基于生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法領域容錯糾錯制度樣本的實證分析

謝瓊立 薛宇航

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心,北京 100012)

隨著生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法領域改革逐步推進,激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)、勇于創(chuàng)新、推動改革顯得尤為重要,然而隨著生態(tài)環(huán)境保護問責制度構建初見成效,生態(tài)環(huán)境保護問責愈發(fā)嚴格,“問責過度”現(xiàn)象偶有發(fā)生,生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法人員基于履職風險的考慮,某些情況下往往不敢或不知如何履職。為了促進生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法部門更有效地履行職責,根據(jù)黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》文件精神,結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法領域現(xiàn)狀,亟需建立完善生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法領域容錯糾錯制度。目前,生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法領域容錯糾錯機制在實踐中尚處于探索階段,其理論研究同樣也處于初始階段。以調(diào)研過程中獲取的各地關于容錯糾錯制度制定及落實情況有關材料為研究樣本,聚焦在生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法基層實踐的困境與實施路徑,不僅具有理論價值,而且具有重要的實踐意義。

1 容錯糾錯制度建立的必要性

1.1 貫徹落實中共中央要求的應用之義

2016年的《政府工作報告》提出,健全容錯糾錯機制,給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁,讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事。2018年,中共中央辦公廳印發(fā)《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟?以下簡稱《意見》),對建立激勵機制和容錯糾錯制度,進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛樘岢雒鞔_要求,同時,要求各地區(qū)各部門在貫徹《意見》中的重要情況和建議,要及時報告黨中央[1]。

隨之,容錯糾錯機制的必要性在生態(tài)環(huán)境保護領域也逐漸凸顯。2018年的全國生態(tài)環(huán)境保護系統(tǒng)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能視頻會議上,原生態(tài)環(huán)境部部長李干杰強調(diào)：在嚴格責任追究的同時,又要建立盡職免責機制,不能讓基層生態(tài)環(huán)境保護部門工作人員“流血流汗又流淚”[2]。同年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》,提出要嚴格確定生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍、崗位及執(zhí)法人員的執(zhí)法責任,建立責任追究和盡職免責制度。2020年6月生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關于在疫情防控常態(tài)化前提下積極服務落實“六保”任務 堅決打贏打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》,其中特別要求錘煉鐵軍隊伍,建立健全容錯糾錯機制,注重在污染防治攻堅戰(zhàn)一線培養(yǎng)和考察干部[3]。

1.2 推動生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的必要舉措

隨著生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革、生態(tài)環(huán)境機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革、“放管服”改革等一系列措施落地,生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法職能和任務上都發(fā)生重大變革：生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法職責和職能范圍更寬廣,執(zhí)法任務更重更多,生態(tài)環(huán)境部門逐漸向服務型轉(zhuǎn)變。而目前處于改革之初,還存在著在縣級生態(tài)環(huán)境部門的處罰主體資格、執(zhí)法與監(jiān)測聯(lián)動、局隊站合一等方面亟需盡快解決或完善的問題。容錯糾錯制度作為激勵干部有效作為的重要抓手[4],將為改革創(chuàng)新者提供機制保障,切實保障基層生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法人員履職盡責、擔當作為,作為改革的內(nèi)生動力進一步推動改革創(chuàng)新。

1.3 推動履職盡責落地的有效手段

基層生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法人員日常承擔著各種督查、檢查、執(zhí)法等工作任務,在堅持方向不變、力度不減以及服務“六穩(wěn)”“六?！钡墓ぷ饕笙?容易出現(xiàn)越是積極作為,承擔的探索風險就越大的問題。因此,容錯糾錯制度是推動基層生態(tài)環(huán)境保護綜合行政履職盡責必不可少的一環(huán)。從作用上來說,失職問責是以保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害為目的,生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員對應盡未盡生態(tài)環(huán)境保護職責所應承擔的后果[5];容錯糾錯是在履職盡責前提下對生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法人員的保護,與失職問責同為履職盡責制度的配套機制。從權責對等的角度說,容錯糾錯是在履職盡責基礎下生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法人員應享有的權利[6]。從體系的完整性來說,想要達到履職盡責的效果,不僅要推動形成權責清單、制定認定標準和程序,還要完善配套機制,保證履職盡責效果有效落地。

2 各地探索現(xiàn)狀

近些年來,全國各地著力探索構建生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領域容錯糾錯制度,考慮到大部分市、縣級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門統(tǒng)一遵從省級制度規(guī)定,本研究選取已制定的18個省級容錯糾錯制度文本為制度樣本,分析其內(nèi)容和執(zhí)行情況。

2.1 制度內(nèi)容分析

經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn),部分省(自治區(qū)、直轄市)往往統(tǒng)一適用省委辦公廳、省級紀檢部門等出臺的容錯糾錯制度,生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)單獨出臺的容錯糾錯制度更側(cè)重于生態(tài)環(huán)境領域的適用情形,其實施程序、結(jié)果運用等要求一般參照省委辦公廳、省級紀檢部門規(guī)定。因此,本研究重點分析發(fā)文主體和適用情形,簡要梳理容錯糾錯的內(nèi)涵、實施程序、結(jié)果運用和澄清保護等有關規(guī)定,總結(jié)制度制定的總體情況(見表1)。

發(fā)文主體是影響文件效力和執(zhí)行情況的主要要素。發(fā)文主體不一樣,文件執(zhí)行效力的高低、執(zhí)行難易程度等也不一樣。發(fā)文主體的級別越高,制度執(zhí)行相對更容易。18個制度樣本的發(fā)文主體主要分為3類：省生態(tài)環(huán)境廳、省生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局/執(zhí)法總隊、省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合紀檢監(jiān)察部門。其中,省生態(tài)環(huán)境廳為當前最主要發(fā)文主體,包括廳黨組和廳辦公室兩種形式,由廳黨組發(fā)文的一般主送至各地市生態(tài)環(huán)境局黨組,由廳辦公室發(fā)文的一般主送至各地市生態(tài)環(huán)境局。其次是省生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局/執(zhí)法總隊發(fā)文,行政級別低于省生態(tài)環(huán)境廳,一般主送至各內(nèi)設機構、各地市執(zhí)法支隊等,由于生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)執(zhí)紀問責一般由黨委領導,相對于省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)文,此種方式需要建立更順暢的上下協(xié)調(diào)機制。最后,全國僅有1個省份的容錯糾錯制度由省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合駐廳紀檢監(jiān)察組發(fā)文,文件中明確紀檢監(jiān)察組負責對容錯免責工作進行監(jiān)督,此種形式的發(fā)文,對于容錯糾錯的推進實施力度更大,更易實施。

表1 容錯糾錯制度主要要素情況分析Table 1 Analysis of the main elements of the fault-tolerance and error-correcting system

容錯免責的前提條件和適用情形是劃定容錯的底線邊界。18個制度樣本均能在堅持“三個區(qū)分開來”的重要原則下,對容錯、履職盡責或不予免責的具體情形進行規(guī)定,有以下情況：一是規(guī)定履職盡責和不予免責的情形,對錯誤的界限進行明確劃分基礎上,明確容錯的具體情形,操作者相對更便于對照應用;二是規(guī)定了容錯和不予免責的情形,未說明何種情況屬于履職盡責;三是規(guī)定了容錯和履職盡責的情形;四是規(guī)定了容錯情形或履職盡責情形。其中,部分制度文本(如河南、山東、新疆與新疆建設兵團等地的容錯糾錯制度),對容錯程度的適用情形進行進一步細化,將免除與從輕、減輕責任的情形做了具體區(qū)分,對沒有造成嚴重不良影響的、積極主動挽回損失的、法律沒有明令禁止的規(guī)定免除責任,減小主觀因素對認定結(jié)果產(chǎn)生的偏差。

容錯糾錯內(nèi)涵一般包含容錯和糾錯兩方面,只有容錯糾錯并舉,才能推動制度取得實效。大部分制度樣本均能對糾錯做出要求,堅持容錯糾錯并舉,對已經(jīng)出現(xiàn)的偏差,規(guī)定單位或個人限期整改,及時補救,消除不良影響,并跟蹤了解整改情況。

容錯要如何啟動、運行、發(fā)揮作用,是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員關注的重點,也是充分發(fā)揮制度效能的重要基礎。大部分制度樣本均規(guī)定了容錯糾錯運行程序及實施主體。其中,只有少數(shù)規(guī)定的較為具體,對提出申請、審核受理、調(diào)查核實、認定反饋、結(jié)果報備、結(jié)果公示等各步驟的實施主體及操作方式等進行說明;多數(shù)僅詳細規(guī)定了提出申請、調(diào)查核實、認定反饋等程序,對容錯后向誰報備、誰來公開沒有具體說明。

容錯糾錯后的結(jié)果運用也是影響文本執(zhí)行的要素之一。對核查后被認定容錯的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員,是否能做到為其澄清正名、消除顧慮,也是應該重點關注的方面之一。大部分制度樣本能保障被容錯人的權益,主要有兩種情況：一是提出要保障被實施減輕或免于責任的執(zhí)法人員,在干部錄用、職稱評定、提拔任用、各類評優(yōu)、考核中不受或減輕影響;二是對信訪、舉報經(jīng)查實后屬于惡意誣告或認定予以免責容錯的,及時在一定范圍內(nèi)為其澄清正名,實名舉報的按規(guī)定向舉報人反饋結(jié)果。

2.2 制度執(zhí)行情況

分析資料發(fā)現(xiàn),已出臺制度的18個省(自治區(qū)、直轄市)中,僅有4個省根據(jù)當?shù)氐娜蒎e糾錯制度有效實施免責,各地對容錯糾錯制度能做到有效落實的仍是少數(shù)。

第一種情況是,生態(tài)環(huán)境部門主動作為，主動與上級紀檢監(jiān)察部門溝通解釋,最終運用制度予以免責。例如,浙江省某市生態(tài)環(huán)境部門某分局接到紀檢監(jiān)察部門追責要求后,積極作為、全面調(diào)查,根據(jù)該市生態(tài)環(huán)境局《容錯糾錯機制實施辦法》向紀委作出解釋,并作免責決定。

第二種情況是,負責追責問責的部門主動援引制度規(guī)定予以免責。例如,山東省某市紀檢監(jiān)察部門就某起生態(tài)環(huán)境保護督察信訪投訴案件,認為應對該企業(yè)所在轄區(qū)生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法相關負責人給予通報處理。負責追責問責的上級部門經(jīng)集體研究后,認為符合《山東省生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)干部履職盡責容錯糾錯實施辦法(試行)》中規(guī)定容錯的情形,應當認定為履職盡責,免除問責,并將該案例作為典型案例推廣各市借鑒運用。

第三種情況是,生態(tài)環(huán)境部門和紀檢部門適用制度規(guī)定,并對相關責任人予以免責。例如,福建省某市生態(tài)環(huán)境局黨組和駐局紀檢組擬對現(xiàn)場檢查不全面、問題線索核查不嚴謹?shù)膱?zhí)法人員進行問責,經(jīng)過進一步核查案件細節(jié)并研究探討,認為符合《中共福建省生態(tài)環(huán)境廳黨組關于〈福建省生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)干部容錯糾錯實施暫行辦法〉的通知》中規(guī)定容錯的情形,免于追究責任,并堅持容錯糾錯并舉,進行公開批評教育。

第四種情況是,適用省紀委、省委組織部門、省生態(tài)環(huán)境部門、省監(jiān)察機關等四部門聯(lián)合印發(fā)的相關制度。例如,安徽省就某風景區(qū)的生態(tài)環(huán)境損害問題予以追究相關責任人責任,考慮到該區(qū)的原執(zhí)法大隊長對突出生態(tài)環(huán)境問題企業(yè)進行處罰,屬于部分履職到位,予以從輕處理。

綜上可見,相關制度能夠得以運用,一方面得益于相對明確的容錯糾錯制度；另一方面,取決于適用情形是否清晰,以及相關責任人是否積極作為、全面調(diào)查。

3 存在問題及主要原因

容錯糾錯制度建立以來,各地都在積極開展探索實踐,“出臺易,執(zhí)行難”的問題比較突出。本研究從制度文本本身存在問題出發(fā),查擺制約制度落地的主要原因。

3.1 免責認定不明晰

清晰明確的情形和標準是容錯實施的前提之一,生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領域容錯糾錯制度的理論和實踐目前仍處于探索階段,各地規(guī)定仍不夠具體明確。一是免責認定情形規(guī)定籠統(tǒng)。如某省出臺制度中僅提出“在履職盡責前提下,符合下列情形之一的,可從輕、減輕處理或者免于責任追究”。此處未能明確區(qū)分“從輕”“減輕”和“免責”適用不同情形。針對具體情形,是實施“從輕”“減輕”還是“免責”,沒有界限明顯的區(qū)分依據(jù)。二是免責認定的衡量標準可操作性不強。部分地區(qū)制定的履職盡責、容錯糾錯細則無法適用于實際發(fā)生的所有情形,遇到無法直接判定的案件,在沒有明確的法律法規(guī)、部門規(guī)章和各項制度的依據(jù)下,對追責還是減責、免責的判定依據(jù)和區(qū)分標準存在一定模糊性,具體力度和尺度該如何設定,很大程度上依靠認定部門自行掌握。宿遷市紀委書記對此也深有同感：如今干部容錯難、問責難,難在政策邊界模糊,可操作性不強[7]。

3.2 與追責部門合力不足

免責制度及相關規(guī)定未完全得到追責部門支持,相關部門參與不足,是當前阻礙制度落地的重要因素之一。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是發(fā)文單位效力不足,94.4%的制度由省級生態(tài)環(huán)境廳或廳下設的執(zhí)法局發(fā)文,真正負責追責(免責)的黨委(組)、紀檢監(jiān)察部門并未參與制度制定,或在制定制度時未爭取黨委(組)、紀檢監(jiān)察部門認同,在問責時紀檢部門無法認同免責制度相關規(guī)定。二是部分制度規(guī)定免責啟動由當事人提出,未規(guī)定紀檢監(jiān)察組或當事人所在單位黨委(紀委)可主動考察當事人是否符合免責條件。而實際實施過程中,存在部分執(zhí)法人員顧慮申請免責帶來的后續(xù)影響而選擇不主動申請,如《半月談》調(diào)查重慶北碚區(qū)的干部容錯糾錯機制實行情況,發(fā)現(xiàn)免責幾乎由紀檢監(jiān)察機關主動提出,很少有本人提出的案例[8]。僅由當事人提出免責申請,易導致部分符合免責條件的案件未得到有效啟動[9]。

3.3 免責程序不完善

制約容錯糾錯制度實施所面臨的另一個難點就是,除申請、調(diào)查核實、認定反饋等主要程序外,相應配套的程序如何設置,還未進一步細化。比如,一是缺少申訴渠道。僅有少數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)的制度作出申訴規(guī)定,大部分地區(qū)缺少申訴相關內(nèi)容的規(guī)定,若有關部門經(jīng)過調(diào)查研究得出認定結(jié)果后,當事人即使有不同意見,也不能提出。若免責結(jié)果出現(xiàn)偏差,也缺乏補救渠道。二是監(jiān)督程序不明確。各地制度未在程序中明確監(jiān)督機制如何運行,而追責、免責部門權力有一定的彈性,無監(jiān)督機制易產(chǎn)生權利被濫用的可能。三是缺少指導機制。大多數(shù)制度對結(jié)果公示提出“一般應當在一定范圍內(nèi)公開”,但未指出公開的主體、情形及程序,公開與否主要取決于主觀意向,不能發(fā)揮典型案例的指導作用,不利于營造容錯糾錯氛圍。

4 優(yōu)化路徑

推進生態(tài)環(huán)境執(zhí)法系統(tǒng)容錯糾錯制度有效落地,需要構建一個邏輯嚴密的有機整體。針對各地已出臺的制度,充分吸收可借鑒的成功做法,切實回應當前制度中出現(xiàn)的突出問題,從免責認定依據(jù)、多部門協(xié)同、免責程序和機制等方面提出進一步優(yōu)化的建議,消除容錯糾錯制度的運行障礙。

4.1 推動免責認定有規(guī)可依

推動容錯糾錯制度落地的重要前提是讓實施者有法可依,有規(guī)可依,這就意味著必須完善制度有關規(guī)定,劃清容錯與問責之間的范圍邊界,明確適用情形和標準,規(guī)范認定程序。一是明確免責和不予免責情形。以現(xiàn)場檢查計劃制度為基礎,結(jié)合履職盡責,理順履職盡責和依法追責的責任邊界。以負面清單形式明確哪些情形不能予以免責,以正面清單形式明確從輕、減輕和免于處罰的情形,提供制度實際執(zhí)行的明確依據(jù)。二是制定原則性衡量標準?？疾靹訖C態(tài)度、客觀條件、性質(zhì)程度、程序方法、后果影響、挽回損失等情況,對于無法根據(jù)清單直接判斷的,運用標準綜合研判。三是規(guī)范認定程序。根據(jù)調(diào)查核實情況進行集體研判提出意見,征求紀檢監(jiān)察部門意見,報所在部門黨委黨組研究確定。對于特別復雜的或者會商意見分歧較大的,向上級黨委、紀檢監(jiān)察機關或人事部門報告。

4.2 謀求多元參與、協(xié)同推進格局

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領域容錯糾錯的實施,涉及紀檢、人事等多個部門,涵蓋前期摸排、現(xiàn)場執(zhí)法、處罰等多個環(huán)節(jié),甚至需要跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同推進。針對當前各主體參與不足的現(xiàn)狀,應該積極構建各部門有序參與的工作格局。一是暢通部門間的溝通和協(xié)調(diào)。在目前還不具備專門立法或修法的前提下,各地可建立生態(tài)環(huán)境部門與紀檢監(jiān)察部門等相關部門的聯(lián)動機制,以部門聯(lián)席座談會會議紀要的形式將對于容錯糾錯的共識予以確認,并及時公布。二是從長遠目標來看,參照市場監(jiān)管部,以部門規(guī)章的形式將盡職免責作為履職盡責重要補充[10]。同時,各地可研究建立“黨委政府領導+紀檢監(jiān)察機關執(zhí)行+人事部門協(xié)助+上級部門紀委監(jiān)督”的機制,切實讓制度真正發(fā)揮實效。三是堅持“問責免責同步啟動”原則。壓實問責機關、當事人及所在單位黨委(紀委)啟動免責程序的主體責任,堅持問責與免責同時啟動,同步調(diào)查核實、溝通會商、提出問責免責建議。

4.3 完善流程,健全長效機制

容錯糾錯機制是一項系統(tǒng)性工程,需要從點到面進行整體設計。為保障容錯糾錯制度長效化、常態(tài)化,形成“既鼓勵創(chuàng)新,又科學容錯;既鞭策,又保護”的制度配合,需要進一步完善相應的配套程序。一是建立申訴程序。單位或個人對不予免責、減責等決定不服的,可以依照有關規(guī)定提出申訴,追(問)責機關應作出處理,對不符合免責、減責情形的,應當給予解釋答復。如明確省生態(tài)環(huán)境廳機關黨委、人事處允許當事人或單位據(jù)實申訴,不得無理由不受理,并強調(diào)申訴不加重追責問責程度。二是完善監(jiān)督程序。充分發(fā)揮上級黨委或紀檢部門作用,強化對事實認定、執(zhí)行程序等方面的監(jiān)督,嚴肅查處不作為或以免責為借口故意包庇的行為。組織人事部門加強考核被容錯人容錯后表現(xiàn)和狀態(tài),考核考察客觀評價。如安徽省《關于突出環(huán)境問題責任追究工作的指導意見》規(guī)定“建立包括各級紀檢檢查機關、人事部門的聯(lián)動機制”,有利于加強監(jiān)督。三是建立典型案例指導機制。借鑒司法體系不定期公布典型案例的做法,匯總免責典型案例,建立典型案例信息庫,總結(jié)提煉形成抽象化的條文。既為后續(xù)案件辦理提供參考,又為制度制定提供原始素材,進一步營造免責、減責氛圍,進一步推進制度落實。