欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題及改革研究
——以貴州省為例

汪昱衡 ， 袁 勝

（貴州財經(jīng)大學(xué)，貴州 貴陽 550025）

1 問題的提出

改革開放至今，中國的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)得到了史無前例的蓬勃發(fā)展?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃的通知》中提出，要把鄉(xiāng)村建設(shè)擺在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要位置，進(jìn)一步提高村容村貌和人居生活環(huán)境，努力構(gòu)建美好宜居鄉(xiāng)村。近年來，中國經(jīng)濟(jì)增速放緩，未來農(nóng)村的全面發(fā)展將成為經(jīng)濟(jì)增長以及社會進(jìn)步的重要動力。在與農(nóng)民切身利益相關(guān)的“三農(nóng)”問題中，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是一個重要的課題。因此，解決好農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題是緩解“三農(nóng)”問題的重要途徑。截至2020年底，我國總?cè)丝跒?41 178萬人，其中城鎮(zhèn)人口90 199萬人，鄉(xiāng)村人口50 979萬人，鄉(xiāng)村人口占全國總?cè)丝诩s36.11%，而貴州省鄉(xiāng)村人口就占貴州總?cè)丝诘?6.85%。貴州省的鄉(xiāng)村人口比重較大，對于貴州省來說，鄉(xiāng)村問題尤為值得關(guān)注[1]。

貴州省屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，主要財政收入依靠中央的財政轉(zhuǎn)移支付，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面依然存在著有效供給不足、供給質(zhì)量參差不齊、缺乏市場競爭以及區(qū)域差異大等問題，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。綜上，研究組依托貴州省的實際情況，通過對貴州省當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中出現(xiàn)的主要問題進(jìn)行探究，探尋在欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效保障，進(jìn)而更大限度地增加農(nóng)村公共產(chǎn)品給農(nóng)民帶來的福祉，同時也為我國其他地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提供相關(guān)借鑒。

2 貴州省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

2021年貴州省全年生產(chǎn)總值為19 586.42億元，同比增長8.1%，其中第一產(chǎn)業(yè)增加值為2 730.92億元，同比增長7.7%，可看出貴州省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相對總體來說較為緩慢。

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，貴州省在公共產(chǎn)品方面投入的資金越來越充足，公共產(chǎn)品的投入總量也在逐年增加，農(nóng)民的生活水平得到了不斷改善，但仍然沒能滿足貴州地區(qū)農(nóng)民的實際需求。具體表現(xiàn)如下。

2.1 農(nóng)村道路建設(shè)方面

雖然政府逐年加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金投入力度，但是由于貴州省農(nóng)村占比大且農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較為落后，農(nóng)村道路建設(shè)方面仍存在著很多的問題。

例如農(nóng)村公路方面，雖然建設(shè)速度比較快，但是總體上來看情況不容樂觀。首先，由于資金欠缺不能及時到位以及修建標(biāo)準(zhǔn)較低等原因，導(dǎo)致修好的老道路的質(zhì)量得不到保證。其次，事后對道路的維修保養(yǎng)也不到位，由于資金不足，導(dǎo)致有相當(dāng)數(shù)量的行政村道路路面頻繁失修且得不到及時恢復(fù)或保養(yǎng)，不能真正為農(nóng)村居民活動提供便利條件。

2.2 水利、電力和通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面

在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，2014—2020年貴州省的水利支出總體呈現(xiàn)出上升的趨勢，有效灌溉面積與旱澇保收面積也在逐年增長。由于貴州省地理環(huán)境的特殊性，當(dāng)?shù)囟酁楦呱?、山地、峽谷等崎嶇不平的地勢，許多水利設(shè)施項目在建設(shè)完成后很難發(fā)揮出預(yù)期的使用效果。

電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面整體情況較好。近幾年推進(jìn)了新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造升級的進(jìn)程，至2018年底已基本緩解了全省農(nóng)村區(qū)域內(nèi)供電能力不足、電壓指標(biāo)不合格、網(wǎng)架單薄等問題。

在通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。隨著中國大數(shù)據(jù)工程建設(shè)的迅速深入，全國各地對信息基礎(chǔ)設(shè)施工程的投入力度持續(xù)增強，近年來先后進(jìn)行了信息基礎(chǔ)設(shè)施工程的三年大會戰(zhàn)、“滿格貴州”與“小康訊”等重大工程建設(shè)。同時，農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、消息傳播渠道、信息化等公共服務(wù)能力的建設(shè)工程也在平穩(wěn)開展，并積極推動通信網(wǎng)絡(luò)向鄉(xiāng)村區(qū)域縱深覆蓋，進(jìn)一步增強了貧困村移動通信網(wǎng)絡(luò)的承載能力和接入能力。

2.3 農(nóng)村社會保障方面

貴州省農(nóng)村社會保障形式單一，受經(jīng)濟(jì)條件的限制，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會保障始終處在一個邊緣地區(qū)，其社會保障能力處于全國靠后位置。政府為大力促進(jìn)農(nóng)村社會保障形式的多樣化，提高農(nóng)村社會保障能力，在社會保障方面投入了較多的精力，但由于前期經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的薄弱和傳統(tǒng)生活觀念的影響，在貴州大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，居民仍然保持著傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，即以家庭養(yǎng)老為主。

3 貴州省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題及成因分析

3.1 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題

從貴州農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀中，可以發(fā)現(xiàn)其中存在著諸多問題，主要有以下三個方面：

首先，受市場績效機(jī)制的影響，在農(nóng)村公共商品供應(yīng)項目方面政府的責(zé)任界定并不清晰，分不清什么該管、什么不該管，把巨額財政資金用在了本應(yīng)由市場所主宰的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，這樣人們往往就會忽略自己在公共商品供給中的職責(zé)與義務(wù)?？梢猿雠_相關(guān)的行政法規(guī)，明確職能劃分及權(quán)責(zé)劃分，健全農(nóng)村公共品供給制度[2]。

其次，貴州省農(nóng)民的知識文化水平整體偏低，在表達(dá)需求時容易局限于對一些當(dāng)下直接有效的公共產(chǎn)品熱切反映，忽視一些長久利民的服務(wù)。因此，如何權(quán)衡輕重還得依靠政府決策者對農(nóng)民需求的辨析?！耙皇乱蛔h”制度在聯(lián)系群眾方面起到了積極的作用，群眾的需求也因此得到了真實的表達(dá)。但是仍然不可忽視的是，貴州省農(nóng)民人數(shù)眾多，受教育程度有限，是政治方面的弱勢群體[3]。

最后，貴州省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低，相關(guān)行政體制改革相對滯后、提供的產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量低是其效率低下的重要原因。如果監(jiān)管到位，便可減少資金使用不規(guī)范不科學(xué)的概率，所以說監(jiān)管不力與效率低下之間存在不可分割的關(guān)系。且貴州省人才缺乏，許多公共產(chǎn)品的供給方案設(shè)計并不合理，這樣也會導(dǎo)致貴州省欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給的效率低下[3]。

3.2 成因分析

一方面，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財政投入不足。在貴州，大部分村寨坐落在山谷中和山頭上，地處于距交通主干道（國道、省道）較遠(yuǎn)的地方，地理位置偏遠(yuǎn)且村落分散。交通落后，直接導(dǎo)致貴州經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，若要改善這些欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的生活水平，就必須投入大量的資金[4]。

另一方面，城鄉(xiāng)供給不均衡。我國大多數(shù)省份在公共產(chǎn)品供給方面普遍存在城鄉(xiāng)差異大的情況，就貴州省而言，城鄉(xiāng)二元化是備受社會關(guān)注的話題。長時間來，工業(yè)、城市優(yōu)先發(fā)展的觀念導(dǎo)致了政府在決策時形成城市偏好，無論是道路建設(shè)、水利電力通信基礎(chǔ)設(shè)施，還是社會保障資源，都向城市傾斜，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平遠(yuǎn)低于城市的情況。2020年貴州省農(nóng)村人口占貴州省總?cè)丝诘?5.04%；城鎮(zhèn)人口占比較小，卻占據(jù)了較多的公共資源，這種不合理現(xiàn)象導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足，供給結(jié)構(gòu)不合理。如何處理這種城市偏好所帶來的后果，這是我國急需解決的問題之一。

4 提高貴州省農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的路徑

4.1 加大中央財政投入力度

完善以貴州省為代表的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移制度，要做到以下兩點：第一，按照各地區(qū)的不同特點采取不同的轉(zhuǎn)移支付形式。當(dāng)前我國各地區(qū)之間存在的差異比較明顯，應(yīng)該合理地調(diào)節(jié)各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付方式，合理地照顧欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這有利于縮小各地區(qū)的貧富差距。比如，東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以積極引入市場競爭機(jī)制并依靠地方政府自身財力支付大部分提供農(nóng)村公共產(chǎn)品所需的資金，減輕中央財政壓力，從而有更充足的財力物力支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，調(diào)動欠發(fā)達(dá)地區(qū)人民的積極性。第二，合理規(guī)劃資金的使用，提高資金的使用效率。針對比較特殊的農(nóng)村公共產(chǎn)品實行專款專用的規(guī)定，例如使用周期較長、見效較慢的農(nóng)村基礎(chǔ)教育和社會保障等公共產(chǎn)品。根據(jù)具體情況，將部分農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金來源由“一般性的財政轉(zhuǎn)移支付”變?yōu)椤皩ｍ椶D(zhuǎn)移支付”，做到?？顚Ｓ?，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求能夠得到滿足。例如，可借鑒印度農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的一大特色，對農(nóng)村和城鎮(zhèn)實行差別的義務(wù)教育和轉(zhuǎn)移支付制度，在制度上承認(rèn)城鄉(xiāng)差別，從而更好地縮小差距實現(xiàn)公平[5]。

4.2 鞏固政府供給主體地位，積極發(fā)展多種供給主體

進(jìn)一步發(fā)揮政府的重要作用。政府理應(yīng)為百姓謀福利，提供高質(zhì)量服務(wù)，滿足農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求，促進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展[2]。政府作為主要的供給主體，其地位是無法撼動的，提供諸如農(nóng)村道路、農(nóng)田水利設(shè)施等農(nóng)村公共產(chǎn)品是政府的重要職能和責(zé)任。像修建道路、農(nóng)田水利設(shè)施等需要大量資金的工程，它們的非排他性和非競爭性比較突出，具有較強的公共產(chǎn)品性質(zhì)，只通過私人資本建立，必然會存在資金供給不足、“搭便車”等問題，公共產(chǎn)品發(fā)揮作用的效率降低，還可能成為少數(shù)人的私人產(chǎn)品[6]。政府供給在很大程度上克服了這些問題，政府擁有最大的公共資源，可以充分發(fā)揮公共財政的職能，也可以投入大量資金建設(shè)。再者，貴州省當(dāng)前經(jīng)濟(jì)情況與我國政府性質(zhì)不允許政府甩開農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給這一職責(zé)，所以貴州省農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的主體還是政府。

4.3 合理劃分供給責(zé)任，完善人們對公共品需求和供給的表達(dá)機(jī)制

首先應(yīng)按照鄉(xiāng)村公共服務(wù)產(chǎn)品的不同特點和層次，正確界定各級人民政府在鄉(xiāng)村公共服務(wù)產(chǎn)品提供中的責(zé)任范疇。對于在全省區(qū)域內(nèi)都可以獲益的農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品由中央來負(fù)責(zé)供給；對于可以直接從區(qū)域政府管理范疇中獲得的農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品則由區(qū)域政府來負(fù)責(zé)供給；對于可以跨越地域的農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品則以由所跨越的區(qū)域政府來供給為主，以中央政府的參與為輔[7]。

構(gòu)建“自下而上”的農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制。要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品的有效供給，應(yīng)從農(nóng)戶的實際需要入手。首先，要構(gòu)建好農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制，同時各地政府還可針對本區(qū)域的實際狀況，創(chuàng)新農(nóng)村需求表達(dá)機(jī)制，使廣大農(nóng)戶都能夠采取直接或間接的方法充分地表達(dá)自身對農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品供給方面的意見，使農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品政策能夠有效滿足廣大農(nóng)戶的實際需要[8]。其次，要賦予廣大農(nóng)戶政策制訂的參與權(quán)，使廣大農(nóng)戶都有權(quán)積極地參與到農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品供應(yīng)政策的制訂過程中。農(nóng)戶積極參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)政策法規(guī)制訂工作，編制出的鄉(xiāng)村公共政策才能切實代表農(nóng)戶切身利益，從而做到從農(nóng)戶的現(xiàn)實需要入手提供鄉(xiāng)村公共服務(wù)產(chǎn)品，實現(xiàn)一切為民生服務(wù)的理念[9]。最后，因為貴州省貧困地區(qū)農(nóng)民的平均文化程度較低，對政策法規(guī)還不能很深入地掌握，因此需要加大對農(nóng)村居民關(guān)于鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)制度的宣傳力度，也需要進(jìn)一步增強對鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)的透明度，讓村民真正地體會到參與其中[10]。

與此同時，貴州省還需要建立起有效的績效評價機(jī)制，從制度上消除決策者在做決策時的各種心思，讓決策更加合理、科學(xué)。讓官員在決策時盡可能不受績效考核硬性要求束縛，少建一些面子工程，多重視人民切實需要的物品與服務(wù)，統(tǒng)籌規(guī)劃中長期公共產(chǎn)品供給項目，真正做到為貴州父老鄉(xiāng)親著想。