán)境差異等影響因素，雖然短期內(nèi)能夠盡快規(guī)范學(xué)校教育活動和校外培訓(xùn)活動，但容易出現(xiàn)“象征性執(zhí)行”“照搬式執(zhí)行”[19]的現(xiàn)象。

2.校內(nèi)減負(fù)和校外減負(fù)政策工具結(jié)構(gòu)差異明顯。校內(nèi)減負(fù)和校外減負(fù)是“雙減”政策的兩大重點(diǎn)內(nèi)容，而政策工具使用結(jié)構(gòu)存在內(nèi)部差異。一是命令性政策工具側(cè)重點(diǎn)不同。雖然校內(nèi)外減負(fù)都注重命令性工具的運(yùn)用，但校內(nèi)減負(fù)偏重于“規(guī)定”教師怎么做，強(qiáng)調(diào)服務(wù)水平和教學(xué)質(zhì)量，較多應(yīng)用了命令性工具和系統(tǒng)變化工具，其他類型工具應(yīng)用較少。如在“雙減”文本中，要求教師“加強(qiáng)作業(yè)完成指導(dǎo)”“提高作業(yè)設(shè)計質(zhì)量”“認(rèn)真分析學(xué)情”等。校外減負(fù)單元偏重于“禁止”校外機(jī)構(gòu)做什么，強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)治理、合法合規(guī)，其他四類工具使用很少。如“嚴(yán)禁超標(biāo)超前培訓(xùn)”“嚴(yán)禁資本化運(yùn)作”“不得高薪挖搶學(xué)校教師”，其意在加強(qiáng)整改。二是勸告性工具著力點(diǎn)不同。校內(nèi)減負(fù)單元勸告性工具數(shù)量達(dá)21條，而校外培訓(xùn)單元勸告性工具僅有1條，如號召教師“優(yōu)化教學(xué)方式”、學(xué)校要“積極推進(jìn)幼小科學(xué)銜接，幫助學(xué)生做好入學(xué)準(zhǔn)備”、教育部門要“指導(dǎo)學(xué)校健全教學(xué)管理規(guī)程”等，這充分體現(xiàn)了政府更加注重通過宣傳教育不斷增強(qiáng)學(xué)校和教師的政策感知度和執(zhí)行力，加強(qiáng)和改善學(xué)校教學(xué)育人主陣地建設(shè)，而將校外培訓(xùn)定位為學(xué)校教育的補(bǔ)充和改善。

3.政策工具的使用頻次與政策內(nèi)容重要性不匹配。一方面是政策內(nèi)容表述模糊。在我國當(dāng)前政策語境下，考慮到政策環(huán)境的差異性，一定程度的政策模糊不失為一種有利于政策順利推行的策略。但政策模糊同時也是一把雙刃劍，它會造成政策目標(biāo)群體的政策感知偏差，進(jìn)而影響政策執(zhí)行效率。從“雙減”政策的相關(guān)內(nèi)容來看，一些政策表述比較籠統(tǒng)，有待進(jìn)一步明確。如“雙減”中規(guī)定課后服務(wù)人員由本校教師、退休教師、社會專業(yè)人員和志愿者四類組成，人員構(gòu)成的多樣性雖可緩解師資力量不足，但可能造成服務(wù)效果的不確定性，同時還帶來人員管理的復(fù)雜性等各種問題。再如服務(wù)內(nèi)容和形式的多樣性讓政策只能給出鼓勵和探索的要求[20]等。另一方面是政策工具與政策內(nèi)容匹配度不強(qiáng)，這就造成政策工具不能很好地支持政策內(nèi)容。如教師能力建設(shè)是提高教學(xué)質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系教學(xué)育人的效果，是促進(jìn)學(xué)校教育高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，但是能力建設(shè)工具和激勵性工具的缺失與“雙減”政策中提出的“提升學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量”的要求不相符，這些方面還有很大的政策改進(jìn)空間。

（二）優(yōu)化建議

理想的政策制定應(yīng)加強(qiáng)政策工具的有機(jī)組合，在功能上實現(xiàn)互補(bǔ)，以形成政策合力，發(fā)揮預(yù)期的政策效應(yīng)[21]。研究借用政策工具和政策內(nèi)容的二維框架分析了“雙減”政策基本情況，在結(jié)合理論研究和實踐探索的基礎(chǔ)上，對未來“雙減”政策優(yōu)化提供以下建議。

1.突出均衡協(xié)同，創(chuàng)新政策工具使用機(jī)制。首先，創(chuàng)新政策工具選擇機(jī)制。充分研究“雙減”政策的目標(biāo)和任務(wù)，科學(xué)認(rèn)識不同政策工具的優(yōu)缺點(diǎn)、效果、成本等因素，結(jié)合“雙減”政策出臺半年多來的各地實踐經(jīng)驗，堅持以命令性工具為抓手，優(yōu)化各類工作的組合配置，確?！半p減”政策在實踐中不走樣、不變質(zhì)，提升政策工具綜合治理效能。其次，構(gòu)建“雙減”政策工具動態(tài)調(diào)整機(jī)制。新時代義務(wù)教育減負(fù)必須堅持與時俱進(jìn)，根據(jù)不同政策環(huán)境動態(tài)調(diào)整政策工具，各地應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會和教育實際，靈活配置政策工具，避免政策工具的機(jī)械化運(yùn)用、同質(zhì)化傾向和選擇性執(zhí)行，充分消解執(zhí)行過程中的梗阻，增強(qiáng)政策工具的整合力。再次，構(gòu)建政策工具反饋回應(yīng)機(jī)制。教育管理層必須及時了解學(xué)校、教師、學(xué)生、家長各層面的政策訴求和意見反饋，減負(fù)絕不僅僅是減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，更代表了對義務(wù)教育規(guī)律的尊重。與其說這是作業(yè)負(fù)擔(dān)的減輕，不如說這是教學(xué)理念的革新，必須汲取之前減負(fù)政策的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，制定減負(fù)新政的協(xié)同策略和反饋機(jī)制。

2.實現(xiàn)精準(zhǔn)匹配，提升政策執(zhí)行效力。“雙減”的政策要旨在于建設(shè)高質(zhì)量義務(wù)教育體系，而減輕校內(nèi)負(fù)擔(dān)和校外負(fù)擔(dān)這只是實現(xiàn)最終目標(biāo)的手段，因此“減負(fù)”的同時更要注重“增效”，要注意政策工具和政策內(nèi)容的精準(zhǔn)匹配。首先，要精準(zhǔn)把握政策目標(biāo)。政策工具是為政策目標(biāo)服務(wù)的，要明確把握“雙減”政策立德樹人的宏觀目標(biāo)、教育體系和教育生態(tài)雙提升的中觀目標(biāo)、減輕學(xué)生和家長負(fù)擔(dān)的微觀目標(biāo)，針對不同的目標(biāo)匹配不同的政策工具。其次，要切實把握開展“雙減”的社會背景。政策工具效用的發(fā)揮離不開具體的政策環(huán)境，在政策設(shè)計和政策執(zhí)行上必須堅持中央政策的頂層設(shè)計和地方基層的因地制宜相結(jié)合。命令性工具、勸告性工具和系統(tǒng)變化工具的大量使用強(qiáng)化了自上而下的管理，但還需要能力建設(shè)工具、激勵性工具來鼓勵基層創(chuàng)新，激發(fā)基層活力，實現(xiàn)自下而上的治理。再次，加強(qiáng)以往減負(fù)政策的經(jīng)驗反思。既要開展國家層面不同歷史時期減負(fù)政策的縱向?qū)Ρ?，又要注重對地方政府減負(fù)政策執(zhí)行情況的橫向比較。既要避免各地在減負(fù)實踐中的“不作為”，也要避免地方減負(fù)實踐中的“亂作為”。

3.強(qiáng)調(diào)價值導(dǎo)向，豐富減負(fù)政策內(nèi)容要素。只有日臻完善的義務(wù)教育減負(fù)政策才能為學(xué)校育人高質(zhì)量發(fā)展提供路徑遵循。政策設(shè)計應(yīng)始終將立德樹人根本任務(wù)貫穿義務(wù)教育全過程，積極引導(dǎo)義務(wù)教育實現(xiàn)知識傳授、能力培養(yǎng)和育人理念相結(jié)合。首先，要加強(qiáng)能力建設(shè)。校內(nèi)減負(fù)要注重提高能力建設(shè)工具、激勵性工具、系統(tǒng)變化工具的使用。能力建設(shè)旨在提升課堂教學(xué)和課后服務(wù)水平，系統(tǒng)變化旨在促進(jìn)基礎(chǔ)教育的公平有效，激勵則有助于提升政策目標(biāo)主體的內(nèi)生動力，其最終目標(biāo)都指向了高質(zhì)量義務(wù)教育體系的建立，實現(xiàn)義務(wù)教育的良性發(fā)展。其次，要做好宣傳引導(dǎo)。校外培訓(xùn)在堅持命令性工具為主導(dǎo)的前提下，要注意勸告性工具的合理使用。對于學(xué)科類機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記為非營利機(jī)構(gòu)的政策要求，要引導(dǎo)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確認(rèn)識行業(yè)定位，深刻認(rèn)識“雙減”政策初衷，凸顯校外培訓(xùn)的公共服務(wù)屬性，主動將無序的市場競爭行為轉(zhuǎn)型為促進(jìn)教育健康發(fā)展的育人思維，實現(xiàn)學(xué)校教育和校外培訓(xùn)協(xié)同合作的新教育體系的構(gòu)建。再次，要細(xì)化“雙減”政策的配套制度。出臺科學(xué)的“雙減”政策評價指標(biāo)體系和配套實施方案，切實減輕教師的非教學(xué)負(fù)擔(dān)，真正將精力放在教學(xué)育人上。盡快建立和完善校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)，規(guī)范各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營活動，促進(jìn)家校社和諧發(fā)展。