管理人視域下社區(qū)生活垃圾強(qiáng)制分類制度的檢視與完善

楊琛基

（長安大學(xué) 人文學(xué)院，西安 710064）

垃圾分類制度作為垃圾減量化與資源化利用的前置性治理條件，是我國強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要舉措。2017年國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合發(fā)布《生活垃圾分類制度實施方案》，首次提出“垃圾強(qiáng)制分類”概念。黨的十九大報告提出，“加快生態(tài)體制改革，建設(shè)美麗中國?！笔艑梦逯腥珪岢?，到2035年，基本實現(xiàn)“廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式”。社區(qū)作為綠色生活方式的主要貫徹場所，更應(yīng)作為城市生活垃圾分類治理的重點。綜合而言，在垃圾分類減量化中，法治建設(shè)愈加受到黨和國家的重視與完善，法治視角下的城市生活垃圾分類是指依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)對生活垃圾在分類投放、收集與運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)的歸類處理，以推進(jìn)生活垃圾減量化、資源化、無害化及回收處理類型化的實現(xiàn)，保障民眾的環(huán)境權(quán)益與城市發(fā)展環(huán)境。

一、管理人制度理論概述

當(dāng)前，學(xué)界關(guān)于管理人制度暫無統(tǒng)一定義，究其理論本質(zhì)是將社會主體引入城市生活垃圾分類的治理領(lǐng)域中，以形成多元主體參與的城市生活垃圾分類治理體制。北京、上海及西安等多個城市均在政府規(guī)章中創(chuàng)設(shè)了垃圾分類管理責(zé)任人制度，明確了居住區(qū)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位、經(jīng)營單位、施工單位及公共區(qū)域的管理責(zé)任人及其權(quán)責(zé)清單，以保障生活垃圾分類治理高效實施?！段靼彩猩罾诸惞芾磙k法》結(jié)合區(qū)域界定生活垃圾分類管理責(zé)任人，即“實行物業(yè)管理的住宅小區(qū)的管理人為物業(yè)服務(wù)單位，單位自管的自身為管理人；農(nóng)村及城中村的居住區(qū)的管理人為村委會；國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體等單位為管理人；經(jīng)營場所的管理人為經(jīng)營管理單位；建設(shè)工程現(xiàn)場施工單位為管理人；城市道路管理單位為管理人；不能確定生活垃圾分類管理人的，由所在地鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處落實管理人”。

日本、美國及德國等發(fā)達(dá)國家在垃圾分類管理中，雖未直接制定管理人制度，但在分類、流程管控與末端處理等具有較為完善的經(jīng)驗。日本、德國明確了政府、企業(yè)與公民的責(zé)任，美國實施以政府主導(dǎo)為前提、付費(fèi)回收與抵押為核心的市場運(yùn)行機(jī)制。日本明確企業(yè)在產(chǎn)品設(shè)計生產(chǎn)中及廢棄后的垃圾處理責(zé)任；市町村自治體確定負(fù)責(zé)區(qū)域垃圾處理的最終方案；國民履行垃圾分類投放、協(xié)助回收利用、支付回收費(fèi)等責(zé)任；居民違投垃圾與企業(yè)亂丟棄廢棄物等違法行為制定懲罰措施，確保垃圾分類政策的執(zhí)行力度。德國的《包裝條例》明確了生產(chǎn)者責(zé)任制，要求生產(chǎn)廠家與分銷商循環(huán)利用有效產(chǎn)品包裝，回收廢棄包裝；依據(jù)垃圾排放量征收垃圾處理稅；“連坐式”懲罰未分類的投放行為。美國出臺付費(fèi)回收、抵押金等制度，結(jié)合生活垃圾是否可回收與重量分類繳納不同額度的處理費(fèi)用；歸還飲料瓶時可贖回押金，刺激并提升了居民垃圾分類率。

實行物業(yè)管理的小區(qū)，由物業(yè)單位負(fù)責(zé)生活垃圾分類，物業(yè)基于私人意愿自治范疇簽訂物業(yè)服務(wù)合同，又因城市公共治理的演進(jìn)，物業(yè)履行的生活垃圾分類管理職能兼具了公共服務(wù)的屬性，物業(yè)成為環(huán)境行政法律關(guān)系之下的義務(wù)主體，理順了物業(yè)管理職能與環(huán)境衛(wèi)生管理職能間的關(guān)系。社區(qū)作為城市生活垃圾分類的源頭，依托“單位制”形成居民共同參與管理的垃圾分類方式，通過發(fā)揮單位居民的主體性，有效推動居民進(jìn)行垃圾分類，進(jìn)而提升社區(qū)凝聚力，形成較強(qiáng)的垃圾分類認(rèn)同感。”首先，居民是社區(qū)生活垃圾生產(chǎn)、收集的源頭；其次，物業(yè)依據(jù)分類細(xì)則指導(dǎo)、監(jiān)督居民投放行為是否符合規(guī)范，若不符合，物業(yè)需二次分類；垃圾處理機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)回收利用或處理垃圾。結(jié)合多個城市的生活垃圾分類管理與物業(yè)管理的規(guī)定，業(yè)主與物業(yè)使用人作為生活垃圾分類投放的主體；物業(yè)作為社區(qū)生活垃圾分類管理責(zé)任人，是垃圾分類投放的指導(dǎo)者、服務(wù)者、監(jiān)督者、垃圾分類收集設(shè)施的維護(hù)者和監(jiān)督管理者，以及垃圾投放環(huán)節(jié)與垃圾收運(yùn)環(huán)節(jié)之間的銜接者。

二、物業(yè)在推進(jìn)垃圾分類實踐中面臨的困境

西安市在生活垃圾分類的實踐探索中形成了較多可借鑒性經(jīng)驗，但在推進(jìn)生活垃圾治理過程中，也面臨著物業(yè)實際權(quán)利的缺乏、宣傳教育力度不足、激勵措施較弱、長效監(jiān)督機(jī)制缺失等問題，致使社區(qū)生活垃圾分類工作陷入“政府熱、居民冷”的推行困境。

（一）物業(yè)權(quán)責(zé)制度不清晰

明晰城市生活垃圾分類投放中物業(yè)權(quán)利義務(wù)的可操作性，利于推進(jìn)生活垃圾的實施。西安市生活垃圾分類管理設(shè)責(zé)任人制度，即實行物業(yè)管理的社區(qū)由物業(yè)負(fù)責(zé)其生活垃圾分類投放，物業(yè)“監(jiān)督個體生活垃圾分類投放的行為，要求其改正不當(dāng)投放行為；拒不改正的報告所屬的城市管理部門處理”，若物業(yè)未履行法定職責(zé)，則城市管理部門責(zé)令改正并予以罰款。此條款中未進(jìn)一步明確物業(yè)相應(yīng)的權(quán)力，以制止居民未按規(guī)定投放垃圾的制度。管理人事前義務(wù)和事后法律責(zé)任制度規(guī)定的不健全，阻礙管理人視域下生活垃圾分類的實施。物業(yè)對小區(qū)活動只能做出基礎(chǔ)性規(guī)定，對違反分類投放行為只停留在教育、引導(dǎo)層面，無實質(zhì)性懲戒違規(guī)行為。在調(diào)研M社區(qū)時，物業(yè)工作人員談到物業(yè)作為無實際權(quán)力的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，不愿與小區(qū)居民發(fā)生沖突，以免后續(xù)業(yè)主不配合工作。

（二）物業(yè)的宣傳教育力度不足

社區(qū)生活垃圾分類的高效執(zhí)行要求民眾具有較高的垃圾分類的執(zhí)行力。依據(jù)調(diào)研走訪，M社區(qū)居民在垃圾分類中的現(xiàn)狀主要表現(xiàn)為“高意愿低行為”。M社區(qū)78.78%的居民認(rèn)為垃圾分類很有必要，垃圾分類有利于環(huán)境保護(hù)，值得去做；但政策頒布后，僅33.09%居民一直堅持垃圾分類投放，45.32%的居民現(xiàn)在不分類。雖然多數(shù)居民認(rèn)識垃圾分類的重要性，但政策參與程度差異大。M社區(qū)物業(yè)在實施垃圾分類政策的執(zhí)行過程中，不重視對居民參與垃圾分類的宣傳與教育途徑的拓展，未形成統(tǒng)一的社區(qū)文化引導(dǎo)，居民的參與垃圾分類投放行為的積極性低下，導(dǎo)致垃圾分類準(zhǔn)確率低，增加了垃圾處理的成本。

（三）物業(yè)的激勵措施較弱

在缺乏法律強(qiáng)制性保障的前提下，社區(qū)生活垃圾分類效果的強(qiáng)弱與激勵機(jī)制密切相關(guān)。M社區(qū)垃圾費(fèi)采取定額收費(fèi)制，《西安市城市生活垃圾處理收費(fèi)實施意見》中約定城市居民的生活垃圾處理費(fèi)用按個人收取，標(biāo)準(zhǔn)為2元/（人·月），該收費(fèi)未對居民參與社區(qū)垃圾分類起到有效經(jīng)濟(jì)激勵作用。居民在政策推行之初認(rèn)可、采納垃圾分類政策，后因未創(chuàng)建合理的激勵機(jī)制、后端混運(yùn)及放任不合理分類行為，嚴(yán)重挫傷了居民參與垃圾分類的積極性。居民受到“經(jīng)濟(jì)理性”與個人惰性影響，懈怠甚至不愿垃圾分類，阻礙垃圾分類實施。

（四）物業(yè)缺乏長效的監(jiān)督及考核機(jī)制

城市生活垃圾分類制度的關(guān)鍵在于落實，創(chuàng)建相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制是保障制度落實的重中之重，社區(qū)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的模糊性及垃圾投放的瞬時性降低了社區(qū)居民垃圾分類投放的動力。物業(yè)在投放環(huán)節(jié)實際操作缺乏監(jiān)督機(jī)制，《西安市城市生活垃圾處理收費(fèi)實施意見》第50條規(guī)定：“單位與個人隨意投放生活垃圾，城市管理部門責(zé)令改正，個人處100元以上200元以下罰款；單位處5 000元以上20 000元以下罰款?！崩诸愅斗抛鳛樗查g性行為，行政執(zhí)法部門對違投者行為取證難度大，社區(qū)內(nèi)部缺乏專職監(jiān)督人員和完整的監(jiān)督體系，需要執(zhí)法部門投入大量人力與財力。

三、管理人制度的經(jīng)驗借鑒

適應(yīng)環(huán)境問題治理的復(fù)雜性必然要求創(chuàng)新垃圾分類治理的模式，更需借鑒典型經(jīng)驗，類型化梳理日本、德國與美國生活垃圾分類的共性經(jīng)驗，為西安市管理人視域下生活垃圾分類提供建議支撐。

（一）明晰的權(quán)責(zé)配置制度

厘清各主體在垃圾分類中的權(quán)利義務(wù)規(guī)制為有效推進(jìn)垃圾分類提供良好的支撐，家庭作為生活垃圾處理的前端，影響后續(xù)各環(huán)節(jié)的執(zhí)行質(zhì)量和效率。日本的《循環(huán)利用專項法》明確不同類別的垃圾收集日期，居民放置垃圾于指定收集點，社區(qū)實行家庭輪流清掃制度。德國創(chuàng)建了垃圾源頭分類收集和單獨(dú)分開收集兩種模式，構(gòu)建“雙向回收系統(tǒng)”，設(shè)“生產(chǎn)者付費(fèi)”和“污染者付費(fèi)”原則，合理銜接垃圾的分類、回收與處置；居民做好垃圾初始分類、按時定點投放，繳納垃圾處理費(fèi)。美國實施生產(chǎn)者延伸責(zé)任與垃圾區(qū)別收費(fèi)制度，即生產(chǎn)者承擔(dān)產(chǎn)品使用后的回收、再生及處理責(zé)任；結(jié)合垃圾性質(zhì)與產(chǎn)量采取不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）多樣的宣傳教育途徑

垃圾治理的基礎(chǔ)在居民的廣泛參與與觀念變革，及時的信息披露與常態(tài)化宣傳教育益于避免認(rèn)知隔絕，促進(jìn)良性的正反饋循環(huán)。日本通過學(xué)校、家庭、社區(qū)與企業(yè)的多元協(xié)作，定期開展體驗式環(huán)境教育活動。德國垃圾管理宣傳工作由政府部門和社會民間組織實施，在幼兒園與小學(xué)設(shè)環(huán)保教學(xué)內(nèi)容，鼓勵青少年用自身行為影響家人、鄰居；本科開設(shè)垃圾管理的專業(yè)、課程與培訓(xùn)項目。美國設(shè)專項資金培養(yǎng)居民垃圾分類習(xí)慣與分類意識，如，組織專業(yè)知識強(qiáng)的人到社區(qū)宣傳垃圾分類知識，成立宣傳委員會，創(chuàng)建生活垃圾分類管理手冊，讓垃圾分類管理無形融入居民生活。

（三）完備的正向經(jīng)濟(jì)激勵

正向激勵機(jī)制易于調(diào)動居民接受并參與垃圾分類，日本獎勵準(zhǔn)確分類、按時投放垃圾的居民，補(bǔ)助中小企業(yè)環(huán)境技術(shù)項目經(jīng)費(fèi)。德國部分地方政府實施塑料瓶回收押金和鼓勵金制度，對規(guī)范分類投放的居民不收取垃圾處理費(fèi)。美國多個州政府免征循環(huán)利用設(shè)備消費(fèi)稅，洛杉磯設(shè)正確垃圾分類的公民獎項；紐約市實行飲料瓶抵押金制度，消費(fèi)者購買易拉罐或塑料包裝飲料時須額外支付包裝費(fèi)用，提高飲料瓶罐的循環(huán)再利用率；費(fèi)城自2014年向垃圾分類的居民發(fā)放可在指定場所使用的消費(fèi)券。

（四）高效的約束監(jiān)督制度

強(qiáng)制的約束監(jiān)督機(jī)制是解決政策執(zhí)行中的沖突的主要途徑，促使執(zhí)行者服從政策目標(biāo)與實現(xiàn)目標(biāo)。日本注重實踐中的整體性和聯(lián)動性，若居民不規(guī)范投放垃圾，社區(qū)工作人員會對其進(jìn)行規(guī)勸，收運(yùn)單位拒絕收運(yùn)其垃圾；由志愿者組成的督察隊檢查垃圾分類是否合法；大型垃圾處理實行“實名制”，即購買垃圾處理券，將姓名與聯(lián)系方式貼于垃圾袋后，聯(lián)系回收公司收運(yùn)。德國的城市警察負(fù)責(zé)城市市政執(zhí)法監(jiān)督，管理違規(guī)丟棄垃圾，對違規(guī)投放采取“連坐式”懲罰，若發(fā)現(xiàn)某處垃圾常未嚴(yán)格分類投放，則發(fā)警告信至小區(qū)的物業(yè)管理員及全體居民。若警告后仍未改善，提高居民區(qū)的垃圾清理費(fèi)。

四、管理人背景下社區(qū)生活垃圾強(qiáng)制分類制度的優(yōu)化路徑

分析當(dāng)前存在的不足后提出相應(yīng)優(yōu)化路徑，以期從物業(yè)的權(quán)利義務(wù)的構(gòu)建、宣傳教育的強(qiáng)化、政策激勵機(jī)制的健全以及監(jiān)督機(jī)制的信息互通多維度，實現(xiàn)物業(yè)在社區(qū)生活垃圾分類中的管理優(yōu)化。

（一）實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)合理化配置

合理的權(quán)利義務(wù)分配是有效工作的前提和保證，垃圾分類作為公共利益與私人利益的交叉，致使其兼顧環(huán)境法的剛性與合同法的柔性，只有在法律法規(guī)中明確化物業(yè)的角色定位、實化其權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，才能真正形成剛性約束發(fā)揮作用。

1.優(yōu)化物業(yè)義務(wù)性規(guī)制。合理設(shè)置物業(yè)服務(wù)協(xié)議中生活垃圾分類條款，以合同約束、規(guī)范居民對垃圾進(jìn)行正確分類投放，對不聽勸阻拒絕垃圾分類的居民，物業(yè)可在小區(qū)公示欄及電子屏幕上公示，物業(yè)有權(quán)要求其承擔(dān)違約責(zé)任。

2.優(yōu)化物業(yè)考核管理機(jī)制。制定社區(qū)物業(yè)垃圾分類工作考核辦法，制定分類運(yùn)營資金統(tǒng)籌使用方案、物業(yè)考核方案及簽訂目標(biāo)責(zé)任書，采取“日督查、周總結(jié)、月排名”考核機(jī)制，并創(chuàng)建“街道—社區(qū)—物業(yè)”三級管理運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)長效機(jī)制，將工作責(zé)任分包到位。

3.合理化配置設(shè)施與人員。厘清地方各級政府部門在生活垃圾處理中的具體職責(zé)，明確已使用、新建或改擴(kuò)建社區(qū)需達(dá)到的分類收集與轉(zhuǎn)運(yùn)的配套設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，明確政策支持的條件與未配套設(shè)施的開發(fā)商及物業(yè)的責(zé)任，有效銜接前端生活垃圾分類清運(yùn)體系和末端再生資源回收體系。

（二）拓展全面細(xì)致的宣傳教育模式

推行垃圾分類，關(guān)鍵是要加強(qiáng)科學(xué)管理、形成長效機(jī)制、推動習(xí)慣養(yǎng)成，通過制度構(gòu)建將復(fù)雜的行為動機(jī)內(nèi)化為行為規(guī)范，結(jié)合西安市社區(qū)生活垃圾分類實況，強(qiáng)化物業(yè)的垃圾分類政策的宣傳和教育可從以下方面進(jìn)行。

1.細(xì)微多樣的宣傳策略。采取“互聯(lián)網(wǎng)+人工服務(wù)”，線上通過公眾號專欄、業(yè)主微信群宣傳垃圾分類知識，線下針對中老年人信息鴻溝，設(shè)公告欄、有獎問答、以物換物公益捐助活動，定期派遣分揀員進(jìn)社區(qū)指導(dǎo)。鼓勵對中小學(xué)生群體的教導(dǎo)，借由青少年對其家長鄰里帶來正面影響，形成垃圾分類的“家庭圈”，營造出互動的垃圾分類“社區(qū)圈”。

2.拓展黨員示范宣傳模式。關(guān)鍵群體在合作行動中占據(jù)中心位置，更可能促成更廣區(qū)域內(nèi)的合作行動。社區(qū)以每棟樓為單位劃出網(wǎng)格，由黨員、樓組長、居民骨干和物業(yè)人員組建網(wǎng)格長，關(guān)鍵群體運(yùn)用組織化的規(guī)制深化“橫向到邊，縱向到底”的網(wǎng)格化框架，引導(dǎo)居民形成內(nèi)化的行為規(guī)范和實際的政策遵從。

3.舉辦垃圾分類實踐宣傳活動。物業(yè)組織居民參觀垃圾分類撿收站、循環(huán)加工廠等，改變傳統(tǒng)只宣傳分類投放，不示范如何投放和投放后續(xù)處理環(huán)節(jié)；制定社區(qū)年度環(huán)境優(yōu)化手冊，將宏觀垃圾分類政策指標(biāo)化、圖文化，提高居民對垃圾分類的認(rèn)知度與參與度。

（三）創(chuàng)建正向長效的激勵機(jī)制

合理激勵的治理使主體協(xié)同，不僅需要政府的主導(dǎo)參與，更需要激發(fā)公眾的內(nèi)在動機(jī)，包括環(huán)境保護(hù)意識以及通過行為改善環(huán)境的成就感的塑造，社區(qū)在塑造個體環(huán)境參與方面具有重要性，物業(yè)應(yīng)從以下維度在社區(qū)實施激勵措施。

1.調(diào)整垃圾收費(fèi)制度。合理的收費(fèi)制度可將垃圾外部排放內(nèi)部化，有效降低垃圾的排放量，提升垃圾的回收利用率。梳理上海、背景、重慶等出臺的有關(guān)垃圾分類收費(fèi)的條例，建議西安市區(qū)分不同類型垃圾對環(huán)境污染的不同影響和回收利用難度，推行計量收費(fèi)和分類計價差別化的生活垃圾處置收費(fèi)制度，保證垃圾分類處理單位的合理盈利空間。

2.提供志愿者團(tuán)隊活動經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。志愿者在降低治理成本、精神文化建設(shè)上具有優(yōu)勢，對志愿者提供基本活動用品的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)給，由專人負(fù)責(zé)賬務(wù)管理，做好事前預(yù)算、事中記錄、事后公開，避免因志愿活動而產(chǎn)生額外私人支出導(dǎo)致對長期活動產(chǎn)生消極影響。

3.制定先進(jìn)表彰激勵制度。社區(qū)作為國家基層的治理單元，物業(yè)工作者的意志堅定對推動社區(qū)垃圾分類意義較大，可通過設(shè)置特殊貢獻(xiàn)獎金獎勵在垃圾分類政策執(zhí)行中先鋒帶頭的社區(qū)工作者，激發(fā)物業(yè)服務(wù)企業(yè)作為生活垃圾分類投放管理責(zé)任人的主動作為意識。

（四）建構(gòu)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)信息互通

城市垃圾分類的治理需要將垃圾分類理念量化為普通民眾的認(rèn)知，公民兼顧環(huán)境公共利益的權(quán)利主體與環(huán)境保護(hù)最直接的監(jiān)督者，更需構(gòu)建全鏈條的垃圾分類監(jiān)管體系，物業(yè)可從以下維度優(yōu)化垃圾分類的監(jiān)督環(huán)境。

1.聯(lián)動城市管理執(zhí)法部門。物業(yè)聯(lián)合城市管理執(zhí)法部門進(jìn)行垃圾分類的“監(jiān)督與受理，舉報與執(zhí)法”活動，物業(yè)通過人員巡查、視頻監(jiān)控、居民監(jiān)督等途徑查實違投人及違投行為，為執(zhí)法部門處罰提供有效依據(jù)，實現(xiàn)執(zhí)法與管理的高效聯(lián)動，遏制生活垃圾違投現(xiàn)象。

2.創(chuàng)建政策執(zhí)行監(jiān)督小組。選拔社區(qū)中社會身份、文化程度、溝通能力較強(qiáng)的居民作為小組成員，監(jiān)督員通過借助熟人社會人情關(guān)系，與居民深入溝通，傳遞垃圾分類中的關(guān)鍵信息，緊密聯(lián)系社區(qū)居民，監(jiān)督居民的垃圾分類行為。

3.探索社區(qū)垃圾分類監(jiān)督程序。創(chuàng)建“督辦、反饋以及點贊”板塊的社區(qū)分類監(jiān)督小程序。若發(fā)現(xiàn)垃圾分類投放點管理或者設(shè)施不完善，可拍照予以反饋，若物業(yè)未及時處理，由對應(yīng)的上級主管部門作出處分。

總之，以社區(qū)垃圾分類綜合治理為代表的城市垃圾治理行動是一項綜合性工程，生活垃圾分類具有績效顯示度低、管理精細(xì)、居民素質(zhì)要求高的特點。因此，要想真正達(dá)成以垃圾分類和垃圾源頭減量化為代表的城市垃圾治理目標(biāo)，就需要合理配置物業(yè)權(quán)利義務(wù)、創(chuàng)建長效正向的激勵機(jī)制、全面細(xì)致的宣傳教育、全方位的監(jiān)管的綜合治理模式。