利益分析視角下的美國國會情報監(jiān)督“失靈”

劉傳平 徐 鵬

(1.江蘇高校國際戰(zhàn)略與安全研究中心 南京 211106；2.貴州省委黨校社會學教研部 貴陽 550028)

國會是美國的立法機構(gòu)，也是監(jiān)督機構(gòu)，對行政部門具有監(jiān)督權(quán)。情報部門隸屬行政序列，也在美國國會的監(jiān)督之下。當前，圍繞國會對情報部門的監(jiān)督問題，國內(nèi)學界在制度研究和立法史研究等方面取得了豐碩的成果[1]。以制度研究作為情報研究的重要切入點，具有提綱挈領(lǐng)的作用。同時，部分國內(nèi)學者也對國會情報監(jiān)督中的利益因素進行了探討。趙國軍《美國國會情報監(jiān)督“失靈:動因與前景》一文以較多的篇幅探討了利益因素對美國國會情報監(jiān)督情報部門的影響，認為只有國會自身利益受到損害時，才有動力反思情報問題；國會情報委員會委員與“情報復(fù)合體”的利益關(guān)系是監(jiān)督“失靈”的重要原因等[2]。 汪明敏等認為，行政部門只想利用情報部門為自己服務(wù)，無意監(jiān)督；情報問題與選區(qū)利益關(guān)系不大，議員監(jiān)督動力不足，甚至存在“支持者”立場[3]。胡薈認為，情報機構(gòu)的頂層在相關(guān)利益面前,也有可能出現(xiàn)干涉情報監(jiān)督機構(gòu)的行為[4]。在研究視角上，上述學者的研究多是以監(jiān)督制度為主、利益因素為輔而展開，且論述不夠充分，尚未有學者從單一利益角度開展研究，但這也為本文的探討留下了空間。

本文認為，在制度運行的過程當中，各類政治行為體以追逐和實現(xiàn)自身利益最大化為行為準則，因而具備了利益屈從的屬性。因此，研究國會情報監(jiān)督過程中各行為體基于自身利益的思考和行為方式，有助于更加立體地展現(xiàn)出美國情報部門存在的監(jiān)督問題。本文嘗試從國會對情報部門監(jiān)督“失靈”的表現(xiàn)、原因、改革前景3個層面探討利益因素在國會情報監(jiān)督中的作用。

1 國會情報監(jiān)督“失靈”的表現(xiàn)

“9·11”事件后，美國情報界面臨的批評增多，例如因各情報部門之間協(xié)調(diào)不力導(dǎo)致的恐襲事件、為發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭所提供的虛假情報、“棱鏡門”爆出的大規(guī)模非法監(jiān)聽等。國會對情報部門的監(jiān)督不力被認為是導(dǎo)致上述現(xiàn)象的重要原因之一?！?·11”事件調(diào)查委員會得出的結(jié)論認為，美國國會對情報部門的監(jiān)督是“失靈”(dysfunction)的[5]。國會情報監(jiān)督“失靈”體現(xiàn)在國會情報監(jiān)督力度的不足以及情報部門的違規(guī)行為等方面。

1.1 國會的消極監(jiān)督模式

由于嚴格的保密規(guī)定，很多議員不能像對國內(nèi)公開問題那樣對情報事務(wù)發(fā)表公開的意見，例如布什政府推行的許多有爭議的政策，類似竊聽、酷刑、非法引渡和審訊、中央情報局的秘密監(jiān)獄等，國會內(nèi)各監(jiān)督委員會對此大多保持沉默[6]。這種態(tài)度影響了國會情報監(jiān)督的模式，使之呈現(xiàn)出消極監(jiān)督的特點。

消極監(jiān)督的第一個表現(xiàn)是被動監(jiān)督。監(jiān)督可以區(qū)分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，前兩者屬于主動監(jiān)督，后者屬于被動監(jiān)督。從歷次國會立法強化對情報部門監(jiān)督力度的經(jīng)驗來看，多是在情報部門違法行為被披露后，國會再以此為理由跟進監(jiān)督立法。第二個表現(xiàn)是國會開展的聽證會較少。以參眾兩院的情報委員會為例，1975年至1990年，每年召開聽證會的次數(shù)少于兩次；在2005年，眾議院情報委員會共舉行了聽證會23次。同年能源與商業(yè)委員會、監(jiān)督與政府改革委員會、外交事務(wù)委員會舉行的聽證會次數(shù)分別是77次、91次和104次[2]。

1.2 違法問題

美國重視情報領(lǐng)域的制度化建設(shè)，對情報部門在國內(nèi)國外的行動采取了一系列的限制舉措。但是由于情報部門的特殊性質(zhì)，國會很難向?qū)ζ渌_部門一樣對情報工作開展全面和深入的監(jiān)督。特別是在“9·11”事件后，由于國內(nèi)外安全形勢的壓力，國會通過的一系列法案授權(quán)情報部門開展監(jiān)聽、境外反恐行動，但是情報部門擴大了監(jiān)聽和審訊權(quán)限，出現(xiàn)了多起違法事件：

一是非法監(jiān)聽問題?！?·11”事件后，美國頒布了《愛國者法案》，根據(jù)該法第215條規(guī)定，執(zhí)法部門有權(quán)對任何與恐怖主義有關(guān)的信息進行調(diào)查，美國國家安全局據(jù)此開展監(jiān)聽行為。但2013年的“斯諾登”事件爆出了國家安全局大規(guī)模監(jiān)聽美國民眾正常通話的行為。2015年5月，美國聯(lián)邦第二巡回上訴法院判定該局大規(guī)模搜集民眾通話數(shù)據(jù)的監(jiān)聽行為違法。在國外，美國情報部門監(jiān)聽行為更是不受約束。除了2013年斯諾登爆出的美國通過“棱鏡計劃”對默克爾在內(nèi)的歐洲盟友進行監(jiān)聽事件外，2021年丹麥媒體爆出，美國通過接入丹麥海底光纜的形式，于2012—2014年間對法國、德國、瑞典和挪威的高層領(lǐng)導(dǎo)繼續(xù)進行監(jiān)聽[7]。上述非法監(jiān)聽是在媒體曝光后，美國國會才得知相關(guān)信息，表明國會情報監(jiān)督“失靈”[2]。

二是美國情報部門在海外私設(shè)黑牢和虐囚問題。2005年，《華盛頓郵報》披露了中央情報局在全球多個地點設(shè)置黑牢，對“恐怖分子”進行所謂“強化審訊”的新聞[8]，犯罪嫌疑人毫無人權(quán)和司法保障。情報部門不僅向國會隱瞞了黑牢的所在，也向總統(tǒng)隱瞞這些事項。中央情報局前法律總顧問承認，該局從未在白宮告訴過任何人有關(guān)對拘留者實行水刑的錄像帶的存在，他說：“我們不認為白宮有必要知道，這是情報行業(yè)的經(jīng)典試金石”[9]。

1.3 政治化問題

情報的重要作用是對政治決策起到支撐作用，為其提供全面、客觀、詳實的情報信息。為了維護情報部門的獨立自主性，避免情報部門成為總統(tǒng)的“私器”，國會制定了一系列舉措來避免情報部門的政治化。例如，聯(lián)邦調(diào)查局局長一職任期是10年，與4年總統(tǒng)任期錯開；重要情報部門長官的任命須經(jīng)參議院同意；國會有權(quán)決定向情報機構(gòu)撥款額度。但是在總統(tǒng)和國會的博弈過程中，總統(tǒng)利用其手中掌握的政治資源繼續(xù)加強對情報部門的掌控，不斷抵制來自國會的監(jiān)督，其典型的表現(xiàn)是情報政治化問題。

當情報部門為了部門利益出發(fā)，或者在受到外部政治壓力的情況，提供片面、扭曲甚至虛假的信息以供政治領(lǐng)導(dǎo)人的決策需求時，即出現(xiàn)情報界服從決策者利益的政治化現(xiàn)象。情報政治化最經(jīng)典的案例是2003年伊拉克戰(zhàn)爭前夕，情報部門屈從于小布什總統(tǒng)向伊拉克開戰(zhàn)的決策需求，向政府提供了伊拉克持有大規(guī)模殺傷性武器的虛假情報。最近幾年也時常爆出情報政治化的問題。例如2015年，大約 50 名中央司令部情報分析員抱怨高級官員改變了他們對伊斯蘭國和基地組織敘利亞分支的評估[10]。情報政治化的后果是嚴重影響了決策的科學性，使決策以領(lǐng)導(dǎo)人的意識為標準，背離了客觀實際情況，造成決策失誤。

2 國會情報監(jiān)督“失靈”產(chǎn)生的利益動因

造成監(jiān)督“失靈”的原因是多方面的，既有監(jiān)督制度設(shè)計不合理的問題，也有情報部門保密制度的特殊作用，而圍繞情報事務(wù)的各方政治行為體的“逐利”則是不可回避的重要原因。在這其中，國會議員、以總統(tǒng)為代表的行政部門、情報界自身都有各自的利益追求，形成多利益攸關(guān)方導(dǎo)致的國會情報監(jiān)督“失靈”問題。

2.1 國會議員的利益訴求

對于國會議員而言，在議會選舉中獲得選民支持、保住議員席位是其仕途核心任務(wù)，關(guān)乎政治利益的實現(xiàn)。如何對待情報部門及其相關(guān)的國家安全事項成為議員根據(jù)選民偏好獲取選票的手段。另外，情報部門的專業(yè)性又使得國會對其信息依賴，這為情報部門以提供選擇性信息影響國會情報監(jiān)督提供了機會。

首先是在議題設(shè)置上，和平時期的國家安全議題在公共關(guān)注層面并不占據(jù)突出地位，議題重要性的下降導(dǎo)致了對情報部門的關(guān)注力度下降。按照公共選擇的理論，選民手中的選票就像貨幣，而議員所制定和推行的政策則相當于商品。議員想要賣出手中的“商品”，換取選民手中的“貨幣”，就需要以選民的偏好為導(dǎo)向。艾米·澤加特和朱莉·奎因指出，情報活動對大多數(shù)公民生活的直接影響基本上沒有被察覺或被忽視，在公眾中沒有天然的擁護者；真正關(guān)心情報工作的選民在地理上分散在各個國會選區(qū)，在許多地方無法建立一個龐大的選區(qū)，因此不會出現(xiàn)那種以農(nóng)業(yè)或各種工業(yè)部門為特征的自然選區(qū)[11]。圍繞情報部門的利益分布和選區(qū)設(shè)置使得議員并沒有強大的動力去監(jiān)督情報部門。

二是情報事業(yè)的專業(yè)化使得議員在開展工作時依賴情報部門。國會對情報部門的監(jiān)督方式是多樣的，包括通過制定相關(guān)情報法規(guī)進行監(jiān)督、通過審核和批準情報機構(gòu)活動、情報預(yù)算以及新機構(gòu)設(shè)置來監(jiān)督，通過常設(shè)特別委員會監(jiān)視和調(diào)查情報機構(gòu)的活動來監(jiān)督，通過批準和任命總統(tǒng)提名的情報機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人來監(jiān)督等[3]。情報活動是一種高度專業(yè)化的活動，而負責監(jiān)督的議員只有部分從事過情報活動，因此履行上述監(jiān)督職責需要情報部門提供的信息，否則很難開展監(jiān)督活動。2003年，參議院情報特別委員會副主席洛克菲勒在評價一項電子監(jiān)控任務(wù)時稱：“我既不是技術(shù)員也不是律師。鑒于與此信息相關(guān)的安全限制，以及我無法自行咨詢員工或顧問，我感到無法全面評估”[12]。由于情報工作的保密制度和保密文化存在，情報部門可以選擇性向議員提供信息，以此來影響議員。例如，在需要制定與國家安全相關(guān)法案的時候，情報部門為相關(guān)議案的起草提供必要的背景知識，甚至直接提供了草案文本[13]，起到了塑造國家安全政策的作用。情報部門在提供信息時，可以有傾向性地突出本部門的保密特點、特殊性質(zhì)等，從而影響國會的監(jiān)管力度。

2.2 總統(tǒng)和行政當局的利益訴求

為維護執(zhí)政基礎(chǔ)，獲得選民支持，以總統(tǒng)為代表的行政當局努力兌現(xiàn)對選民的安全需求，因此總統(tǒng)和行政當局有著對絕對安全的追求，并強化對情報部門的控制。

一是總統(tǒng)和行政當局對絕對安全的追求。在各項公共事務(wù)中，國家安全事務(wù)與普通民生事務(wù)相比，所占據(jù)的政治議程在數(shù)量上較少。但是國家安全事件關(guān)乎民眾生命財產(chǎn)安全，一旦發(fā)生，將會壓倒其他事務(wù)并占據(jù)優(yōu)先政治議程。對安全事務(wù)的處置也將決定總統(tǒng)的的民意支持率和政治生涯，因此會得到總統(tǒng)高度重視。情報部門在維護國家安全的工作中發(fā)揮著重要作用，為避免國會的監(jiān)督行為束縛情報活動的開展，總統(tǒng)往往傾向于以行政監(jiān)督的方式處置情報部門存在的負面問題，以借此規(guī)避來自國會的外部監(jiān)督。同時，總統(tǒng)對情報部門的管理和監(jiān)督更加注重于績效層面，因此可以縱容情報部門以非法手段獲得情報內(nèi)容[2]。

二是對情報部門的影響力之爭。研究總統(tǒng)、行政部門和國會關(guān)系的學者認為，行政部門既受到總統(tǒng)的政治領(lǐng)導(dǎo)，也受到國會在任命、預(yù)算和監(jiān)督方面的影響，行政部門存在“一仆二主”的現(xiàn)象[14]。情報部門屬于行政序列，受到總統(tǒng)和國會雙重領(lǐng)導(dǎo)的特征依然存在，但是比之其他部門，國會的主導(dǎo)作用明顯弱化。為鞏固自身領(lǐng)導(dǎo)地位，推進國內(nèi)外的政策進程，總統(tǒng)希望將情報系統(tǒng)牢牢掌控在自己手中，對國會強化情報部門的監(jiān)督高度警惕，為此總統(tǒng)甚至會阻撓來自國會的監(jiān)督。例如，在2008年7月，小布什總統(tǒng)動用總統(tǒng)行政特權(quán)，拒絕眾議院獲取有關(guān)前中央情報局人員瓦萊麗什·普萊姆身份被泄一案的信息[2]。

2.3 情報部門的“官僚屬性”

從人員性質(zhì)上看，情報部門的雇員也屬于官僚群體，有其部門利益和個體利益。情報官僚隊伍希望能夠保持監(jiān)管機構(gòu)繼續(xù)存在并在人員和編制上不斷擴大，成為政府決策過程中不可或缺的部門，擴大政治影響力；官僚個體也希望在薪酬、福利、升遷、社會威望、旋轉(zhuǎn)門機制上得到更大的利益。在保密制度的背景下，為維護自身利益，情報部門以保密為由，有意限制流向國會的信息，從而規(guī)避或減少來自國會的監(jiān)督，形成不同于普通部門的保密特權(quán)。保密特權(quán)主要表現(xiàn)為情報部門可以選擇性地向國會披露甚至封鎖信息。監(jiān)督的前提是監(jiān)督者能夠充分掌握被監(jiān)督者的各類行為信息，從而辨別其行為是否合法，因此監(jiān)督與“公開性”密不可分。但是因為有保密制度的保護，情報部門從維護自身利益的角度出發(fā)，以“保密性”為由拒絕“公開性”。例如，美國中央情報局于2002年在關(guān)塔那摩基地開始了非法關(guān)押和審訊項目，但是參議院情報委員會直到2006年才得到中情局的通報[15]。

維護既得利益是情報部門“官僚屬性”的表現(xiàn)，國會監(jiān)督將會嚴格限制情報部門的經(jīng)費使用，增大工作壓力，從而導(dǎo)致對監(jiān)督的抵觸。在“9·11”事件后的十幾年內(nèi)，由于國內(nèi)外的安全形勢嚴峻，美國的情報部門和情報承包商的規(guī)模不斷膨脹。據(jù)統(tǒng)計有1931個私營安全(情報)承包公司在全美多地從事與反恐、國土安全和情報相關(guān)的項目[16]。情報外包業(yè)務(wù)有利于以市場化方式提升工作效率，減輕情報部門業(yè)務(wù)壓力。但是與軍工利益復(fù)合體相似，情報部門和外圍企業(yè)形成的“情工利益復(fù)合體”也有巨大的經(jīng)濟利益，并和國家情報業(yè)務(wù)糾纏在一起。美國情報部門70%的預(yù)算用于支付同承包商的合同，知名情報承包公司博思艾倫99%依賴于政府業(yè)務(wù)。政府和企業(yè)之間的“旋轉(zhuǎn)門”和普通行政部門一樣運轉(zhuǎn):國家情報總監(jiān)詹姆斯·克拉珀曾是政府最大的情報承包商之一——博思艾倫的高管；他的前任、海軍上將邁克·麥康奈爾是該公司現(xiàn)任副董事長。但是承包商的所作所為沒有被登記在國會記錄或聯(lián)邦登記冊中，也很少受到國會聽證會的影響[17]。另外，美國國家情報總監(jiān)辦公室明確規(guī)定不得以承包商服務(wù)替代政府的原本職能，但情報部門為減輕業(yè)務(wù)壓力，有較大可能讓承包商從事具有政府職能性質(zhì)的工作，而國會表示對此掌握不清楚[18]。如果國會對情報的經(jīng)費進行有效監(jiān)督，情報部門的經(jīng)費使用將會受到嚴格限制，圍繞情報外包形成的利益鏈條將被切斷，情報部門也不能依靠情報外包減輕本部門的工作壓力。

規(guī)避責任是維護官僚群體利益的重要方式，而國會情報監(jiān)督將強化追責問題。由于情報活動風險大，不確定因素多，失敗的可能性也較大，情報部門以保密制度規(guī)避國會的監(jiān)督問責，有利于維護部門利益。在當前的國會情報監(jiān)督體制下，國會很難掌握各部門的具體分工協(xié)作，也難以在發(fā)生問題后進行事后追責。情報部門“多個獨立的組織通常參與國家安全決策，每個組織內(nèi)部有多個辦公室，因此對于誰應(yīng)該承擔責任沒有一個簡單的答案……”[19]。對于最重要和最敏感的決策，情報部門不會寫明是具體哪個人作出的決策，而僅僅表明是國家安全決策，進而規(guī)避了責任。例如，在美國情報行動史上，時任中情局境外行動處處長理查德·赫爾姆斯主導(dǎo)了1961年的豬灣行動，該行動的失敗讓美國政府和中央情報局顏面盡失。但是令人驚奇的是“整個局里竟然沒有一張赫爾姆斯簽名的關(guān)于豬灣(行動)的紙”[20]。

3 國會情報監(jiān)督改革的現(xiàn)狀

2004年，“9·11”事件調(diào)查委員會提出了一系列國會情報監(jiān)督改革建議。其主要內(nèi)容包括：以原子能聯(lián)合委員會(JCAE)為模式建立一個聯(lián)合情報委員會，取消情報委員會的任期限制、限制議員的黨派比例差距過大的現(xiàn)象，給予參眾兩院的情報委員會以授權(quán)和撥款的權(quán)力，將國家情報計劃的撥款從國防撥款中分離出來等。上述改革舉措僅有部分落實到位，整體改革未得到實質(zhì)性推進。

3.1 改革的落實情況

從上述改革的建議和落實來看，除取消情報委員會任期限制、限制黨派比例等兌現(xiàn)外，改革情報委員會體制、實現(xiàn)撥款權(quán)轉(zhuǎn)移等實質(zhì)性舉措并未成型，凸顯了改革的難度。

針對“9·11”事件調(diào)查委員會改革建議，2004年10月，參議院通過了改革參議院特別情報委員會職權(quán)的決議。具體內(nèi)容上，廢除了特別情報委員會8年任期限制，將委員會人數(shù)從17人減少為15人，設(shè)定了多數(shù)黨8人，少數(shù)黨7人的委員會規(guī)模，設(shè)立監(jiān)督小組委員會等。在人事權(quán)上，該決議明確了參議院特別委員會有權(quán)就總統(tǒng)提名的情報界文職領(lǐng)導(dǎo)進行審查、舉行聽證會和向參議院報告的權(quán)力，參議院軍事委員會的主席和首席委員作為不經(jīng)選舉或批準的當然委員任職(無投票權(quán))[5]。

針對情報撥款權(quán)的改革，美國國會僅增加了信息互通和原撥款委員會內(nèi)設(shè)置特別小組，撥款權(quán)并未出現(xiàn)實質(zhì)性轉(zhuǎn)移。2007年2月，參議院特別情報委員會與參議院撥款委員會及其下轄的國防小組委員會達成了一份協(xié)議備忘錄，允許各委員會的工作人員被通知并出席對方有關(guān)情報問題的聽證會(以此取代監(jiān)督小組委員會)。在眾議院層面，眾議院于2007年通過決議，在撥款委員會中設(shè)立了特定情報監(jiān)督小組，以持續(xù)審查和研究情報活動的預(yù)算申請，向適當?shù)膿芸钚〗M委員會提出建議，每年向國防小組委員會報告以提供預(yù)算和監(jiān)督意見和建議。

3.2 國會情報監(jiān)督改革的影響

美國國會情報監(jiān)督邁出了改革的步伐，一方面改革推動了監(jiān)督的專業(yè)化，但是改革局限使得監(jiān)督“失靈”的可能依然存在。

一是改革舉措有利于推動國會情報監(jiān)督的專業(yè)化。原有參議院特別情報委員會任期限制為8年，任職期滿需改選。實際情況下，多數(shù)情報委員并未從事過情報工作，對情報活動的監(jiān)督經(jīng)驗是在履行情報委員職責過程中積累起來的。改革后，委員就可長期從事情報情報工作，避免了新晉委員從頭開始的時間成本。除此之外，改革后參議院特別情報委員會與撥款委員會可以彼此出席有關(guān)情報活動的聽證會，有利于撥款部門更加準確了解情報部門職能履行情況和經(jīng)費需求，也有利于情報委員會施加影響，實現(xiàn)自身監(jiān)督意圖。

二是國會的情報監(jiān)督權(quán)力沒有實質(zhì)性增強，監(jiān)督失靈的現(xiàn)象將依然存在。在建立聯(lián)合情報委員會問題上，改革意味著將有關(guān)情報的事項合并到一個委員會的管轄之下，但由于這一改革建議削弱了其他委員會的權(quán)力，未能成型。在撥款權(quán)改革上，國會兩院的撥款委員會也不肯將情報撥款權(quán)交出。正如“9·11”事件調(diào)查委員會聯(lián)合主席、眾議員李·漢密爾頓說，“預(yù)算是你擁有權(quán)力的地方，它是你可以使一個機構(gòu)或部門對你的利益做出反應(yīng)的地方。如果你沒有預(yù)算權(quán)，你就沒有足夠的影響力來實現(xiàn)轉(zhuǎn)型”[5]。如這些改革建議得到落實，國會情報委員會將有獨立且集中的權(quán)力對情報部門進行監(jiān)督，但是改革未能解決分散化的國會情報監(jiān)督問題，國會很難對情報部門的監(jiān)督形成合力，國會情報監(jiān)督問題將長期存在。

4 國會情報監(jiān)督改革的前景

分析當前美國國會對情報部門的改革前景，需要結(jié)合改革的環(huán)境進行分析。影響當前改革環(huán)境的主要是美國國家內(nèi)部的政治競爭環(huán)境和外部安全環(huán)境，從改革環(huán)境看，當前美國情報部門并不具備改革的動力和條件。

4.1 國會情報監(jiān)督改革的內(nèi)部政治競爭環(huán)境

在國會政治當中，圍繞情報部門的監(jiān)督問題，國會和總統(tǒng)等行政部門的相互競爭影響了監(jiān)督機制的運轉(zhuǎn)[3]。這種競爭的實質(zhì)是圍繞利益展開爭奪的過程。從國會本身、多方利益互動關(guān)系，以及改革的挑戰(zhàn)來看，當前的利益格局基本符合了國會、總統(tǒng)和情報界的各方需求，并未形成推動國會情報監(jiān)督改革的內(nèi)部競爭環(huán)境。

從國會內(nèi)部來看，存在利益格局固化現(xiàn)象。情報項目通常與外交和國防政策、軍事行動、國土安全、網(wǎng)絡(luò)安全和執(zhí)法緊密相連。因此，參眾兩院的外交關(guān)系(事務(wù))委員會、武裝事務(wù)委員會、撥款委員會、司法委員會和國土安全委員會共同管轄情報工作。國會對情報部門的監(jiān)督管轄權(quán)重疊，導(dǎo)致人們認為國會情報委員會力量薄弱，權(quán)力相對較小，專業(yè)知識不足[5]。于此同時，各個委員會固守原有的職權(quán)，不肯將涉及到情報領(lǐng)域的權(quán)限交出，導(dǎo)致情報委員會的監(jiān)督權(quán)難以落實。

從多方利益互動來看，各方利益基本得到了尊重，并未出現(xiàn)利益失衡或整體受損的局面。從改革的經(jīng)驗來看，當內(nèi)部政治環(huán)境已經(jīng)對各方利益產(chǎn)生了損害或造成利益失衡時，才能激發(fā)一方積極推動改革或促成各方形成對改革的共識，產(chǎn)生出推進改革的動力。從國會情報監(jiān)督的多方立場來看，國會議員不想將過多的時間和精力耗費在選民不太關(guān)注的情報領(lǐng)域，而是重點聚焦利于自身當選的民生事項，避免競選失?。欢偨y(tǒng)和情報部門有著較為一致的利益訴求，總統(tǒng)加強對情報部門的掌控而推進國家安全政策議程，以求獲得政績；情報部門則希望在此過程中實現(xiàn)部門利益最大化，因此雙方會聯(lián)動起來以抵制國會的監(jiān)督。所以在美國情報部門的監(jiān)督問題上，由于各方的利益訴求，形成了國會“不敢”監(jiān)督，總統(tǒng)“不想”監(jiān)督，情報部門“不愿”被監(jiān)督的“默契”局面。

從改革的成本來看，強化國會情報監(jiān)督改革將帶來一定的試錯成本。強化國會的監(jiān)管意味改變情報部門的工作方式和方法，會使按照既有規(guī)則行事的部門重新適應(yīng)新的規(guī)則變化并會產(chǎn)生階段性不適應(yīng)，需付出新的時間和精力成本。另外，監(jiān)管的增多也增加了工作環(huán)節(jié)，可能帶來工作效率的降低，對于主政的情報官員而言，將面臨績效的壓力。同樣的，國會自身也面臨強化監(jiān)管帶來的壓力。一方面，監(jiān)管需要情報部門提供更豐富的工作信息，這可能導(dǎo)致的泄密問題將成為國會責任；另一方面，國會情報監(jiān)督導(dǎo)致的效率低下也會成為總統(tǒng)和情報部門抗拒監(jiān)督的重要理由。

4.2 國會情報監(jiān)督改革的外部安全環(huán)境

外部安全環(huán)境是指美國面臨的國際安全環(huán)境即外部威脅，它對國會情報監(jiān)督機制的運轉(zhuǎn)發(fā)揮著決定性的影響[3]。情報工作具有外向性的特征，美國作為對全球格局具有重要影響力的國際大國，高度關(guān)注來自域外的威脅。情報部門對于掌握競爭對手準確信息，制定合理的國際策略具有核心作用，被拜登總統(tǒng)譽為“全世界的眼睛和耳朵”[21]。為維護霸權(quán)地位和全球影響力，美國在當前制定了聚焦大國競爭的安全戰(zhàn)略。從歷史和現(xiàn)實來看，當美國面臨的外部威脅或競爭壓力加大時，情報部門往往處于較為寬松的監(jiān)督環(huán)境，較難產(chǎn)生出推動監(jiān)督變革的外部環(huán)境壓力。

在二戰(zhàn)結(jié)束后到20世紀70年代中期，美蘇在世界各地開展勢力爭奪，除軍事干預(yù)和政治手段外，負責安全政策的總統(tǒng)和行政當局高度依賴中情局開展的秘密行動。國會基本支持總統(tǒng)的對外政策，保持不介入態(tài)度，而情報部門的秘密行動也基本不通知國會[22]。因此在外部安全壓力巨大的美蘇冷戰(zhàn)時期，是國會對情報部門監(jiān)督較為薄弱時期。后來，隨著“水門事件”的爆發(fā)和監(jiān)聽越戰(zhàn)反戰(zhàn)人士等事件的曝光，導(dǎo)致了國會特地成立專門委員會對情報部門進行監(jiān)督。但是在冷戰(zhàn)時期，“出于維護國家安全的需要，美國國會的監(jiān)督權(quán)力仍然受到情報界強有力的挑戰(zhàn)”[2]。

當前的中美關(guān)系塑造了國會、總統(tǒng)和情報部門較為一致的戰(zhàn)略認知。當前中美關(guān)系雖沒有進入到美蘇冷戰(zhàn)的狀態(tài)，但是雙方的競爭氛圍不斷加劇，對抗情緒逐步抬升。美國前任總統(tǒng)特朗普首次將中國明確定位為 “戰(zhàn)略競爭對手”[23]，新任總統(tǒng)拜登基本延續(xù)了這一判斷。同時，情報部門也不斷渲染中國的戰(zhàn)略威脅，以此作為強化情報力量建設(shè)的重要依據(jù)。拜登在視察情報總監(jiān)辦公室時指出，在應(yīng)對中俄等國對美國的傳統(tǒng)威脅和新挑戰(zhàn)時，情報界將對美國的力量至關(guān)重要[21]。國家情報總監(jiān)辦公室發(fā)布的2021年《美國情報界年度威脅評估》將中國實力的增強作為美國面臨的最大威脅[24]。中情局局長伯恩斯指出中國是“美國本世紀面臨最大的地緣政治挑戰(zhàn)”，是中央情報局的首要關(guān)注焦點[25]。同期，中情局宣布成立中國任務(wù)中心，并雇傭更多會講普通話和各地方言的員工。在中美戰(zhàn)略競爭氛圍不斷濃厚的背景下，國會情報委員會在加強情報力量建設(shè)，開展對華戰(zhàn)略競爭的立場與總統(tǒng)和情報部門的立場日趨一致。2021年4月和8月，美國國會參議院情報委員會先后召開名為“全球威脅”和“北京的長臂：對美國國家安全威脅”的聽證會，國會議員和情報官員基本達成了一致的戰(zhàn)略認知，即中國是美國的首要威脅和情報部門的優(yōu)先事項。共同的認知將弱化國會的對抗式監(jiān)督，國會通過寬松的監(jiān)督為情報工作的開展提供便利的工作環(huán)境，并在一定的條件下支持情報工作的拓展。

5 結(jié) 語

國會對情報部門的監(jiān)督是一項重要的制度性監(jiān)督，但是在利益推動下，國會議員、總統(tǒng)、情報部門基于利益動因?qū)е铝吮O(jiān)督“失靈”現(xiàn)象。從研究視角來看，基于利益因素研究情報部門的監(jiān)督問題，豐富了研究視角，有助于更加全面、立體地把握美國情報部門發(fā)展趨勢。在學理探討上，利益研究也在一定程度修正了對美國情報界所形成的法治化、制度化的傳統(tǒng)認知。同時，利益因素不僅僅體現(xiàn)在國會監(jiān)督層面，在行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等問題上，各相關(guān)行為體也有因各自利益原因所呈現(xiàn)的行動邏輯，相關(guān)議題值得進一步探討。