文 李樹學(xué)

【基本案情】

甲（女）系某市乙小學(xué)學(xué)生，2016年入學(xué)。2018年3月起，甲的父親丙通過電話、電子郵件方式向市教育局反映甲從入學(xué)開始即被同學(xué)?。ㄅ颉⒘枞璧那闆r（包括鼻子被劃傷及腿被踢傷等），要求處理。市教育局接報(bào)后聯(lián)系乙小學(xué)，要求學(xué)校提供書面材料說明情況，并組織工作人員到學(xué)校進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查。甲后經(jīng)醫(yī)院診斷為應(yīng)激障礙疾病。

2018年 4月 2日、10日，丙通過12345便民服務(wù)平臺(tái)反映市教育局不按照《加強(qiáng)中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》（以下簡稱《欺凌綜治方案》）牽頭處理甲被欺凌事件，投訴市教育局不作為。4月13日，市教育局接待甲及其親屬進(jìn)一步了解情況。4月25日，丙以市教育局為被申請人向市政府提起行政復(fù)議，提出“由市教育局成立調(diào)查組對事件是否屬于學(xué)生欺凌事件進(jìn)行認(rèn)定以及將實(shí)施欺凌學(xué)生送專門（工讀）學(xué)校”等6項(xiàng)要求。市政府經(jīng)審理后作出行政復(fù)議決定，認(rèn)為《欺凌綜治方案》對各地教育行政部門在處置學(xué)生欺凌事件方面的職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定，雖然市教育局在接到丙的投訴舉報(bào)后開展了大量工作，但市教育局未能按照《欺凌綜治方案》的規(guī)定對學(xué)校的處理結(jié)果提出明確的確認(rèn)或者啟動(dòng)復(fù)查，構(gòu)成未全面正確履行職責(zé)，故責(zé)令市教育局按照《欺凌綜治方案》的規(guī)定對申請人的履職申請作出處理。

2018年8月2日，市教育局會(huì)議要求乙小學(xué)根據(jù)《欺凌綜治方案》啟動(dòng)調(diào)查處理程序，于10日內(nèi)完成調(diào)查并對事件是否屬于學(xué)生欺凌行為進(jìn)行認(rèn)定。8月5日，乙小學(xué)學(xué)生欺凌治理委員會(huì)作出《關(guān)于“甲與丁同學(xué)產(chǎn)生矛盾沖突”的處理報(bào)告》，載明：經(jīng)向管理學(xué)生生活的兩位老師及與甲、丁同寢室的兩名學(xué)生進(jìn)行了解和調(diào)查等，查明：2018年3月5日，丁在歸還甲梳子的過程中不慎撞到臉部，致甲鼻子擦傷，班主任了解情況后當(dāng)場教育了丁，丁當(dāng)即向甲道歉。經(jīng)學(xué)校學(xué)生欺凌治理委員會(huì)和校委會(huì)研究、討論，認(rèn)為該事件尚不符合學(xué)生欺凌事件的界定，屬于“學(xué)生之間的矛盾沖突”。學(xué)校經(jīng)與甲的監(jiān)護(hù)人多次溝通后，最后經(jīng)某司法所人民調(diào)解委員會(huì)主持調(diào)解，于7月10日達(dá)成主要內(nèi)容為“學(xué)校退還甲本學(xué)期學(xué)費(fèi)27050元，同時(shí)一次性補(bǔ)償甲10萬元”的調(diào)解協(xié)議書。

2018年8月21日，丙向市教育局提起校園欺凌復(fù)查申請，認(rèn)為甲2016年9日入學(xué)以來被同學(xué)丁欺凌，近兩年甲常做噩夢，聽到丁、戊（某老師）的名字時(shí)就高度緊張，要求市教育局：“1.對事件是否屬于學(xué)生欺凌進(jìn)行認(rèn)定；2.將欺凌學(xué)生送專門（工讀）學(xué)校；……”市教育局于8月24日收到復(fù)查申請后，于8月31日決定啟動(dòng)復(fù)查程序，組織學(xué)校代表、家長代表和校外專家組成調(diào)查小組，經(jīng)向人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)取《人民調(diào)解協(xié)議書》等材料及向?qū)W校、學(xué)生家長、任課老師調(diào)查詢問后，于9月10日作出復(fù)查認(rèn)定書，決定維持學(xué)校處理結(jié)果。丙對此不予認(rèn)可，要求撤銷該復(fù)查認(rèn)定書并重作。

【法理分析】

學(xué)生欺凌是當(dāng)前中小學(xué)教育管理實(shí)踐中面臨的一個(gè)熱點(diǎn)問題，不僅容易給未成年學(xué)生造成身心傷害，還易形成輿情事件，甚至引發(fā)法律糾紛。在上述案例中，受害學(xué)生家長的訴求主要有兩項(xiàng)：一是認(rèn)為孩子在校期間遭受欺凌，要求追究有關(guān)人員的責(zé)任；二是認(rèn)為教育行政部門未依法履行職責(zé)，對復(fù)查結(jié)論不予認(rèn)可。

首先，關(guān)于本案是否構(gòu)成學(xué)生欺凌的問題。根據(jù)《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》第130條的規(guī)定，學(xué)生欺凌是指發(fā)生在學(xué)生之間，一方蓄意或者惡意通過肢體、語言及網(wǎng)絡(luò)等手段實(shí)施欺壓、侮辱，造成另一方人身傷害、財(cái)產(chǎn)損失或者精神損害的行為。從這一概念可以看出，構(gòu)成學(xué)生欺凌須同時(shí)具備行為主體（學(xué)生之間）、主觀過錯(cuò)（蓄意或惡意）、客觀行為（欺壓或侮辱）、危害后果（身心損害或財(cái)產(chǎn)損失）四個(gè)要件。同時(shí)，在實(shí)踐中認(rèn)定學(xué)生欺凌時(shí)，還要嚴(yán)格區(qū)分欺凌與學(xué)生間打鬧嬉戲及普通矛盾糾紛之間的界限。

本案中，丙向市教育局反映其女被同學(xué)毆打、凌辱的情況，經(jīng)涉事學(xué)校向有關(guān)老師、同學(xué)調(diào)查了解情況，事件發(fā)生后，班主任均及時(shí)介入處理，對丁進(jìn)行了批評教育，丁向甲致歉，且事后家校之間達(dá)成了調(diào)解協(xié)議；結(jié)合事發(fā)時(shí)兩當(dāng)事人甲與丁均為8歲左右的小學(xué)生，身心發(fā)育不夠成熟，心智較為懵懂，難以認(rèn)定丁在事件中存在“蓄意或惡意”的心理狀態(tài)。因此，在無其他關(guān)聯(lián)證據(jù)予以佐證的情況下，本案所涉事件不宜認(rèn)定為學(xué)生欺凌事件。

其次，關(guān)于市教育局是否依法履職的問題。2017年11月，教育部等十一部門出臺(tái)了《欺凌綜治方案》，明確了各有關(guān)部門在防治學(xué)生欺凌中的工作職責(zé)及欺凌事件的處置程序。該方案規(guī)定，教育行政部門和學(xué)校要重點(diǎn)抓好校園內(nèi)欺凌事件的預(yù)防和處置，其中,學(xué)生欺凌事件的處置以學(xué)校為主，教育行政部門負(fù)責(zé)處理相關(guān)申訴請求。當(dāng)事人提出申訴，教育行政部門認(rèn)為確需復(fù)查的，應(yīng)當(dāng)組織學(xué)校代表、家長代表和校外專家等組成調(diào)查小組啟動(dòng)復(fù)查，并在15日內(nèi)完成復(fù)查后提出相關(guān)處置意見。

本案中，一方面，丙通過多種方式向市教育局反映其女遭受“欺凌”的情況，雖然市教育局在接到投訴舉報(bào)后開展了大量工作（如要求涉事學(xué)校提供書面情況說明、派員到學(xué)校進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查、向甲方進(jìn)一步了解情況等），但市教育局未能按照《欺凌綜治方案》的規(guī)定對學(xué)校的處理結(jié)果提出明確的確認(rèn)或者啟動(dòng)復(fù)查，構(gòu)成未全面正確履行職責(zé)，故市政府責(zé)令市教育局對申請人丙的履職申請作出處理。另一方面，按照市政府行政復(fù)議決定要求，市教育局之后要求乙小學(xué)先行進(jìn)行認(rèn)定，乙小學(xué)經(jīng)過調(diào)查認(rèn)為此次事件屬于“學(xué)生之間的矛盾沖突”而非學(xué)生欺凌事件。在與乙小學(xué)達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，丙又向市教育局提出復(fù)查申請，市教育局依法受理后啟動(dòng)了復(fù)查程序，經(jīng)過復(fù)查認(rèn)為乙小學(xué)處置妥當(dāng)，最終作出維持學(xué)校處理結(jié)果的復(fù)查意見。應(yīng)當(dāng)說市教育局已經(jīng)履行了《欺凌綜治方案》所規(guī)定的復(fù)查職責(zé)，故乙要求撤銷該復(fù)查認(rèn)定書并重作的訴求于法無據(jù)，不應(yīng)得到支持。

【有關(guān)啟示】

學(xué)生欺凌防治工作是未成年人保護(hù)及預(yù)防未成年人犯罪工作的重要一環(huán)，事關(guān)中小學(xué)生健康成長與社會(huì)和諧穩(wěn)定。近年來，一些地方相繼發(fā)生中小學(xué)生欺凌事件，不僅嚴(yán)重?fù)p害了未成年人身心健康，也沖擊了社會(huì)道德底線，產(chǎn)生了不良的社會(huì)影響。

2016年以來，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室、教育部等部門先后出臺(tái)了《關(guān)于開展校園欺凌專項(xiàng)治理的通知》《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》《加強(qiáng)中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》《防范中小學(xué)生欺凌專項(xiàng)治理行動(dòng)工作方案》等文件，對切實(shí)做好學(xué)生欺凌預(yù)防和處置工作提出了相關(guān)要求。2020年修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》第三十九條規(guī)定，學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立學(xué)生欺凌防控工作制度。2021年頒布的《未成年人學(xué)校保護(hù)規(guī)定》（教育部令第50號(hào)）第十八條規(guī)定，學(xué)校應(yīng)當(dāng)落實(shí)法律規(guī)定建立學(xué)生欺凌防控專項(xiàng)制度，建立對學(xué)生欺凌行為的零容忍處理機(jī)制?！耙环ㄒ灰?guī)定”首次從立法層面上對學(xué)生欺凌問題進(jìn)行了明確規(guī)定，為學(xué)校依法做好學(xué)生欺凌防治工作提供了法律依據(jù)。

中小學(xué)校要從培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的時(shí)代新人的高度出發(fā)，把做好學(xué)生欺凌防治工作作為建設(shè)高質(zhì)量教育體系的重要內(nèi)容，作為學(xué)生成長成才的底線要求，作為學(xué)校教育教學(xué)工作的重要任務(wù)，認(rèn)真落實(shí)有關(guān)政策法規(guī)要求，努力把校園打造成最安全、最陽光的地方。

一是要堅(jiān)持教育為先，通過加強(qiáng)教育培訓(xùn)，切實(shí)提升學(xué)校師生及家長積極預(yù)防和自覺反對學(xué)生欺凌的意識(shí)。

首先，要加強(qiáng)學(xué)生教育。學(xué)校要結(jié)合學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律和思想狀況，通過集中開展宣傳教育、在道德與法治等課程中專門設(shè)置教學(xué)模塊、邀請法治副校長舉辦法治講座等方式，定期對在校生進(jìn)行學(xué)生欺凌防治專題教育，有針對性地開展預(yù)防犯罪教育，教育、引導(dǎo)學(xué)生建立平等、友善、互助的同學(xué)關(guān)系，養(yǎng)成良好的思想品德和行為習(xí)慣。

其次，強(qiáng)化教師培訓(xùn)。學(xué)校要加強(qiáng)新修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》及《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》《學(xué)校未成年人保護(hù)規(guī)定》《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》等法律、規(guī)章的宣傳解讀，將防治學(xué)生欺凌納入教職員工在職培訓(xùn)內(nèi)容，組織學(xué)習(xí)預(yù)防、處理學(xué)生欺凌的相關(guān)政策、措施和方法，切實(shí)提升依法做好學(xué)生欺凌防治工作的責(zé)任意識(shí)和能力水平。

最后，要加大家庭教育力度。學(xué)校要通過家長會(huì)、家長學(xué)校、專題講座等方式，幫助家長了解防治學(xué)生欺凌、預(yù)防未成年人犯罪相關(guān)知識(shí)，引導(dǎo)家長增強(qiáng)法治意識(shí)，落實(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任，配合學(xué)校加強(qiáng)對孩子的教育和管理。

二是要堅(jiān)持預(yù)防為主，強(qiáng)化學(xué)校日常安全管理，及時(shí)排查可能導(dǎo)致學(xué)生欺凌事件發(fā)生的苗頭隱患。

首先，要成立欺凌治理組織。學(xué)校要明確校內(nèi)責(zé)任部門，公開投訴舉報(bào)渠道，及時(shí)接受有關(guān)欺凌事件的投訴和舉報(bào)。成立由校長負(fù)責(zé)，校內(nèi)相關(guān)人員、法治副校長、法律顧問、有關(guān)專家、家長代表等參與的學(xué)生欺凌治理委員會(huì)（高中階段學(xué)校還應(yīng)吸納學(xué)生代表），負(fù)責(zé)學(xué)生欺凌行為的預(yù)防、宣傳教育、組織認(rèn)定、教育矯治等工作。

其次，要完善制度措施。學(xué)校要把防治學(xué)生欺凌作為依法治校的重要內(nèi)容，制定學(xué)生欺凌應(yīng)急處置預(yù)案和具體處理流程，在學(xué)校規(guī)章制度中補(bǔ)充完善防治學(xué)生欺凌的相關(guān)內(nèi)容（如防治欺凌崗位職責(zé)、對實(shí)施欺凌學(xué)生的處罰規(guī)定等）。要加強(qiáng)校園安全管理，完善視頻監(jiān)控系統(tǒng)，建立校園隱蔽場所動(dòng)態(tài)巡查機(jī)制和網(wǎng)上巡查機(jī)制。要建立家校聯(lián)系機(jī)制，加強(qiáng)與家長的日常溝通，發(fā)現(xiàn)學(xué)生受到傷害或者身心狀況明顯異常的要及時(shí)告知學(xué)生家長。

最后，要定期開展排查。學(xué)校要對全校學(xué)生開展全面梳理排查，與家長進(jìn)行深入溝通交流，了解掌握學(xué)生心理狀況、思想情緒和同學(xué)關(guān)系狀況，及時(shí)查找發(fā)生欺凌事件的苗頭跡象或隱患點(diǎn)。學(xué)校教職員工在日常工作中要特別關(guān)注因身體條件、家庭背景或者學(xué)習(xí)成績等可能處于弱勢或特殊地位的學(xué)生，發(fā)現(xiàn)學(xué)生存在被孤立或排擠、學(xué)習(xí)成績突然下降、精神情緒明顯反常等情形的，要及時(shí)了解和介入，必要時(shí)采取相應(yīng)的干預(yù)措施，將學(xué)生欺凌事件消除于萌芽狀態(tài)。

三是要堅(jiān)持法治為基，按照依法治教的要求，依法依規(guī)處置學(xué)生欺凌事件。

首先，學(xué)校要依法履行學(xué)生欺凌事件處置主體責(zé)任，具體包括：

第一，要建立健全學(xué)生欺凌報(bào)告制度。學(xué)校教職員工發(fā)現(xiàn)學(xué)生有明顯的情緒反常、身體損傷等情形的，要及時(shí)溝通了解情況，對可能存在被欺凌情形的，要及時(shí)向?qū)W校報(bào)告；發(fā)現(xiàn)學(xué)生實(shí)施侵犯他人身體、人格尊嚴(yán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)益等行為的，要主動(dòng)予以制止，并及時(shí)向?qū)W校報(bào)告。同時(shí)，對情節(jié)惡劣、輿論關(guān)注度高、社會(huì)影響廣泛以及可能違反治安管理或者涉嫌犯罪的嚴(yán)重欺凌事件，學(xué)校不得隱瞞，要及時(shí)向教育行政主管部門報(bào)告，并迅速聯(lián)絡(luò)公安機(jī)關(guān)介入處置，配合相關(guān)部門依法處理。根據(jù)《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第十七條的規(guī)定，對發(fā)生重大事故、事件，不按規(guī)定報(bào)告、不采取措施處置或者處置不力的，要依法給予相關(guān)責(zé)任人行政處分。

第二，要嚴(yán)格規(guī)范調(diào)查處理。根據(jù)《欺凌綜治方案》規(guī)定，學(xué)生欺凌事件的處置以學(xué)校為主。學(xué)校接到教職員工、學(xué)生或者家長關(guān)于學(xué)生欺凌的報(bào)告或舉報(bào)的，應(yīng)當(dāng)按照學(xué)校的學(xué)生欺凌事件應(yīng)急處置預(yù)案和處理流程對事件及時(shí)進(jìn)行調(diào)查處理，認(rèn)為可能構(gòu)成欺凌的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提交學(xué)校學(xué)生欺凌治理委員會(huì)對事件是否屬于學(xué)生欺凌行為進(jìn)行認(rèn)定，并通知相關(guān)學(xué)生的家長參與欺凌行為的認(rèn)定和處理，原則上學(xué)校應(yīng)在啟動(dòng)調(diào)查處理程序10日內(nèi)完成調(diào)查，并根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處置。對不同學(xué)校學(xué)生之間發(fā)生的學(xué)生欺凌事件，應(yīng)當(dāng)在教育行政主管部門的指導(dǎo)下建立聯(lián)合調(diào)查機(jī)制，進(jìn)行認(rèn)定和處理。

其次，教育行政部門要依法履行申訴處理和復(fù)查職責(zé)。作為學(xué)生欺凌綜合治理工作的牽頭單位，教育行政部門要向社會(huì)公布具體負(fù)責(zé)防治學(xué)生欺凌工作的處（科）室，負(fù)責(zé)對學(xué)生欺凌治理進(jìn)行組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。當(dāng)事人對學(xué)校處理決定不服而向教育行政部門提出申訴的，教育行政部門要及時(shí)受理并根據(jù)不同情形作出相應(yīng)處理：認(rèn)為涉事學(xué)校未予處置的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令學(xué)校先行調(diào)查處理；認(rèn)為學(xué)校處理程序妥當(dāng)、事件比較清晰的，應(yīng)以學(xué)校的處理結(jié)果為準(zhǔn)，不接受當(dāng)事人的復(fù)查請求；認(rèn)為確需復(fù)查的，應(yīng)當(dāng)依法啟動(dòng)復(fù)查程序，組織學(xué)校代表、家長代表和校外專家等組成調(diào)查小組進(jìn)行復(fù)查，在15日內(nèi)完成復(fù)查后提出處置意見并通知學(xué)校和家長、學(xué)生；對于涉嫌違反治安管理、刑事法律等涉法涉訴案件而不宜由教育行政部門受理的，應(yīng)當(dāng)明確告知有關(guān)當(dāng)事人，積極引導(dǎo)其通過相關(guān)法律程序辦理。此外，對于社會(huì)關(guān)注度較高的學(xué)生欺凌事件，教育行政部門要督促、指導(dǎo)學(xué)校做好輿情引導(dǎo)，保護(hù)學(xué)生隱私，加強(qiáng)正面宣傳，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。

最后，要建立健全關(guān)愛幫扶和教育懲戒機(jī)制。一方面，學(xué)校要建立對被欺凌學(xué)生的關(guān)愛、幫扶機(jī)制，為身體或者心理受到傷害的學(xué)生提供必要的心理健康輔導(dǎo)和幫扶措施，幫助被欺凌學(xué)生盡早恢復(fù)正常的學(xué)習(xí)生活。另一方面，學(xué)校要依據(jù)《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》等相關(guān)規(guī)定，完善校規(guī)校紀(jì)，健全教育懲戒工作機(jī)制，按照“寬容不縱容、關(guān)愛又嚴(yán)管”的原則，根據(jù)欺凌事件的不同情形，對經(jīng)調(diào)查認(rèn)定實(shí)施欺凌的學(xué)生予以必要的教育懲戒。具體來說：對情節(jié)輕微的欺凌事件，學(xué)校要對實(shí)施欺凌學(xué)生進(jìn)行嚴(yán)肅的批評教育和警示談話，促使當(dāng)事學(xué)生達(dá)成諒解；對情節(jié)較重、給被欺凌學(xué)生身心造成明顯傷害的欺凌事件，學(xué)?？梢暰唧w情節(jié)和危害程度給予實(shí)施欺凌學(xué)生紀(jì)律處分（對非義務(wù)教育階段學(xué)生還可給予留校察看、開除學(xué)籍處分），并邀請公安機(jī)關(guān)參與警示教育或予以訓(xùn)誡；對實(shí)施暴力、情節(jié)嚴(yán)重、屢教不改的嚴(yán)重欺凌事件，學(xué)校應(yīng)當(dāng)將實(shí)施欺凌學(xué)生的表現(xiàn)記入學(xué)生綜合素質(zhì)評價(jià)，必要時(shí)可按照《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》等有關(guān)規(guī)定，將實(shí)施欺凌學(xué)生依法轉(zhuǎn)入專門（工讀）學(xué)校進(jìn)行教育矯治。