一名合格政策分析師的基本素養(yǎng)
——基于政策分析的研究

梁鳳琴

（貴州大學(xué)，貴陽 550025）

一、背景與問題提出

政策科學(xué)這一概念由拉斯韋爾等在20世紀(jì)提出，作為一門剛發(fā)展起來的學(xué)科，政策分析在一些西方國家得到了飛快的發(fā)展和進(jìn)步，在多數(shù)公共領(lǐng)域的決策過程中都得到了實(shí)踐的檢驗(yàn)。因此，近年來，政策分析師已經(jīng)逐漸成為一種以決策者為主要對象的單獨(dú)的社會職業(yè)。另外，政策分析師作為一種獨(dú)立的事業(yè)，其就業(yè)人數(shù)不斷增加。不論是在實(shí)踐角度還是理論角度，政策分析都與特定的社會背景和政治發(fā)生聯(lián)系，從一般意義上說，政策分析師是政策分析的主體[1]。那么什么樣的人可以稱之為政策分析師？一名合格的政策分析師需要具備什么條件？政策分析學(xué)科近年來在我國不斷發(fā)展，本文通過文獻(xiàn)回顧，了解政策分析師的內(nèi)涵，明確政策分析師的能力素養(yǎng)，嘗試歸納總結(jié)出成為一名合格政策分析師的基本素養(yǎng)等方面的理論知識，為政策分析的理論研究與實(shí)踐發(fā)展提供一些可供參考的價值。

二、核心概念界定

（一）公共政策與政策分析

1.公共政策。在拉斯韋爾看來，公共政策是一種大型工程計(jì)劃，它包含成本、目標(biāo)、工具等內(nèi)容。美國學(xué)者伍德羅·威爾遜在拉斯韋爾大型工程計(jì)劃的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了政策制定的核心要素，并把政策界定為一種立法過程。他認(rèn)為，公共政策是由政治家或者擁有立法權(quán)者所制定的，而由政府機(jī)構(gòu)實(shí)施的法律和法規(guī)[2]。陳慶云認(rèn)為，“公共政策的本質(zhì)不是對全社會的價值分配，而是一種相關(guān)利益的分配?！盵3]總體而言，對公共政策的定義由計(jì)劃到法律法規(guī)再到利益分配，是一個由模糊到具體的過程。

2.政策分析。要了解政策分析師首先要了解政策分析，政策分析是理解政策分析師的邏輯起點(diǎn)。政策分析在一般情況下是以公共政策為研究對象，即所涉及的通常是對公共政策的分析，而不是一般的政策，公共政策與一般政策的區(qū)別在于公共政策涉及的是與普通大眾在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面有密切關(guān)系的政策。郭丹、張博文認(rèn)為，公共政策分析是對公共政策的參與者為處理各種公共事務(wù)和解決各種社會公共問題所選擇的決策的本質(zhì)、問題、作用的探討[4]。公共政策的分析過程就是把各個政策相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)起來，不僅僅要遵循科學(xué)和法定的程序和方法，更要體現(xiàn)人民的意志、代表人民群眾的根本利益。魏陌（Weimer）認(rèn)為，政策分析是一種以顧客為導(dǎo)向的建議，這些建議與公共政策相關(guān)，同時強(qiáng)調(diào)一種普遍認(rèn)可的社會價值[5]。顯然，魏陌的定義在很大程度上表現(xiàn)出了西方特殊的政治環(huán)境，以顧客為導(dǎo)向。帕頓（Patton）則將政策分析劃分為三個領(lǐng)域，即政府各個層級上、個人詢問及學(xué)術(shù)領(lǐng)域[6]。這種分類更符合現(xiàn)代我國政策分析的實(shí)際狀況，因?yàn)槲覈恼哌^程更加強(qiáng)調(diào)縱向上的層級劃分。嚴(yán)強(qiáng)對于政策分析的定義更全面且符合我國的政治環(huán)境背景，他認(rèn)為，公共政策分析是分析人員以政策題為中心，以政策過程為導(dǎo)向，以民主為站立點(diǎn)，以宣傳為目標(biāo)的一種創(chuàng)造性活動。

（二）政策分析師

1.政策分析師的界定。徐赟指出，政策分析的主要參與人就是政策分析者，它主要包括政策分析的組織機(jī)構(gòu)以及參與政策分析相關(guān)的專職人員。一名政策分析師首先是政策的興趣愛好者和研究者，政策研究者即為按照政策本身特定的理論研究方法、研究模式、研究標(biāo)準(zhǔn)去分析政策的專業(yè)人員[7]。在很大程度上，政策分析師也可以稱之為溝通專家、協(xié)調(diào)專家。學(xué)者何鑒孜等將沖突解決引入政策分析中，沖突理論的引入，使得政策分析研究有了更多的突破，理論與實(shí)踐的結(jié)合，讓政策分析更好地服務(wù)于整個社會。

2.政策分析師的角色定位。學(xué)者謝明在《公共政策分析導(dǎo)論》一書的譯者前言中歸納了關(guān)于政策分析師的六種角色：第一種是指對公共政策分析領(lǐng)域有興趣的高級知識分子，即大學(xué)教師；第二種是指屬于職業(yè)研究人員的思想庫和研究機(jī)構(gòu)；第三種是指屬于體制內(nèi)的政府部門及其相關(guān)的代理機(jī)構(gòu)；第四種是指對政策的實(shí)施和監(jiān)控提出各種政策主張及建議的壓力集團(tuán)和利益團(tuán)體；第五種是指一些為政治活動的舉辦以及確保活動的順利進(jìn)行而對相關(guān)政策進(jìn)行分析的組織、團(tuán)體、機(jī)構(gòu)；第六種是指把政策咨詢作為一種自由職業(yè)的群體。以上的角色定位不僅說明了政策分析師的含義，同時把政策分析師的工作職責(zé)表現(xiàn)出來，相對其他的定義而言，比較全面且符合我國政策分析的政治環(huán)境。美國等一些西方國家將實(shí)證性的公民參與協(xié)商引入到公共政策分析的過程中，使得政策分析師的角色實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)換，即從“裁判員”到“調(diào)解員”。這種理念的加入使得公共政策分析發(fā)展有了新的研究視角。

3.政策分析師的職責(zé)。從對公共政策分析的內(nèi)涵可以推測出一名政策分析師主要要對理論取向、社會事實(shí)以及個體行為三個問題的相關(guān)信息和合適性方面進(jìn)行論述和證明。政策分析師在對政策進(jìn)行分析時要盡量保持客觀即保持公正的立場和批判開放的態(tài)度，在多樣化的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的支持下創(chuàng)建自己的政策分析，公正、坦率地認(rèn)識到對某一問題的不同觀點(diǎn)以及分析過程中可能出現(xiàn)的各種客觀原因所造成的缺點(diǎn)和不足，并在必要時對政策分析的結(jié)果進(jìn)行敏銳性分析。如果信息數(shù)據(jù)、理論假設(shè)、分析方法和價值觀念發(fā)生變化，政策分析成果的可信度有多大？這是一個值得思考的重要問題，因此政策分析的責(zé)任是，首先，分析的過程應(yīng)該是基于大量的社會現(xiàn)象和社會事實(shí)的，分析的結(jié)論應(yīng)該具有相當(dāng)大的有效性、可靠性、相關(guān)性和現(xiàn)實(shí)意義。此外，由于政策分析的結(jié)論存在一定的準(zhǔn)確性問題，這在很大程度上表現(xiàn)為一種見解和意見，甚至可能涉及政府機(jī)構(gòu)工作的機(jī)密性問題。所以，在學(xué)者通格看來，一名政策分析者不僅要對委托人負(fù)責(zé)，也要將社會利益、公民、公民利益的維護(hù)作為自己的職業(yè)使命和擔(dān)當(dāng)。

三、一名政策分析師必備的條件

成為政策分析師，首先必須具備一定的專業(yè)知識。一個政客不一定是一個合格的政策分析師。政策分析就是對知識進(jìn)行解構(gòu)、重塑以及實(shí)踐的過程，如果政策分析者沒有豐富、全面的理論知識，就不可能對政策進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、民主化的分析。

（一）一名政策分析師必備的基本素質(zhì)

有學(xué)者從知識、能力、職業(yè)倫理三個方面來描述政策分析師。首先，在知識上，一名職業(yè)的政策分析師不僅在知識結(jié)構(gòu)上要具備一般人的常識和基礎(chǔ)知識，還需要具備與政策分析有關(guān)的專業(yè)基礎(chǔ)知識。其次，在相關(guān)能力上，政策分析師不僅要具備一般人的能力、一般科研人員的能力還要具備政策分析的特殊能力，能夠及時迅速對各個公共領(lǐng)域的政策進(jìn)行全面清晰地分析。最后，培養(yǎng)政策分析師的職業(yè)倫理。作為一名政策分析師不僅要具備深厚的專業(yè)知識而且對于其倫理方面也要追求真實(shí)、堅(jiān)持權(quán)利優(yōu)于善、公共利益優(yōu)先。

美國公共倫理學(xué)家特里庫珀認(rèn)為，政策分析師在進(jìn)行政策分析時總要面對各種各樣的困境，如個人利益與公共利益的沖突，所以，不僅應(yīng)該改革政策分析師對外部資源（如規(guī)則和條例）的控制，還應(yīng)該要求政策分析師積極主動地抵制不道德行為或機(jī)構(gòu)上級不遵守相關(guān)法律法規(guī)的行為。道德人格的獨(dú)立性要求政策分析師有意識地培養(yǎng)對資源的內(nèi)部控制，例如個人對世界的概念、生活的觀點(diǎn)、價值觀和信仰，即政策分析的職業(yè)道德。

（二）綜合使用各種分析方法

政策分析是基于一系列具有評估、規(guī)范和描述目標(biāo)的學(xué)科和專業(yè)，作為一門跨學(xué)科的應(yīng)用性學(xué)科，政策分析不僅借鑒了行為科學(xué)（管理科學(xué)）和社會學(xué)，還借鑒了倫理學(xué)、系統(tǒng)分析學(xué)和應(yīng)用數(shù)學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、哲學(xué)、等許多相關(guān)學(xué)科。因此要成為一名政策分析師，要學(xué)會綜合使用各種分析方法。在行動采取之前要運(yùn)用預(yù)測和規(guī)范的分析方法，行動發(fā)生之后則一般用描述和評價的分析方法。美國政治學(xué)家鄧恩解釋了政治分析的根本性質(zhì)。他認(rèn)為，作為一種工具應(yīng)用方式，政策分析師應(yīng)該使用各種研究方法和政治討論模型來創(chuàng)建和轉(zhuǎn)換可用于在政治論壇上建立知識和政治思想的政治信息，并最終就解決政治問題的行動提出意見。因此，作為一名合格的政策分析師需要綜合運(yùn)用監(jiān)測、預(yù)測、評價建議的分析方法。對政策問題進(jìn)行全面而完整的分析，并且提出解決方案，最大化公共利益。

（三）保持有限理性

學(xué)者林德布羅姆從有限理性政策理論的角度出發(fā)，因?yàn)檎叻治稣咭彩侨?，人不是萬能的，不能掌握與政策有關(guān)的一切信息，作為一名政策分析師，不應(yīng)該只是分析記錄與戰(zhàn)略相關(guān)的全部信息和價值觀念，同時，也應(yīng)該了解其政策偏好和價值思想。通過在政治環(huán)境中的互動、談判和讓步，從而在許多方面取得令人滿意的結(jié)果。

政策是要在一種漸漸推演的過程中獲取，并通過政府部門來實(shí)現(xiàn)的，在這個過程中人們難免會受到各種因素的影響[8]，因此，作為一名政策分析師，有必要區(qū)分事實(shí)與價值，價值偏好不能代替事實(shí)的發(fā)展，客觀而合理的政策不過是一種形態(tài)。但是，在政策分析過程中要保持客觀的中立性并認(rèn)識到理論與實(shí)踐的整合。

（四）政策分析民主化與科學(xué)化

多方參與性的政治分析和公共決策已逐漸成為一種熱門研究理論。一些研究成果說明，目前，一些西方國家的決策過程已經(jīng)開始引入更多的新研究人員、知識概念和方法。政策具有社會性，與大眾的切身利益密切相關(guān)，一名政策分析師應(yīng)把大眾百姓的利益作為公共政策分析的根本目標(biāo)。公共政策分析民主化是公共政策制定的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。另外，因?yàn)楣舱叩哪繕?biāo)起源于公共政策的科學(xué)要求，也就是說，他們專注于政治目標(biāo)的價值分析和理解價值分析的客觀性和科學(xué)性，以促進(jìn)政治目標(biāo)的民主化和科學(xué)化。

（五）培養(yǎng)健全的人格

政策分析牽涉多方利益，要成為一名政策分析師，必須要保持公正、誠實(shí)、謙卑、耐心的品格。

1.保持公平性。公平是指維護(hù)公共利益與私人利益之間的關(guān)系，作為一名政策分析師應(yīng)對自己的國家利益、社會利益、人民利益負(fù)責(zé)，并約束規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)適用于所有人，與身份地位無關(guān)。一名合格的政策分析師必須將個人的利益與集體利益、公共利益結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)政策分析的公平性。

2.內(nèi)心誠信。政策分析師在對政策進(jìn)行分析的過程中，難免會遇到對政策主體不做公開的信息，作為一名政策分析師要誠實(shí)地說出自己所知道的信息，在不損害政策主體權(quán)益與公共利益的前提下，對政策進(jìn)行分析，并提出政策建議。

3.決策果斷。政策分析師必須要有向當(dāng)權(quán)者說實(shí)話、真話的勇氣，要敢于堅(jiān)持自己原則，在做決策的過程中不拖泥帶水。

4.保持謙虛。政策分析師需要保持自身的謙虛與和藹，因?yàn)檎叻治雠c對未來的預(yù)測有關(guān)，所以沒有一種分析是完美的。

5.具有持久的耐力。作為一名政策分析師不僅需要堅(jiān)信對美好社會的信念，同時也需要充分考慮和預(yù)測現(xiàn)實(shí)生活和社會中可能會出現(xiàn)的各種問題并提出自己的分析見解，即便有時候政治可行性不高，也應(yīng)該耐心尋找解決問題的可能性，對政策進(jìn)行完善的分析。

（六）培養(yǎng)對問題的敏銳性

在任何一種情況下，問題發(fā)現(xiàn)都是政策分析過程的核心要素。問題發(fā)現(xiàn)與構(gòu)建是政策分析的起點(diǎn)，對其他環(huán)節(jié)起著至關(guān)重要的作用。一名合格的政策分析師不僅要在政策調(diào)查的過程中傾聽民眾意見，而且要善于發(fā)現(xiàn)不同群體民眾的價值取向和利益需求。問題不會主動清晰地呈現(xiàn)，而需要分析者在不斷的分析中發(fā)現(xiàn)不同的問題。在提出政策要求后，通過提出政策，經(jīng)由討論、對話、聽證等過程，確保政策提案符合大眾要求和利益。因此作為一名政策分析師，要培養(yǎng)自己對問題的敏銳性。

結(jié)語

政策分析師必須與利益相關(guān)者進(jìn)行協(xié)調(diào)與合作，組織和調(diào)和各方利益集團(tuán)參與者之間的政策辯論、對話和磋商，合作對社會事實(shí)的爭議性進(jìn)行特定的研究，且最終基于參與者的共識提出解決問題的見解和意見。

隨著我國體制改革工作的推進(jìn)，為了更好地提高服務(wù)效率，服務(wù)于人民，政府相關(guān)部門以及相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)充分利用政策分析這一研究領(lǐng)域的成果，對相關(guān)人員進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)。通過文本分析，提出想要成為一名政策分析師的必要條件：政策分析師必備的基本素養(yǎng)、綜合使用各種分析方法、保持有限理性、政策分析科學(xué)化、培養(yǎng)健全的人格、培養(yǎng)對問題的敏銳性。