梁振濤 高 建

(天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，天津 300387)

黨內(nèi)法規(guī)制度作為中國共產(chǎn)黨立黨管黨治黨的制度資源，始終是黨的建設(shè)的重要內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)制度因黨而生，因黨的建設(shè)發(fā)展而興，可以說，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史就是一部黨的建設(shè)史。中國共產(chǎn)黨成立時(shí)，把馬克思主義黨內(nèi)規(guī)章制度思想本土化，提出黨內(nèi)法規(guī)概念，用黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)組織嚴(yán)密、紀(jì)律嚴(yán)明的無產(chǎn)階級(jí)政黨。奪取全國政權(quán)后，中國共產(chǎn)黨為鞏固執(zhí)政地位、實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)全國的局面，積極探索黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的新路子，制定了一系列關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)方面的制度。進(jìn)入新時(shí)期，中國共產(chǎn)黨通過恢復(fù)與強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度在黨建中的地位與作用，積極用制度管黨治黨，開啟了黨的建設(shè)的新的偉大工程。走進(jìn)新時(shí)代，中國共產(chǎn)黨立足于黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，全面開啟黨內(nèi)法規(guī)制度高質(zhì)量建設(shè)模式，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、依規(guī)治黨進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段。本文基于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史，從理論、實(shí)踐、時(shí)代三個(gè)方面對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的邏輯理路進(jìn)行探析，進(jìn)而為新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供行動(dòng)策略與啟示。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理論邏輯：馬克思主義經(jīng)典作家規(guī)章制度建黨思想及其中國化

馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于規(guī)章制度建黨的重要思想為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供了理論來源。盡管馬克思主義經(jīng)典作家沒有明確表述黨內(nèi)法規(guī)制度的相關(guān)概念和理論，但都把政黨建設(shè)與規(guī)章制度、法律緊密聯(lián)系起來，在其經(jīng)典文獻(xiàn)中對(duì)黨的綱領(lǐng)、章程、紀(jì)律、決議、條例等進(jìn)行了論述，體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)制度最初具有的精神實(shí)質(zhì)。這些重要論述不僅成為中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理論基礎(chǔ)，而且被中國共產(chǎn)黨進(jìn)一步本土化運(yùn)用與發(fā)展。

第一，馬克思主義政黨構(gòu)建的理論任務(wù)是制定綱領(lǐng)和章程。政黨的綱領(lǐng)和章程是政黨建設(shè)與發(fā)展的根基。無產(chǎn)階級(jí)政黨的綱領(lǐng)決定黨的本質(zhì)，集中體現(xiàn)黨的政治認(rèn)同和政治意識(shí)，是維護(hù)黨內(nèi)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、整合社會(huì)力量、獲取人民支持的思想基礎(chǔ)和制度保障。馬克思主義認(rèn)為，一個(gè)不能制定與實(shí)施政治綱領(lǐng)的黨，是無法成為全國性的政黨，無產(chǎn)階級(jí)建黨要有自己的綱領(lǐng)，因?yàn)檎h的綱領(lǐng)是政黨發(fā)展水平的象征，政黨“制定一個(gè)原則性綱領(lǐng)(應(yīng)該把這件事推遲到由較長時(shí)間的共同工作準(zhǔn)備好了的時(shí)候)，這就是在全世界面前樹立起可供人們用來衡量黨的運(yùn)動(dòng)水平的里程碑”[1](P426)，并且人民可以通過它來判斷這個(gè)黨是否為全國性的政黨?！豆伯a(chǎn)黨宣言》是首部馬克思主義政黨綱領(lǐng)，是科學(xué)社會(huì)主義理論與無產(chǎn)階級(jí)建黨實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物，它為世界各國的共產(chǎn)黨制定綱領(lǐng)提供了基本準(zhǔn)則。列寧在俄國制定了無產(chǎn)階級(jí)政黨綱領(lǐng)和組織章程，認(rèn)為無產(chǎn)階級(jí)政黨必須把綱領(lǐng)作為黨建的行動(dòng)指南，鞏固黨內(nèi)統(tǒng)一的思想。馬克思主義政黨的奮斗目標(biāo)是建立無產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治和實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義，這就要求無產(chǎn)階級(jí)政黨不僅要有自己的綱領(lǐng)，還要有共同章程。共產(chǎn)主義同盟作為首個(gè)無產(chǎn)階級(jí)政黨，用《共產(chǎn)主義者同盟章程》規(guī)定無產(chǎn)階級(jí)政黨的目標(biāo)，明確無產(chǎn)階級(jí)政黨的生活原則、組織制度、入黨資格等，要求黨員的活動(dòng)意圖必須與黨的目的一致，黨員要服從黨的一切決議、保守黨的秘密和接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。列寧認(rèn)為，政黨首先要制定黨的章程，因?yàn)檎鲁淌恰瓣P(guān)于黨組織的形式和準(zhǔn)則的總的決議”[2](P145)，是民主集中制原則的集中體現(xiàn)。如果無產(chǎn)階級(jí)政黨沒有章程，就無法履行歷史使命。因此，無產(chǎn)階級(jí)政黨一定要有自己的黨綱，有了黨綱才能培育政黨意識(shí)，才能依據(jù)客觀事實(shí)制定黨的章程，鞏固黨的先進(jìn)性。

第二，馬克思主義政黨黨內(nèi)規(guī)章制度具有法的效力，是維護(hù)黨的紀(jì)律與權(quán)威的根本保證。首先，黨內(nèi)規(guī)章制度是黨內(nèi)行為規(guī)范，具有強(qiáng)制約束力，它主要由黨的章程、綱領(lǐng)、決議、條例等組成。無產(chǎn)階級(jí)政黨通過制定黨內(nèi)規(guī)章制度約束黨組織與黨員，以此增強(qiáng)黨的凝聚力和革命性，完成黨的奮斗目標(biāo)。馬克思、恩格斯認(rèn)為黨內(nèi)規(guī)章制度不屬于法律，但在特殊條件下，政黨使用法律概念，只是說明黨內(nèi)決議的效力類似于法律，在黨內(nèi)具有普遍約束力。如果“一個(gè)黨喪失了作出有約束力的決議的可能性，它就只能在自己的活的、經(jīng)常變化的需要中去尋找自己的法規(guī)”[3](P395)。馬克思把總委員會(huì)的決議稱為政黨的最高判決，認(rèn)為它的效力優(yōu)先于地方性的章程條例，是黨活動(dòng)的法權(quán)依據(jù)。恩格斯把黨的章程條例作為第一國際的唯一“法律”，因?yàn)檫@些法律是在工人們的代表大會(huì)上制定的，是全體工人承認(rèn)的，并且可以約束他們的行為。列寧把黨章作為指引人民做事的法令，強(qiáng)調(diào)黨的代表大會(huì)是黨的唯一立法機(jī)關(guān)，只有它才能制定黨內(nèi)決議和黨內(nèi)重要法規(guī)，全黨必須在實(shí)踐中維護(hù)黨的決議，無條件執(zhí)行黨制定的準(zhǔn)則和決定，如果黨的決定沒有被黨中央新的決定所替代，它在黨內(nèi)仍然具有法的效力。其次，黨內(nèi)規(guī)章制度是維護(hù)黨的紀(jì)律與權(quán)威的根本保證。黨的紀(jì)律與權(quán)威是馬克思主義政黨區(qū)別其他政黨的標(biāo)志，是彰顯其獨(dú)特政治優(yōu)勢(shì)、獲取強(qiáng)大動(dòng)力的關(guān)鍵。馬克思通過制定章程明確黨的紀(jì)律，強(qiáng)調(diào)保持黨的紀(jì)律的極端重要性。列寧也強(qiáng)調(diào)“無產(chǎn)階級(jí)的無條件的集中制和極嚴(yán)格的紀(jì)律，是戰(zhàn)勝資產(chǎn)階級(jí)的基本條件之一”[4](P181)，是發(fā)揮無產(chǎn)階級(jí)組織作用的重要保障。但黨的紀(jì)律需要用黨內(nèi)規(guī)章制度進(jìn)行維護(hù)。黨的綱領(lǐng)、章程、決定和其他規(guī)范性制度文件是維護(hù)和遵守黨紀(jì)的根本保障，列寧要求黨員要遵守黨規(guī)黨紀(jì)，否則將受到嚴(yán)肅的懲罰，并建議在黨內(nèi)建立追究違紀(jì)黨員責(zé)任的問責(zé)制，若新黨員觸犯黨內(nèi)法規(guī)紀(jì)律，其入黨推薦人將會(huì)受到黨紀(jì)的處罰。

第三，馬克思主義政黨黨內(nèi)監(jiān)督制度是制約黨內(nèi)權(quán)力、落實(shí)規(guī)章制度建黨的關(guān)鍵。馬克思主義認(rèn)為，無監(jiān)督的制度是無力的，無監(jiān)督的權(quán)力是易腐朽的，政黨要注重黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)，積極開拓黨內(nèi)監(jiān)督渠道，加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督。雖然馬克思、恩格斯沒有提出系統(tǒng)的黨內(nèi)監(jiān)督理論，但他們通過系列的制度安排，把黨內(nèi)監(jiān)督的相關(guān)理念貫穿于黨的建設(shè)之中。馬克思、恩格斯通過建立黨的代表大會(huì)制度，明確黨內(nèi)執(zhí)行機(jī)關(guān)要接受黨內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)管。通過說明黨的“組織本身是完全民主的，它的各委員會(huì)由選舉產(chǎn)生并隨時(shí)可以罷免”[5](P196)，證明選舉制度是選舉者監(jiān)督黨內(nèi)公務(wù)人員的有效方式。通過堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)并決定黨內(nèi)事務(wù)的制度，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)集體成員間的相互監(jiān)督。列寧在馬克思、恩格斯監(jiān)督理念的基礎(chǔ)上，提出了黨內(nèi)監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)。列寧認(rèn)為監(jiān)督黨內(nèi)人員對(duì)規(guī)章制度執(zhí)行的情況是必要的，并且這種監(jiān)督不能只停留在口頭或理念上，還必須踐行在行動(dòng)上。既要建立專門的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)去應(yīng)對(duì)黨內(nèi)可能出現(xiàn)的貪污腐敗、官僚作風(fēng)等不良現(xiàn)象，又“要有多種多樣的自下而上的監(jiān)督形式和方法，以便消除蘇維埃政權(quán)的一切可能發(fā)生的弊病，反復(fù)地不倦地鏟除官僚主義的莠草”[6](P186)，進(jìn)而確保黨的先進(jìn)性、純潔性。為此，列寧要求建立中央監(jiān)察委員會(huì)，使黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行時(shí)刻處在監(jiān)管之下，防止權(quán)力腐敗發(fā)生。首先，監(jiān)察委員會(huì)的成員由黨的代表大會(huì)選出，選出的人員必須對(duì)黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)，必須是能夠認(rèn)真、嚴(yán)肅執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督使命的高素質(zhì)人才。其次，監(jiān)察委員會(huì)保持較高的獨(dú)立性、權(quán)威性。監(jiān)察委員會(huì)與黨的委員會(huì)是平行關(guān)系、同等地位，在具體工作中，監(jiān)察委員會(huì)不受其他部門干涉，依據(jù)相關(guān)監(jiān)察條例、原則和規(guī)定，獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。再次，監(jiān)察委員把黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的高層機(jī)構(gòu)作為重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象，避免黨內(nèi)出現(xiàn)集權(quán)化傾向。在列寧的監(jiān)督設(shè)計(jì)里，黨內(nèi)不存在不被監(jiān)督的人員或權(quán)力，監(jiān)察委員會(huì)必須參加政治局的會(huì)議，檢查與政治局相關(guān)的文件，并且“這個(gè)集體應(yīng)該‘不顧情面’，應(yīng)該注意不讓任何人的威信，不管是總書記，還是某個(gè)其他中央委員的威信，來妨礙他們提出質(zhì)詢，檢查文件，以至做到絕對(duì)了解情況并使各項(xiàng)事務(wù)嚴(yán)格按照規(guī)定辦事”[7](P381)。這一制度安排，意在遏制黨內(nèi)集權(quán)化傾向。

第四，馬克思主義經(jīng)典作家規(guī)章制度建黨思想的中國化，是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的根本理論指導(dǎo)。馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于黨綱黨章、黨規(guī)黨紀(jì)等相關(guān)思想，被中國共產(chǎn)黨繼承與發(fā)展。黨的一大、二大分別建立了黨的綱領(lǐng)和章程，雖然黨章缺乏總綱部分，但明確了黨的奮斗目標(biāo)。七大黨章開始有了總綱，明確了黨章與總綱結(jié)合的模式，此后黨的八大至十九大黨章都是這種模式，說明黨始終把黨章和綱領(lǐng)作為黨生存與發(fā)展的根基。黨的歷史實(shí)踐表明，加強(qiáng)黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)是建黨管黨治黨的重大制度措施，是黨奪取革命、建設(shè)、改革和新時(shí)代偉大勝利的重要法寶。民主革命時(shí)期，毛澤東強(qiáng)調(diào)，在思想建黨的同時(shí)，需要制定制度與政策，糾正黨內(nèi)錯(cuò)誤思想、規(guī)范黨內(nèi)思想教育，鞏固思想建黨成果。在規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系方面，毛澤東提出黨內(nèi)法規(guī)概念，并指出維護(hù)良好的黨內(nèi)關(guān)系，不僅需要黨的紀(jì)律，還需要制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)[8](P528)。毛澤東還強(qiáng)調(diào)，要用黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的組織建設(shè)、嚴(yán)明黨紀(jì)軍紀(jì)。社會(huì)主義建設(shè)探索時(shí)期，鄧小平指出，要從黨的制度方面作出調(diào)整，實(shí)現(xiàn)對(duì)黨組織與黨員的嚴(yán)格監(jiān)督，事實(shí)上，黨已經(jīng)建立了一系列有關(guān)黨內(nèi)生活的制度，如民主集中制、黨內(nèi)斗爭方法、團(tuán)結(jié)-批評(píng)-團(tuán)結(jié)的方法等都是黨內(nèi)法規(guī)。改革開放后，黨在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)時(shí)，提出了制度建設(shè)與改革的重要思想，把制度建設(shè)上升到事關(guān)黨和國家長治久安的高度，推動(dòng)了馬克思主義黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)理論的重大發(fā)展。在黨和國家制度建設(shè)方面，鄧小平認(rèn)為制度具有全局性特征，“這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色”[9](P333)。在黨法與國法關(guān)系上，鄧小平強(qiáng)調(diào)：“黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵9](P147)因此，黨必須重視黨內(nèi)法規(guī)制度在管黨治黨中的地位與作用，必須從制度方面著手加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織和黨的自身建設(shè)，通過完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、改革黨的組織制度、強(qiáng)化黨的監(jiān)督制度，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、優(yōu)化黨的干部隊(duì)伍和提升黨的制度執(zhí)行力。改革開放新時(shí)期，黨內(nèi)制度建設(shè)的覆蓋范圍不斷拓展，江澤民強(qiáng)調(diào)，完善黨的各領(lǐng)域制度是新的歷史時(shí)期黨的建設(shè)的重大任務(wù)之一，要把制度建設(shè)納入黨的建設(shè)總布局，貫穿于黨的思想、組織和作風(fēng)建設(shè)之中。要立足于從嚴(yán)治黨，把規(guī)章制度建設(shè)與思想教育有效結(jié)合起來，使治黨的方針方略真正落實(shí)到教育、管理和監(jiān)督全體黨員的各環(huán)節(jié)上，進(jìn)而推動(dòng)全體黨員依章依規(guī)辦事，嚴(yán)格規(guī)范自身行為，這無疑開啟了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的新局面，深化了馬克思主義黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)理論。進(jìn)入新世紀(jì)，黨從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力和先進(jìn)性建設(shè)出發(fā)，進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和創(chuàng)新力度。胡錦濤依據(jù)新形勢(shì)下管黨治黨要求，提出建設(shè)以黨章為根本、民主集中制為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的目標(biāo)任務(wù)，堅(jiān)持把制度建設(shè)作為黨的建設(shè)的重要內(nèi)容和管黨治黨的重要保證，堅(jiān)持用科學(xué)、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度加強(qiáng)黨的思想、組織、作風(fēng)和反腐倡廉建設(shè)，推動(dòng)黨內(nèi)政治生活、反腐倡廉建設(shè)的制度化、規(guī)范化，從而實(shí)現(xiàn)制度管權(quán)管事管人的治黨目的。新時(shí)代以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系被納入中國特色社會(huì)主義法治體系，作為黨推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨實(shí)踐的制度依據(jù)。習(xí)近平指出，“沒有規(guī)矩不成其為政黨，更不成其為馬克思主義政黨”[10](P151)，“鏟除不良作風(fēng)和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規(guī)制度 ”[11](P61)，必須“構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[11](P56)，要重視黨內(nèi)法規(guī)制度的作用，把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為從嚴(yán)治黨的根本之策，堅(jiān)持依法治國、制度治黨與依規(guī)治黨三者統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)，同時(shí)發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度的整體效能，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，時(shí)刻用制度制約與監(jiān)管權(quán)力、深化黨內(nèi)反腐斗爭，用制度嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，推動(dòng)新時(shí)代黨的建設(shè)發(fā)展。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實(shí)踐邏輯：從規(guī)章建黨到制度治黨

(一)革命時(shí)期黨主要通過建立黨綱黨章、黨規(guī)黨紀(jì)和黨內(nèi)法規(guī)性文件進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

革命戰(zhàn)爭時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)制度的興起與發(fā)展，為建設(shè)組織嚴(yán)密、紀(jì)律嚴(yán)明的政黨組織，提供了堅(jiān)實(shí)的政治與制度保障。中國共產(chǎn)黨成立時(shí)就依據(jù)自身建設(shè)需要，開始建章立制、嚴(yán)肅黨紀(jì)，使黨建與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)緊密聯(lián)系一起，初步形成了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)踐的基本模式。這一時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)踐通過黨綱、黨章、決議、紀(jì)律、決定等形式體現(xiàn)出來，在解決黨自身問題的過程中不斷推進(jìn)。

從黨成立至抗戰(zhàn)前期，黨通過制定、實(shí)施和修改黨章、黨規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)性文件，建立了黨內(nèi)最基本的規(guī)章制度。1921年黨的一大通過首部具有法規(guī)性質(zhì)的《中國共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》，確立馬克思主義為黨的指導(dǎo)思想，明確黨的名稱、性質(zhì)、宗旨、奮斗目標(biāo)、組織章程、組織原則、組織紀(jì)律和入黨資格、程序及黨員發(fā)展等內(nèi)容，全體黨員完成了在思想、紀(jì)律等方面的首次塑造與洗禮，由此，規(guī)章建黨開始。1922年黨的二大制定了黨的首部黨章，指出中國共產(chǎn)黨是無產(chǎn)階級(jí)政黨，黨的組織原則是民主集中制，黨的運(yùn)動(dòng)要深入群眾，黨的組織紀(jì)律要突出政治的嚴(yán)肅性。黨員如有違反黨章或黨內(nèi)決議、泄露黨的機(jī)密、三個(gè)月未繳黨費(fèi)等現(xiàn)象，將給予開除黨籍處罰。同時(shí)，黨的二大通過了《關(guān)于共產(chǎn)黨的組織章程決議案》《關(guān)于議會(huì)行動(dòng)的決議案》等多部決議，意味著黨完成了最初的建黨任務(wù)，黨綱、黨章、黨內(nèi)決議等黨內(nèi)法規(guī)的建立與實(shí)施為規(guī)章建黨奠定了制度根基，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)踐序幕開啟。1923年黨的三大開始修改黨章，制定《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會(huì)組織法》，黨內(nèi)法規(guī)理念以“組織法”的形式體現(xiàn)出來。1925年黨的四大再次修改黨章，制定《對(duì)于中央執(zhí)行委員會(huì)報(bào)告之議決案》《對(duì)于組織問題之議決案》，規(guī)定黨的組織形式與原則分別是中央集權(quán)制和民主集中制，強(qiáng)調(diào)黨紀(jì)建設(shè)的重要性和必要性。1927年黨制定了《黨的組織問題議決案》《政治紀(jì)律決議案》《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會(huì)告全黨黨員書》，著重批判了黨內(nèi)存在的錯(cuò)誤思想和不良作風(fēng)，強(qiáng)調(diào)落實(shí)違紀(jì)從嚴(yán)懲辦的執(zhí)行規(guī)則、黨員履行絕對(duì)服從的義務(wù)等內(nèi)容。此后，依據(jù)黨的建設(shè)需要，黨拓展了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的內(nèi)容，通過制定《中央巡視條例》《中央組織局給蘇區(qū)各級(jí)黨部的指示信——關(guān)于健全地方支部生活的問題》等專門的黨內(nèi)法規(guī)性文件，用以加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)，強(qiáng)化黨支部的獨(dú)立性和建設(shè)質(zhì)量。總之，這一期間黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)踐和黨的建設(shè)緊密聯(lián)系在一起，黨依據(jù)綱領(lǐng)、黨章，制定了黨內(nèi)最基本的行為規(guī)范。

全面抗戰(zhàn)時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)主要是為了解決黨內(nèi)實(shí)際問題和加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，滿足規(guī)章建黨和革命戰(zhàn)爭的需求。1938年黨的六屆六中全會(huì)召開，黨不僅提出“四個(gè)服從”是黨內(nèi)最重要的紀(jì)律，又提出了黨內(nèi)法規(guī)概念。鑒于張國燾嚴(yán)重違紀(jì)事件的教訓(xùn)，毛澤東提出，黨需要制定詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)維護(hù)黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位，也需要用紀(jì)律教育與法規(guī)約束相結(jié)合的方式解決黨員的思想、行為、紀(jì)律等方面的問題，最終確保黨內(nèi)思想一致、行動(dòng)步調(diào)統(tǒng)一。同時(shí)，黨的六屆六中全會(huì)通過了《中共擴(kuò)大的六中全會(huì)關(guān)于各級(jí)黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《關(guān)于各級(jí)黨委暫行組織機(jī)構(gòu)的決定》等有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)律和組織方面的法規(guī)，基本確立了黨內(nèi)法規(guī)具有維護(hù)黨中央的權(quán)威、集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的功能和增強(qiáng)“四個(gè)服從”約束力的重要屬性。1940～1941年黨制定了用以增強(qiáng)黨員干部學(xué)習(xí)能力的《中央關(guān)于干部學(xué)習(xí)的指示》《中央書記處關(guān)于高級(jí)學(xué)習(xí)組組織條例》《中共中央關(guān)于增強(qiáng)黨性的決定》，要求黨員干部加強(qiáng)學(xué)習(xí)馬克思主義理論，積極參與支部組織生活，進(jìn)而提高黨性、堅(jiān)定政治立場，形成實(shí)事求是、忠實(shí)樸素的作風(fēng)。1945年劉少奇作《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》，提出黨的建設(shè)和黨的制度建設(shè)的具體要求，強(qiáng)調(diào)用黨章和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定黨的基本原則、實(shí)際行動(dòng)方法、組織形式和黨內(nèi)生活準(zhǔn)則[12](P316)。進(jìn)入解放戰(zhàn)爭時(shí)期，黨通過頒布一系列黨內(nèi)法規(guī)，進(jìn)一步強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)、嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活和統(tǒng)一黨內(nèi)思想與行動(dòng)，為黨實(shí)現(xiàn)全國執(zhí)政奠定了重要制度基礎(chǔ)。

(二)社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期黨主要圍繞全面執(zhí)政和純潔性建設(shè)需要開展黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

以黨內(nèi)法規(guī)制度加強(qiáng)黨的先進(jìn)性和純潔性建設(shè)，是無產(chǎn)階級(jí)政黨執(zhí)政的本質(zhì)要求，也是中國共產(chǎn)黨獲取執(zhí)政地位后的目標(biāo)指向。建國后，黨結(jié)合國情與自身地位的變化，堅(jiān)持以黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)鞏固黨的執(zhí)政地位，保證黨帶領(lǐng)人民奪取社會(huì)主義革命的勝利?？偟膩碇v，黨通過加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、政治生活、工作作風(fēng)等方面的法規(guī)制度建設(shè)，適應(yīng)當(dāng)時(shí)黨全面執(zhí)政實(shí)踐和純潔性建設(shè)的需要。

第一，圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)的格局。1949年黨制定《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》《中共中央關(guān)于中央人民政府成立后黨的文化教育工作問題的指示》，用以劃清黨與政府部門的相關(guān)責(zé)任界限，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)，1951年劉少奇在全國組織會(huì)上提出合格黨員的八項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，并將其寫入《關(guān)于整頓黨的基層組織的決議》，用以加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)和提高黨員的基本素質(zhì)。1954年黨制定《關(guān)于增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)的決議》，要求黨員干部遵守黨內(nèi)規(guī)矩紀(jì)律，維護(hù)黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，正確處理黨內(nèi)關(guān)系矛盾，以擴(kuò)大黨內(nèi)民主增進(jìn)黨內(nèi)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。此后，黨又先后出臺(tái)《關(guān)于處理控告、申訴案件的若干規(guī)定》《關(guān)于處分黨的組織及黨員的批準(zhǔn)權(quán)限和手續(xù)的規(guī)定》《中央監(jiān)察委員會(huì)工作細(xì)則》《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例試行草案》《中國共產(chǎn)黨商業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》等系列黨內(nèi)法規(guī)，有效推動(dòng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、監(jiān)督制度和紀(jì)律檢查制度的建設(shè)，為黨全面領(lǐng)導(dǎo)政府與企業(yè)、城市與農(nóng)村提供了制度保障。

第二，圍繞黨內(nèi)政治生活開展黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，加強(qiáng)黨管干部的力度。1949年黨依據(jù)《中共中央關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》《中央紀(jì)律檢查委員會(huì)工作細(xì)則》建立中央及地方紀(jì)律檢查委員會(huì)，嚴(yán)查黨員的政治生活作風(fēng)。1953年黨通過制定《中共中央關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》《中共中央關(guān)于審查干部的決定》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)干部文化教育工作的指示》，不斷加強(qiáng)黨對(duì)黨員干部隊(duì)伍的管理、審查和教育力度，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活。1956年黨的八大黨章對(duì)黨組織和黨員、黨內(nèi)政治生活有了新要求，提出黨要改變以往過于集中領(lǐng)導(dǎo)的習(xí)慣，實(shí)施民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)原則，黨組織和黨員要自覺反對(duì)個(gè)人崇拜、命令主義、宗派主義等不良文化風(fēng)氣，通過建立黨員干部的教育培訓(xùn)、輪訓(xùn)、任命、考核和黨校管理工作的具體制度，推動(dòng)黨內(nèi)政治生活規(guī)范化、制度化。1961年鄧小平在中央工作會(huì)議上指出，要嚴(yán)肅黨的政治生活，不僅要加強(qiáng)馬列主義思想教育，還要運(yùn)用黨規(guī)黨法去嚴(yán)格黨的生活。

第三，圍繞黨的作風(fēng)建設(shè)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，保持黨的純潔性。1950年黨依據(jù)《中共中央關(guān)于在全黨全軍開展整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的指示》，在黨內(nèi)開展整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，各級(jí)黨組織結(jié)合工作情況進(jìn)行自我革命，開展批評(píng)與自我批評(píng)，整治官僚作風(fēng)與腐敗現(xiàn)象。1951年黨為了防止在執(zhí)政初期出現(xiàn)不良思想，印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)理論教育的決定(草案)》《關(guān)于精兵簡政、增產(chǎn)節(jié)約、反對(duì)貪污、反對(duì)浪費(fèi)和反對(duì)官僚主義的決定》。1952～1953年黨針對(duì)黨內(nèi)存在的腐朽文化可能會(huì)危及到黨的執(zhí)政地位和國家的未來，制定了《中共中央關(guān)于在“三反”運(yùn)動(dòng)中黨員犯有貪污、浪費(fèi)、官僚主義錯(cuò)誤給予黨內(nèi)處分的規(guī)定》《關(guān)于開展反對(duì)官僚主義、反對(duì)命令主義、反對(duì)違法亂紀(jì)的指示》，對(duì)黨內(nèi)權(quán)力異化現(xiàn)象、貪污腐敗等各種破壞黨的純潔性的違紀(jì)行為，加大懲治力度，用制度維護(hù)黨的純潔性。1962～1963年黨陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于厲行節(jié)約的緊急規(guī)定》《中央監(jiān)察委員會(huì)工作細(xì)則》《關(guān)于嚴(yán)肅處理違法亂紀(jì)、腐化墮落等錯(cuò)誤和反對(duì)特殊化行為的意見(草案)》等多部法規(guī),為保持黨的純潔性、優(yōu)化生活作風(fēng)和實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)工作的規(guī)范化提供了制度力量。

(三)改革開放時(shí)期黨主要圍繞管黨治黨需要進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

改革開放時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)迎來重大發(fā)展時(shí)期。改革初期，黨通過恢復(fù)與加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)重塑黨內(nèi)政治秩序。隨著改革開放的深入，黨面臨新的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)，開始通過持續(xù)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，用制度增強(qiáng)黨依法執(zhí)政、拒腐防變和應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的能力，主要圍繞管黨治黨需要進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。

其一，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的正常化與新發(fā)展。1978年黨的十一屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要盡快恢復(fù)黨內(nèi)正常的政治生活秩序，使黨的各項(xiàng)法規(guī)制度建設(shè)加速邁向正軌并不斷發(fā)展完善，要嚴(yán)明黨的紀(jì)律，恢復(fù)黨的紀(jì)檢部門及其功能，意味著黨的制度建設(shè)迎來重大轉(zhuǎn)折，以制度管黨治黨的新局面即將到來。鄧小平指出，制度是根本因素，直接關(guān)系到黨和國家的命運(yùn)，在推動(dòng)黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的過程中，既“要解決思想問題，也要解決制度問題”[9](P332)，全黨務(wù)必高度重視制度建設(shè)在黨建中的重要作用。也就是說，以制度管黨必須要“制定周密的、切實(shí)可行的、能夠在較長時(shí)期發(fā)揮作用的制度和條例，有步驟地實(shí)施”[9](P341)。 1979年黨發(fā)布《關(guān)于高級(jí)干部生活待遇的若干規(guī)定》，開始用制度反對(duì)干部特權(quán)和平均主義原則，標(biāo)志著制度已成為新時(shí)期管黨的重要措施。1980年黨制定《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《關(guān)于加強(qiáng)黨員教育健全黨的組織生活的意見》，著力重塑黨內(nèi)政治生活秩序。這些法規(guī)的實(shí)施，開啟了制度管黨治黨的全面工作，要求全黨必須堅(jiān)決維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì)，認(rèn)真貫徹黨的思想路線、政策方針，自覺抵制錯(cuò)誤的思想。黨員要加強(qiáng)馬克思主義教育和黨規(guī)黨法教育，自覺接受監(jiān)督，遵守黨的政治原則和政治紀(jì)律，對(duì)于違反黨規(guī)黨紀(jì)的成員，要依規(guī)依紀(jì)進(jìn)行懲罰。1982年黨的十二大修改黨章，恢復(fù)總綱在體例上的獨(dú)立布局，增加了對(duì)黨員干部的規(guī)定內(nèi)容，完成了黨章的撥亂反正，在此基礎(chǔ)上，黨章提出了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，把黨代會(huì)的召開時(shí)間和黨章的修改程序化、制度化，有效增加了黨章的穩(wěn)定性，保障了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的常態(tài)化。

其二，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的持續(xù)前進(jìn)與管黨治黨工作的推進(jìn)。隨著改革開放的深入，黨內(nèi)部分黨員開始出現(xiàn)思想滑坡、紀(jì)律松弛、作風(fēng)混亂等問題，黨急需通過制度建設(shè)推動(dòng)管黨治黨工作，解決黨內(nèi)突出問題。1986年黨的十二屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，建設(shè)黨的良好作風(fēng)，思想教育固然重要，制度建設(shè)也不能缺少。1987年10月黨的十三大指出，黨的建設(shè)必須依靠制度建設(shè)和改革的新路徑進(jìn)行，11月中央政治局通過《十三屆中央政治局工作規(guī)則(試行)》等多部關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革的法規(guī)。1990年3月黨的十三屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》提出，黨內(nèi)反腐倡廉建設(shè)是獲取群眾支持、改善黨群關(guān)系重要措施，黨要始終站在人民立場上，把反腐斗爭長期進(jìn)行下去。黨的各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察組織要不定時(shí)地檢查、監(jiān)督黨員干部的遵紀(jì)守法情況，嚴(yán)查群眾反映的大案要案，對(duì)權(quán)色交易、權(quán)錢交易等現(xiàn)象要依規(guī)懲處，同時(shí)嚴(yán)禁執(zhí)紀(jì)執(zhí)法人員徇私枉法。1990年7月《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》發(fā)布，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)概念法定化、黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)范化，意味著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入新發(fā)展階段，黨對(duì)制度建設(shè)也有了新的認(rèn)識(shí)。1992年黨的十四大把從嚴(yán)治黨寫入黨章，強(qiáng)調(diào)黨要按照從嚴(yán)治黨的要求，加快制定有關(guān)黨的作風(fēng)廉政建設(shè)方面的法規(guī)，次年黨制定了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律“五條規(guī)定”的實(shí)施意見》。1994年黨的十四屆四中全會(huì)召開，強(qiáng)調(diào)要通過制定黨內(nèi)選人用人制度，完善黨的監(jiān)督制度、通報(bào)制度、黨員權(quán)利保障制度、民主評(píng)議制度等具體黨內(nèi)法規(guī)制度，為制度管黨治黨創(chuàng)造制度條件。此后，黨制定了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例(試行)》等基礎(chǔ)性法規(guī)，推動(dòng)制度管黨治黨工作的開展。

其三，黨內(nèi)法規(guī)制度層次化、體系化建設(shè)。黨的十五大至十八大前，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)已涉及到黨建的各個(gè)領(lǐng)域，層次化、體系化逐漸清晰。1997年黨制定了《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》等具體黨內(nèi)制度，黨內(nèi)法規(guī)制度逐漸層次化，主要用以治理官僚主義、享樂主義和違規(guī)選拔干部的不正之風(fēng)，提升黨的制度治黨信心。新世紀(jì)，黨的十六大把“堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨”載入黨章，把制度建設(shè)貫穿黨建全過程，胡錦濤在十六屆中央紀(jì)委第六次全會(huì)提出，要“加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，提高制度建設(shè)的質(zhì)量和水平”[13](P181)，從此，黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)入體系化建設(shè)階段。2007年黨的十七大要求，要不斷拓展黨的制度建設(shè)覆蓋范圍，把制度建設(shè)貫穿于黨建的各領(lǐng)域、各層面。黨的十七大后，黨部署了關(guān)于健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制、制度執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制、反腐倡廉制度體系等一系列具體制度體系建設(shè)安排，直接推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系化的形成。黨的十八大召開前，初步形成了以黨章為根本的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，主要包括以《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》為代表的黨內(nèi)廉政建設(shè)法規(guī)制度、以《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》為代表的黨的組織建設(shè)法規(guī)制度、以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》為代表的黨員隊(duì)伍建設(shè)法規(guī)制度、以《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》為代表的黨內(nèi)監(jiān)督和紀(jì)律處分的法規(guī)制度及有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等，為全面推進(jìn)管黨治黨工作、規(guī)范和保障黨的建設(shè)提供了較為全面的制度支撐。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的時(shí)代邏輯：新時(shí)代依規(guī)治黨的全面推進(jìn)

黨的十八屆五中全會(huì)公報(bào)提出全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，明確依規(guī)治黨是依靠黨內(nèi)法規(guī)制度管黨治黨的思想和實(shí)踐，是黨的十八大以來推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的新路徑。在新的歷史方位上，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從管黨治黨的戰(zhàn)略高度出發(fā)，更加重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，通過全面提升黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)質(zhì)量和速度，建成了比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，為新時(shí)代深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨實(shí)踐構(gòu)筑了堅(jiān)實(shí)的制度基石。

第一，新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不斷加大體系構(gòu)建頂層設(shè)計(jì)力度，推動(dòng)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、系統(tǒng)完備、運(yùn)行高效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系加快建成，為依規(guī)治黨提供制度支撐。2012年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》頒布，表明黨擁有了黨內(nèi)立法的法規(guī)制度，從制度方面保障了黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)質(zhì)量、審查力度與解釋效果。2013年黨依據(jù)新時(shí)代黨建部署和黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定，制定《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》，提出要通過五年努力，構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)密、系統(tǒng)完備、實(shí)施高效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，基本建成覆蓋全黨各領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨實(shí)踐需要的法規(guī)制度體系架構(gòu)，為全面加強(qiáng)的黨的建設(shè)、提高管黨治黨的科學(xué)化水平、維護(hù)黨在中國特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位提供重要保障。2014年黨的十八屆四中全會(huì)堅(jiān)持全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略，把黨內(nèi)法規(guī)制度體系納入中國特色社會(huì)主義法治體系，意味著黨內(nèi)法規(guī)被賦予法治內(nèi)涵。同時(shí)，全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，要健全制定黨內(nèi)法規(guī)的機(jī)制，提高黨的法規(guī)備案審查強(qiáng)度和解釋力度，加快構(gòu)建配套齊全的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。2016年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出構(gòu)建“1+4”模式黨內(nèi)法規(guī)制度體系的要求，2017年黨印發(fā)了指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)落實(shí)依規(guī)治黨，完善以黨章為根本，以規(guī)范黨的各級(jí)主體的組織法規(guī)制度、落實(shí)黨全面領(lǐng)導(dǎo)國家治理的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、保持黨先進(jìn)純潔性的自身建設(shè)法規(guī)制度和培育黨內(nèi)良好政治環(huán)境的監(jiān)督保障法規(guī)制度為主體框架的黨內(nèi)法規(guī)制體系。同年10月黨的十九大報(bào)告提出“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[14](P53)，為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)指明了方向。2018年黨制定第二部關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)整體規(guī)劃設(shè)計(jì)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018-2022年)》，從多方面強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的整體設(shè)計(jì)，提出以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，全面加快建成以黨章為根基、其他法規(guī)為主體、涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的各領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，著力增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)質(zhì)量、執(zhí)行力、整體性、協(xié)同性和系統(tǒng)性，表明黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)工作開始常態(tài)化。2019年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》發(fā)布，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)謀劃的同時(shí)，開始注重制度的執(zhí)行責(zé)任體系建設(shè)和整體效能發(fā)揮，2020年《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》著重強(qiáng)調(diào)依靠完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系推進(jìn)依規(guī)治黨。

第二，新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不斷適應(yīng)治黨實(shí)踐需要，堅(jiān)持紀(jì)法分開、紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)法銜接和與時(shí)俱進(jìn)的制度建設(shè)理念。黨紀(jì)與國法都是治黨治國的制度資源，而黨的性質(zhì)、地位、初心和使命決定黨紀(jì)嚴(yán)于國法。黨的十八大后，隨著全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨實(shí)踐和國家監(jiān)察制度改革的深入推進(jìn)，要求黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須注重紀(jì)法之間的有效貫通與銜接及自身的與時(shí)俱進(jìn)。一方面，堅(jiān)持紀(jì)法分開、紀(jì)嚴(yán)于法，既是新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理論成果，又是依規(guī)治黨實(shí)踐長期堅(jiān)持的制度理念。這一理論成果和理念主要體現(xiàn)在2015年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中：一是圍繞治黨和黨的先進(jìn)性、純潔性建設(shè)需要，將《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》與國家法律重合的部分進(jìn)行刪除，堅(jiān)持紀(jì)法分開，如與刑法規(guī)定重合的內(nèi)容，不再單獨(dú)出現(xiàn)在黨紀(jì)中。二是把黨內(nèi)法規(guī)制度關(guān)于黨紀(jì)的規(guī)定整合為黨的六大紀(jì)律，作為從嚴(yán)治黨的標(biāo)尺和黨員群體不能觸碰的行為底線。隨著依規(guī)治黨的深入推進(jìn)和國家監(jiān)察法的實(shí)施，紀(jì)法之間需要實(shí)現(xiàn)貫通，2018年新的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》在堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法的思想下，完善了紀(jì)法銜接的有關(guān)條款，如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》與國家監(jiān)察法關(guān)于職務(wù)犯罪相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定之間的銜接，若發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法的黨員，應(yīng)先給予黨紀(jì)處分，再移交國家司法部門依法處理，這反映出紀(jì)在法前、紀(jì)法貫通、紀(jì)法銜接的建設(shè)理念。另一方面，立足治黨實(shí)踐，對(duì)現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行集中清理，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度的與時(shí)俱進(jìn)。習(xí)近平總書記指出，“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實(shí)管用”[15](P130)，“不適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)要求的，該修改完善的就修改完善，該廢止的就廢止，該制定新的就制定新的”[15](P125)。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度體系依據(jù)管黨治黨實(shí)踐需求的變化而不斷更新升級(jí)。2012年，黨分兩個(gè)時(shí)段對(duì)改革開放以來和建國至改革開放前的黨內(nèi)法規(guī)與制度性文件進(jìn)行集中清理，對(duì)一批黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行修改、廢止和宣布失效，從而為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)創(chuàng)造條件。此次集中清理是適應(yīng)管黨治黨需要，針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系中存在與新時(shí)期管黨治黨實(shí)踐不適應(yīng)、與國家法律不銜接不協(xié)調(diào)、與黨最新的方針政策不一致、法規(guī)之間的重復(fù)與沖突等情況，進(jìn)行及時(shí)更改、廢止，切實(shí)維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制的規(guī)范性、嚴(yán)肅性與協(xié)調(diào)統(tǒng)一性。同時(shí)，在集中清理的過程中，建立了定期清理和及時(shí)清理制度，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度清理工作的常態(tài)化、制度化，為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度體系與時(shí)俱進(jìn)提供了制度條件。2018年《中共中央關(guān)于涉黨和國家機(jī)構(gòu)改革黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)文件專項(xiàng)清理的決定》發(fā)布，黨的法規(guī)制度體系再次獲得“瘦身”，銜接性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性進(jìn)一步提升，適應(yīng)了依規(guī)治黨的需要。

第三，新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)更加注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，堅(jiān)持依規(guī)治黨和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律是依法治國、依規(guī)治黨的制度依據(jù)，要把黨內(nèi)法規(guī)、國家法律有機(jī)統(tǒng)一在中國特色社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國家的建設(shè)過程之中，通過加強(qiáng)兩者之間的銜接協(xié)調(diào)性，推進(jìn)依法治國與依規(guī)治黨一體建設(shè)，保障黨章與憲法的有效銜接，實(shí)現(xiàn)治黨與治國的有機(jī)統(tǒng)一。黨的十八屆四中全會(huì)賦予黨內(nèi)法規(guī)法治特征，使黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)轉(zhuǎn)向規(guī)則之治，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)全面依法治國，要不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，高度重視黨法與國法銜接協(xié)調(diào)的可行性。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，從法治的高度詮釋了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)要不斷通過立法實(shí)踐把我們黨成熟的主張、法規(guī)制度上升為國家法律，進(jìn)一步增強(qiáng)黨法與國法的銜接協(xié)調(diào)性。盡管國家法律法規(guī)在依法治國過程中發(fā)揮著巨大的作用，然而在治黨實(shí)踐中卻不能起到理想的效果，而黨內(nèi)法規(guī)制度正好彌補(bǔ)國家法律法規(guī)在這方面的不足，能有效地推進(jìn)從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨實(shí)踐。也就是說，依法治國與依規(guī)治黨的互補(bǔ)性作用，體現(xiàn)在國家法律與黨內(nèi)法規(guī)制度之間的銜接協(xié)調(diào)，如憲法與黨章、《中華人民共和國監(jiān)察法》與《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《政務(wù)處分法》與《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等國法與黨法之間的銜接與配套，均反映出依法治國與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。因此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，全黨必須高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”[10](P119)，“全面推進(jìn)依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局”[16](P112)，要堅(jiān)持依法治國和依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一，充分利用兩者的互補(bǔ)性作用，“確保黨既依據(jù)憲法法律治國理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴(yán)治黨”[14](P286)。

第四，新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)始終強(qiáng)調(diào)憲法至上、黨章為本的基本理念，堅(jiān)持把黨章作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的總依據(jù)、依規(guī)治黨的總規(guī)矩。黨章作為黨的總依據(jù)，明確規(guī)定了我們黨的制度、體制和機(jī)制，黨內(nèi)的條例、準(zhǔn)則、規(guī)則、決定、意見等法規(guī)制度都是依據(jù)黨章進(jìn)行制定的，因此，建立與完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，必須把黨章為建設(shè)根基。同時(shí)，黨章作為黨的總規(guī)矩，又是我們黨推進(jìn)管黨治黨實(shí)踐的總章程。所以，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須堅(jiān)持以黨章為根本依據(jù)，依照黨章的原則和要求開展制定與完善工作，依規(guī)治黨實(shí)踐也必須堅(jiān)持以黨章為總規(guī)矩，依據(jù)黨章管黨治黨。黨的十八大以來，黨始終把以黨章為本和依規(guī)治黨貫穿黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)全過程。2012年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和2019年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》明確規(guī)定“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)”，任何黨內(nèi)法規(guī)制度的制定和修改內(nèi)容不得與黨章相沖突，這一要求使黨章在黨內(nèi)立法中的地位更加明確。2016年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》提出要“尊崇黨章和依規(guī)治黨”，以法規(guī)的形式把黨內(nèi)監(jiān)督內(nèi)容具體化、依規(guī)治黨方略明確化。2017年《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》明確黨章在黨內(nèi)法規(guī)與各領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制度中的統(tǒng)領(lǐng)地位。同年黨的十九大再次強(qiáng)調(diào)黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、依規(guī)治黨中的指導(dǎo)作用和核心地位，并把依規(guī)治黨載入黨章，高效整合了黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得的最新理論成果和治黨實(shí)踐的新經(jīng)驗(yàn)，為全面深化依規(guī)治黨實(shí)踐提供了制度與理論支撐。因此，新時(shí)代加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)、推進(jìn)依規(guī)治黨實(shí)踐，必須依據(jù)我們黨最新的制度建設(shè)指導(dǎo)文件和治黨最新要求，堅(jiān)持對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，不斷完善以黨章為根本的“1+4”模式的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

第五，新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向、實(shí)效導(dǎo)向，針對(duì)黨內(nèi)新情況新問題制定與完善黨內(nèi)法規(guī)制度，全面落實(shí)依規(guī)治黨。新時(shí)代以來，針對(duì)黨內(nèi)存在的思想放松、作風(fēng)不正、腐敗蔓延、治黨寬松等問題，習(xí)近平總書記指出，“打鐵還需自身硬”[17](P385)，必須采取有力的制度措施落實(shí)從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨。從思想建黨的戰(zhàn)略出發(fā)，黨堅(jiān)持教育與制度兩大治黨原則，著重解決思想問題。從“群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)”“三嚴(yán)三實(shí)”“兩學(xué)一做”專題教育到“不忘初心、牢記使命”主題教育，黨制定了《中共中央關(guān)于在全黨深入開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的意見》《關(guān)于在縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部中開展“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育方案》《關(guān)于在全體黨員中開展“學(xué)黨章黨規(guī)、學(xué)系列講話，做合格黨員”學(xué)習(xí)教育方案》《關(guān)于推進(jìn)“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化的意見》《關(guān)于鞏固深化“不忘初心、牢記使命”主題教育成果的意見》等法規(guī)性文件，同時(shí)建立了不忘初心使命的制度，極大地增強(qiáng)了黨的思想引領(lǐng)力，強(qiáng)化了全體黨員的理想信念和組織紀(jì)律。從全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略出發(fā)，黨堅(jiān)持依規(guī)治黨，通過制定有效的黨內(nèi)法規(guī)制度，全面解決黨內(nèi)存在的突出問題。2012年《十八屆中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》發(fā)布，全面懲治黨內(nèi)存在的“四風(fēng)”問題，使黨員干部不斷凈化思想、純潔黨性。大力發(fā)揚(yáng)黨的勤儉節(jié)約、密切聯(lián)系群眾、真抓實(shí)干的工作作風(fēng)，使黨員干部形成正確的群眾觀、人生觀、利益觀和政績觀。2015年《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》發(fā)布，通過立德、立規(guī)，劃出道德高線、行為底線，將黨的廉潔自律具體化、黨的紀(jì)律擴(kuò)展化，這既深化了黨的作風(fēng)建設(shè)，又強(qiáng)化了黨的先進(jìn)性、純潔性建設(shè)。2016年《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》發(fā)布，對(duì)深入推進(jìn)全面依規(guī)治黨作了制度層面的部署，為嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活、優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)環(huán)境、規(guī)范黨組織運(yùn)行和增強(qiáng)黨員的黨規(guī)黨紀(jì)意識(shí)，提供了新的制度規(guī)范。2017年黨根據(jù)深入反腐需要，再次修訂《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，使黨內(nèi)問責(zé)效果更加顯著、更具有針對(duì)性，制度治理腐敗的威懾力進(jìn)一步增強(qiáng)。同年黨完成了對(duì)中央和國家機(jī)關(guān)、省(自治區(qū)、直轄市)、中管高校和金融單位的巡視工作，首次實(shí)現(xiàn)在一屆任期內(nèi)完成巡視全覆蓋的目標(biāo)，有效鏟除了黨內(nèi)出現(xiàn)的某些病體，使黨的肌體得到凈化。2017～2020年間，《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《中國共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》《中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》《黨委(黨組)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》等一系列重要的黨內(nèi)法規(guī)制度出臺(tái)、修訂與完善，極大地豐富了黨內(nèi)法規(guī)制度的形式和內(nèi)容，不僅為全面解決黨的建設(shè)中出現(xiàn)的各種新問題提供了強(qiáng)大的制度威力，更為全面推進(jìn)依規(guī)治黨實(shí)踐提供了科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、完備、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。