如何更好的將政府采購需求管理落到實處

襲國鳳

濟南市章丘區(qū)財政局

一、新制度基本結(jié)構(gòu)

財政部印發(fā)的《政府采購需求管理辦法》對近年來促進采購需求管理的各項政策和管理措施進行了系統(tǒng)整理，初步形成了相對統(tǒng)一的政府采購需求管理體系。管理是中央政府采購改革方案實施的重要手段和前沿發(fā)展。需求管理屬于正式采購交易前的采購準備活動。加強采購準備是最新一輪政府采購制度改革交流的重要標志。根據(jù)基本趨勢，有兩種采購準備系統(tǒng)：以市場為導向和以采購為導向，以提高采購商的能力。前者的特點是注重有效市場供給和競爭發(fā)展的正式交易準備體現(xiàn)在采購意向披露制度中，后者的特點是形成對采購方的準確需求和贏得市場滿足自己需求的能力。準備工作體現(xiàn)在外部市場咨詢系統(tǒng)和對未來采購活動的積極規(guī)劃，以及組織的內(nèi)部控制機制和風險管理。我國目前的采購準備制度主要是需求管理制度，重點是規(guī)范采購要求，提高采購交易能力，一般可以歸為上述第二類。根據(jù)《政府采購需求管理辦法》，政府采購需求管理體系已經(jīng)初步實現(xiàn)了系統(tǒng)化，其基本結(jié)構(gòu)是形成政府項目需求，滿足需求的采購計劃、監(jiān)督和管理機制。核心系統(tǒng)要素及其相互關系可以表示為：

(一)采購需求的形成

政府采購項目的功能需求是確定采購需求的前提和基礎。項目的功能需求主要包括基本目標、功能形式和應用場景。這些構(gòu)成了決定項目功能要求的一般制度因素。此外，預防因素必須有制度安排，因為它們總是需要反映制度的充分性和防止不良行為。不良行為，特別是虛構(gòu)需求、跨界擴張需求、虛空需求，包括業(yè)績形象項目、規(guī)避虛報項目、張冠李戴項目等。因此，需要在現(xiàn)有法規(guī)的基礎上進一步形成和完善識別、檢查和審查規(guī)則，使預防體系的要素得到更充分的體現(xiàn)，確定項目的功能需求是一個基本步驟，只有確定了采購對象，才能形成采購需求的客觀內(nèi)容，例如商品、服務或工程。功能需求向采購對象的轉(zhuǎn)換，是在預算、資產(chǎn)、財務制度等法定制度和標準，以及國家、行業(yè)、地區(qū)標準等相關技術(shù)、法律標準和規(guī)范的框架內(nèi)必須形成的。目前，有一些目標和問題需要解決，一是提出更先進的技術(shù)要求，根據(jù)項目目的形成特殊采購要求。二是要積累更多特色服務和項目。這是因為目前的相關法規(guī)仍然集中在產(chǎn)品上，預測和確定市場供應能力是確定供應和建立供求關系的重要環(huán)節(jié)。此鏈接需要解決三個問題：有限時間內(nèi)的市場可用性、預算和可接受的供應價格以及供應商合規(guī)表格的確定。由于上述問題的解決取決于對市場的了解、分析和判斷，因此在系統(tǒng)中定義了市場研究和范圍，超范圍采購還需要市場決策機制，例如正式的程序、經(jīng)驗和基于市場的移動決策，并體現(xiàn)了買方對市場的尊重。

(二)采購實施方案及風險保障機制

在需求管理系統(tǒng)中，當一個項目的需求為基礎時，滿足需求的采購實施計劃就成為一個主觀的系統(tǒng)。《采購實施方案》是采購交易準備工作的一部分，是塑造買方市場交易能力的系統(tǒng)性準備計劃。采購執(zhí)行計劃以合同為核心，以合同簽訂和合同管理為主要內(nèi)容，但核心議題仍是競爭性合同方的管理。采購實施方案以市場調(diào)研為基礎，但應檢驗主觀判斷的客觀性。因此，市場風險和主觀決策失誤在所難免，必須加以防范和管理。為此，政府專門制定了風險管理、審查機制和行政監(jiān)督制度。其中，風險管理是合同管理相關內(nèi)容的延伸和延伸，重點仍然是內(nèi)部控制和審查機制。以金融監(jiān)管為基礎的行政監(jiān)管是需求管理制度實施和運行的基本保障。財務績效是將需求管理的各個方面與系統(tǒng)設計的基本目標相結(jié)合的基本原則。因此，在解釋和應用需求管理系統(tǒng)時，必須以績效為原則，有效克服程序的空性，有效實施采購結(jié)果導向。在績效原則的約束下，合理運用市場競爭機制，以績效達到的程度作為選擇采購方式合規(guī)性的依據(jù)。

二、需求管理的制度基礎

需求管理是解決政府采購內(nèi)在矛盾的重要制度安排。總體而言，政府采購是政府利用市場提高績效的機制，但政府與市場體制和運行機制的重大差異產(chǎn)生了無法克服的矛盾。政府體制的剛性與政府職能的提升、供應商的商業(yè)屬性與市場的靈活性之間存在很大的不對稱性，特別是政府采購目的的非商業(yè)性與政府采購的經(jīng)濟影響之間存在很大的不對稱性。早期的制度安排是將政府作為法人實體，并承擔商業(yè)實體對另一方的合同責任。政府采購商交易能力不足造成的業(yè)績下降，由政府自行消化和承擔。然而，兩個重要的政策變化，逐漸使最初的制度安排失效。第一個政策變化是引入了供應商平等原則和限制交易活動的公共采購政策，這遠遠超出了正常商業(yè)的傳統(tǒng)原則和范圍。第二個政策變化是向政府買家提出性能要求，買方缺乏交易能力和以購買為目的的非營利組織應納入履約原則。這兩個政策變化的實施，最終將集中在強制競爭合同的實施上，競爭是以一定數(shù)量的參與者為前提的，所以最初參與競爭的市場范圍會不斷擴大。我國出臺以競爭合同為核心的政府采購制度的基本背景是國際政府采購市場不斷擴大。我國的競爭性合同采購是國際進口制度，而不是根據(jù)國內(nèi)需求自發(fā)成長的制度。這一國際體系的目的是促進東道國市場向世界開放。制度發(fā)展的歷史表明，早期正式輸入渠道和直接應用的原因是使用外國貸款，實行競爭性采購制度是滿足利用外資的基本條件。但是，實施這一制度的前提是滿足兩個基本條件：市場效應和法律秩序。否則，將無法實現(xiàn)績效目標。從制度上講，國際組織貸款的條款適用于所有接受貸款的國家，但國內(nèi)外供應商機會均等。但是，競爭性合同制度本身并不意味著在每個項目或案例中都滿足所有適用條件。最重要的條件是存在有效的、競爭性的政府采購市場，即有參與意愿和一定數(shù)量的供應商。如果沒有采購項目的這種市場效率要求，所謂的普遍適用的競爭性合同制度將毫無用處。政府采購的市場競爭不僅是國際概念本土化體系的結(jié)合，而且由于民法、商法、行政法等各個法律部門的介入，對法律秩序的要求也非常高。聯(lián)合國《貿(mào)易法委員會公共采購示范法》和《立法指南》正確地指出了這一點。在國際概念本土化的過程中，系統(tǒng)的落地和成長是一個漸進的過程，即使有國內(nèi)的需求。如前所述，政府采購與普通商業(yè)交易的區(qū)別在于，有明顯的政府因素和公共利益，在法律上體現(xiàn)了特殊的規(guī)則制度和秩序維護制度的出現(xiàn)，建立和維護這個秩序遠不是一天完成的。上述復雜的制度演進過程需要不斷的政策研究和制度創(chuàng)新，才能化解政府采購的內(nèi)在矛盾。即，非營利性政府采購代理機構(gòu)適應商業(yè)采購交易，滿足預算績效目標。需求管理就是這樣一種制度創(chuàng)新的行為，其主要目標是提高政府的購買能力，提高政府對市場的適應能力，彌補競爭性合同的不足。由于對競爭性合同的盲目依賴，造成了客觀上忽視了競爭性程序優(yōu)勢對績效影響的問題。對此，近年來國外進行了改革，形成了一系列新的制度。因此，我國政府采購需求管理系統(tǒng)化、統(tǒng)一化的新發(fā)展，正在適應國際化規(guī)則的新趨勢。

三、完善政府采購需求管理的對策建議

(一)強化主體責任意識及采購人內(nèi)部控制

1.提高主體責任意識，加強采購隊伍建設

落實政府采購需求管理，關鍵在強化采購人主體責任。采購人應從意識、人員、制度三個方面強化主體責任。采購人要提高責任意識，充分發(fā)揮主人翁精神，不僅僅把主體責任作為外部規(guī)則約束，更要從加強政府采購規(guī)范性和績效性出發(fā)，將外在規(guī)則內(nèi)化為自覺行動。采購人要加強宣傳指引，要將責任意識全面覆蓋采購全過程，變“一人之責”為“眾人之責”。采購人要充實采購人員，進行合理的分崗分工，關鍵崗位相互分離、相互監(jiān)督，避免形成真空，保證采購流程持續(xù)有效運轉(zhuǎn)。

2.加強體制機制創(chuàng)新，建立一體化內(nèi)部控制體系

采購人要從體制機制上創(chuàng)新，建立涵蓋預算、需求、采購的一體化內(nèi)部控制體系，將采購管理維度拉長，全面覆蓋項目論證、需求管理、預算、采購、履約、驗收、績效評價全過程，明確需求部門、財務、資產(chǎn)管理、采購、審計等部門在采購過程中的職責與工作流程，強化責任追究。鼓勵需求部門結(jié)合自身需要大膽開展需求調(diào)查，調(diào)查越充分，采購結(jié)果就會越接近實際需要。

(二)強化采購專業(yè)水平建設及履約驗收，提高采購實施質(zhì)量

1.加強采購專業(yè)培訓，提高采購從業(yè)人員專業(yè)水平

落實政府采購需求管理，必須重視提高采購專業(yè)水平。采購人要加強采購專業(yè)培訓，提高采購從業(yè)人員的專業(yè)水平。采購人員不僅要熟練掌握采購程序，更要成為采購需求管理的行家，要熟悉采購需求編制、需求調(diào)查、采購實施計劃編制、審查等各環(huán)節(jié)的工作要求，并了解供給市場，懂得從供給市場獲取有用的需求信息。采購人要根據(jù)本單位實際情況，有專職機構(gòu)和人員。通過培訓具備專業(yè)能力的，可自行組織完成采購需求管理工作；不具備專職機構(gòu)或?qū)I(yè)人員的，為控制風險，可以委托采購代理機構(gòu)或其他第三方機構(gòu)完成需求調(diào)查、確定采購需求和編制采購實施計劃等工作，也可以委托相關專家和第三方機構(gòu)參與審查，相關費用應當編入預算便于實施，但采購人職責范圍內(nèi)的審查(審核)工作必須自己完成。

2.嚴格履約及驗收管理，保證采購需求落到實處

采購人應改變“重采購、輕驗收”“低價決定低質(zhì)”等錯誤認識，嚴格按合同履約，設置嚴謹?shù)倪`約處罰條款，強化法律手段，提高供應商違約成本；建立供應商不良行為記錄名單，加大對不誠信行為的懲罰力度。采購人要嚴格按照合同及采購實施計劃中的履約驗收方案開展履約驗收，驗收不合格的不予支付，保證采購需求落到實處。

(三)加強政府采購全過程管理，提高項目績效

1.加強采購全過程管理，進行充分的市場調(diào)查

政府采購全過程包括項目立項、預算編制、實施規(guī)劃、采購實施、合同履行驗收、資金籌措、績效評價等全過程。采購人必須將整個政府采購流程作為一個整體進行，實行部門、專家一體化管理，強化協(xié)同調(diào)試聯(lián)動機制，加強組織協(xié)調(diào)，提高采購質(zhì)量和效率。采購流程以采購需求作為項目采購的源頭，進入項目可行性驗證階段，在確定預算前深入研究市場，避免成本超支和預算短缺，阻止需求與市場的脫離，致使采購失敗。

2.提高預算績效管理專業(yè)水平，嚴格落實績效考核

采購人需加強預算管理人員的培養(yǎng)，提高預算績效管理的專業(yè)水平，并根據(jù)需要聘請專家或第三方進行咨詢。在進行采購時，利用需求調(diào)查的結(jié)果，規(guī)范采購操作，滿足采購需求，避免資金浪費?？冃гu估及項目績效不佳的需求部門和經(jīng)理負責任，倒逼需求部門加強采購需求管理，監(jiān)督績效審計，加強問責制，并進行績效評估。

(四)確保必要功能

1.以采購成本和支付能力為依據(jù)確定必要功能

采購過程是以付出能力為代價獲取商品和各類服務的，即必須以付出能力為代價才能獲取功能。所以，功能的有無需要不但取決于有無需求能力，還取決于是否具有交付能力，又或者是否代價過高。與其他社會所有需要相比，如果不是由于稀缺資源的約束和財政的約束，公共需要也可能是無限的數(shù)量?；蛘咭恍┕δ苌洗_實也有需要，但由于支出比例過大，構(gòu)成了公共支出中無法忍受的項目，也構(gòu)成了不必要功能。因此，在義務教育階段普及到何種程度、教育的私人性、準公開性和純公共性的比重怎樣確定，以及某些特殊區(qū)域行政大樓的建設和裝飾標準定位等，都應該與政府公共財政能力、國家財政預算案的規(guī)劃相關，統(tǒng)一規(guī)劃，綜合考量。

需要考慮成本因素外，還必須考慮獲得功能的相對風險，以及獲取能力的相對價值。雖然需要，也可以承擔，但如果風險過大，或者相對經(jīng)濟價值不大，就不一定需要。也因此，在有些地區(qū)盲目實施照明施工時，在商場、街頭上擺設巨大的燈籠等擺設，徹夜燈火通明，盡管會有一些作用，但由于成本代價過高，還會耗費大量電力、污染環(huán)境，所以實際上并無必要。

2.以功能的必要程度與相對價值為基礎，確定必要功能

政府采購的功能需要是多元的，但公用資源卻是有限的。所以，政府在資源有限的情形下，同時面臨著多個需要，怎樣判斷什么需要才是最需要的？因此，政府需要把所有需要按照重輕緩急作為順序，安排為第一個最需要、也應該優(yōu)先保證的功能需要，也就是說，經(jīng)濟與社會公共秩序管理的功能需要都應該最先獲得保證；第二系列次重要、盡可能實現(xiàn)的功能需要；在第三系列條件許可的前提下，積極爭取政府提供的功能需要；第四系列確實需要，但并不一定需要公共領域提供的、不可缺少的功能需要。

3.以國家規(guī)范的技術(shù)標準體系為基礎，確定必要功能

一方面，政府購買的服務對象和功能要求可能多種多樣，就必須針對具體的服務要求進行必要功能分析，以明確必要功能的內(nèi)涵和范圍；另外，如果政府部門購買了許許多多的商品和服務項目，如每一次、每一批購買的都進行了必要功能分析，就會加大工程量，從而減少服務效率。所以，政府采購機構(gòu)可通過對一般通用類商品要求做出統(tǒng)一的功能分析，制定基本的商品功能要求規(guī)范，包括了公務車輛的運輸功能規(guī)范、辦公室裝修功能規(guī)范、辦公用品的功能規(guī)范等。與之相對應，建立了具體的價格控制規(guī)范，采購成本準則等。但如果對所有具體的商品功能和業(yè)務要求都有了基本規(guī)范，在一般通用情形下，價格需要根據(jù)規(guī)范確定。

國家采用了統(tǒng)一主導、分類管理的財務體制，按照標準規(guī)范和監(jiān)督管理方式可以分為不同方面。中央政府還可統(tǒng)籌頒布全國性的政府商品生產(chǎn)服務的必要功能規(guī)范，標準既可以是限制性的，也可能是參考性的，以保持對全國范圍的法律約束力與參考性。此外，由于各地的具體情況差異較大，地方各級人民政府在自身行政管理區(qū)域內(nèi)，可頒布與自己具體情況一致的政府商品和服務必要功能控制規(guī)范。

四、結(jié)束語

綜上所述，基于以上對政府采購需求管理的分析研究，發(fā)現(xiàn)政府采購需求管理是政府采購體制改革持續(xù)發(fā)展的前提和保障。采購需求管理對提高政府采購活動質(zhì)量和效率有積極促進作用，必須對采購需求進行管理，以實現(xiàn)“物有所值”的目標，確保產(chǎn)品采購結(jié)果的質(zhì)量和有效性。