洛洋
時(shí)隔16年,銀行業(yè)監(jiān)管法迎來大修。
近期,銀保監(jiān)會(huì)就《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法(修訂草案征求意見稿)》(下稱《征求意見稿》)向社會(huì)公開征求意見。近年來,隨著銀行業(yè)改革加速,金融市場(chǎng)化程度不斷提高,而監(jiān)管法規(guī)相對(duì)滯后,某些重要領(lǐng)域存在空白,難以滿足監(jiān)管實(shí)踐的需要?!墩髑笠庖姼濉分鉀Q銀行業(yè)監(jiān)管工作面臨的突出問題,對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管制度進(jìn)行了補(bǔ)充和完善,較現(xiàn)行《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》(共52條)新增了40個(gè)條文,包括股東股權(quán)管理、第三方監(jiān)管、完善風(fēng)險(xiǎn)處置、提高違法成本等。
多位專家向《中國(guó)新聞周刊》表示,總體上,《征求意見稿》突破傳統(tǒng)金融監(jiān)管的固有困局,創(chuàng)新監(jiān)管方式,強(qiáng)化了對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管,提高了對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管的針對(duì)性和有效性,是對(duì)中國(guó)銀行業(yè)的一次重塑。一位銀行業(yè)資深人士表示,《征求意見稿》由此前偏重業(yè)務(wù)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槿姹O(jiān)管,突出了公司治理的重要性,與前者相比優(yōu)化了不少。
首先,《征求意見稿》強(qiáng)調(diào)要實(shí)施股權(quán)穿透,將股東的股東納入監(jiān)管。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所銀行研究室主任李廣子告訴《中國(guó)新聞周刊》。近年來,以包商銀行破產(chǎn)事件為代表,中國(guó)銀行業(yè)出現(xiàn)的主要風(fēng)險(xiǎn)大多數(shù)與銀行公司治理失效有關(guān),其中又以主要股東或?qū)嶋H控制人的行為不規(guī)范最為突出。包括出資不實(shí)、非公允關(guān)聯(lián)交易、對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)決策的干預(yù)等。股東行為的不規(guī)范是導(dǎo)致部分銀行風(fēng)險(xiǎn)暴露的直接誘因。
銀行的部分股東常常通過增加持股層級(jí)、交叉持股、股權(quán)代持等方式規(guī)避監(jiān)管,上海新金融研究院副院長(zhǎng)、浙商銀行原行長(zhǎng)劉曉春表示,業(yè)內(nèi)通過一些被處置的銀行發(fā)現(xiàn),最后給銀行造成重大風(fēng)險(xiǎn)、掏空銀行的往往是股東背后的股東,即穿透到最后的實(shí)際控制人。
因此,有必要對(duì)銀行的股東持股進(jìn)行穿透,不僅要規(guī)范銀行主要股東的行為,也要將主要股東的控股股東、實(shí)際控制人納入監(jiān)管。目前,針對(duì)股東違法亂象,在法律層面仍存在監(jiān)管力度不夠,事中監(jiān)管、事后懲戒依據(jù)不足等短板。
圖/IC
為加強(qiáng)股東監(jiān)管,《征求意見稿》增加了至少10條與股東、股權(quán)有關(guān)的條文內(nèi)容,包括:股東審查、出資義務(wù)、股權(quán)信息報(bào)告義務(wù)、信息報(bào)送義務(wù)、有關(guān)強(qiáng)制措施、相關(guān)責(zé)罰等。并且,將機(jī)構(gòu)主要股東、實(shí)際控制人納入監(jiān)管范圍,建立事前準(zhǔn)入審批、事中持續(xù)監(jiān)管、事后處置處罰的全流程監(jiān)管制度。
值得注意的是,除了緊盯內(nèi)部管理,《征求意見稿》也開始關(guān)注機(jī)構(gòu)外部性影響,在審慎監(jiān)管基礎(chǔ)上新增“行為監(jiān)管原則”內(nèi)容,覆蓋消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、競(jìng)爭(zhēng)行為等。劉曉春向《中國(guó)新聞周刊》分析,此前相關(guān)法律更多是從機(jī)構(gòu)監(jiān)管角度出發(fā),考慮機(jī)構(gòu)自身的安全、穩(wěn)健經(jīng)營(yíng),并沒有過多關(guān)注機(jī)構(gòu)可能給外界帶來的影響。這次《征求意見稿》關(guān)于行為監(jiān)管的提法,是要從金融消費(fèi)者、社會(huì)利益的角度對(duì)銀行的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)管。
以“競(jìng)爭(zhēng)行為”為例,“一旦部分銀行在競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)生不當(dāng)行為,將會(huì)對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生不利影響。其中,銀行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為主要包括商業(yè)賄賂、限制競(jìng)爭(zhēng)、虛假宣傳等等。本次《征求意見稿》將銀行的這類行為明確納入行為監(jiān)管范疇?!崩顝V子表示。
另外,為完善銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)接管和市場(chǎng)退出機(jī)制,做好接管與破產(chǎn)程序的有序銜接,《征求意見稿》新增接管組職責(zé)、接管措施、行政重組、破產(chǎn)申請(qǐng)等7個(gè)法律條文。
目前,經(jīng)過幾年金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn),“明天系”“安邦系”等風(fēng)險(xiǎn)事件均已得到有序處置,但形勢(shì)仍然復(fù)雜嚴(yán)峻,新老問題交織疊加。
銀保監(jiān)會(huì)主席郭樹清曾表示,要處置問題機(jī)構(gòu),及早把“爛蘋果”撿出去。為最大限度維護(hù)公眾根本利益,必須以成本最小為原則,讓經(jīng)營(yíng)失敗金融企業(yè)退出市場(chǎng)。
劉曉春認(rèn)為,經(jīng)過多年實(shí)踐,業(yè)內(nèi)已形成銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)也會(huì)破產(chǎn)的共識(shí),但在法律層面并不是很清晰。《征求意見稿》對(duì)此作出了非常具體的規(guī)定,以后再有機(jī)構(gòu)出險(xiǎn),就可做到有法可依。