朱思柱 孫洪武/江蘇省農業(yè)科學院
江蘇省糧食播種面積占全國4.6%,糧食產量占全國5.6%,糧食生產、物流和應急保障水平總體位居全國前列。百年變局和世紀疫情交織疊加背景下,南京作為江蘇省會和東部地區(qū)重要中心城市,常住人口接近千萬,保障好糧食等初級農產品供給,是統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要基礎,也是提升城市發(fā)展能級和現(xiàn)代化治理能力的客觀需要。
糧食生產依賴“大田老農”。南京地形地貌上呈“六山一水三分田”特征,低山、丘陵、崗地占全市總面積的60.8%,平原占比相對較小,糧食生產條件不如平原地區(qū)。全市承包土地流轉面積183萬畝,土地流轉率超80%以上,糧食生產規(guī)?;洜I程度整體較高。南京市從事農業(yè)生產經營人員中55歲以上占到47.5%,35歲及以下僅占5.4%,農村勞動力老齡化趨勢嚴重,同時農業(yè)生產經營人員受教育程度普遍偏低,高中及以上占比僅為11.8%,糧食生產者仍然具有較強的“小農”特征。
糧食供給依靠“外主內輔”。南京農村總面積約6000平方公里,占市域總面積90%,常住人口942.34萬人,常住人口城鎮(zhèn)化率86.9%。在空間布局上,南京是典型的大農村包圍小城市,在人口分布上,南京是典型的城市居民包圍農村居民。南京常住人口人均耕地保有量0.23畝,全年市糧食產量98.48萬噸,人均產糧104.5公斤,按照人均400公斤的標準,南京糧食自給率僅26.1%。遠低于全省440公斤/人的標準,但高于北京人均20公斤和上海人均40公斤的標準。歷史上南京的城市管理者開漕渠、建倉廩,積糧食于都城,以滿足城市發(fā)展需要。
消費結構呈現(xiàn)“主穩(wěn)副增”。人民對美好生活向往在食物消費方面體現(xiàn)為以“糧油”為代表的主食消費穩(wěn)中趨減,以“菜、禽、水、蛋”等為代表的副食日趨增加,消費端的矛盾更多地表現(xiàn)為品類、品種間的結構性不均衡、不充分。2015-2020年,全省居民人均糧食消費量保持在122公斤,人均食用植物油消費量從12.54公斤下降到10.2公斤,同期人均蔬菜、禽類、水產、蛋類消費量分別增長0.4%、32.9%、12.1%和29.5%。谷物、油脂類消費下降、肉類水產蔬菜消費增長趨勢明顯,這種趨勢隨著城鎮(zhèn)化率的提高更加明顯。
靠增加土地來擴大糧食生產空間有限。據(jù)第三次國土調查數(shù)據(jù),南京有耕地216.8萬畝,其中水田169.8萬畝,占比78.33%,水澆地34.3萬畝,占比15.82%,旱地12.7萬畝,占比5.85%?!皟蓞^(qū)”劃定面積195萬畝,其中糧食生產功能區(qū)165萬畝、重要農產品生產保護區(qū)30萬畝。2021年,南京實際糧食播種面積204.88萬畝,糧食和蔬菜作物面積達到農作物總播種面積的85%。當前適宜耕地已基本全部用于生產糧食和蔬菜,剩下的耕地用于發(fā)展高效特色園藝作物和休閑農業(yè)等已捉襟見肘,今后通過增加糧食作物面積來增加糧食產量的空間已十分有限。
靠糧食增產來實現(xiàn)糧農增收難度加大。長三角經濟總量較大的城市中,南京農村居民可支配收入僅有上海、杭州、蘇州的84.9%、76.6%和78.8%,四個城市中城鄉(xiāng)居民收入比南京最高,達2.25:1。農村居民收入相對較慢已成為南京“三農”工作的突出短板,尤其是如何提高以產糧為主的農民的收入是亟需解決的現(xiàn)實難題。全市土地流轉率已經較高,單體經營規(guī)模短期內相對固定,在糧食價格沒有較大提升的情況下,想要通過增加糧食產量來增收農民收入的難度進一步增加,城鄉(xiāng)收入差距很難縮小。
靠外地調糧來調控本地需求風險增加。南京超過70%的糧食要靠外調,外調并非意味著不安全,前提是要有穩(wěn)健的糧食供應鏈、高效的流通渠道和科學的倉儲設施作支撐。受新冠肺炎疫情反復、自然災害頻發(fā)等影響,糧食市場不穩(wěn)定性增加,糧食外調增加了質量安全監(jiān)管風險。人們對高效優(yōu)質安全食物的追求目標更加要求糧食等農產品產地品種、品質、品牌和標準化生產的一致性和穩(wěn)定性,同時綠色低碳發(fā)展要求減少食物城市生態(tài)足跡,各種極端自然災害和突發(fā)事件等對全市糧食安全高效倉儲和應急管理能力提出更高要求。
靠質量結構來滿足美好生活急需破題。大食物觀最突出的特點不是過去“吃飽”時期的“有啥吃啥”,而到了“吃好”時期的“吃啥有啥”,是更高層次、更高水平、更可持續(xù)的糧食安全目標,核心是消費主體食物選擇的自由權利。單純以“吃飽”為目的的糧食安全觀已不能適應人民對美好生活的向往。當前,廣大市民食物消費結構的轉變明顯快于農業(yè)產業(yè)結構的轉變,大食物觀的外征表現(xiàn)尚未引起糧食安全觀的有效轉變。南京農業(yè)的產業(yè)布局和產品供應與南京都市圈食物消費需求之間的匹配度和協(xié)同性亟需加強。
以大食物觀統(tǒng)領南京都市糧食安全觀。從大局高度、全局視野、歷史角度,樹立糧食安全基礎上的“大食物觀”,向耕地林地、向植物動物微生物要熱量、要蛋白,全方位多途徑開發(fā)食物資源,從更廣維度、更大范圍做到城市食物自足、安全、豐富。南京糧食安全發(fā)展觀勢必要圍繞城市發(fā)展戰(zhàn)略定位和域內居民食物消費特點統(tǒng)籌設計符合南京城市特點和發(fā)展階段的產業(yè)布局和食物組合,根據(jù)城市人口發(fā)展動向和食物消費升級趨勢適度超前謀劃部署新產業(yè)和新業(yè)態(tài),確保需求持續(xù)滿足、消費持續(xù)穩(wěn)定、產業(yè)持續(xù)發(fā)展、生態(tài)持續(xù)改善。
以人民為中心建設大食物智慧供應鏈。以豐富市民“餐盤子”、填鼓農民“錢袋子”為目標,系統(tǒng)布局糧食產業(yè)鏈。在生產端,推動糧食和經濟作物協(xié)調發(fā)展,優(yōu)化域內農業(yè)生產結構和區(qū)域布局,嚴守糧食生產紅線,強化糧食產能建設,利用南京省會城市地位,發(fā)揮大都市消費市場優(yōu)勢,開發(fā)糧食“大腦”功能,統(tǒng)籌協(xié)調區(qū)域間糧食生產布局、品種結構和產業(yè)鏈條設計,做強糧食經濟。強化現(xiàn)代農業(yè)科技運用,推進糧食產業(yè)基礎高級化、產業(yè)鏈現(xiàn)代化、產品功能化,提升糧食產業(yè)發(fā)展質量效益和核心競爭力,形成產業(yè)鏈主體目標一致、利益共享發(fā)展格局。
以服務新格局提升糧食安全保障能級。立足南京糧食供給“小生產、大流通、強保障”總體定位,充分利用國內外農業(yè)生產資源,抓住國內統(tǒng)一大市場契機,加快推動高質量開放型糧食合作,開展區(qū)域間糧食產能合作、產業(yè)協(xié)作和產銷對接,在新發(fā)展格局中培育“農業(yè)飛地”和高品質農產品基地。加快本地農業(yè)資本、先進技術、消費市場等要素“走出去”步伐,提高生產主體、產業(yè)質量、產品標準“引進來”質量,形成互利共贏格局。構建現(xiàn)代糧食物流體系,打造綠色智慧安全糧食供應鏈,科學布局糧食倉儲網點,提升城市糧食保障能力。
以數(shù)字化手段提升糧食安全治理能力。糧食安全的本質是收入問題,考驗的是經濟購買力以及背后的資源整合和治理能力。農業(yè)生產者從比較利益出發(fā)來從事農業(yè)生產,食物消費者從自身效用出發(fā)來進行食物搭配,這是農產品產銷的基本規(guī)律。貫徹糧食安全政策也應遵循市場規(guī)律和經濟規(guī)律,建立與市場需求相適應、同資源環(huán)境承載力相匹配的現(xiàn)代農業(yè)生產結構和區(qū)域布局,強化城市糧食安全戰(zhàn)略研究和數(shù)字管控平臺建設,平衡好政府與市場的關系,充分發(fā)揮市場機制對食物供應的資源配置作用,更好發(fā)揮政府在極端條件進行兜底保障、守牢糧食安全底線的作用,既不缺位也不越位,防止糧食安全政策在落地過程中簡單化、“一刀切”,層層加碼和變形走樣。