王敬堯（四川大學公共管理學院，四川成都 610065）

黃祥祥（華中師范大學政治與國際關(guān)系學院，湖北武漢 430079）

一、問題的提出

作為提升“十四五”時期社會治理效能的關(guān)鍵載體，縣域居于“國家—社會”“城市—鄉(xiāng)村”的接點位置，因其在各個方面的重要性，也有“政治接合點”“城鄉(xiāng)融合點”“生態(tài)穩(wěn)定器”等生動形容。截至2020 年年底，我國有縣級行政區(qū)2，844 個，縣域面積約占全國面積的93%，縣域人口約占全國人口的74%，縣域GDP 約占全國GDP 的53%［1］。2022 年，在中央“一號文件”《中共中央國務院關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》中，“縣”與“縣域”詞頻出現(xiàn)次數(shù)達41 次，強調(diào)將縣域作為鄉(xiāng)村振興的基本單元?！丁笆奈濉蓖七M農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》要求“將縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點”，并著重強調(diào)“縣域統(tǒng)籌”和“整縣推進”?！蛾P(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》進一步明確，以縣城為重要載體推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。從一系列國家戰(zhàn)略和政策制定角度看，從縣域找到新的突破口和增長點，是當前社會各界的基本共識和努力方向。這既表明縣域的特殊角色、關(guān)鍵地位和戰(zhàn)略意義，也表明“國家—社會二分法”已經(jīng)無法解釋當下的中國治理，社會實踐恰恰展現(xiàn)出二合一的趨勢。

（一）縣域特質(zhì)

1.場域特殊性。作為國家治理的“接點”，縣域治理的重要地位不言而喻，但是就場域談場域是遠遠不夠的，縣域有著區(qū)別于其他治理單元的核心特征，需要進一步揭示縣域治理的單元特質(zhì)。作為一個既包括城鎮(zhèn)地區(qū)又涵蓋鄉(xiāng)村區(qū)域的特殊單元，縣域治理在實踐發(fā)展和學術(shù)研究中都有其既定的場域特殊性。其一，縣是兩千多年以來中國基層最為完整的行政建制，并且具有成熟的組織形態(tài)。這種完整和成熟背后是一種承上啟下的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，雖然在當代中國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分擔了一部分縣級政府部門職能，但是縣的組織完整性未受影響，特別是近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能動性的不斷弱化，使縣級政府更加成為基層社會治理的關(guān)鍵節(jié)點。其二，縣域囊括了中國基層的最一般場景，同時又因其分布廣泛而包含特殊性。一方面，縣域是國家意志執(zhí)行的最基礎(chǔ)落實者，更是承上啟下者，貫徹的是國家的統(tǒng)一意志；另一方面，國家的廣袤和地區(qū)的差異，使各個縣域的資源稟賦和社會樣態(tài)等都不盡相同，縣域可以充分反映中國發(fā)展進程中多個階段的豐富特質(zhì)。其三，縣域是城市與鄉(xiāng)村的銜接點，更是城鎮(zhèn)化過程中最具流動性的過渡點。縣域包含著農(nóng)村和城鎮(zhèn)，縣城又是離鄉(xiāng)村最近的城市，更是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村政治生活、經(jīng)濟生活和文化生活的主要核心。同時，經(jīng)過代際更迭，大量農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)青年都在向上流動，在這個過程中，縣城堪稱是一個不斷接受過渡的“流動轉(zhuǎn)換器”，更是人口城鎮(zhèn)化的“測度表”。其四，縣域是中國農(nóng)村改革的前沿陣地，因其充分的代表性，成為各領(lǐng)域農(nóng)村改革試點的最基礎(chǔ)樣本。改革開放以來，多個領(lǐng)域的農(nóng)村試點改革不斷開展，大多是以縣為單位在全國范圍內(nèi)進行選取，“試點縣”和“示范縣”①這里“示范縣”“試點縣”中的“縣”主要指縣級行政單位，包括縣、縣級市、市轄區(qū)與自治旗。成為改革與發(fā)展的重要參照。

2.歷史延續(xù)性。概覽中國幾千年發(fā)展史，縣域都是沉浮更迭的見證者，其背后蘊含著鮮明的“生存邏輯”，而“生存邏輯”所體現(xiàn)的歷史延續(xù)性更是后世發(fā)展的重要財富。作為一個亙古有之的持續(xù)話題，縣域的治理與發(fā)展背后潛藏著國家與社會、權(quán)力與權(quán)利、資源與能力、集權(quán)與分權(quán)、政體與層級等多種內(nèi)在關(guān)系。從空間上看，縣域一直具有相對獨立的穩(wěn)定區(qū)域。囿于自給自足的自然經(jīng)濟，在封建社會更迭過程中，以縣為單位的區(qū)域之間一直有著相對獨立性，加之地理條件和自然環(huán)境等客觀因素，大多縣域的邊界都并未發(fā)生明顯變化，展現(xiàn)了一種超穩(wěn)定的存在形式［2］。長期的基層組織保障，使縣域?qū)τ谏鐣刃蛞恢卑l(fā)揮著關(guān)鍵的維護作用。從時間上看，縣域一直處于不斷更迭的歷史節(jié)點。自春秋時期取代分封制，郡縣制歷經(jīng)王朝更迭，直到封建社會晚期都依然是政權(quán)最堅固的經(jīng)濟基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。而且，清朝末年傳統(tǒng)“大一統(tǒng)”價值觀念的瓦解，乃至君主專制與中央集權(quán)的政治制度的分崩離析，皆是在縣域制度改革的催化下發(fā)生的［3］。不同歷史時期縣域治理的環(huán)境背景移易與權(quán)力運作演變，對于當前的學術(shù)研究和實踐發(fā)展，都有著很大的研究價值與參考意義，對于縣域治理一般性分析框架的構(gòu)建也有著顯著的助推作用。

3.視角多元性。縣域治理的內(nèi)容涵蓋了地方政府、區(qū)域經(jīng)濟、社會治理和地理格局等領(lǐng)域的諸多視角。隨著研究的進一步發(fā)展成熟，各領(lǐng)域視角下又開辟出多個研究分支，其層層交疊，彼此交叉融合，進而促使縣域治理研究視角不斷多元化。值得注意的是，視角多元的背后是縣域特質(zhì)普遍性與特殊性的統(tǒng)一。一方面，縣域場域內(nèi)各個視角都受到縣域特質(zhì)的影響；另一方面，各個具體領(lǐng)域又存在其自身發(fā)展的規(guī)律。因此，這些視角的現(xiàn)實發(fā)展和學術(shù)研究，兼具自身領(lǐng)域和縣域場域的雙重特征。同時，在縣域內(nèi)多個具體領(lǐng)域視角之外，還有將縣域作為一個環(huán)節(jié)或者部分的整體性推進視角，諸如在國家整體戰(zhàn)略——脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合等推進中的作用及其生發(fā)機理，均是縣域治理的多元視角之一。對多層次多階段多元視角發(fā)展的充分關(guān)注，正是縣域治理過程得到最大限度還原的關(guān)鍵所在。無論是從主體、內(nèi)容、體系抑或目標來看，縣域治理的研究視角都有著極其廣闊的涵蓋面和包容度。

4.理論聚焦性?？h域治理有著很強的理論聚焦性和廣闊的開拓空間。楊雪冬以政治系統(tǒng)分析的方法，建立了一個縣域中觀分析框架［4］，徐勇以特定事件為對象，針對縣域角色提出了“接點政治”的分析概念［5］，王敬堯構(gòu)建了“縣級治理能力”分析框架［6］。更有學者主張將“縣”作為一種研究方法和概念體系，并致力于形成由縣而生發(fā)的中層理論［7］，然而，對于縣域治理這一包羅萬象的研究場域，現(xiàn)有理論參照的解釋度和延展性仍是不足的。理論的生產(chǎn)是當前學界的共同難題，作為一個在適用理論方面較為廣泛多樣的縣域治理研究則更為甚之。以往關(guān)于地方政府的研究更多的是對于“地方”的泛化研究，雖然近年來對省域、市域和縣域治理方面的研究逐漸具體化，但是作為具體內(nèi)容有著明顯區(qū)別的研究場域，其各自的理論聚焦度依然有待提升。而且，現(xiàn)有的縣域治理研究較多側(cè)重現(xiàn)實問題導向的對策研究，缺乏系統(tǒng)性的學理研究，本土化理論提煉不足。有鑒于此，未來學術(shù)界的研究應對其予以關(guān)注。一方面，需要規(guī)范化的學術(shù)表達，發(fā)展縣域靶向的理論研究。立足縣域治理的本土實踐，對其內(nèi)在發(fā)展的要素結(jié)構(gòu)、體制機制、實踐機理等方面進行概念化與理論化，對縣域治理進行統(tǒng)合化的學理表達和理論歸納。另一方面，需要立足中國特色，構(gòu)建縣域治理的框架體系。從縣域治理的中國經(jīng)驗出發(fā)，通過田野調(diào)查和實證研究，將長時段多視角縣域治理的歷史邏輯、理論邏輯和現(xiàn)實邏輯進行本土化歸納總結(jié)。

（二）“接點”特征

接點，“一般指開關(guān)、插銷、電鍵和繼電器中使用電路或通或斷的開合點”。徐勇提出“接點政治”的概念，并分別從縣級政治和縣級社會分析了縣域這一“接點”部位［5］?！敖狱c政治”概念中的“接點”類比的是作為電焊接口的“接點”，借以形容易銹蝕、易疲勞的“最為脆弱的‘接點’部位”。本文中的“接點”將“脆弱點”發(fā)展為“開合點”，借用電路中的關(guān)鍵部位，用以強調(diào)事物發(fā)展過程中的矛盾點、沖突點與關(guān)捩點。本文將縣域類比為一個“接點”，它處于國家這臺巨大機器的關(guān)鍵位置，是事關(guān)整個國家治理“或通或斷”的“開合點”。一方面，基層治理成敗最能反映國家治理能力的強弱，縣域在基層又屬于“既城且鄉(xiāng)”的角色，對基層治理有著較為廣泛的代表性；另一方面，縣域治理又是“上下一盤棋”“條塊模式”中的關(guān)鍵節(jié)點。具體而言，作為國家治理關(guān)鍵“接點”的縣域治理，主要從哪些方面突顯其“接點”地位的呢？再進一步，縣域治理中事關(guān)成敗的矛盾點和沖突點，也就是縣域治理的內(nèi)部“接點”，縣域治理處于國家治理的“接點”位置，哪些內(nèi)容又處于縣域治理的“接點”呢？本文圍繞縣域治理在國家治理中的“接點”地位，以及縣域治理的“接點”及其主要研究脈絡發(fā)展進行闡述與討論，如圖1 所示。一是突出縣域治理的“接點”在何處，二是分析縣域治理的“接點”從何處來又將往何處去，此兩點是本文的核心問題①需要特別說明的是，鄉(xiāng)村治理是縣域治理的重要組成部分，但因篇幅有限，本研究僅聚焦于“縣”，文中對其未進行專門列舉。。另外，在回應現(xiàn)階段國家治理現(xiàn)實關(guān)切的同時，本研究也試圖為本土化國家治理和基層治理經(jīng)驗尋求更貼合的理論解釋。

二、作為國家治理關(guān)鍵“接點”的縣域治理

縣域治理是基層治理的核心部分，更是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵“接點”，在歷史發(fā)展、現(xiàn)實推進和制度變遷過程中，縣域治理可以分別被視為國家治理的權(quán)力“接點”、戰(zhàn)略“接點”和政策“接點”。

（一）權(quán)力“接點”：歷史洪流中的縣域治理

縣的出現(xiàn)既是社會發(fā)展的時勢使然，與春秋時期軍事化環(huán)境背景息息相關(guān)，也是諸侯國內(nèi)憂外患的產(chǎn)物。內(nèi)穩(wěn)上下，外利動員，郡縣制可以說是春秋時期治理效率競爭的結(jié)果，加之官僚制度的迅速成長，促成了“治權(quán)”發(fā)展進而成就了郡縣制的確立［8］。柳宗元在《封建論》中認為，郡縣制是秦王朝實現(xiàn)六國一統(tǒng)的關(guān)鍵，“秦有天下，裂都會而為之郡邑，廢侯衛(wèi)而為之守宰，據(jù)天下之雄圖，都六合之上游，攝制四海，運于掌握之內(nèi)，此其所以為得也”［9］。塞繆爾·E·芬納也將秦朝集權(quán)化大一統(tǒng)政府得以形成的原因之一歸結(jié)于郡縣制的重要作用［10］。同時，中國古代“內(nèi)重外輕”“外重內(nèi)輕”的博弈也與郡縣制有著密切關(guān)系。封建與郡縣之辨，既造就了觀念與經(jīng)驗雙重面向的真正歷史，同時也隱含著“公”“私”之辨［11］；既屬于經(jīng)學史學的研究范疇，也影響著多領(lǐng)域理論與現(xiàn)實發(fā)展。在古代不同歷史時期，封建與郡縣之辨超脫了政體本身，延展到了權(quán)力與資源的分配、中央與地方政府的界限、權(quán)力的集中還是分散、政體設(shè)置需要集權(quán)還是分權(quán)孰更有利于傳統(tǒng)國家政權(quán)穩(wěn)定等話題，在晚清時期更是代表了權(quán)利、自治等政治觀念的建立與發(fā)展［12］。

“皇權(quán)不下縣”，是長久以來廣受關(guān)注又分歧不斷的話題。秦漢之后，雖然郡縣制在中國的歷史長河中屹立兩千多年，但是后期隨著權(quán)收于上，再加上對下放權(quán)，最終導致了“郡縣空虛”，“官”止于州縣，城邑轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)野［13］。費孝通認為，民間自發(fā)形成的“雙軌”治理，使基層社會在遠離“皇權(quán)”的情況下，通過自上而下的“郡縣制”和自下而上的“鄉(xiāng)村自治”相結(jié)合實現(xiàn)自主運行［14］。蕭公權(quán)則認為，傳統(tǒng)中國的“皇權(quán)”以都城為核心向外的行政體系權(quán)力影響逐漸減弱，同時通過“精巧設(shè)計”由村莊、宗族和其他鄉(xiāng)村團體延伸并控制到最底層［15］。當前，對于“皇權(quán)不下縣”的態(tài)度，社會學界和政治學界多表示贊同甚至視為既定模式，但歷史學界大多意見相左。當代基層治理的發(fā)展與改革，也大多以縣為權(quán)力“接點”，中央自上而下適度向縣下放權(quán)力，民眾自下而上對縣域治理充分參與。“郡縣治，天下安”，作為兩千多年傳統(tǒng)中國的基石，縣域在整個國家治理體系中，一直充當著權(quán)力的“接點”，也是權(quán)力運作、互動與博弈的重要場域。雖然權(quán)力經(jīng)歷了多輪的上收和下放，但在每一輪循環(huán)中也都不斷地進行著演變與創(chuàng)新，且直觀展現(xiàn)其時的國家治理結(jié)構(gòu)與運行效能。

（二）戰(zhàn)略“接點”：現(xiàn)實推進中的縣域治理

在現(xiàn)實推進中，縣域治理作為戰(zhàn)略“接點”，其主要作用體現(xiàn)在以下五個方面。第一，縣域是脫貧攻堅的主要場域?？h一級是脫貧攻堅的前線指揮部，“貧困縣”也是脫貧工作的基本承載體①2012 年3 月，中央扶貧辦發(fā)布“國家扶貧開發(fā)工作重點縣名單”，公布了全國范圍內(nèi)592 個國家扶貧開發(fā)工作重點縣，也稱“國家級貧困縣”。參見《扶貧辦發(fā)布“國家扶貧開發(fā)工作重點縣名單”》，http://www.gov.cn/gzdt/2012-03/19/content_2094524.htm。。從中國早期的減貧之路到新時代的脫貧攻堅戰(zhàn)略，以縣域為主要場域的扶貧開發(fā)方式是中國貧困治理體系推進中始終堅持的路徑與方法，縣域貧困治理對國家扶貧事業(yè)起到了基礎(chǔ)性和支撐性作用［16］。而且，經(jīng)過脫貧攻堅實踐，縣級的樞紐作用以及溝通上下層級實現(xiàn)有效配合，成為優(yōu)化治理效能的重要依托。執(zhí)行“精準扶貧”這一系列超復雜政策的過程，也是縣域治理不斷進行權(quán)力重塑與政策調(diào)適的過程。第二，縣域是鄉(xiāng)村振興的基本單元?？h域作為推進鄉(xiāng)村振興獨具優(yōu)勢的基本單元，既能實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的同步發(fā)展，也能協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與全面振興的辯證關(guān)系，還契合了農(nóng)民漸進城鎮(zhèn)化和半城鎮(zhèn)化特點［17］?？h可以直接進行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一線布局規(guī)劃，根據(jù)縣域內(nèi)不同區(qū)域特點靈活制定政策，實現(xiàn)整體推進、區(qū)域布局和分類實施的內(nèi)在統(tǒng)一。第三，縣域是城鄉(xiāng)融合的重要切入點。在人力資源、農(nóng)地要素、產(chǎn)業(yè)質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)融合、教育資源、基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障等方面［18］，縣域既有問題如何解決、潛在能量怎樣發(fā)揮，都直接決定著城鄉(xiāng)融合的成敗。第四，縣域是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化推進的關(guān)鍵。地方政府在財力分配、管理體制和土地指標等主要環(huán)節(jié)向縣域傾斜的做法，保障了縣域的發(fā)展權(quán)和發(fā)展空間；以縣為基本發(fā)展平臺和推進單元，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的整縣推進［19］，是探索以縣域為“接點”的中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要路徑。第五，縣域是共同富裕的實現(xiàn)基礎(chǔ)。在改善公共服務均衡程度、打破城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)、推進居民收入“擴中”“提低”等方面，縣域的整體發(fā)展是實現(xiàn)共同富裕的基礎(chǔ)［1］。另外，縣域生態(tài)治理直接關(guān)乎碳達峰碳中和戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，縣域消費潛能的激發(fā)則是構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的主要途徑。

（三）政策“接點”：制度變遷中的縣域治理

作為一種自上而下的公共政策層級擴散路徑，從“局部地區(qū)試點”到“全面推行”［20］，從改革試點走向制度示范，是各類關(guān)鍵性政策和創(chuàng)新性改革推進的必經(jīng)之路［21］，而這一必經(jīng)之路的主要鋪筑基礎(chǔ)，則是以全國范圍內(nèi)各個具有代表性的縣域?qū)嵺`為試驗基石。在制度發(fā)展和改革的過程中，省、市兩級在一定程度上只是進行著改革政策的轉(zhuǎn)譯工作，而縣級大多是直接執(zhí)行者?？h域的適度規(guī)模也使其在自主制定戰(zhàn)略規(guī)劃的同時，又能保證與公民的密切接觸與直接溝通，具有區(qū)域政策即時變動的靈活性優(yōu)勢［22］。在以往眾多政策擴散和制度變遷過程中，縣域都扮演著重要角色，是從“試點”走向“示范”的重要依托，縣域“接點”接收上級創(chuàng)新政策的執(zhí)行任務，經(jīng)過本土化規(guī)劃，在試點實踐開展順利后，進行政策擴散與示范推廣，為整體改革鋪平道路。之所以將縣作為主要試點對象，一方面是因為以鄉(xiāng)或村為單位，經(jīng)驗參照和可采信度稍差，無法形成能被有效參考且進行制度轉(zhuǎn)化的公共政策；另一方面，如果從縣級以上的層級直接開展試點，試錯風險較高，可控性不足，靈活性也較差。而且，作為基層最完整的建制和農(nóng)村改革“一線指揮部”，縣域既是政策試點的最重要場域，也是最常見的中國式制度變遷的出發(fā)點。最具顯著性的制度改革與政策擴散案例是近年來在縣域試點的“三塊地”改革，為《中華人民共和國土地管理法》的修訂提供了實踐基礎(chǔ)；電子商務試點縣建設(shè)的啟動，保證了電子商務進村綜合示范縣的分批推進與穩(wěn)步轉(zhuǎn)化，新近中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施方案》也提出要“持續(xù)開展數(shù)字鄉(xiāng)村試點”，而此前《關(guān)于開展國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點工作的通知》發(fā)布后，在全國范圍內(nèi)業(yè)已開展了以縣域為單位的數(shù)字鄉(xiāng)村試點探索。

三、縣域治理的現(xiàn)實“接點”及其發(fā)展趨勢

縱覽改革開放以來的縣域發(fā)展和學術(shù)研究歷史脈絡，大致可從三個模塊進行劃分，從縣域財政發(fā)展、縣域行政改革走向縣域治理效能提升，三者也存在不同側(cè)重點的遞進性，不過這種遞進性并非互相替代，而是主要體現(xiàn)在現(xiàn)實追求和研究視角的變化方面，在重要性程度上并不排他。根據(jù)不同地區(qū)各類縣域的發(fā)展程度，縣域治理的各個“接點”的側(cè)重程度仍然有著與其發(fā)展階段相適應的重要性。

（一）營收模式與地方債務：縣域治理的財政“接點”

縣域經(jīng)濟作為整個國民經(jīng)濟運行過程中的基本組成單元，是我國國民經(jīng)濟的基層經(jīng)濟、基本支柱和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。縣域經(jīng)濟作為一個整體，既有完整的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也包括區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的總和以及各種經(jīng)濟所有制的總和。縣域經(jīng)濟直接關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展狀況，承擔著農(nóng)村改革和鄉(xiāng)村振興的重要責任。縣域經(jīng)濟的聯(lián)動與合作，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中扮演著重要角色，促進經(jīng)濟要素在更大范圍內(nèi)的集聚與流動，能夠?qū)崿F(xiàn)對行政界限的突破，激發(fā)區(qū)域發(fā)展動力，增強區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的平衡性。深究縣域財政發(fā)展“接點”，從收支平衡角度分析，主要還是落腳在縣域營收模式與縣域債務問題上。

財政資源是縣域治理的一個重要基礎(chǔ)，財政制度改革甚至被視為解決縣域問題的核心出路之一。通過對財政收支狀況的分析，可以直觀地反映出縣域公共服務的供給能力和治理能力，而從財政的角度對縣域發(fā)展的狀態(tài)和原因進行分析，可以通過財政收支狀況考察縣級財政現(xiàn)狀，并進一步厘清財政現(xiàn)狀對縣域內(nèi)公共服務供給的影響?？h級財政自給能力的弱勢，加之與其不對稱的事務職責和支出責任，容易引發(fā)地方財政決策行為的扭曲。財政層面的收支問題雖然是縣域經(jīng)濟發(fā)展的核心，但是二者均受到各個領(lǐng)域的復雜影響。其中，張五常就提出了“縣域競爭”論，認為縣與縣之間在土地的利用上展開的競爭是地方財政發(fā)展乃至中國經(jīng)濟高速增長的根本原因［23］，這一論點得到了廣泛回應，但也備受爭議。周業(yè)安認為，地方府際競爭加劇了宏觀經(jīng)濟的不平衡和區(qū)域不平等，容易導致重復建設(shè)和地方保護主義，同時也是土地財政的主要原因之一［24］。當前，全國范圍內(nèi)的各個縣域經(jīng)濟發(fā)展狀況，有著明顯而且在持續(xù)擴大的絕對差異①據(jù)中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院縣域經(jīng)濟課題組的《2020—2021 年全國縣域經(jīng)濟形勢報告》統(tǒng)計，2020 年，400 個樣本縣（市）地區(qū)生產(chǎn)總值平均經(jīng)濟規(guī)模527.9 億元，東部地區(qū)平均經(jīng)濟規(guī)模為649.1 億元，中部地區(qū)平均經(jīng)濟規(guī)模為450.5 億元，西部地區(qū)平均經(jīng)濟規(guī)模為404.2億元，東北地區(qū)平均經(jīng)濟規(guī)模僅為290.7 億元。從縣域GDP 規(guī)模上看，GDP 超過1，000 億元的縣（市）共有38 個，其中，江蘇省從上年的13 個增至16 個，浙江省由8 個增至9 個，福建省從3 個增至4 個，湖南省仍3 個，山東省仍3 個，河北省從0 個增至1 個，陜西省、江西省與貴州省仍各1 個。。在全國東部、中部、西部和東北部等四大區(qū)域中，西部地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展水平差異最高。在各個地區(qū)內(nèi)部，東部地區(qū)和中部地區(qū)內(nèi)部縣域經(jīng)濟差異在擴大，西部地區(qū)和東北部地區(qū)則逐漸在縮小，而縣域經(jīng)濟發(fā)展活力仍主要集中在東部沿海發(fā)達地區(qū)、中西部大城市周邊地區(qū)和北方能礦資源富集地區(qū)［25］。

20 世紀末，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，1991 年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值占農(nóng)村社會總產(chǎn)值的66.4%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)值占全國工業(yè)總產(chǎn)值的34.4%［26］，在部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一度成為縣域經(jīng)濟的“頂梁柱”。國內(nèi)外學者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的研究主要集中在繁榮原因、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)及其模式特殊性等方面。周飛舟將既有解釋劃分為三大類，即“經(jīng)濟結(jié)構(gòu)論”“政府行為論”“歷史背景論”［27］；戴慕珍也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展背后的獨特機制進行了深入挖掘［28］；有學者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行實地研究，從而針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展歷史與運行機制進行了詳細分析［29］；渠敬東則從占有、經(jīng)營和治理等三個層面剖析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)特殊性和制度創(chuàng)新性［30］。也正是因為其產(chǎn)權(quán)特殊性，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)后期發(fā)展逐漸失衡，雖然進行了各種轉(zhuǎn)制和改革，但是“產(chǎn)權(quán)明晰”難度過大且成效甚微，各種不可逆轉(zhuǎn)的問題接踵而來，致使大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)走向破產(chǎn)。

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展開始走向沒落，加之城鎮(zhèn)化的日益加速，縣域經(jīng)濟的內(nèi)生資源挖掘與依賴開始側(cè)重以土地開發(fā)為主，一種新的縣域財政來源開始出現(xiàn)并且迅速占據(jù)主導地位——土地財政。分稅制改革之后，縣域經(jīng)濟的發(fā)展模式主要是縣域政府通過融資平臺與項目平臺來應對中央規(guī)制，通過獲得土地等核心資源的壟斷權(quán)力，以刺激經(jīng)濟發(fā)展［31］。也可以說，土地財政是分稅制改革所帶來的一個意外后果。土地征用、開發(fā)和出讓及其帶動的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的興盛成為城市擴張的核心內(nèi)容，并構(gòu)成地方政府財政收入最重要的支柱，然而，隨著城鎮(zhèn)化進程的持續(xù)加快，農(nóng)民土地收益的均衡缺失以及《中華人民共和國土地管理法》的最新修訂，土地財政的可持續(xù)性愈發(fā)受到質(zhì)疑，既有發(fā)展路徑已難以為繼。目前，縣域財政的經(jīng)營創(chuàng)收仍然處于對創(chuàng)新型可持續(xù)化模式的探索階段。在各種新型的縣域財政創(chuàng)收途徑中，縣域電子商務因其明顯的正向溢出效應而備受矚目，或許能夠成為可供探索的創(chuàng)收模式之一［32］。

在縣域財政的難解痼疾中，最突出的就是規(guī)模龐大、影響深遠且償還能力有限的縣域政府債務問題①2013 年6 月，地方政府債務規(guī)模10.8 萬億元，其中，縣域政府債務4.2 萬億元，占比38.9%；至2020 年年底，地方政府債務余額為25.66萬億元，縣域政府債務仍占地方政府債務近三成。參見《2013 年第32 號公告：全國政府性債務審計結(jié)果》，http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c63642/content.html；《2020 年全國財政決算》，http://yss.mof.gov.cn/2020zyjs/。。分稅制改革以來，縣域財政長期面臨著主體稅源不足、轉(zhuǎn)移支付制度欠佳和可持續(xù)性創(chuàng)收途徑狹窄等問題，但卻肩負著縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村基本公共服務的直接責任，收入能力與支出責任嚴重不對稱，“小馬拉大車”更是使其長期處于財政吃緊的狀態(tài)，加之某些地區(qū)性“短視”項目的上馬等，使縣域債務存量規(guī)模不斷增大。不少縣域政府的債務業(yè)已達到或者接近一種不可持續(xù)的狀態(tài)［33］。實踐表明，單純依靠征管技術(shù)、轉(zhuǎn)移支付和政府債券等方式只能起到短期的緩解作用，最為有效的方式依然是增強地方財政自身的“造血”功能?，F(xiàn)階段，縣域政府債務問題的防范與消解走向何方，已經(jīng)直接影響著縣域治理、地方治理乃至國家治理效能的提升。

（二）行政區(qū)劃與行為主體：縣域治理的行政“接點”

長期以來，縣級政府都是政府層級中最基層的單位，雖然下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有完整的建制，缺乏相對獨立的治理資源和權(quán)力。在相當長的一段時間內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體定位與縣鄉(xiāng)關(guān)系都引起了廣泛的學術(shù)討論?？梢哉f，縣級政府始終是縣域范圍內(nèi)的行政核心，更是黨組織和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵“接點”。在“接點政治”的概念中，在政治層面，縣政承上啟下，是國家上層與地方基層、中央領(lǐng)導和地方治理、權(quán)力運作與權(quán)力監(jiān)控的“接點”，在社會層面，縣城是城市與鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、中心與邊緣地帶的“接點”［5］。在政府層級方面，縣級政府在整體“省—市—縣”層級結(jié)構(gòu)中處于基層“執(zhí)行者”的角色，而在基層“縣—鄉(xiāng)—村”結(jié)構(gòu)中則扮演著“壓力型體制”中的上級，縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力，大多又被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府攤派分解至村兩委，并被缺乏財政能力的村兩委有選擇地執(zhí)行抑或是化解［34］。在政府治理模式方面，以分稅制為分水嶺，縣域政府“權(quán)力—意志—績效”互相推動形成了新型運作模式［31］，進而引起縣級政府角色的新轉(zhuǎn)變。在黨政體制、“政治統(tǒng)合制”視角下的縣域治理體制，黨政體制與科層體制分工合作，共同應對著縣域治理的大部分問題［35］，但是國家權(quán)力體系在一定前提下具有提高地方治理能力的潛力，黨政體制、“政治統(tǒng)合制”也并非縱覽一切的“特異功能”［36］。相對于其他層級，縣域政府機關(guān)的相對獨立性和靈活性，使其能夠更加創(chuàng)造性地開展工作，這一特點有利于其職能的充分發(fā)揮，然而，在相當長的一段時間內(nèi)，作為基層公共服務的提供主體和縣域內(nèi)城鄉(xiāng)均衡的直接調(diào)控者，縣級政府普遍存在責權(quán)不匹配、財權(quán)與事權(quán)不相稱以及縣的自主權(quán)過小等問題，對其運作也造成了持久影響?，F(xiàn)階段，行政區(qū)劃改革與行為主體“能動者”［37］，是縣域行政運作的主要“接點”。

在行政區(qū)劃改革方面，“省直管縣”“撤縣設(shè)市”“撤鎮(zhèn)設(shè)市”均是近年來的主要方向和創(chuàng)新思路?！笆≈惫芸h”改革，即從“省—市—縣”體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　h”體制，主要分為“行政省直管縣”與“財政省直管縣”，這類體制改革最早可追溯至新中國成立初期，是一種以縣域為基點的行政區(qū)劃扁平化設(shè)計，通過一定程度的條塊優(yōu)化和簡政放權(quán)，在縣域治理組織結(jié)構(gòu)和資源結(jié)構(gòu)方面取得了明顯的成效。同時，“省直管縣”改革對于縣域城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)關(guān)系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)治理等方面都起到了大量的正向效應，但是在層級權(quán)力配適度、改革的區(qū)域選取標準、省內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)構(gòu)以及縣域間均衡問題等方面仍需審慎［38］。而且，因為以往制度中的制度黏性所導致的路徑依賴，在一定程度上會弱化部分“省直管縣”的改革效果，以“省直管縣”改革為代表的行政區(qū)劃改革，需要進行全方位的體制改革，才能有效地實現(xiàn)府際關(guān)系的重構(gòu)［39］，以尋求行政區(qū)劃改革的突破口。除行政和財政方面的“省直管縣”以外，改革后的實際權(quán)限配置、權(quán)限承接、與省轄市關(guān)系、司法與人事配套改革等方面的細節(jié)問題也需要進一步探索。

此外，圍繞縣域的行政區(qū)劃改革更為常見的是“撤縣設(shè)市”。在《2021 中國縣域高質(zhì)量發(fā)展報告》公布的高質(zhì)量發(fā)展縣域百強名單中，共有76 個縣級市和24 個縣，前十強中只有1 個“縣”②即湖南省長沙縣。參見《2021 中國縣域高質(zhì)量發(fā)展報告》，https://www.sohu.com/a/489930906_121040110。，這也表明，在發(fā)展質(zhì)量較高的縣域推行撤縣設(shè)區(qū)和撤縣設(shè)市是大勢所趨。為了促進行政區(qū)劃與經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程相適應，我國曾經(jīng)在擴大城市規(guī)模和增加城市數(shù)量之間權(quán)衡，撤縣設(shè)市和撤縣設(shè)區(qū)是后者的重要方法。撤縣設(shè)市帶來了一系列的溢出效應、競爭效應、輻射效應，雖然因為競爭效應的負面影響擴大以及“假性城市化”而被一度叫停［40］，但是其正向效應和負面影響在不同地區(qū)的發(fā)展也有著明顯異質(zhì)性，有研究指出撤縣設(shè)市在東部和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有著明顯的經(jīng)濟促進效應，而在中西部發(fā)展不充分地區(qū)效果不甚顯著［41］。在新一輪的行政區(qū)劃改革中，作為縣域行政區(qū)劃發(fā)展的重要方向，其因地制宜效果則是改革成敗的關(guān)鍵。同時，撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)抑或是省直管縣，還需要在一定區(qū)域內(nèi)制定明確標準。在省直管縣與撤縣設(shè)市之外，還有改制縣轄市、撤鎮(zhèn)設(shè)市等創(chuàng)新構(gòu)想與實踐。

在行為主體方面，中央政府的基層政策執(zhí)行職責主要在縣級政府，而作為主要行為主體的縣域干部，在政策執(zhí)行過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用?？h域干部“作為中國干部隊伍中數(shù)量最大的一個群體”，其狀況直接關(guān)乎政權(quán)的穩(wěn)定與改革的推進［42］。有研究將縣鄉(xiāng)干部稱為“戰(zhàn)略性群體”，從而分析地方政府能動性與政策執(zhí)行之間的關(guān)系［43］。戴慕珍則提出“地方政府法團主義”來解釋縣、鄉(xiāng)、村等三級干部的行為［44］。在激勵機制方面，縣域干部的晉升雖然面臨“科級天花板”的問題［45］，但是通過任務層層分解的政績考核體系，縣級干部還是被引入“晉升錦標賽”中，晉升與否同組織培養(yǎng)、綜合能力乃至環(huán)境機遇均有著密切的關(guān)系。除晉升以外，縣域干部的“層級分流”與關(guān)系主義運作，也是影響官員考核與激勵的主要因素。同時，“問責”已成為縣域干部的一種主要激勵方式［46］96，“避責”也已成為縣域干部的一種主要行為取向。

縣域治理的“一線指揮部”是縣級黨委常委會，作為縣一級的領(lǐng)導核心，基本規(guī)模與任職分工及其背后的影響因素和調(diào)整原則［47］，對縣域治理領(lǐng)導主體的運作效能有著重要影響?？h委書記和縣長之間的權(quán)力邊界問題也尤其值得注意［48］，其中，作為縣級黨委“一把手”的縣委書記，是“縣域治理的核心行動者”［49］。縣委書記對整個縣域的發(fā)展來說，甚至可以一人代表整體意見，以其對縣域條塊資源的強大整合能力，組織動員全縣資源“經(jīng)營縣域”［46］5。所以說，雖然縣的權(quán)力需要進一步擴大，但是縣級領(lǐng)導“一把手”的權(quán)力則需要進一步審慎，一旦縣級“一把手”的權(quán)力過大，隨之而來的風險性就不再是體制問題，而只寄希望于個人的職業(yè)操守和道德品質(zhì)，這會引起很大的不確定性［5］，甚至導致縣域政治生態(tài)的惡化。中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨校（行政學院）工作條例》，就明確將縣委書記納入主要培訓對象，中共中央組織部和中央黨校也共同開辦了縣委書記研修班，對縣委書記群體進行常規(guī)性的系統(tǒng)培訓。而且，縣委書記在官員履歷中有著很顯著的重要性，凡是履歷中顯示曾經(jīng)擔任過縣委書記一職，在之后的晉升競爭中將會獲得壓倒性優(yōu)勢［7］。同時，也有學者提出縣域官員的“異地任職”強化了縣域公共權(quán)力“私有化”的可能，“流官當政”也“愈來愈不能滿足央地兩個治理主體相對獨立的治理偏好”，“流官”注重升遷，“土官”則更加關(guān)注本地的利益網(wǎng)絡，異地主官和本地官員之間的沖突分歧也易造成嚴重的政治資源內(nèi)耗，“改流歸土”也可以作為縣域干部任用的參考趨向［50］。

（三）社會化與多元能力：縣域治理的效能“接點”

治理效能是國家治理和縣域治理的核心“接點”。治理效能由制度和政策共同決定，也是檢驗制度績效的重要標準［51］?？h域治理效能在內(nèi)容上涵攝前兩個模塊，有著多個面向的廣泛內(nèi)容，其發(fā)展對縣域治理的社會化程度和多元能力都有著新的要求，在這一發(fā)展目標的達成過程中，對縣域財政發(fā)展和縣域行政運作均有著顯著的正向作用。

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，作為國家政權(quán)組織體系金字塔的“底座”和城鄉(xiāng)之間的節(jié)點［52］，縣域治理有著相當特殊而關(guān)鍵的作用?？h域社會治理體系包含多元的治理主體、特定的空間范圍和復雜的治理內(nèi)容，不僅反映著體制運作情況和變遷過程，而且作為協(xié)調(diào)“國家—社會”的中間環(huán)節(jié)，集中體現(xiàn)著國家與社會的關(guān)系互動。建立在國家與社會關(guān)系失衡基礎(chǔ)上的縣域治理是脆弱且不可持續(xù)的，基層治理現(xiàn)代化要求進一步發(fā)揮社會的能動性。同時，基層正式治理與非正式治理長期處于彼此影響和互相協(xié)調(diào)的狀態(tài)，傳統(tǒng)治理“技術(shù)”與新型技術(shù)治理之間不斷進行分野與融合，傳統(tǒng)治理策略型技術(shù)（如“擺平”“搞定”“軟硬兼施”）與創(chuàng)新性高新技術(shù)治理、大數(shù)據(jù)治理相比，前者以權(quán)力為依托，是正式治理能力弱化的表現(xiàn)，后者以科技為憑借，是新型科技治理能力提升的路徑，二者既有重疊之處可以融合，也存在有待彼此商榷之處抑或補足點。正式治理和非正式治理、政治制度和非政治制度間的互動，在基層治理中表現(xiàn)尤為突出，這對縣域治理社會化提出了更高的要求。例如，“鄉(xiāng)情治理”利用傳統(tǒng)文化與感情要素為縣域社會治理提供助益［53］，“說服式治理”通過“正式制度下的非正式運作”，運用非正式資源通過溝通“說服”以實現(xiàn)治理目標［54］等。在常規(guī)治理方式之外，柔性治理能力的發(fā)展不斷明確著縣域治理社會化的指向。深入推進社會化治理，不斷擴展多元治理能力，既是縣域治理的效能“接點”，也是從注重經(jīng)濟效益到注重政治發(fā)展并最終落腳于治理效能的關(guān)鍵所在。

治理能力是判斷縣域治理效能的核心指標之一。隨著時間的推移，縣域治理愈發(fā)強調(diào)治理效能的提升，在治理具體能力層面則表現(xiàn)為對多元化程度的側(cè)重。一方面，縣域治理需要增強面對上級的政策執(zhí)行能力；另一方面，縣域治理不僅需要增強面對基層的回應和滿足能力，還必須增強面向社會的實現(xiàn)公共秩序的能力?？h域治理能力是判斷縣級政府治理績效的重要指標，具體可以分為財政能力、服務能力和應急能力等三個構(gòu)成要件［6］。其中，財政能力是治理能力的主要基礎(chǔ)，包括收支與平衡，通過縣鄉(xiāng)財政收入穩(wěn)定增長、縣鄉(xiāng)最低財力保障和引導財力向下轉(zhuǎn)移可以有效保障縣域財政能力，并為農(nóng)村公共服務供給均等化奠定基礎(chǔ)；服務能力是治理能力的重要表現(xiàn)，可以通過提供公共服務的對應性、普及度和貫徹力來衡量；應急能力則指向規(guī)避風險和穩(wěn)定保障，涵蓋內(nèi)容比較全面，要求在財政能力的基礎(chǔ)上保證多元能力的均衡儲備與發(fā)展，這在新冠肺炎疫情暴發(fā)后表現(xiàn)得尤為明顯。在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，縣域治理體系逐漸從結(jié)果管理向過程管理發(fā)展［55］，縣域治理能力在財政能力、服務能力和應急能力等三個要件之外，尤為傾向于多元化治理能力的提升，即區(qū)位規(guī)劃能力、行為主體能力和生態(tài)治理能力等。

1.區(qū)位規(guī)劃能力?？h域區(qū)位規(guī)劃能力主要表現(xiàn)為對整體經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和縣域空間綜合布局的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以及對縣域內(nèi)各類要素資源的統(tǒng)籌考慮?？h域在地理上具有承上啟下的空間意義，其背后潛藏著獨特的歷史變遷與空間格局演化規(guī)律，同時，在地理空間因素之外，基層行政區(qū)劃更是關(guān)乎國家權(quán)力配置、經(jīng)濟運行效率以及尺度重構(gòu)傾向等多項重要因素［56］。在當前社會發(fā)展條件下，縣域空間發(fā)展的平衡性、農(nóng)村空間格局的科學化以及對個中發(fā)展規(guī)律的認識與把握，是縣域治理中區(qū)位規(guī)劃能力的重要指向。一方面，必須具備一定的過往回溯能力，掌握傳統(tǒng)縣域空間格局的歷史演進與各類規(guī)律；另一方面，應明晰當代縣域格局的發(fā)展趨勢，把握整體地理格局與類型劃分，進而順應縣域各異的區(qū)位特征和治理優(yōu)勢。除縣域行政區(qū)劃設(shè)置相關(guān)改革以外，縣域內(nèi)部的小區(qū)域行政區(qū)劃也有進一步調(diào)整的空間?？h域區(qū)位規(guī)劃能力的有效發(fā)揮，有利于依托縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的空間條件，優(yōu)勢互補，促進治理效能最大化。此外，還可以根據(jù)縣域自身的特殊性區(qū)位，制定和規(guī)劃治理策略與發(fā)展路徑。例如，居于國家邊界的邊境縣治理，便可致力于實現(xiàn)“縣治”和“邊治”的統(tǒng)一，并不斷發(fā)展為“以縣治邊”“因邊治縣”“邊縣合治”的復合型治理［57］。

2.行為主體能力?？h域治理的行為主體以縣域干部為主，同時受其他主體的綜合影響。行為主體能力直接關(guān)系到基層政策執(zhí)行和社會吸納，在縣域治理過程中發(fā)揮著最直接的作用，并對地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生深刻且持久的影響。在保證縣委班子的規(guī)模和組成科學化的基礎(chǔ)上，縣委書記集合權(quán)力的分工協(xié)作，匹配縣域運行實踐的多元復合結(jié)構(gòu)，必須明確“一線總指揮”的角色定位與職責使命［58］，與此同時，也要保證有效的權(quán)力協(xié)調(diào)和監(jiān)督機制。除此之外，縣域治理能動者結(jié)構(gòu)的進一步多元化，是縣域治理效能導向的基本要求。將具體的行為人納入能動者分析視野［37］，從政治性、行政性、社會性、經(jīng)濟性以及個體性等多類型分析復雜的治理關(guān)系與角色作用［59］，是全面客觀地發(fā)現(xiàn)和審視行為主體這一治理效能“接點”的重要條件。

3.生態(tài)治理能力。對經(jīng)濟發(fā)展追求的長期固守，使縣域生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)相伴而生。生態(tài)治理視角的場域下移使生態(tài)治理愈發(fā)成為縣域治理的主要重視方向，促使其不斷提升生態(tài)治理能力。隨著綠色發(fā)展理念向縱深落實，原本在大城市存在生態(tài)問題的部分企業(yè)開始往基層地區(qū)搬遷，這也使生態(tài)治理問題轉(zhuǎn)移至縣域。面對嚴峻的縣域生態(tài)挑戰(zhàn)，縣域生態(tài)文明建設(shè)、自然資源優(yōu)化和縣域綠色治理迫在眉睫，縣域生態(tài)治理能力提升逐漸成為縣域治理效能“接點”的重要內(nèi)容。近年來，各類新型治理能力也在不斷地被提出和強調(diào)，對于縣域治理能力多元化和發(fā)揮“接點”效能來說，也代表著重點關(guān)注領(lǐng)域的不斷擴展與深化。

四、余論

當前，隨著實務界各個層級與學術(shù)界多個學科對“縣域”關(guān)注度的持續(xù)攀升，縣域治理發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)并存。在多項國家戰(zhàn)略協(xié)同推進的大背景下，縣域在鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合、新型城鎮(zhèn)化、中國式現(xiàn)代化和共同富裕等方面的關(guān)鍵作用，不斷掀起研討熱潮，這一趨勢既是縣域治理效能得以充分發(fā)揮的有利時機，也是縣域治理研究煥發(fā)活力的上佳契機。從現(xiàn)實角度看，縣域治理既包含著普遍性和特殊性的有機統(tǒng)一，也包含著多元的研究視角，這就將縣域治理“接點”置于事關(guān)成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一旦將縣域內(nèi)的各個“接點”安裝成功，多元化治理能力實現(xiàn)高效能運轉(zhuǎn)，那么基層治理現(xiàn)代化必將實現(xiàn)一個巨大跨越，國家治理現(xiàn)代化也指日可待。與此同時，這也使縣域面臨了多領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展的期待與壓力，經(jīng)過近三年的抗擊新冠肺炎疫情，地方經(jīng)濟發(fā)展受疫情影響時有停擺，財政收入銳減，縣域財政營收不平衡更加明顯。在此背景下，國家政策不斷向縣域傾斜，以促進縣域商業(yè)體系完善，通過刺激縣域消費等方式實現(xiàn)“換道超車”。因此，縣域治理效能“接點”的重要性尤為突出，在“財”“力”不足的情況下，只有在“開源節(jié)流”之外進一步引入新方略，才能減少治理成本、提升治理效能。從理論角度看，結(jié)合縣域這一主題包羅萬象的特質(zhì)，縣域治理研究涉及的領(lǐng)域必然會持續(xù)擴大，涉及學科也在不斷增多，學科交叉和學科融合程度將進一步加深，但是本土理論的缺乏仍是當前面臨的主要困境。當前，大多數(shù)縣域治理研究有著較強的經(jīng)驗主義傾向，雖然具備細致的經(jīng)驗調(diào)查，但欠缺理論層面的深入分析和升華。縣域治理既有著中國傳統(tǒng)的歷史延續(xù)性，又有著區(qū)別于西方基層建制的場域特殊性，這使得西方理論體系的適用性弱化。加之當前研究的多元化視角，對本土學術(shù)理論和話語體系提出了更高的要求。對于縣域治理體系內(nèi)的具體領(lǐng)域，也要進行精細化歸類與融合。形成系統(tǒng)的縣域治理理論和研究方法，打造縣域治理的“地方性知識”，仍將是但不僅限于政治學、經(jīng)濟學、管理學和社會學等多個學科的重要發(fā)展方向。